Sentencia C-792 de septiembre 17 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-792 de 2002 

Ref.: Expediente D-3952

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Actor: María Thenays Vivas Riascos

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21, parcial, de la Ley 44 de 1993 y los artículos 3º y 4º, parciales, de la Ley 719 de 2001.

Bogotá, D.C., diecisiete de septiembre de dos mil dos.

EXTRACTOS: «I. Texto de las normas acusadas

A continuación se transcribe, resaltando lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de proceso:

“LEY 44 DE 1993

(Febrero 5)

Por la cual se modifica y adiciona la Ley 23 de 1982 y se modifica la Ley 29 de 1944.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 21.—Modificado por el artículo 3º de la Ley 719 de 2001. Límite de costos. El inciso 1º del artículo 21 de la Ley 44 de 1993, quedará así:

El consejo directivo de las Sociedades de gestión colectiva de derecho de autor y derechos conexos discutirá y aprobará su presupuesto de ingresos y egresos para períodos no mayores de un año. El monto de los gastos por la función que cumplen directamente las sociedades de gestión colectiva y la función de recaudo delegada a terceras personas, no podrá exceder en total el 30% de los ingresos brutos recaudados de los usuarios, los ingresos procedentes del exterior, los rendimientos financieros y otros.

ART. TRANS.—El monto señalado en el artículo anterior, será del cuarenta por ciento (40%) durante el año siguiente a la vigencia de la presente ley.

Con el objetivo de satisfacer fines sociales y culturales, previamente definidos por la asamblea general, las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos sólo podrán destinar para estos efectos, hasta el diez por ciento (10%) de lo recaudado.

Modificado por el artículo 4º de la Ley 719 de 2001. Responsabilidades. El inciso 3º del artículo 21 de la Ley 44 de 1993, quedará así:

Sólo el consejo directivo de las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor y derechos conexos autorizará las erogaciones que no estén contempladas inicialmente en cada presupuesto, sin rebasar el límite de gastos señalados de conformidad con el inciso primero.

Los funcionarios de la Dirección Nacional de Derecho de Autor incurrirán en falta disciplinaria grave por la omisión de sus funciones en aplicación de esta ley y estarán obligados a rendir informe anual sobre sus gestiones al Congreso de la República.

Los presupuestos de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos deberán ser sometidos al control de legalidad de la Dirección Nacional del Derecho de Autor.

(...).

V. Fundamentos de la decisión

A. Problema jurídico

Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si las normas impugnadas, que imponen un tope a los gastos de administración de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos y a los gastos que tales sociedades destinan a fines sociales y culturales, vulneran el derecho de libertad de asociación de los autores y demás titulares de los derechos de autor y el derecho de libertad económica de las sociedades de gestión colectiva de los derechos de autor y derechos conexos.

B. Solución del problema jurídico

Para solucionar el problema jurídico planteado, la Corte tendrá en cuenta los derechos de libertad de asociación y libertad de empresa como derechos reconocidos por el constituyente no con carácter absoluto sino limitado; precisará la función de administración patrimonial que cumplen las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos; determinará la incidencia que las normas demandadas tienen en el ejercicio de esos derechos y someterá tales normas a un juicio de razonabilidad y proporcionalidad para determinar su exequibilidad o inexequibilidad.

1. Los derechos de asociación y libertad de empresa y su sujeción a límites compatibles con la Carta.

El derecho fundamental de asociación —art. 38 de la Carta—, constituye una clara derivación del derecho al libre desarrollo de la personalidad de todos los ciudadanos. En virtud de este derecho se reconocen dos facultades. De una parte, la facultad de integrar organizaciones reconocidas por el Estado, con capacidad para adquirir derechos y obligaciones y para emprender proyectos económicos, sociales, culturales o de cualquier otra índole y, de otro lado, la facultad de no formar parte de determinada organización.

De ese modo, el derecho de asociación posee una doble dimensión. Una que se manifiesta mediante la integración o el acceso a una organización conformada con cualquiera de esos propósitos y otra que se manifiesta negándose a hacer parte de una organización determinada o desvinculándose de ella. Las dos facultades han sido objeto de reconocimiento constitucional pues constituyen un legítimo ejercicio tanto de la cláusula general de libertad como de las libertades de pensamiento, expresión y reunión.

