Sentencia C-786 de octubre 10 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: expedientes D-8929, D-8930, D-8935 y D-8936.

Magistrado ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo”.

Actor: Eduardo Quijano Aponte y otros

Bogotá, D.C., diez de octubre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial 47.937 de 29 de diciembre de 2010.

LEY 1425 DE 2010

(Diciembre 29)

Diario Oficial 47.937 de 29 de diciembre de 2010

Congreso de la República 

Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

ART. 2º—Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”.

(...).

VI. Fundamentos de la decisión

1. Competencia de la Corte

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte de una ley, en este caso, de la Ley 1425 de 2010.

2. La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue interpuesta dentro del término constitucional

Los demandantes en los expedientes D-8929, D-8930, D-8935 y D-8936 ahora acumulados, formularon cargos de inconstitucionalidad contra la ley acusada, por vicios de trámite en su proceso de formación. De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3º del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado a partir de la publicación del respectivo acto.

En el caso objeto de examen, la Sala constata que la Ley 1425 de 2010 fue publicada en el Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010, y que las demandas de inconstitucionalidad fueron presentadas el 16 de diciembre de 2011, es decir, cuando todavía no había vencido el término constitucional mencionado. Por lo anterior, la Corte concluye que se cumple con el requisito temporal establecido en la Carta Política para ejercer la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma.

3. Asunto bajo revisión

3.1. Las demandas contenidas en los expedientes acumulados consideran que la Ley 1425 de 2010 vulnera la Constitución Política, por las siguientes razones:

i) En los expedientes D-8929, D-8930 y D-8935, se demanda la Ley 1425 de 2010 por existir violación del artículo 161 de la Constitución Política, así como el artículo 36 de la Ley 5ª de 1992, al contravenir el principio de publicidad de la actividad legislativa, debido a que la publicación del texto conciliado no cumplió con el término previsto por la norma constitucional. Lo anterior, ya que el informe de conciliación no se publicó con por lo menos un día de antelación a los debates surtidos en las plenarias.

ii) De otra parte, en el expediente D-8936 se alega vulneración de los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución Política, por transgresión de la exigencia constitucional de votación nominal y pública en la sesión del 9 de junio de 2010 de la comisión primera de la cámara de representantes, razón por la cual se argumenta que se incurrió en un vicio de forma grave e insubsanable.

3.2. Las intervenciones dentro del presente proceso de constitucionalidad, presentaron diversas solicitudes a esta corporación: i) algunos intervinientes —Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la Universidad Externado de Colombia—, solicitaron la inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de la demanda, y subsidiariamente, la declaratoria de exequibilidad de la Ley 1425 de 2010; ii) otros intervinientes —Departamento Nacional de Planeación—, solicitaron a la Corte estarse a lo resuelto en las sentencias C-730 y C-911 de 2011, y subsidiariamente declarar exequible la Ley 1425 de 2010; iii) algunos otros intervinientes —como la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Universidad Sergio Arboleda y la intervención ciudadana—, solicitaron la constitucionalidad de la ley demandada al encontrar que no existe vulneración de precepto constitucional alguno; iv) finalmente, algunas intervenciones —Defensoría del Pueblo y la Universidad Libre—, solicitaron a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de la ley demandada.

3.3. El Procurador General de la Nación, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º y 278, numeral 50 de la Constitución Política, mediante concepto 5377 del 1º de junio de 2012, solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-911 de 2011.

4. Problema jurídico y esquema de resolución

En el presente caso la Corte debe resolver si la Ley 1425 de 2010 vulnera la Constitución Política en sus artículos 161, 133, 146 y 157, al haberse presuntamente desconocido en su trámite legislativo el principio de publicidad y la exigencia de votación nominal y pública, debido a la falta de publicación del texto conciliado con por lo menos un día de anticipación a su discusión y aprobación por las Plenarias, así como por las presuntas irregularidades en la votación de la sesión del 9 de junio de 2010 de la comisión primera de la cámara de representantes.

Para resolver este problema, la Sala deberá abordar de manera preliminar i) la existencia de cosa juzgada constitucional, y ii) la aptitud sustantiva de la demanda. Superados estos dos análisis y en caso de no configurarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y existir verdaderos cargos de constitucionalidad, la Sala entrará a analizar de fondo el problema jurídico planteado. Para ello iii) recordará el fundamento constitucional del principio de publicidad y su consagración en el artículo 161 de la Constitución Política; iv) la exigencia de votación nominal y pública, de conformidad con los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución Política; v) esbozará las reglas jurisprudenciales sobre el principio de instrumentalidad de las formas e in dubio pro legislatoris; vi) para finalmente, analizar los cargos de constitucionalidad en contra de la Ley 1425 de 2010.

5. Cuestiones preliminares: configuración de cosa juzgada constitucional y aptitud sustantiva de la demanda

5.1. En el presente asunto, la Sala debe analizar si se configura o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, ya que esta Corte ha pronunciado en diferentes oportunidades a la Ley 1425 de 2010: en la Sentencia C-630 de 2011, C-631 de 2011, C-687 de 2011, C-688 de 2011, C-730 de 2011, C-880 de 2011 y C-050 de 2012. De esta manera, como a la fecha existen varias decisiones al respecto, para abordar un análisis de fondo es necesario examinar previamente el alcance de dichos fallos y determinar si ha operado la cosa juzgada constitucional. Igualmente, corresponde establecer si frente a otras acusaciones las demandas cumplen los requisitos mínimos para abordar un análisis de fondo.

i) En la Sentencia C-630 de 2011(1) la Corte analizó diferentes cargos de inconstitucionalidad por vicios de fondo en contra de la Ley 1425 de 2010, como el desconocimiento de la prohibición de regresividad de los derechos sociales; la violación del principio de igualdad; y la afectación de la eficacia del derecho al debido proceso; con lo cual se vulneraban los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 88, 93, 95, 243 y el título XIII de la Constitución, así como el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Sociales y Culturales. En esta sentencia, la Corte decidió “Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo”, por las razones analizadas”.

ii) Mediante la Sentencia C-631 de 2011(2) la Corte se pronunció en relación con presuntos cargos por violación de los artículos 1º, 2º, 6º, 13, 29, 53 y 58, 40, 49, 72, 88, 95-2, 83, 138 y 189-9, 153, 209 y 229, 243, 365, 256-4, 268-2, 277-5 y 343, violación de tratados internacionales, encontrando que no se habían presentado verdaderos cargos de constitucionalidad en la mayoría de ellos, y decidiendo “Declarar ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C­630 de 2011 que declaró exequibles los artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de 2010”.

iii) En la Sentencia C-687 de 2011(3) la Corte se pronunció en relación con demandas por cargos relativos a la vulneración de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 13, 29, 88, 89, 90, 92, 93, 94, 95, 157-4, 158, 189-9, 229 y 243 de la Constitución Política. En esta sentencia la Corte decidió “ESTARSE a lo resuelto en la Sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010” por los cargos analizados en esa oportunidad, y respecto de los cargos restantes encontró que no constituían verdaderos cargos de constitucionalidad, razón por la cual existía ineptitud sustantiva de la demanda.

