Sentencia C-793 de noviembre 4 de 2009

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-793/09

Ref.: Expediente D-7668

Magistrado Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 6º, 14 y 15 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 “por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones”.

Demandantes:

Nohra Padilla Herrera, Néstor Raúl Correa Henao, Silvio Ruiz Grisales y otros

Bogotá, D.C., cuatro de noviembre de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «II.    Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, conforme a su publicación en el Diario Oficial 47208 de 19 de diciembre de 2008, destacando en negrilla y con subraya los apartes que se acusan en la demanda:

“LEY 1259 DE 2008

(Diciembre 19)

Por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 6º—De las infracciones. Son infracciones en contra de las normas ambientales de aseo, las siguientes:

(...).

6. Destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolección, en concordancia con el Decreto 1713 de 2002.

(...).

14. Darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transforman residuos sólidos.

15. Fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos ni adecuados”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en esta oportunidad.

2. Problema jurídico.

Para los demandantes las disposiciones acusadas del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, en la medida en que tienen un contenido de proscripción, de exclusión y de sanción sobre la actividad que se cumple por los recicladores informales de basura, atentan contra: la dignidad de la persona (C.N., art. 1º); el derecho a la igualdad (C.N., art. 13); el derecho al trabajo (C.N., art. 25), el derecho al debido proceso (C.N., art. 29); el principio de confianza legítima (C.N., art. 83); el derecho al mínimo vital (C.N., art. 11); los derechos al ambiente sano y al desarrollo sostenible (C.N., arts. 79 y 80), a la propiedad y al espacio público (C.N., arts. 58 y 82), las libertades de locomoción y de escoger profesión u oficio (C.N., arts. 24, 26 y 81) y el principio de legalidad (C.N., art. 6º).

Estima la Corte que en este caso es preciso fijar, en primer lugar, el alcance de las disposiciones demandadas, en orden a establecer si, efectivamente, como sostienen los demandantes, de las mismas se deriva un contenido de exclusión, de proscripción y de sanción de las actividades cumplidas por los recicladores informales de basura, y, solo en el evento de encontrar que ello es así, habría que entrar a determinar si de esas exclusión, proscripción y sanción se desprende la aducida violación de los derechos y principios constitucionales.

3. Ámbito y alcance de las disposiciones acusadas.

3.1. Antecedentes generales de la Ley 1259 de 2008.

La Ley 1259 de 2008, “por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones” tuvo su origen en un proyecto de origen parlamentario que, según se lee en la correspondiente exposición de motivos, se inspiró en el propósito de crear una conciencia colectiva acerca del aseo ciudadano como factor de convivencia, para enfrentar conductas trasgresoras en aspectos tales como  “... lanzar una colilla de cigarrillo a la calle en lugar de la cesta de basura parece algo normal para este tipo de personas, arrojar desde el vehículo en movimiento una bolsa de papel, o plástica les parece más cómodo que esperar unos minutos y llegar al sitio apropiado para depositar los residuos, pagarle unas monedas a un reciclador para que bote unos escombros a la vuelta de la casa, es mejor que buscar un vehículo apropiado y llevarlos a la escombrera municipal, sacar la bolsa de basura en cualquier momento, colocarla al pie de un poste, ojalá lejos de la residencia es lo más apropiado que esperar que pase el carro recogedor de la basura”. El proyecto, entonces partió de la base de que hay que “... hacer cumplir la normatividad legal existente y la que en el futuro se establezca, dirigidas a controlar el comportamiento social en cuanto al manejo de basura y escombros en los municipios de nuestro país...”, para lo cual se planteó la necesidad de imponer unas sanciones de contenido pedagógico y pecuniario.

De este modo, en el artículo 1º de la ley se expresa que su objeto es “... crear e implementar el comparendo ambiental como instrumento de cultura ciudadana, sobre el adecuado manejo de residuos sólidos y escombros, previendo la afectación del medio ambiente y la salud pública, mediante sanciones pedagógicas y económicas a todas aquellas personas naturales o jurídicas que infrinjan la normatividad existente en materia de residuos sólidos; así como propiciar el fomento de estímulos a las buenas prácticas ambientalistas”.