Cuando el derecho de asociación gira en torno a proyectos económicos y se ejerce con propósitos lucrativos, su reconocimiento se enmarca en el derecho de libertad de empresa, esto es, en el artículo 333 de la Constitución Política. Esta norma superior consagra el derecho al libre ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común; prohíbe que para su ejercicio se exijan permisos previos y requisitos sin autorización de la ley; concibe la libre competencia como un derecho que supone responsabilidades; afirma la función social que tiene la empresa; le impone al Estado el deber de impedir la obstrucción de la libertad económica y evitar el abuso de la posición dominante y, finalmente, sujeta el ejercicio de ese derecho a los límites que imponga la ley cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

De lo expuesto se infiere que la libertad económica no es un derecho absoluto pues es el mismo constituyente el que permite que el legislador le imponga límites para realizar fines constitucionalmente valiosos. Por ello es legítimo que el legislador promulgue normas que limiten el ejercicio de esa libertad pero debe hacerlo siempre de manera compatible con el sistema de valores, principios y derechos consagrados en la Carta pues no se trata de anular el ejercicio de ese derecho sino de reconocerlo y promoverlo sin desconocer el equilibrio que debe existir entre su reconocimiento y la realización de otros fines constitucionales igualmente valiosos.

En ese marco, es comprensible que surjan tensiones con ocasión de las normas que configuran límites para el ejercicio de las libertades de asociación (1) y económica pues los titulares de éstas pueden argumentar la imposición de restricciones no autorizadas por el constituyente. Ese tipo de tensiones le imponen al órgano de control constitucional el deber de considerar los intereses que se hallan en juego y los derechos que ellos comportan pues si las restricciones impuestas corresponden a propósitos armónicos con la Carta y no desbordan la razonabilidad y proporcionalidad que les son exigibles, no hay motivos para cuestionar su validez normativa.

(1) En reiterados pronunciamientos esta corporación ha negado el carácter absoluto del derecho de asociación y ha afirmado su sujeción a límites razonables cuando se trate de proteger intereses constitucionalmente valiosos. En ese sentido, puede destacarse, por ejemplo lo expuesto en la C-384 de 2000, al analizar la constitucionalidad del artículo 101 de la Ley 510 de 1999, que exige a los corredores de seguros constituirse como sociedades anónimas: “Para la Corte la orden dada por el legislador busca realizar un objetivo de rango constitucional, y lo hace adoptando medidas adecuadas y razonables de cara a la consecución del fin perseguido. En efecto, la actividad propia de los corredores de seguros, si bien no puede ser catalogada como financiera, aseguradora o bursátil, ni se relaciona con el manejo, aprovechamiento, inversión de recursos captados del público, sí implica un factor de riesgo social que amerita la especial intervención del Estado en aras de la protección del interés general prevalente sobre el privado o particular de conformidad con el sistema de principios que consagra el artículo 1º de la Constitución. Dentro del proceso que culmina con la celebración del contrato de seguros, los corredores no solamente ponen en contacto a los tomadores de pólizas con las compañías aseguradoras, sino que más allá de esta labor intervienen también en operaciones complementarias de tipo técnico como la inspección de riesgos. Posteriormente llevan a cabo otras operaciones como intervención en salvamentos, por ejemplo. En ejercicio de este tipo de actividades complementarias, pueden ocasionar pérdidas económicas a terceros como consecuencia de errores u omisiones en que puedan incurrir... “Así las cosas, aunque la disposición significa la imposición de una restricción al derecho de libre asociación y a la autonomía de las sociedades intermediarias existentes, pues las obliga a adoptar en un plazo breve una forma societaria distinta de la inicialmente prevista por los socios, ella se justifica de cara a la protección del interés general inherente al Estado social de derecho, representado en este caso por el conjunto de usuarios de los servicios que prestan los corredores de seguros”.