iv) A través de la Sentencia C-688 de 2011(4) la Corte decidió “ESTARSE a lo resuelto en la Sentencias C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010” en relación con los cargos analizados en dicha oportunidad y que fueron nuevamente demandados, y consideró que existía ineptitud de las demandas respecto de otras acusaciones.

v) En la Sentencia C-730 de 2011(5) la Corte se refirió a cargos por vicios de trámite en el proceso de formación de la Ley 1425 de 2010, por i) la introducción de modificaciones sustantivas al proyecto de ley por la plenaria del Senado de la República, desconociendo el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992; a) la indebida conformación de la comisión accidental de conciliación en el Congreso, por violación del artículo 161 de la Constitución y de los artículos 177, 179 y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992; b) la falta de votación nominal y pública del proyecto en la cámara de representantes, desconociendo los artículos 133 y 157 superiores; inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de la demanda; c) la violación del principio de publicidad en el trámite legislativo, violando los artículos 144, 160 y 161 de la Constitución, entre otros motivos por el incumplimiento del término de un día entre la publicación del informe de conciliación y el debate en la plenaria del Senado; y otros cargos por vicios de fondo en la Ley 1425 de 2010. En esta sentencia la Corte decidió “Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios de fondo consistentes en la desnaturalización de las acciones populares por la eliminación de los incentivos económicos y la violación del derecho de acceso a la administración de justicia.

Segundo. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-730 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios de trámite relativos a la conformación de la comisión accidental de mediación en el Congreso de la República, consistentes en que no se nombró por parte del Senado a miembros que hubiesen sido autores, ponentes, o que hubiesen participado en las discusiones en el pleno del proyecto de ley; no se garantizó la participación de minorías o de bancadas; y no se cumplió la disposición de la ley orgánica que exige que los miembros de las comisiones de conciliación provengan de las comisiones permanentes donde se ha venido tramitando el proyecto.

Tercero. Declararse INHIBIDA para resolver sobre las razones relativas a la votación del proyecto de ley en la cámara de representantes, el transcurso del término de quince días entre el segundo debate en la cámara de representantes y el primer debate en el Senado, la discrepancia entre la fecha nominal de la Gaceta del Congreso y su fecha material de impresión, el transcurso del término de un día entre la publicación del informe de conciliación y su debate en la plenaria del Senado, la aludida elusión del debate legislativo, la falsa motivación del proyecto de ley, la violación de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada constitucional, y la supresión de instituciones legales sustantivas.

Cuarto. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 por los demás cargos por vicios de trámite examinados en la presente sentencia —consistentes en la introducción de modificaciones sustantivas al proyecto de ley por la plenaria del Senado de la República, la composición plural de la comisión accidental de mediación, la elaboración y publicación del acta de la sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010—, y por el cargo por vicio de fondo por vulneración del principio de igualdad”. (Resalta la Sala)

vi) Con ocasión de la Sentencia C-880 de 2011(6) la Corte decidió “ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-630 y C-730 de 2011, en las cuales se declaró la exequibilidad de la Ley 1425 de 2010, por los cargos en ellas analizados”, y encontró que respecto de los cargos restantes existía ineptitud sustantiva de la demanda que le impedía pronunciarse de fondo.

vii) En la Sentencia C-902 de 2011(7) la Corte consideró que existía cosa juzgada constitucional frente a la mayoría de cargos planteados en la demanda, respecto de lo ya decidido en la Sentencia C-630 de 2011, de manera que había operado la cosa juzgada constitucional, y frente al cargo por la presunta violación de la cláusula de reserva de ley estatutaria —C.P., art. 152—, esta Corporación encontró que este cargo no debía prosperar. En consecuencia, la Corte resolvió “Primero. ESTARSE a lo resuelto en la Sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos analizados en esa sentencia.

Segundo. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, en relación con el cargo de violación de la reserva de ley estatutaria”.

viii) Mediante la Sentencia C-911 de 2011(8) se analizaron cargos por vicios de forma, como a) la introducción de modificaciones sustantivas al proyecto de ley por la plenaria del Senado de la República, por desconocimiento del artículo 179 de la Ley 5ª de 1992; b) la indebida conformación de la comisión accidental de conciliación en el Congreso, cargos que la Corte encontró que no debían prosperar; c) la falta de votación nominal y pública del proyecto en la cámara de representantes, cargo respecto del cual la Corte se inhibición(sic) de la Corte por ineptitud sustantiva de la demanda; d) la violación del principio de publicidad en el trámite legislativo —arts. 144, 160 y 161— por desconocer, entre otros, el término de un día entre la publicación del informe de conciliación y el debate en la plenaria del Senado; cargo frente al cual la Corte se inhibió de pronunciarse sobre este argumento; e) la aludida elusión del debate legislativo ante la comisión primera de la cámara de representantes — C.P., arts. 157 a 160—, respecto del cual se inhibió igualmente. De otra parte se presentaron otros cargos por vicios de fondo. Respecto de estos cargos la Corte resolvió “Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios de fondo consistentes en la desnaturalización de las acciones populares por la eliminación de los incentivos económicos y la violación del derecho de acceso a la administración de justicia.

Segundo. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-730 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios de trámite relativos a la conformación de la comisión accidental de mediación en el Congreso de la República, consistentes en que no se nombró por parte del Senado a miembros que hubiesen sido autores, ponentes, o que hubiesen participado en las discusiones en el pleno del proyecto de ley; no se garantizó la participación de minorías o de bancadas, y no se cumplió la disposición de la ley orgánica que exige que los miembros de las comisiones de conciliación provengan de las comisiones permanentes donde se ha venido tramitando el proyecto.

Tercero. Declararse INHIBIDA para resolver sobre las razones relativas a la votación del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, el transcurso del término de quince días entre el segundo debate en la Cámara de Representantes y el primer debate en el Senado, la discrepancia entre la fecha nominal de la Gaceta del Congreso y su fecha material de impresión, el transcurso del término de un día entre la publicación del informe de conciliación y su debate en la plenaria del Senado, la aludida elusión del debate legislativo, la falsa motivación del proyecto de ley, la violación de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada constitucional, y la supresión de instituciones legales sustantivas.

Cuarto. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 por los demás cargos por vicios de trámite examinados en la presente sentencia —consistentes en la introducción de modificaciones sustantivas al proyecto de ley por la plenaria del Senado de la República, la composición plural de la comisión accidental de mediación, la elaboración y publicación del acta de la sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010—, y por el cargo por vicio de fondo por vulneración del principio de igualdad”. (Énfasis de la Sala)

ix) En la Sentencia C-914 de 2011(9) la Corte conoció de cargos por vicios de trámite, por a) la participación y voto de un senador que supuestamente aceptó recusación, cargo respecto del cual se inhibió; b) vicio en el trámite de la enmienda al proyecto votado en primer debate de Senado, omitiéndose su devolución a la comisión primera respectiva, respecto de lo cual encontró que se configuraba cosa juzgada constitucional respecto de la Sentencia C-911 de 2011; c) vicio de trámite en la conformación de la comisión de conciliación, respecto de lo cual se estuvo a lo resuelto en la Sentencia C-730 de 2011; d) la violación de reserva de ley estatutaria respecto de lo cual encontró que existía igualmente cosa juzgada constitucional. Igualmente se presentaron cargos por vicios materiales, respecto de los cuales la Corte se estuvo a lo resuelto la Sentencia C-630 de 2011. De esta forma, en este pronunciamiento la Corte decidió “ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-630 de 2011, C-730 de 2011 y C-911 de 2011 que declararon EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos considerados en la presente demanda”.