En el artículo 4º de la ley se describen los sujetos pasivos del comparendo ambiental, de manera un tanto ambigua, puesto que, al paso que inicialmente se señala que lo son “... todas las personas naturales y jurídicas que incurran en faltas contra el medio ambiente, el ecosistema y la sana convivencia...”, luego se hace una calificación de esos sujetos en los siguientes términos: “... sean ellos propietarios o arrendatarios de bienes inmuebles, dueños, gerentes, representantes legales o administradores de todo tipo de local, de todo tipo de industria o empresa, las personas responsables de un recinto o de un espacio público o privado, de instituciones oficiales, educativas, conductores o dueños de todo tipo de vehículos desde donde se incurra en alguna o varias de esas faltas mediante la mala disposición o mal manejo de los residuos sólidos o los escombros”, con lo cual la condición de destinatarios parecería restringirse a las personas que cumplan esas condiciones.

En los artículos 5º y 6º de la ley se hace la determinación de las infracciones sancionables mediante el comparendo ambiental, “... por representar un grave riesgo para la convivencia ciudadana, el óptimo estado de los recursos naturales, el tránsito vehicular y peatonal, el espacio público, el buen aspecto urbano de las ciudades, las actividades comercial y recreacional, en fin, la preservación del medio ambiente y la buena salud de las personas, es decir, la vida humana”. Se enuncian las siguientes infracciones:

1. Sacar la basura en horarios no autorizados por la empresa prestadora del servicio.

2. No usar los recipientes o demás elementos dispuestos para depositar la basura.

3. Disponer residuos sólidos y escombros en sitios de uso público no acordados ni autorizados por autoridad competente.

4. Disponer basura, residuos y escombros en bienes inmuebles de carácter público o privado, como colegios, centros de atención de salud, expendios de alimentos, droguerías, entre otros.

5. Arrojar basura y escombros a fuentes de aguas y bosques.

6. Destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolección, en concordancia con el Decreto 1713 de 2002.

7. Disponer inadecuadamente animales muertos, partes de estos y residuos biológicos dentro de los residuos domésticos.

8. Dificultar, de alguna manera, la actividad de barrido y recolección de la basura y escombros.

9. Almacenar materiales y residuos de obras de construcción o de demoliciones en vías y/o áreas públicas.

10. Realizar quema de basura y/o escombros sin las debidas medidas de seguridad, en sitios no autorizados por autoridad competente.

11. Improvisar e instalar sin autorización legal, contenedores u otro tipo de recipientes, con destino a la disposición de basura.

12. Lavar y hacer limpieza de cualquier objeto en vías y áreas públicas, actividades estas que causen acumulación o esparcimiento de basura.

13. Permitir la deposición de heces fecales de mascotas y demás animales en prados y sitios no adecuados para tal efecto, y sin control alguno.

14. Darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transforman residuos sólidos.

15. Fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos ni adecuados.

16. Arrojar basuras desde un vehículo automotor o de tracción humana o animal en movimiento o estático a las vías públicas, parques o áreas públicas.

17. Disponer de desechos industriales, sin las medidas de seguridad necesarias o en sitios no autorizados por autoridad competente.

18. El no recoger los residuos sólidos en los horarios establecidos por la misma empresa recolectora, salvo información previa debidamente publicitada e informada y debidamente justificada.

En el artículo 7º de la ley se establecen las sanciones aplicables, dentro de las cuales, en el ámbito de este proceso, cabe mencionar la citación al infractor para que reciba educación ambiental, durante cuatro horas, la obligación de prestar un día de trabajo social en caso de reincidencia, y, en todo caso, la multa hasta por dos salarios mínimos mensuales vigentes por cada infracción, si es cometida por una persona natural.