2. La función de administración patrimonial de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos.

El artículo 10 de la Ley 44 de 1993 indica que “los titulares de derechos de autor y derechos conexos podrán formar sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, sin ánimo de lucro con personería jurídica, para la defensa de sus intereses conforme a las disposiciones establecidas en la Ley 23 de 1982 y en la presente ley”. Igualmente, la misma ley, en su artículo 13, señala las atribuciones que tienen dichas sociedades, así:

1. Representar a sus socios ante las autoridades jurisdiccionales y administrativas en todos los asuntos de interés general y particular para los mismos.

Ante las autoridades jurisdiccionales los socios podrán coadyuvar personalmente con los representantes de su asociación, en las gestiones que éstos lleven a cabo y que los afecten.

2. Negociar con los usuarios las condiciones de las autorizaciones para la realización de actos comprendidos en los derechos que administran y la remuneración correspondiente, y otorgar esas autorizaciones, en los términos de los mandatos que estos le confieran y sin desconocer las limitaciones impuestas por la ley.

3. Negociar con terceros el importe de la contraprestación equitativa que corresponde cuando éstos ejercen el recaudo del derecho a tales contraprestaciones.

4. Recaudar y distribuir a sus socios, las remuneraciones provenientes de los derechos que le correspondan. Para el ejercicio de esta atribución las asociaciones serán consideradas como mandatarias de sus asociados por el simple acto de afiliación a las mismas.

5. Contratar o convenir, en representación de sus socios, respecto de los asuntos de interés general o particular.

6. Celebrar convenios con las sociedades de gestión colectiva extranjeras de la misma actividad o gestión.

7. Representar en el país a las sociedades extranjeras con quienes tengan contrato de representación ante las autoridades jurisdiccionales y administrativas en todos los asuntos de interés general y particular de sus miembros, con facultad de estar en juicio en su nombre.

8. Velar por la salvaguardia de la tradición intelectual y artística nacional.

9. Las demás que la ley y los estatutos autoricen.

Como se observa, las funciones de las sociedades de gestión colectiva, en su gran mayoría, hacen referencia a la gestión, o en sentido más específico, la administración de los intereses de los titulares de derechos de autor y derechos conexos y en especial, aquellos que tienen un contenido patrimonial, esto es, que generan una remuneración para dichos titulares.

Según lo señalado por la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, OMPI, los derechos patrimoniales “en relación con las obras son los derechos de los autores que integran el elemento pecuniario del derecho de autor, en contraposición con los derechos morales. Los derechos patrimoniales suponen, en general, que, dentro de las limitaciones impuestas por la legislación de derecho de autor, el titular del derecho de autor pueda hacer toda clase de utilizaciones públicas de la obra previo abono de una remuneración. En particular, los derechos patrimoniales comprenden la facultad para hacer o autorizar que se haga lo siguiente: publicar o reproducir de otro modo la obra para su transmisión (distribución) al público: comunicarla al público mediante representación o ejecución, mediante radiodifusión o por hilo; hacer traducciones o cualquier tipo de adaptaciones de la obra y utilizarlas en público, etc.” (2) .

(2) Cfr. OMPI - Glosario de derecho de autor y derechos conexos. Definición 95.

Queda así determinado que la función de las sociedades de gestión colectiva está referida a la administración de derechos, entre ellos los económicos, en cabeza de los autores u otros titulares. En este sentido, tal y como lo había expresado esta Corte en un pronunciamiento anterior, dichas sociedades tienen un contenido esencialmente patrimonial en la medida que gestionan el recaudo de la remuneración derivada de los derechos de los autores y demás titulares, distribuyéndola entre sus asociados (3) .

(3) Esta corporación determinó la naturaleza de las sociedades de gestión colectiva al manifestar que “Se trata de una sociedad de contenido primariamente patrimonial, no en el sentido que ella busque una ganancia para sí misma —como en el caso de las sociedades comerciales clásicas— sino en la medida en que su función se centra en la recaudación de las remuneraciones provenientes por el pago de los derechos patrimoniales ligados al derecho de autor y conexos y su reparto entre los beneficiarios pertenecientes a la asociación. La facultad de regulación de este tipo de sociedades deriva de la Constitución económica y no del derecho de asociación en general como emanación de la libertad de expresión”. Corte Constitucional. Sentencia C-265-94.