x) Finalmente, en la Sentencia C-050 de 2012(10) la Corte conoció de cargos respecto de vicios de fondo, por a) desconocimiento del principio de progresividad; b) violación del principio de solidaridad; d)(sic) vulneración de los principios de igualdad y de acceso a la administración de justicia; y iv)(sic) violación del principio de eficacia. En este pronunciamiento, la Corte decidió “ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos de violación a los principios de igualdad, progresividad y solidaridad y del derecho de acceso a la administración de justicia.

xi) Del recuento realizado concluye la Sala que en la presente ocasión no se configura el fenómeno de la cosa juzgada material, por cuanto a) si bien la presente demanda se dirige contra la misma normatividad contenida en la Ley 1425 de 2010, antes varias veces demandada; b) en esta ocasión se enervan cargos por vicios de forma ocurridos durante el trámite legislativo de la ahora Ley 1425 de 2010, respecto de los cuales no se ha pronunciado de fondo esta corporación.

En este sentido, se evidencia que si bien los cargos relativos a la violación del principio de publicidad —C.P., art. 161— por desconocimiento del término mínimo de un día entre la publicación del informe de conciliación y su debate en la plenaria del Senado; y por vulneración de la votación nominal y pública del proyecto de ley en la Cámara de Representantes —C.P., art. 133 y 157—, fueron alegados en anteriores oportunidades —sents. C-730 y C­911 de 2011—, la Corte no se ha pronunciado de fondo en relación con los mismos, ya que en las anteriores ocasiones, ha decidido inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda respecto de estos cargos, que son los mismos que ahora se impetran nuevamente. Por consiguiente, se constata que si bien existe identidad de la norma acusada, se enervan nuevos cargos de inconstitucionalidad por vicios de forma, frente a los cuales no existe pronunciamiento de fondo alguno por parte de esta corporación.

5.2. Ahora bien, la Corte debe determinar si en el presente caso existe aptitud sustantiva de la demanda para poder pronunciarse de fondo respecto de los cargos enervados, ya que varios intervinientes solicitan a la Corte inhibirse, dado que la argumentación para fundamentar los cargos es similar o análoga a la presentada en anteriores oportunidades, que dieron lugar a las sentencias C­730 y C-911 de 2011, en donde la Corte se inhibió para pronunciarse respecto de idénticos cargos a los impetrados ahora, por cuanto encontró que existía ineptitud sustantiva de las demandas.

Sin embargo, en esta nueva oportunidad, la Sala encuentra que los cargos presentados por vulneración del artículo 161 de la Constitución Política, por la no publicación del informe de conciliación con por lo menos un día de anticipación a los debates de las plenarias; y por desconocimiento de la exigencia de votación nominal y pública en la aprobación de primer debate del Proyecto de Ley 56 de 2009 Cámara, en la comisión primera de la cámara de representantes, cumplen con las exigencias formales y sustanciales para constituir verdaderos cargos de constitucionalidad. De esta manera, la Corte considera que en las demandas se esbozan argumentos que cumplen con los requisitos mínimos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia, los cuales plantean un verdadero juicio de inconstitucionalidad y logran despertar en el juez constitucional un mínimo de duda razonable acerca de la exequibilidad de la Ley 1425 de 2010 por la ocurrencia de presuntos vicios de forma en la tramitación de esta ley en el órgano legislativo. Por lo anterior, esta corporación se pronunciará de fondo sobre los cargos enervados.

6. El principio de publicidad como requisito esencial del trámite legislativo y su consagración en el artículo 161 Constitución Política

La regla democrática propia del Estado constitucional obliga a que las decisiones adoptadas por el poder legislativo estén precedidas de la aplicación de un procedimiento reglado, que garantice la adecuada formación de la voluntad democrática del Congreso. Uno de los supuestos que preceden a dicho procedimiento es el principio de publicidad(11).

El artículo 157 superior establece que ningún proyecto será ley sino cumple con los requisitos de i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; ii) haber sido aprobado en primer debate en la comisión permanente de cada cámara, salvo los casos en que el reglamento del Congreso permita que sesione conjuntamente; iii) haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate; y iv) haber obtenido la sanción del Gobierno.

La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado la importancia del principio de publicidad y su intrínseca conexidad tanto analítica como normativa con la realización del principio democrático y la significación que en el contexto de un Estado constitucional y democrático de derecho, tienen las distintas normas constitucionales y legales que regulan el procedimiento de formación de las leyes(12).

Sobre ese particular, la jurisprudencia constitucional ha expresado que las normas que, tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso deliberativo, participativo, regulado, transparente, igualitario, en el cual puedan intervenir de una manera pluralista las diferentes corrientes del pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan la representación popular, y en el cual las decisiones normativas tienen una presunción de corrección normativa. Lo anterior, en razón a que precisamente estas decisiones legislativas han sido el resultado de la deliberación democrática que cumple con una serie de requisitos mínimos y presupuestos normativos básicos de carácter procedimental, cuya finalidad no es otra que garantizar que las decisiones en el espacio democrático sean fruto de una reflexión ponderada(13).

En este sentido, todas las reglas constitucionales y legales de carácter procedimental relativas al trámite de las leyes en el Congreso, se orientan a asegurar que pueda cumplirse el debate y la aprobación en debida forma y que se atienda a la realización de unos principios sustantivos, entre los cuales cabe destacar la garantía para la formación y expresión de la voluntad legislativa de manera libre e ilustrada; el respeto, tanto de la regla mayoritaria, como de los derechos de las minorías; la suficiencia de las oportunidades deliberativas; y de manera especial para el caso bajo estudio, la publicidad de los asuntos debatidos, no solo como presupuesto para el debate entre los congresistas, sino como derecho de la ciudadanía general, y respeto de la función representativa y deliberativa que cumplen los congresistas(14).

En armonía con lo anterior, en la Ley 5ª de 1992 se establecen los principios que se tendrán en cuenta para la interpretación y la aplicación del reglamento del Congreso(15), señalando, en primer lugar, que sus normas, sin perjuicio de la corrección formal de los procedimientos, “(...) deben servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso”. Se enuncia, a continuación, el principio de corrección formal de los procedimientos, cuyo objeto es “(...) subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no solo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones”. Se consigna luego la regla de las mayorías orientada a que la aplicación del reglamento se haga “(...) en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común”. Finalmente, la norma alude a la regla de las minorías, según la cual el reglamento garantiza el derecho constitucional de estas a ser representadas, a participar y a expresarse(16).

De esta manera, la Corte ha sostenido y reiterado que la debida conformación de la voluntad democrática del legislativo está supeditada a un presupuesto epistemológico, esto es, a la debida y cumplida información, publicidad y conocimiento de los asuntos que se debaten. De esta manera, para que las cámaras puedan adoptar una decisión informada y deliberada sobre los proyectos de ley, deben establecerse mecanismos idóneos y suficientes para que los parlamentarios conozcan el contenido de las iniciativas. Es bajo esta lógica que la Constitución y la jurisprudencia constitucional han establecido y desarrollado el alcance de la obligación relativa a que el procedimiento legislativo cumpla con el principio de publicidad, entendido como la obligación de que el proyecto de ley sea publicado en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión correspondiente, de acuerdo a lo ordenado en el numeral primero del artículo 157 de la Constitución Política, precepto replicado por el artículo 156 del reglamento del Congreso(17).