En el capítulo IV de la ley se dispone cuales serán las entidades responsables de la instauración y aplicación del comparendo ambiental. Cabe destacar que, de acuerdo con el artículo 8º, el comparendo ambiental debe instaurarse en todos los municipios, para lo cual el respectivo concejo municipal deberá expedir el reglamento respectivo.

Se establece en la ley que el responsable de la aplicación de la sanción por comparendo ambiental será el respectivo alcalde, quien podrá delegar en el secretario de gobierno o en quien haga sus veces, o en el secretario de tránsito o en la autoridad que haga sus veces, cuando las infracciones ambientales en vías o espacios públicos se ocasionen desde vehículos automotores o de tracción humana o animal. No obstante lo anterior, dispone la ley que “... la Policía Nacional, los agentes de tránsito, los inspectores de policía y corregidores serán los encargados de imponer directamente el comparendo ambiental a los infractores” (art. 9º, par. 1º).

El capítulo V de la ley se destina a regular la manera cómo se aplicará el comparendo ambiental, para lo cual dispone, en primer lugar, que las empresas prestadoras del servicio de aseo, oficiales, privadas o mixtas, en su ámbito, harán periódicamente censos de puntos críticos a ser intervenidos por medio del comparendo ambiental y que el mismo se aplicará a partir de dichos censos, de las denuncias formuladas por la comunidad, o del hecho de que alguien sea sorprendido en el momento mismo de cometer una infracción contra las normas de aseo y de la correcta disposición de escombros por un agente de tránsito, un efectivo de la policía, o cualesquiera de los funcionarios investidos de autoridad para imponer el comparendo.

El capítulo se ocupa también de las previsiones orientadas a asegurar la suficiente difusión e inducción en torno a la entrada en vigencia del comparendo ambiental (art. 17) y de las campañas de pedagogía sobre cultura ciudadana en el manejo de basuras y escombros (art. 16).

3.2. Ámbito específico de las disposiciones acusadas.

En el anterior contexto general se inscriben las disposiciones que han sido acusadas en este proceso y cuyo alcance se examina a continuación.

De manera amplia puede señalarse que, al paso que para los demandantes, algunos intervinientes y, parcialmente, el Ministerio Público, las normas acusadas comportan una restricción injustificada de la actividad que se realiza por los recicladores informales de basura, para otros intervinientes dichas disposiciones generan un impacto positivo desde la perspectiva de la protección del medio ambiente, en tanto promueven prácticas de recolección, manejo y disposición de residuos sólidos y escombros que se ajustan en una mayor medida a los estándares y protocolos de salubridad pública, sin que pueda sostenerse que proscriban la actividad del reciclaje informal o tengan un efecto de exclusión sobre las personas que se dedican a ello, puesto que, simplemente, buscan que dicha actividad se adelante bajo ciertos parámetros normativos mínimos, que la hagan compatible con el ambiente sano y la preservación del espacio público.

Para este último grupo de intervinientes, la previsión de ciertas sanciones para conductas que la ley considera inadecuadas, no da lugar a una actuación arbitraria de las autoridades municipales, que pueda obrar en desmedro de determinados sectores sociales, puesto que, en todo caso, se remite a competencias regladas en la normativa existente sobre la materia.

A renglón seguido la Corte se refiere a cada una de las disposiciones acusadas.

3.2.1.  De acuerdo con el numeral 6º del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, está proscrito destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolección, en concordancia con el Decreto 1713 de 2002.

Una aproximación desprevenida a esta norma podría llevar a la conclusión de que a través de ella se regula, de manera general y abstracta, y, por consiguiente, neutra, un asunto que tiene que ver con la conservación del ambiente y del espacio público, en cuanto que se busca evitar que los diversos residuos sean extraídos sin autorización. En la medida en que la norma remite a lo dispuesto en las disposiciones ambientales, particularmente, en el Decreto 1713 de 2002, debe entenderse que todas las personas que son sus destinatarias, y no únicamente los recicladores, pueden realizar las actividades allí previstas siempre que para ello cumplan a cabalidad con la regulación vigente en materia ambiental.