De esta forma se concluye que al tener las sociedades de gestión colectiva contenido patrimonial y al superar su funcionamiento los principios del derecho genérico de asociación (C.P., art. 38), se inscriben dentro de la regulación contenida en la Constitución económica, por lo que son sujetos pasivos de la intervención del Estado en su funcionamientos, en ejercicio de su facultad de dirección de la economía.

3. Las normas demandadas y las libertades de asociación y de empresa.

Los titulares de derechos de autor y derechos conexos pueden ejercer la libertad de asociación para la defensa de sus intereses. Tal libertad se ejerce mediante la formación de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, sociedades a las que la ley les reconoce las atribuciones que se indicaron y que son administradas por un consejo directivo.

En ese marco, las normas demandadas imponen límites a los gastos de administración de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos pues tales gastos no pueden exceder el 30% de los ingresos brutos recaudados; para fines sociales y culturales sólo pueden destinar el 10% de esos ingresos y sólo el consejo directivo puede autorizar erogaciones no contempladas inicialmente en el presupuesto pero sin rebasar esos límites de gastos.

De acuerdo con la demanda instaurada, los límites impuestos a las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos constituyen una restricción ilegítima de la libertad de asociación y de la libertad de empresa pues tratándose de organismos de derecho privado no hay motivos constitucionalmente relevantes que permitan restricciones de esa índole.

Tal cuestionamiento puede apreciarse en dos dimensiones. Por una parte, la vulneración del derecho de asociación de los titulares de derechos de autor y derechos conexos. Por otra parte, la vulneración de la libertad económica de los administradores de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos.

En cuanto a lo primero, hay que indicar que el derecho que tienen los titulares de derechos de autor y derechos conexos a organizarse en procura de la defensa de sus intereses no es ilegítimamente restringido por la imposición de límites a los gastos de administración de las sociedades constituidas en ejercicio de ese derecho. Si bien es cierto que los titulares de derechos de autor y derechos conexos tienen derecho a asociarse y, una vez asociados, gozan de una autonomía que no puede desconocerse, también lo es que la ley puede imponer límites a los gastos de administración de esas sociedades precisamente con el fin de racionalizar la administración de los recursos de tal manera que se potencie la realización de los propósitos por los cuales se asociaron. Si ello es así, no puede argumentarse que esos límites vulneren el derecho de asociación.

De igual manera, la función de administración que cumplen los directivos de las sociedades de gestión de derechos de autor y derechos conexos tampoco es arbitrariamente limitada por las normas demandadas. Si bien esas sociedades tienen un contenido patrimonial y a sus administradores se les debe reconocer la facultad de administrar esos recursos de acuerdo con los estatutos que las regulan, también es cierto que el legislador puede imponer límites que se orienten a la realización de los propósitos alentados por la sociedad que administran. Esto es así en cuanto los administradores no se encaminan a la realización de propósitos que se expliquen en función de sí o de la administración misma sino sólo en cuanto ellos se compaginen con las legítimas expectativas de los asociados.

En suma, nótese cómo las normas demandadas permiten que las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos destinen un porcentaje razonable de sus ingresos al cubrimiento de los costos generados por su funcionamiento y a la realización de fines que, como los recreativos y culturales, si bien no están ligados a la esencia de esas sociedades, si resultan colectivamente valiosos. De igual manera, adviértase cómo tales disposiciones, al ordenar que a esos efectos se destinen sólo porcentajes razonables, establecen condiciones adecuadas para que los autores y demás titulares de derechos de autor y conexos reciban la justa retribución por su trabajo creativo.

4. El juicio de constitucionalidad.

La comprobación de la concordancia de las normas demandadas y el texto constitucional se inicia verificando si la limitación de los gastos administrativos y los destinados a propósitos sociales y culturales persigue una finalidad que no se encuentra prohibida en la Carta.