Así las cosas, el principio de publicidad es predicable y exigible del procedimiento surtido por las comisiones accidentales de conciliación. Así, de conformidad con lo previsto en el artículo 161 de la Constitución Política, cuando surgieren discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto de ley, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, conciliarán los textos. El inciso segundo de esta norma superior, establece que el informe de conciliación debe ser publicado con al menos un día de antelación a su debate y aprobación por las plenarias. En caso que estas improbaren el texto conciliado, se archivará el proyecto(18).

En este orden de ideas, la competencia de la comisión de conciliación se circunscribe a la presencia de una discrepancia entre los textos aprobados por cada plenaria, lo que obliga a la integración de una célula accidental interparlamentaria que resuelva la controversia, a través de una nueva fórmula de articulado que, respetuosa del principio de unidad de materia, supere la discrepancia. Para cumplir con este propósito, deberán preparar un informe, el cual debe ser necesariamente publicado en la Gaceta del Congreso, con por lo menos un día de anticipación al debate y aprobación en las plenarias, para ser puesto a consideración de las cámaras(19), de conformidad con el mandato superior.

7. La exigencia de votación nominal y pública consagrada en los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución Política

El artículo 133 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2009, obliga a que el voto de los congresistas sea nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. “Esta regla general, como lo ha explicado la Corte, se justifica en el propósito del constituyente derivado de 2009 de fortalecer el sistema de partidos e imponer mayores niveles de razonabilidad y transparencia al trabajo legislativo”(20).

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha expresado que “la exigencia, como regla general, del voto nominal y público en los debates legislativos, se encuadra en la consecución de los fines centrales de la reforma constitucional de 2009. Esta ha sido la posición de la Corte al analizar los objetivos y los instrumentos contenidos en dicha enmienda a la Carta Política”(21).

De otra parte, la Ley 1431 de 2001(sic) fue expedida ante la necesidad de regular las excepciones legales a la regla general de voto nominal y público. Esta ley de naturaleza orgánica, reformó los aspectos pertinentes a las votaciones en la Ley 5ª de 1992 —Reglamento del Congreso (R.C.). El artículo 2º de esta normatividad— modificó el artículo 130 R.C., en el sentido de indicar que como reglar general las votaciones [serán] nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen”. Así mismo, estipuló los mecanismos, que permiten a las cámaras satisfacer esa exigencia constitucional.

A su vez, el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 modificó el artículo 129 R.C., a efectos de regular el concepto de votación ordinaria, explicar cómo se lleva a cabo y, en especial, presentar el listado taxativo de excepciones a la regla general, de origen constitucional, de votación nominal y pública.

Como se observa, el legislador orgánico ha previsto un listado taxativo de modalidades de votación ordinaria, lo cual es apenas resultado del carácter exceptivo a los tipos de votación diferentes a la nominal y pública, impuesto por el artículo 133 de la Constitución Política. En tal sentido, aquellas actuaciones del Congreso que no se hallen descritas en dicho listado, se comprenden subsumidas en la regla general que prevé la mencionada norma superior. Esto salvo que se trate de votaciones secretas, también expresamente identificadas por la legislación orgánica(22).

La jurisprudencia constitucional ha expuesto que existen al menos dos tipos argumentos constitucionales que sustentan la regla general de la votación nominal y pública: i) la vigencia del principio de supremacía constitucional, y ii) la interpretación de los regímenes exceptivos previstos en la legislación(23). Al respecto ha expuesto:

“En cuanto al primer nivel de análisis se tiene que, según lo explicado, existe un mandato constitucional expreso y definido, según el cual la regla general para la expresión de la voluntad congresional es la votación nominal y pública. Por ende, solo aquellas excepciones previstas en la ley quedan incorporadas a la aplicación de la votación ordinaria. El artículo 129 R.C. ofrece un listado preciso y minucioso de excepciones. Resultaría a todas luces contrario al principio de supremacía constitucional que se hiciera una interpretación flexible de estos tipos exceptivos, pues ello llevaría a contradecir el mandato constitucional consistente en que la regla general es la votación nominal y pública, a fin de cumplir los propósitos de la enmienda de 2009, antes explicados. Además, carecería de sentido que mientras el legislador orgánico, en cumplimiento del mandato constitucional mencionado, describe las excepciones a dicha regla general de forma detallada, la Corte realice una interpretación extensiva que tiende a desconocer la prescripción superior. De otro lado, dicha hermenéutica flexible llevaría a que cada vez que en el procedimiento legislativo se esté ante decisiones unánimes, lo cual no es poco frecuente, se haga uso de la votación ordinaria, desnaturalizándose con ello lo previsto en el artículo 133 de la Constitución(24).

Frente al segundo grupo de argumentos, se tiene que dentro de las reglas usuales de interpretación, cuando el legislador prevé enumeraciones taxativas, no corresponde al intérprete realizar aplicaciones analógicas a las mismas. Esto mucho más cuando se trata de excepciones a una regla general de raigambre constitucional(25).

Con fundamento en los criterios normativos expuestos, la Sala concluye que las votaciones en el trámite legislativo debe llevarse de forma nominal y pública, en tanto i) es la regla general para las votaciones del Congreso, según lo señala el artículo 133 de la Constitución Política y el artículo 130 R.C.; y ii) no se encuentra dentro de las excepciones previstas en el artículo 129 R.C(26).

8. Principios de instrumentalidad de las formas y el in dubio pro legislatoris

Cuando se trata de analizar la constitucionalidad de una norma debido a la ocurrencia de vicios de procedimiento en el trámite legislativo, la Corte Constitucional ha expresado que debe tener en cuenta los principios de instrumentalidad de las formas; y el in dubio pro legislatoris.

8.1. En cuanto al principio de instrumentalidad de las formas en el procedimiento legislativo, si bien esta corporación ha reconocido la importancia que tienen las reglas que gobiernan el trámite de las leyes en el Congreso de la República para la realización de los postulados del Estado constitucional y democrático de derecho, como quedó reseñado en el acápite anterior; ha puntualizado igualmente que estos requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen. Lo anterior, dado que estos procedimientos no tienen un valor en sí mismos, sino que constituyen los medios o presupuestos de carácter procedimental para el aseguramiento de los fines materiales del Estado constitucional y democrático de derecho(27).

En este sentido, la Corte ha señalado que “(...) las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo (...)(28), y por tanto, este principio enunciado tiene plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes(29). Así mismo, ha expuesto que “no cualquier falla procedimental constituirá vicio de inconstitucionalidad, pues en virtud del principio de instrumentalidad de las formas algunos defectos pueden ser intrascendentes, otros pueden ser suplidos por mecanismos expresamente previstos en las normas vigentes, otros pueden ser saneados a lo largo del proceso legislativo y otros serán vicios subsanables bajo ciertas condiciones. A sí pues, no toda irregularidad en el trámite del proyecto da lugar a la materialización de un vicio de procedimiento”.