De este modo, se tendría que la norma establece, de manera general, una infracción, sin que pueda tenerse como dirigida a un conjunto determinado de personas, y sin que, por consiguiente, se le pueda atribuir el alcance de prohibir la labor que cumplen los recicladores de la calle.

Desde la óptica de los demandantes, sin embargo, que es compartida por el Ministerio Público, los recicladores, como grupo marginado de la sociedad, han venido desarrollando, desde tiempos inmemoriales, una actividad de la que derivan su subsistencia y que ahora, por la forma como quedaron redactados los apartes cuestionados de la ley, podría verse proscrita y penalizada.

En ese contexto, observa la Sala Plena los siguientes aspectos:

a. No cabe, como se hace en la disposición que es objeto de revisión, remitirse al reglamento para establecer el alcance normativo de la ley, sino que lo que procede es lo contrario, esto es, es la ley la que fija el ámbito estricto del reglamento, el cual no puede, ni ampliar, ni restringir los alcances de la ley.

b. No obstante lo anterior, se hace notar que, aunque la ley fija como su ámbito propio el de la promoción de la cultura ciudadana en materia de aseo y no hace alusión expresa a la actividad que cumplen los recicladores, se remite a normas reglamentarias que, en un contexto mucho más amplio, contemplan el deber para las autoridades municipales de garantizar la participación y la inclusión de los recicladores y del sector solidario, en la gestión de los desechos sólidos(8), y que, incluso, contienen una infracción como la que ahora es objeto de examen, en la que sin embargo, destaca la Corte, se prevé, de manera expresa, la situación de los recicladores. Así, en el Decreto 605 de 1996(9) se incluyó un capítulo de prohibiciones y sanciones, dentro del cual, en el artículo 104, entre las prohibiciones a la ciudanía, se incluyó aquella conforme a la cual “4. Se prohíbe a toda persona ajena al servicio de aseo o a programas de reciclaje aprobados, destapar, remover o extraer el contenido total o parcial de los recipientes para basuras, una vez colocados en el sitio de recolección” (subrayado ajeno al texto).

c. De este modo, al paso que las normas reglamentarias aludidas contemplan de manera expresa la inclusión de los recicladores informales en los sistemas de tratamiento integral de las basuras, en la ley parcialmente demandada se omitió toda consideración sobre el particular. Sin embargo, comoquiera que en la descripción de la infracción susceptible de sancionarse, en este caso, con el comparendo ambiental, se incluye la condición de que la actividad se realice “sin autorización”, cabría entender que quienes actúen amparados en programas de reciclaje aprobados por las respectivas autoridades municipales, cuentan con la autorización necesaria para, en los términos de tales programas, destapar los recipientes para basuras, una vez colocados en el sitio de recolección, para extraer de ellos el contenido aprovechable para reciclar.

d. El problema, entonces, puede atribuirse a la falta de una previsión expresa en la norma acusada que deje a salvo la actividad de los recicladores informales y a la posibilidad de que, en ausencia de la misma, los operadores jurídicos consideren que la sanción prevista en la norma se aplica de manera indiscriminada a la labor que cumplen los recicladores informales.

e. La disposición del numeral 6º del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 no regula la realidad de los recicladores informales, sino que se inscribe en un contexto de cultura ciudadana. Sin embargo, dado que la infracción se configura por el hecho de destapar sin autorización los recipientes, no por desperdigar o dejar regada la basura que haya sido dispuesta para su recolección, parecería orientarse a restringir la actividad que, típicamente, cumplen los recicladores informales.

f. Concluye, así, la Corte, que aunque la norma se incorporó en un proyecto de cultura ciudadana, puede afectar de modo directo una realidad distinta, cual es la del reciclaje informal y que su efecto, en la medida en que no tiene previsiones expresas sobre la manera de armonizar la infracción en ella prevista con la labor que cumplen los recicladores, puede tener una alcance prohibitivo o altamente restrictivo de la labor que realizan esas personas.