Al respecto se advierte cómo el objetivo de las normas es garantizar que la mayor parte de las sumas recaudadas por el uso de las obras protegidas por el derecho de autor y los derechos conexos tenga como destinatarios a los autores y demás titulares de prerrogativas económicas, fin que no riñe con el ordenamiento constitucional, el que, por el contrario, garantiza la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a la ley (C.P., art. 58), a la vez que contiene previsiones concretas sobre protección de la propiedad intelectual (C.P., art. 61).

Es más, tal como lo resalta el Procurador General, la salvaguardia de los derechos de los autores no sólo los protege a ellos como titulares de derechos patrimoniales y morales sino que a través de ellos se protege también a la cultura y ello resulta compatible con la preservación del patrimonio cultural como fin constitucional del Estado y con el apoyo y estímulo de que deben ser objeto las personas, comunidades e instituciones que desarrollen, expresiones artísticas o culturales. Por tanto, también desde esta perspectiva, en fin pretendido por las normas demandadas es constitucionalmente valioso.

De otro lado, en cuanto a la adecuación entre el fin de cuya realización se trata y los medios configurados para ello, hay que indicar que el fin propuesto —proteger los derechos patrimoniales de los autores y otros titulares y preservar el patrimonio cultural de la Nación— es adecuadamente cumplido a través de la restricción de los gastos administrativos y relacionados con fines sociales y culturales de las sociedades de gestión colectiva pues de esta forma se logra que la mayor parte de los recursos recaudados se distribuya entre los titulares de derechos de autor y derechos conexos.

Además, la limitación no es desproporcionada pues un límite del treinta por ciento (30%) de los ingresos brutos para los gastos de administración y del diez por ciento (10%) para la satisfacción de fines sociales y culturales otorga un margen suficiente a las sociedades de gestión colectiva para el cumplimiento de sus objetivos, sin que, a su vez, se configure un desmedro de los intereses económicos de los titulares de derechos de autor y derechos conexos.

Por último, cabe destacar que los límites contenidos en las normas impugnadas no desconocen el núcleo esencial del derecho a la libertad de asociación ni del derecho a la libertad económica ya que en ningún momento estas disposiciones legislativas generan consecuencias que impidan a los autores y a los demás titulares de derechos de autor y conexos asociarse en defensa de sus intereses, ni tampoco impiden la formación de sociedades de gestión colectiva, sino que, simplemente, pretenden establecer un marco jurídico adecuado para la garantía de los derechos de contenido patrimonial que administran dichos entes.

De todo esto se infiere que los apartes de las disposiciones demandadas contienen reglas de derecho razonables y ajustadas a los valores, principios y derechos contenidos en la Constitución Política. Se trata de normas jurídicas que de manera razonable y proporcionada protegen los derechos patrimoniales de los autores y demás titulares y, al tiempo, permiten el ejercicio de la libertad económica y de asociación, imponiéndole unos límites que resultan compatibles con el Texto Superior. Por ello, la Corte declarará su exequibilidad.

Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la expresión “El monto de los gastos por la función que cumplen directamente las sociedades de gestión colectiva y la función de recaudo delegada a terceras personas, no podrá exceder en total el 30% de los ingresos brutos recaudados de los usuarios, los ingresos procedentes del exterior, los rendimientos financieros y otros”, contenida en el inciso primero del artículo 21 de la Ley 44 de 1993, modificado por el artículo 3º de la Ley 719 de 2001, y la expresión “El monto señalado en el artículo anterior, será del cuarenta por ciento (40%) durante el año siguiente a la vigencia de la presente ley” contenida en el artículo transitorio del mismo artículo 21 de la Ley 44 de 1993, modificado por el artículo 3º de la Ley 719 de 2001.

2. Declarar EXEQUIBLE la expresión “sólo podrán destinar para estos efectos, hasta el diez por ciento (10%) de lo recaudado contenida en el inciso segundo del artículo 21 de la Ley 44 de 1993.

3. Declarar EXEQUIBLE la expresión “sin rebasar el límite de gastos señalados de conformidad con el inciso primero” contenida en el inciso 3º del artículo 21 de la Ley 44 de 1993, modificado por el artículo 4º de la Ley 719 de 2001.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

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