De acuerdo con la jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad de la ley o el proyecto de ley, definidos como “vicios de carácter sustancial”, se caracterizan porque: i) vulneran algún principio o valor constitucional; ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la Carta, lo que a su vez remite en últimas, a la infracción de la Ley 5ª de 1992 u otras prescripciones que regulen el procedimiento legislativo(30). (Resalta la Sala)

En desarrollo de este principio enunciado, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que de este se derivan al menos dos consecuencias, que pueden parecer contradictorias, pero que, en realidad, son plenamente complementarias: de un lado, la Constitución consagra un Estado social de derecho, que busca realizar ciertos principios y valores materiales (C.P., arts. 1º y 2º), y señala explícitamente que en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial (C.P., art. 228). Por ello, esta Corte siempre ha interpretado el alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. (...) Pero de otro lado, lo anterior no significa que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque son las formas o procedimientos a través de los cuales se protegen los valores sustantivos significativos. Por ello, aunque la Constitución de 1991 flexibilizó las reglas de aprobación de las leyes, el respeto de esas normas procedimentales no ha perdido su importancia, precisamente para asegurar los valores superiores que estas disposiciones de carácter procedimental protegen(31).

Es por ello que, al analizar la trascendencia de un vicio de forma, es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo, por cuanto como se expresó, no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad.

Como consecuencia de lo anterior, la Corte ha fijado las reglas para determinar si un vicio de procedimiento tiene la entidad suficiente como para afectar la constitucionalidad de la norma así emanada. Al respecto, ha sostenido que de conformidad con lo que establecen el parágrafo del artículo 241(32) de la Constitución, y el artículo 45 del Decreto 2067 de 1992(33), la gravedad de la irregularidad ocurrida en el trámite legislativo se debe determinar atendiendo a los siguientes criterios: i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al presidente para que subsanen el defecto observado; y iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad(34).

Adicionalmente, ha sostenido esta Corte que el debate parlamentario, es el escenario deliberativo propio, en donde deben plantearse las irregularidades de trámite, ya que este escenario exige de los participantes una actitud activa en el ejercicio de sus derechos y de sus obligaciones. En este sentido, ha expresado que los congresistas “deben advertir las circunstancias que consideren susceptibles de afectar el trámite o de lesionar su derecho de participación y emplear, con un mínimo de diligencia y vigor, las herramientas que el ordenamiento jurídico pone a su alcance en el escenario político de los debates(35).

Por tanto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que no es de recibo la actitud deliberadamente pasiva orientada a preconstituir un vicio, como tampoco es admisible la omisión negligente de quien, por cualquier razón no justificada, se margina del debate y solo cuando éste ha concluido, después de la votación, presenta objeciones que, oportunamente puestas a consideración de la corporación, a través de los mecanismos procedimentales específicamente previstos para el efecto, habrían permitido evitar o subsanar determinadas irregularidades de trámite. Quien debiendo actuar y teniendo la posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede pretender luego suplir su omisión trasladando la controversia, que debió surtirse en el curso del debate legislativo, a la instancia del control de constitucionalidad. En esa línea, por ejemplo, la Corte ha señalado que no existe vicio de procedimiento con aptitud para provocar la declaratoria de inexequibilidad de una norma, cuando no se tramita una proposición, si quien la presentó no puso la diligencia necesaria para impulsar su consideración y la decisión en torno a la misma(36). Por consiguiente, la Corte ha considerado que las actitudes reticentes de los congresistas en el curso de los debates y las constancias posteriores a la conclusión del mismo y a la votación del proyecto, constituyen comportamientos contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden invalidar la expresión legítima de la voluntad democrática.

De esta manera, ha concluido que en principio, es en el propio debate, empleando la mecánica que la Constitución y la ley han previsto para ello, en donde deben tramitarse las discrepancias y hacerse valer las garantías que el procedimiento legislativo ha previsto. Solo aquellas irregularidades que trasciendan ese ámbito, o, porque habiendo sido planteadas, no fueron atendidas, o porque fueron inadvertidas, o porque no tuvieron ocasión de expresarse, tendrían la virtualidad de plantearse como eventuales vicios de procedimiento(37).

8.2. A su vez, en diversas oportunidades, la Corte ha aplicado el principio in dubio pro legislatoris, según el cual, en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquella debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República. Se trata, en pocas palabras, de una manifestación del principio democrático.

Al respecto, la Corte afirmó lo siguiente:

“En definitiva, se tiene que el aviso previo es un requisito constitucional respecto del cual se han precisando algunos elementos que se han ido flexibilizando, pero en los que siempre debe estar presente la claridad sobre cuando(sic) se va a producir la votación. En tal sentido, debe precisarse que establecer reglas claras sobre la forma en que deben realizarse los anuncios es de notable importancia, en la medida en que, tras la existencia de este requisito yace una variedad considerable de principios constitucionales tales como el principio democrático y su interpretación acorde con el principio in dubio pro legislatoris(38). (Negrillas y subrayado agregado).

Así las cosas, reitera la Sala la regla jurisprudencial según la cual, cuandoquiera que no exista certeza acerca de la existencia de un vicio de procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del legislador, en tanto que salvaguarda de la decisión mayoritaria.

9. Análisis de los cargos de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1425 de 2010

Con fundamento en las consideraciones expuestas, pasa la Corte a continuación a analizar los cargos de inconstitucionalidad por vicios de forma enervados en contra de la Ley 1425 de 2010.

9.1. Violación del principio de publicidad, de conformidad con el artículo 161 de la Constitución Política.

i) De acuerdo con el relato de las demandas, no obstante haber sido publicado el informe de la comisión de conciliación en las gacetas del Congreso 1081 y 1082 de 2010, ambas con fecha del 13 de diciembre de 2010, el subgerente de producción de la Imprenta Nacional aclaró que las gacetas del Congreso referidas fueron impresas el día 14 de diciembre de 2010 a las 07:20 am, y a las 11:15 am, respectivamente.

Esta irregularidad, estaría desconociendo una formalidad a través de la cual se busca proteger el principio de publicidad, el cual es elemento esencial del carácter democrático que debe estar presente en el procedimiento de elaboración de las disposiciones legislativas en un Estado igualmente democrático. Por lo anterior, concluyen que el publicar el informe de conciliación el mismo día de la realización del debate en las plenarias, representa un vicio de forma en el trámite de la ley que se estudia, de carácter grave e insubsanable.

ii) Corresponde a la Sala en esta oportunidad determinar si existe violación del principio de publicidad consagrado en el artículo 161 de la Constitución Política, por haberse desconocido el término constitucional para la publicación del informe presentado por la comisión de conciliación que se conformó para solucionar las discrepancias que presentaba el Proyecto de Ley 56 de 2009 Cámara y 169 de 2010 de Senado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 161 superior, que una vez sancionado, se convirtió en la Ley 1425 de 2010(sic).

Así, el artículo 161 de la Constitución exige que el informe de conciliación se publique, por lo menos, con un día de antelación a su discusión y votación. El informe de conciliación del Proyecto de Ley 56 de 2009 Cámara y 169 de 2010 Senado, aparece publicado en las gacetas del Congreso 1081 y 1082, ambas del 13 de diciembre de 2010, mientras que la sesión en la que se discutió y votó el informe tuvo lugar el 14 de diciembre de ese año, es decir, un día después de la publicación del mismo. Los accionantes afirman que se presentó un vicio de procedimiento en razón a que el informe de conciliación no fue publicado realmente el 13 de diciembre, sino el 14 de diciembre de 2010, de conformidad con el escrito de aclaración anexada de la Imprenta Nacional.