3.2.2.  De acuerdo con el numeral 14 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, constituye infracción, que da lugar a la imposición del comparendo ambiental, darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transforman residuos sólidos.

Para algunos intervinientes y para el Ministerio Público, no puede decirse que en este caso se esté ante una norma sancionatoria abierta y en blanco, que proscriba, per se, la actividad que desarrollan los recicladores informales, toda vez que el concepto de “mal manejo” empleado por la disposición remite a la consideración de las normas ambientales que regulan el adecuado manejo de las basuras. De este modo, solo incurre en la infracción prevista en la disposición acusada, quien desarrolle actividades que vayan en contravía con las disposiciones que regulan las operaciones que se realizan en los sitios donde se clasifican, comercializan, reciclan o transforman residuos sólidos.

Sin embargo, puede observarse que un recuento de la normatividad reglamentaria aplicable a los sitios donde se clasifican, comercializan, reciclan o transforman residuos sólidos, muestra un desarrollo centrado en torno a la manera cómo deben llevarse a cabo esas actividades por los operadores formales del servicio público de aseo. Aunque en esos reglamentos se han incorporado normas que aluden a la necesidad de garantizar la participación y la inclusión de los recicladores y el sector solidario(10), los desarrollos de esas previsiones corresponden a las autoridades distritales y municipales. Debe hacerse notar que esas previsiones reglamentarias que disponen la inclusión de los recicladores, parten del supuesto de que la regulación de la materia en función, exclusivamente, de criterios de eficiencia y adecuación del servicio, tendría un efecto de exclusión de un conjunto de personas que, de manera tradicional, han venido realizando la actividad y cuya participación, por consiguiente, debe hacerse imperativa, a partir de otros criterios.

Así, en ese escenario, el concepto de “mal manejo” no puede tomarse aisladamente, a partir de la connotación negativa que tiene en el lenguaje común la expresión “mal”, sino que ello debe hacerse en el contexto normativo en el que se desenvuelve la actividad y en el que, en principio, y sin una regulación expresa en la ley que aluda a la situación de los recicladores informales, lo adecuado es el manejo que se da por los operadores formales y la tarea que adelantan los recicladores quedará bajo la connotación de lo inadecuado, lo indebido o lo proscrito, hasta tanto las correspondientes autoridades distritales o municipales expidan las normas que permitan la participación de los recicladores informales.

Así, sin una salvedad legislativa que remita a una consideración especial de los recicladores, la actividad de estos queda sujeta a la valoración administrativa, y, en principio, podría ser susceptible de ser calificada como inadecuada, si para el efecto se toman los estándares aplicables a los operadores formales del servicio de aseo.

Para la Corte, la disposición conforme a la cual se considera infracción darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transforman residuos sólidos, sin una referencia legislativa expresa orientada a hacer compatible esa previsión con la actividad que cumplen los recicladores informales, podría comportar para estos una restricción, puesto que, por decisión administrativa, podrían verse sancionados por no adecuar su actividad a los estándares aplicables, de manera general, a ese tipo de actividades, pero que no consultan su realidad particular.

3.2.3.  Finalmente, se tiene que, de acuerdo con el numeral 15 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, puede dar lugar a la imposición del comparendo ambiental el hecho de fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos ni adecuados.

Para fijar el alcance de esta disposición podría acudirse a la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 1259 de 2008 y en la cual, de manera expresa, se cuestionó la práctica ciudadana de “... pagarle unas monedas a un reciclador para que bote unos escombros a la vuelta de la casa...” o de “... sacar la bolsa de basura en cualquier momento, colocarla al pie de un poste, ojalá lejos de la residencia...” en lugar de hacerlo en los horarios apropiados del servicio de recolección de la basura.

De este modo, cabría señalar que, como se hace por algunos intervinientes, a partir del empleo del verbo rector “fomentar” y del criterio sentado en los antecedentes del proyecto, sería posible concluir que el comparendo ambiental no se aplicaría a quienes cumplan las labores de transporte de basura o de escombros en medios no aptos ni adecuados, sino a quienes, de manera directa o indirecta, propicien que ello ocurra así.

Sin embargo, debe anotarse que, como se manifiesta por esos mismos intervinientes, el propósito de la disposición acusada no es otro que garantizar que la recolección y el transporte de basura y escombros, se realice en medios vehiculares aptos, esto es, que cumplan con las condiciones técnicas y sanitarias que permitan salvaguardar la salud pública y el medio ambiente.

La calificación en torno a la inadecuación o falta de aptitud recae, entonces, no sobre la conducta de quien propicia la actividad de transporte, sino sobre el vehículo utilizado para el efecto y, como se sostiene por el Ministerio Público, una interpretación sistemática y teleológica de la citada disposición permite inferir que su ámbito de cobertura se extiende al traslado como tal de la basura o de los escombros en medios de transporte no aptos o inadecuados.

No obstante que, aun con el anterior alcance, podría argumentarse que la disposición tiene carácter general y abstracto, y que, por consiguiente, no tiene un efecto de exclusión en relación con determinados sectores sociales, puesto que lo que se proscribe es la utilización de medios que no sean aptos o adecuados para el transporte de basura o de escombros y que, por consiguiente, cualquier persona podría realizar la actividad, si se ajusta a las condiciones que se hayan fijado para el efecto, nuevamente llama la atención la Corte sobre el hecho de que la reglamentación sobre la materia se ha expedido en relación con el servicio formal de recolección y transporte de basura y que, en general, puede decirse que la actividad desarrollada por los recicladores de la calle no cumple esas exigencias. Así, por ejemplo, en el Decreto 1713 de 2002 se fijan las características que deben tener los vehículos transportadores de residuos sólidos, entre las cuales se encuentran las de ser motorizados, o, cuando se trate de distritos y municipios con más de 8.000 usuarios en el servicio público domiciliario de aseo, contar con equipos de compactación de residuos.

Ni en la norma acusada, ni, en general, en la Ley 1259 de 2008, existe una previsión orientada a regular la actividad de transporte que se realiza por los recicladores a partir de “zorras”, “carros de rodillo”, de “balineras” o “esferados”, la cual en la medida en que, claramente, no satisface los estándares que se han fijado a partir de la consideración exclusiva de la adecuación del servicio de aseo, se vería proscrita por efecto de la disposición acusada.

3.2.4.  Una vez establecido que las disposiciones acusadas pueden tener, en general, un efecto de exclusión, proscripción y sanción de la actividad que se cumple por los recicladores informales de basura, debe la Corte indagar si el mismo puede considerarse legítimo a la luz de la Constitución, en la medida en que atiende a la preservación del espacio público, el medio ambiente y la salubridad, o si, por el contrario, no obstante la validez de esas finalidades, las normas acusadas resultan contrarias a la Constitución por desconocer la realidad de los recicladores informales.

Con tal propósito la Corte se referirá a la jurisprudencia constitucional sobre el Estado social de derecho; a la relevancia que, en ciertos casos, tiene el examen del contexto económico y social dentro del control abstracto de normas; a los deberes que se derivan de la Constitución para el Estado en relación con grupos tradicionalmente marginados y discriminados, y al concepto de mínimo vital, para, luego, examinar los distintos problemas de constitucionalidad que se han planteado.

4. Estado social de derecho, contexto económico y social, mínimo vital y deberes frente a grupos marginados y discriminados.

La jurisprudencia constitucional ha señalado que a partir de la cláusula del Estado social de derecho, en ocasiones, el análisis de constitucionalidad de las normas debe hacerse teniendo en cuenta el contexto económico y social en el que están llamadas a desenvolverse, lo cual, a su vez, puede implicar una consideración al derecho al mínimo vital y a los deberes de las autoridades en torno a la igualdad de grupos marginados y discriminados.