Para determinar la prosperidad o no de este cargo la Sala debe estudiar las actuaciones procedimentales probadas dentro del presente proceso de constitucionalidad, respecto del procedimiento legislativo de la Ley 1425 de 2010.

iii) En cuanto a las actuaciones procesales probadas dentro de la presente acción constitucional, respecto del procedimiento legislativo de la Ley 1425 de 2011(sic), la Sala comprueba que las cámaras legislativas aprobaron en segundo debate el proyecto de ley que ahora se demanda. La Cámara de Representantes aprobó el Proyecto de Ley 56 de 2009 en plenaria el día 5 de octubre de 2010, y el Senado de la República aprobó el Proyecto de Ley 56 de 2009 Cámara y 169 de 2010 Senado, el día 7 de diciembre del mismo año. En razón a que existieron discrepancias entre uno y otro texto aprobado, y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 161 superior, se conformó una comisión accidental de conciliación, con el ánimo de acordar un único texto que deberían aprobar las plenarias de Senado y Cámara.

La comisión de conciliación finalizó y presentó su informe, el cual fue publicado en las gacetas del Congreso 1081 y 1082 de fecha 13 de diciembre de 2010. El debate y votación del informe de conciliación se llevó a cabo el día 14 de diciembre de 2010, siendo aprobado este mismo día en ambas plenarias, según consta en Acta 33 de la sesión ordinaria del día 14 de diciembre de 2010, publicada en Gaceta 78 del 10 de marzo de 2011.

iv) La Sala evidencia que en este caso se presenta una discrepancia entre la fecha de las gacetas del Congreso 1081 y 1082 de 2010 y un escrito de aclaración de la Imprenta Nacional en donde aparece la fecha de su efectiva impresión por parte de esa entidad. En efecto, de un lado las demandas afirman que, no obstante haber sido publicado el informe de la comisión de conciliación en las gacetas del Congreso de fecha 13 de diciembre de 2010, en realidad la fecha real de impresión, de conformidad con el escrito de aclaración de la Imprenta Nacional, es el día siguiente, esto es, el 14 de diciembre de 2010. Para demostrar lo expuesto, aportan escrito del subgerente de producción en el que aclara que el informe de conciliación se imprimió el día 14 de diciembre de 2010 a las 7:20 am, en la Gaceta 1081 de 2010, y a las 11:15 am, en la Gaceta 1082 de 2010.

v) En consecuencia, esta Corporación encuentra que la demanda plantea una incertidumbre inicial respecto de la fecha de publicación del informe de conciliación, pero que de un análisis del material probatorio aportado por los actores, no se logra demostrar que el informe de conciliación haya sido publicado en una fecha diferente a la que figura oficialmente en las gacetas del Congreso mencionadas, por las siguientes razones:

a) En efecto, las demandas aportan escrito expedido por el subgerente de producción de la Imprenta Nacional en el que se aclaran la fecha de impresión de las gacetas 1081 y 1082 de 2010, en las que se publicó el informe de conciliación elaborado por la comisión accidental conformada para ese efecto. El texto de la mencionada certificación reza lo siguiente:

“Me permito aclarar la respuesta dada en el oficio mencionado, debido a un error involuntario se tuvo en cuenta la fecha de la gaceta y no la fecha de la minuta, fecha real de impresión de las gacetas como se corrigen a continuación:

• La gaceta 1081 de 2010 (Senado), fue impresa el día 14 de diciembre de 2010, a las 07:20 horas.

• La gaceta 1082 de 2010 (Senado), fue impresa el día 14 de diciembre de 2010, a las 11:45 horas”.

Observa la Corte que existe una discrepancia entre la fecha del 13 de diciembre de 2010 que aparece en las gacetas del Congreso 1081 y 1082 de 2010, y el escrito de aclaración expedido por la Imprenta Nacional sobre la impresión de esa publicación.

b) Sin embargo, la Corte constata que el informe de conciliación fue publicado en las gacetas del Congreso 1082 del 13 de diciembre de 2010 en medio electrónico, y el debate y aprobación del texto conciliado fue realizada al día siguiente. Así, si bien la impresión en papel pudo haberse realizado el día 14 de diciembre, este hecho no impide considerar la validez constitucional de la publicación realizada en medio electrónico, reconocida, validado y refrendada por la jurisprudencia de esta corporación en diversos pronunciamientos. De esta manera, de entrada la Corte no observa que se haya presentado violación del principio de publicidad.

c) Adicionalmente, en materia probatoria, respecto de la ocurrencia de vicios de procedimiento en el trámite de aprobación de las leyes y las reformas constitucionales, la Corte Constitucional debe aplicar no sólo los principios de la libertad probatoria y la sana crítica, tal y como lo hace cualquier juez, sino además tener presentes los principios de instrumentalidad de las formas; y el in dubio pro legislatoris.

De esta manera, como se observó, al existir una incertidumbre inicial respecto de la fecha de publicación del informe de conciliación, y de conformidad con los principios de instrumentalidad de las formas y el in dubio pro legislatoris, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la Corte debe atenerse a la fecha que se consignó en las gacetas del Congreso de la República, como publicación oficial del Congreso(39).

En efecto, la Corte ha podido establecer dentro de las pruebas aportadas al presente proceso, la fecha de publicación del informe de conciliación, estableciendo que la fecha de publicación del informe de conciliación de los proyectos 169 de 2010 de Senado y 56 de 2009 de Cámara se realizó el 13 de diciembre de 2010, según consta en las mismas gacetas, que constituye la publicación oficial que informa de la fecha en que se llevó a cabo una actuación del Congreso.

Reitera la Sala que el medio de prueba idóneo para determinar la configuración de un vicio de trámite, es la Gaceta del Congreso, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992, específicamente en los artículos(sic) 36 y el artículo 47 que trata sobre los deberes del secretario general de cada cámara numerales 2º, 4º y 11. De esta manera, es el secretario de cada cámara quien da fe de todo lo que ocurre en el debate y votación de los proyectos de ley.

Por tanto, la Gaceta del Congreso es el medio oficial, adecuado e idóneo para materializar el principio de publicidad, y se debe respetar, por cuanto en él se consigna todo lo que sucede en el trámite legislativo, lo cual lo convierte en prueba válida para evidenciar cada uno de las fases y actuaciones dentro del proceso legislativo(40).

En suma, la Corte encuentra que al plantearse la falta de certeza respecto de que la fecha de publicación del informe de conciliación sea diferente a la que figura en las gacetas del Congreso referidas, la Corte debe hacer prevalecer la información consignada en las gacetas del Congreso, ya que otro tipo de pruebas, tales como escritos, aclaraciones o certificaciones aportadas dentro del proceso, son posteriores al trámite legislativo mismo y no tienen la fuerza probatoria necesaria para desvirtuar la información consignada en la Gaceta del Congreso, que constituye la publicación oficial de ese órgano legislativo. Por esta razón, la Corte debe atenerse a la fecha de publicación que aparece en las gacetas del Congreso, que es el mecanismo oficial de comunicación e información de esa corporación(41).