4.1. En la Sentencia C-776 de 2003 la Corte hizo un completo desarrollo de la doctrina constitucional sobre el Estado social de derecho como una forma de organización estatal encaminada a “realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional”(11).

Señaló la Corte en esa sentencia que el principio del Estado social de derecho, en el ámbito de la relación entre las autoridades y la persona individualmente considerada se ve reforzado por los principios fundamentales de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad (C.N., art. 1º) y la igualdad (C.N., art. 13), aspectos que, siguiendo la línea trazada por la Corte, pueden desarrollarse en los siguientes términos:

En relación con el principio fundamental de la dignidad humana, la Corte destacó que este comprende el derecho de las personas a realizar sus capacidades y “... a llevar una existencia con sentido, en un ambiente libre de miedo frente a la carencia de lo materialmente necesario e indispensable para subsistir dignamente”(12).

El trabajo como principio fundante del Estado social de derecho, implica la intervención del Estado en la economía, “para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”(13) (C.N., art. 334 inc. 2º). En este sentido el derecho al trabajo se encuentra en íntima conexión con la dignidad humana, puesto que es el medio a través del cual la persona puede satisfacer sus necesidades vitales y desarrollarse de manera autónoma, razón por la cual es objeto de especial protección constitucional (C.N., arts. 25 y 53).

En cuanto hace a la solidaridad, como tercer pilar del Estado social de derecho, puede decirse que es un principio fundamental que apunta a las obligaciones que se imponen al Estado y a la sociedad frente a las personas que por razones individuales o estructurales, no están en condiciones de satisfacer de manera autónoma sus requerimientos vitales. De allí se desprenden, por ejemplo, las previsiones sobre la seguridad social (C.N., art. 48) o el deber de asistencia a las personas de la tercera edad o a los indigentes (C.N., art. 46) o la política de atención a las personas con discapacidad (C.N., art. 47), y otras, como las que se dirigen a enfrentar el problema del desempleo o a la atención integral de la población desplazada.

Finalmente, para la Corte, el principio y derecho fundamental a la igualdad, considerado en sus múltiples manifestaciones, “... incluyendo la igualdad de oportunidades, la igualdad real y efectiva o las acciones afirmativas a favor de grupos discriminados o marginados y de personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (C.N., art. 13), representa la garantía más tangible del Estado social de derecho para el individuo o para grupos de personas expuestos a sufrir un deterioro de sus condiciones de vida como sujetos de una sociedad democrática donde todas las personas merecen la misma consideración y respeto en cuanto seres humanos”(14).

Para la Corte, las medidas que, en el marco de un Estado social de derecho se adopten por las autoridades con el propósito de asegurar y promover condiciones de vida dignas para la totalidad de la población, han de consultar la realidad fáctica sobre la cual habrán de surtir efectos, aspecto que, entonces, es preciso tener en cuenta cuando se trate de evaluar la constitucionalidad de tales medidas.

4.2. Como se puso de presente en la Sentencia C-776 de 2003, la Corte Constitucional, en distintas oportunidades, ha señalado que el contexto socioeconómico es, bajo ciertas condiciones, un factor que puede incidir en el resultado del examen sobre la constitucionalidad de una decisión adoptada por el legislador.