De otra parte, de conformidad con el principio de instrumentalidad de las formas, los defectos en la formación de una norma no siempre invalidan la actuación surtida(42), a menos que los mismos sean de un carácter y una envergadura tal que altere la decisión tomada en uno u otro sentido, lo cual no se observa en el presente caso, en donde la Sala no advierte afectación de la información de los congresistas respecto del texto conciliado en las votaciones plenarias, de manera que en este caso no se constata vulneración de la conformación de la voluntad democrática.

d) De conformidad con lo expuesto, es de concluir que en el caso planteado ante la Corte, por tratarse de una acusación por vicios de procedimiento en la elaboración de una ley, en donde se plantea una falta certeza inicial respecto de la publicación del informe de conciliación dentro del término previsto por el artículo 161 de la Constitución Política, la Sala constata no solo la efectiva publicación del texto conciliado por medios electrónicos dentro del término constitucional, sino que al dar aplicación a los principios de instrumentalidad de las formas, el in dubio pro legislatoris y el principio de conservación del derecho, así como a la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República, de conformidad con la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma(43), colige que no existió la vulneración del principio de publicidad alegado en la demanda.

En suma, la Sala evidencia que no existen elementos probatorios que demuestren la existencia de una actuación que desconozca el artículo 161 de la Constitución Política. Por lo anterior, debe concluirse que la acusación carece del sustento necesario para demostrar la inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010 por vicios de procedimiento en la publicación del informe de conciliación. De esta forma, se declarará la exequibilidad de la Ley 1425 de 2010 respecto del cargo ahora estudiado.

9.2. Violación del requisito de votación nominal y pública, de conformidad con los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución Política

i) La demanda considera que existe vulneración de los artículos 133, 146, 157(sic) y 157 de la Constitución Política, ya que en la sesión del 9 de junio de 2010 de la comisión primera de la Cámara de Represenantes(sic) “la mayoría de los representantes que en el acta aparecen como supuestamente votando, no votaron, o por lo menos no votaron de acuerdo con las normas citadas, contestando individualmente y de forma nominal y pública, por cuanto ni su presencia ni su voto aparecen registrados en las grabaciones de la sesión”. Se afirma que el secretario fue quien consignó los votos en las actas sin que estos correspondieran a los emitidos por los congresistas, y que en las grabaciones se constata que solamente votaron 8 representantes a la Cámara contestando individual y de forma nominal y pública, mientras que esa comisión consta de 35 miembros, por lo que en consecuencia, se evidencia que se incurrió en un vicio de forma y fondo grave e insubsanable.

En este sentido, la demanda argumenta que de conformidad con la grabación de audio y video de la sesión del 9 de junio de 2010, solo votaron los siguientes representantes: i) por el SÍ Óscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, José Tayron Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba Suárez, Orlando Aníbal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano y Gustavo Hernán Puentes Díaz; y ii) por el NO, el representante David Luna. De esta manera, sostiene que solo votaron 8 representantes de los 35 que conforman la comisión primera constitucional, de manera que no se cumplió con el quórum, ni con la votación nominal y pública exigida.

ii) Corresponde a la Sala resolver en el presente caso si existe vulneración del requisito constitucional de votación nominal y pública, tal y como lo establecen los artículos 133, 146 y 157 superiores, vicio que habría ocurrido en el primer debate del Proyecto de Ley 56 de 2009 Cámara, en la cámara de representantes.

iii) A partir de los criterios normativos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala encuentra que las(sic) votación de la sesión del 9 de junio de 2010, de la comisión primera de la Cámara de Representantes, debió llevarse de forma nominal y pública, en tanto a) es la regla general para las votaciones del Congreso, según lo señala el artículo 133 de la Constitución Política y el artículo 130 R.C.; y b) no se encuentra dentro de las excepciones previstas en el artículo 129 R.C. antes transcrito.

iv) Del material probatorio allegado al presente proceso de constitucionalidad, la Sala evidencia que el Proyecto de Ley 56 de 2009 Cámara, fue discutido y votado en sesión del 9 de junio de 2010 de la comisión primera de la Cámara de Representantes, de conformidad con la Gaceta del Congreso 380 del día jueves 24 de junio de 2010, en donde se encuentra publicada el Acta 34 del 9 de junio de 2010.

Constata así mismo la Sala, que de conformidad con lo consignado en la Gaceta del Congreso 380 de 2010, el articulado del Proyecto de Ley 56 de 2009, Cámara, tal y como venía propuesto en la ponencia, fue votado por dieciocho (18) representantes así: por el SÍ dieciséis (16) representantes, y por el NO dos (2) representantes.

Los representantes que votaron por el SÍ fueron: Óscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba, Fernando de la Peña Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando Aníbal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto Jaramillo, Germán Varón Cotrino.

Los representantes que votaron por el NO fueron: David Luna Sánchez y Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas.

Comprueba igualmente la Sala que en la Gaceta del Congreso en mención, el título del Proyecto de Ley 56 de 2009 Cámara, fue votado por veinte (20) representantes, así: dieciocho (18) por el SÍ y dos (2) por el NO.

Los representantes que votaron por el SÍ fueron: Óscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, Roy Leonardo Barreras Montealegre, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba, Fernando de la Peña Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando Aníbal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto Jaramillo, Germán Varón Cotrino y William Vélez Mesa.

Los representantes que votaron por el NO fueron: David Luna Sánchez y Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas.

Finalmente, ante la pregunta de si “¿Quiere la comisión que este proyecto pasa a segundo debate?” la votación fue de veinte (20) representantes: dieciocho (18) representantes por el SÍ y dos (2) por el NO.

Los representantes que votaron por el SÍ fueron: Óscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, Roy Leonardo Barreras Montealegre, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba, Fernando de la Peña Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando Aníbal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto Jaramillo, Germán Varón Cotrino y William Vélez Mesa.

Los representantes que votaron por el NO fueron: David Luna Sánchez y Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas.

Esta información consignada en la Gaceta 380 de 2010 del Congreso es refrendada por certificado expedido por el secretario de la comisión primera de la Cámara de Representantes a esta corporación, el diez (10) de abril de 2012 (fls. 178 a 185, cdno. ppal.).

v) De otra parte, en la grabación de audio y video de la sesión del 9 de junio de 2010, la Sala observa que de conformidad con lo consignado en la Gaceta del Congreso 380 de 2010, el articulado del Proyecto de Ley 56 de 2009, Cámara, tal y como venía propuesto en la ponencia, fue votado finalmente por dieciocho (18) representantes así: por el SÍ dieciséis (16) representantes, y por el NO dos (2) representantes. Por el SÍ votaron los siguientes representantes a la Cámara: Óscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba, Fernando de la Peña Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando Aníbal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto Jaramillo, Germán Varón Cotrino.

Por el NO votaron los representantes: David Luna Sánchez y Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas.

La Sala comprueba así mismo, en la grabación de audio y video, que el título del Proyecto de Ley 56 de 2009 Cámara fue votado por veinte (20) representantes así: dieciocho (18) por el SÍ y dos (2) por el NO.

Por el SÍ votaron los representantes Óscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, Roy Leonardo Barreras Montealegre, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba, Fernando de la Peña Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando Aníbal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto Jaramillo, Germán Varón Cotrino y William Vélez Mesa.

Por el NO votaron los representantes: David Luna Sánchez y Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas.

Finalmente, en la grabación se observa que ante la pregunta de si “¿Quiere la comisión que este proyecto pase a segundo debate?” la votación fue de veinte (20) representantes: dieciocho (18) representantes por el SÍ y dos (2) por el NO.

Por el SÍ votaron los representantes Óscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, Roy Leonardo Barreras Montealegre, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba, Fernando de la Peña Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando Aníbal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto Jaramillo, Germán Varón Cotrino y William Vélez Mesa.

Por el NO votaron los representantes: David Luna Sánchez y Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas.

vi) De esta manera la Sala comprueba que no existe la discrepancia, ni contradicción planteada en la demanda, entre la información consignada por el secretario en el Acta 34 de la sesión del 9 de junio de 2009 de la comisión primera de la Cámara, publicada en la Gaceta del Congreso 380 de 2010, respecto de la votación del Proyecto de Ley 56 de 2009 Cámara, en la comisión primera de la Cámara de Representantes, y la grabación de audio y video de dicha sesión. Por el contrario, la Sala constata que tanto en la Gaceta del Congreso, como en la grabación, se observa que la sesión cuestionada cumplió tanto con el quórum deliberatorio como con la votación nominal y pública exigida por los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución Política.

De esta manera, la Sala colige, que dado que la grabación de audio y video privilegió la captación de la mesa directa y del secretario de la comisión, la demanda se basó en especulaciones respecto de la presencia o no y sobre la efectiva votación nominal y pública de los representantes, especulaciones que no pueden ser objeto de análisis constitucional y mucho menos prosperar.

vii) Adicionalmente, es preciso recordar, tal y como lo ha expuesto la jurisprudencia de la Corte, que los vicios de trámite deben alegarse en principio dentro del mismo trámite legislativo por parte de sus participantes naturales, los congresistas. Así, si un congresista observa que dentro del trámite de votación se presenta una irregularidad, debe solicitar al secretario una verificación del quórum, a efectos de que conste dentro del acta, y de esta forma probar lo sucedido(44).

En el caso concreto, como se evidencia de la lectura del acta de la sesión de 9 de junio de 2009 de la comisión primera de la Cámara de Representantes, y también de la grabación de audio y video de dicha sesión, ningún congresista solicitó verificar la votación para la aprobación del Proyecto de Ley 56 de 2009, con lo cual, lo expresado por el secretario y consignado en el Acta 34 del 9 de junio de 2010, publicado en la Gaceta 380 del día jueves 24 de junio de 2010, se tiene por cierto.

viii) En síntesis, la Sala evidencia que no existen elementos para desvirtuar la constitucionalidad de la votación para aprobación el Proyecto de Ley 56 de 2009 Cámara, en la comisión primera constitucional, actuación que no desconoce los artículos 133 y 157 de la Constitución Política. Por lo anterior, debe concluirse que la acusación carece del sustento necesario para demostrar la inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010 por vicios de procedimiento respecto del incumplimiento de votación nominal y pública en la comisión primera de la Cámara de Representantes, razón por la cual la Sala declarará exequible, respecto del cargo ahora estudiado, la Ley 1425 de 2010.

10. Conclusión

En conclusión, la Corte encuentra que los cargos en contra de la Ley 1425 de 2010 por presunta vulneración del principio de publicidad, por desconocer el término de publicidad del informe de conciliación contenido en el artículo 161 de la Constitución Política, y por desconocimiento de la exigencia de votación nominal y pública, consagrada en los artículos 133, 146 y 157 de la Carta, no deben prosperar, y así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia judicial.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

DECLARAR EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo”, por los cargos por vicios de forma en el trámite legislativo analizados en esta sentencia, relativos a la vulneración del principio de publicidad, de conformidad con el artículo 161 de la Constitución Política; y a la violación de la exigencia de votación nominal y pública, consagrado en los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución Política.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(1) M.P. María Victoria Calle Correa.

(2) M.P. Mauricio González Cuervo.

(3) M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(4) Ibídem.

(5) M.P. María Victoria Calle Correa.

(6) M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(7) M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(8) M.P. María Victoria Calle Correa.

(9) M.P. Mauricio González Cuervo.

(10) M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(11) Ver Sentencia C-840 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(12) Ver sentencias C-473 de 2004 y C-168 de 2012, entre otras.

(13) Consultar sentencias C-760 de 2001 y C-760 de 2001, entre otras.

(14) Ver Sentencia C-168 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(15) Ley 5ª de 1992, artículo 2º.

(16) Ver Sentencia C-168 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(17) Consultar las sentencias C-688 de 2002 y C-951 de 2001, entre otras.

(18) Ver Sentencia C-840 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(19) Ibídem.

(20) Auto A-032 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, ver también la Sentencia C-141 de 2010.

(21) Ibídem.

(22) El artículo 3º de la Ley 1431 de 2011 modificó el reglamento del Congreso en materia de votaciones secretas, del modo siguiente:

“ART. 131.—Modificado por la Ley 1431 de 2011, artículo 3º. Votación secreta. No permite identificar la forma como vota el Congresista. Las rectificaciones solo serán procedentes cuando el número de votos recogidos no sean igual al de los votantes.

Esta votación solo se presentará en los siguientes eventos:

a) Cuando se deba hacer elección;

b) Para decidir sobre proposiciones de amnistías o indultos. Aprobado la votación secreta, el presidente dispondrá repartir papeletas que tengan impresas, en una de sus caras, la leyenda “Sí” o “No”, y espacios para marcar. El secretario llamará a cada congresista, según el orden alfabético de su apellido, para que deposite la papeleta en la urna dispuesta para el efecto. Previamente el presidente designará una comisión escrutadora”.

(23) Ibídem.

(24) Ibídem.

(25) Auto A-032 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(26) Ibídem.

(27) Ver al respecto las sentencias C-055 de 1995 y C-168 de 2012, entre otras.

(28) Sentencia C-737 de 2001.

(29) Ver Sentencia C-168 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(30) Sentencia C-277 de 2007, con ocasión del examen de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.

(31) Sentencia C-737 de 2001.

(32) Constitución Política, artículo 241, parágrafo: “Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”.

(33) Artículo 45 del Decreto 2067 de 1992: cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que dentro del término que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido el término, la Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del acto. Dicho término no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que a(sic) autoridad está en capacidad de subsanarlo”.

(34) Ver sentencias C-370 de 2004 y C-168 de 2012.

(35) Sentencia C-168 de 2012.

(36) Sentencia C-1040 de 2005.

(37) Ver Sentencia C-168 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(38) Sentencia C-665 de 2007, con ocasión del examen de una supuesta irregularidad en materia de anuncio previo a votación.

(39) Ver Sentencia C-076 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto.

(40) Ver sentencias C-179 de 2002, C-307 de 2004 y C-538 de 2010.

(41) Al respecto remitirse a la Sentencia C-076 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto.

(42) Consultar las sentencias C-288 y C-317 del 2012.

(43) Ver Sentencia C-076 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto.

(44) Consultar las sentencias C-1040 de 2005 y C-502 de 2007.