Entre las razones de orden jurídico que pueden dar lugar a ese análisis del contexto fáctico, la jurisprudencia ha enunciado el hecho de que la interpretación constitucional debe responder a la cambiante situación nacional y a las particularidades de la realidad del país; o la necesidad de consultar las limitaciones de recursos económicos o las insuficiencias en la capacidad administrativa de las entidades públicas, cuando se trate del desarrollo de derechos de carácter progresivo. Destaca en esta oportunidad la Corte, la consideración conforme a la cual resulta particularmente relevante referirse al contexto social y económico para el análisis constitucional de las leyes en materia económica, en cuanto que, tanto en el momento de su promulgación, como en el de su aplicación práctica, deban hacerse consideraciones de equidad, porque, como se ha señalado por la corporación en materias tributarias, pero en desarrollo de criterios que son igualmente aplicables en otros ámbitos, corresponde a la ley medir y distribuir las cargas entre las personas, “... según las capacidades y de acuerdo con la posición y necesidades de los distintos sectores sociales, teniendo en cuenta también la magnitud de los beneficios que cada uno de ellos recibe del Estado y las responsabilidades que, según su actividad, deben asumir”(15). Y, más específicamente, la valoración del contexto resulta imperativa cuando la aplicación de las normas objeto de examen puede producir un impacto sobre el mínimo vital de las personas, lo cual, a su vez, plantea la relevancia, para el caso concreto, no solo del derecho a la vida sino otros derechos sociales, como la salud, o el trabajo, de los cuales depende el goce efectivo del primero(16).

4.3. Los deberes del Estado en relación con grupos marginados.

En la Sentencia T-291 de 2009 la Corte recordó que, en un Estado social de derecho, más allá de la perspectiva puramente formal, la igualdad se erige en un postulado que apunta a la realización de condiciones de igualdad material, ámbito en el cual tiene particular relevancia la protección de grupos tradicionalmente discriminados o marginados.

De acuerdo con la jurisprudencia, esa protección tiene una doble dimensión, en la medida en que comporta, por un lado, un mandato de abstención o interdicción de tratos discriminatorios y, por otro, un mandato de intervención, a través del cual el Estado está obligado a realizar acciones tendientes a superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan dichos grupos(17).

4.3.1.  De particular significación para el caso que ahora estudia la Corte es la consideración conforme a la cual el Estado, en la primera de las referidas dimensiones, debe “... abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas que conduzcan a agravar o perpetuar la situación de exclusión, marginamiento o discriminación de grupos tradicionalmente desventajados en la sociedad”(18). De manera especial, ha destacado la Corte que el mandato de abstención que se deriva del primer inciso del artículo 13 constitucional, no se dirige exclusivamente a evitar que se adopten por el Estado medidas, programas o políticas, abiertamente discriminatorios, sino que también está encaminado a “... evitar que medidas, programas o políticas, así estas hayan sido adoptadas bajo el marco de presupuestos generales y abstractos, impacten desproporcionadamente a grupos marginados o discriminados o, en otras palabras, los coloque en una situación de mayor adversidad”(19).

Puso de presente la Corte que “... la Constitución prohíbe, tanto las llamadas discriminaciones directas —actos que apelan a criterios sospechosos o potencialmente prohibidos, para coartar o excluir a una persona o grupo de personas del ejercicio de un derecho o del acceso a un determinado beneficio, como las discriminaciones indirectas— las que se derivan de la aplicación de normas aparentemente neutras, pero que en la práctica generan un impacto adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente marginado o discriminado”(20).

Con todo, la Corte ha advertido que de lo anterior no se deriva que toda medida que genere un impacto adverso en un grupo marginado o discriminado esté proscrita por la Constitución, pero que sí conduce a la necesidad de acreditar, en cada caso concreto, que “... a pesar de la afectación desproporcionada para un grupo marginado, la medida, programa o política responde a condiciones de razonabilidad y proporcionalidad, y que la misma ha venido acompañada por otras acciones dirigidas a contrarrestar el efecto adverso que ha podido generar en un grupo marginado o discriminado”(21).

Puntualizó la Corte que, en ese escenario, dado que están en juego los derechos de grupos de especial protección, la medida debe superar un escrutinio judicial estricto(22), que implica demostrar que la misma, “... a pesar de generar un efecto adverso en un grupo marginado o discriminado, obedece i) a una finalidad imperiosa, ii) es necesaria para lograr dicha finalidad y iii) es proporcionada, en el sentido de no sacrificar en exceso otros intereses constitucionalmente específicos en aras de promover la finalidad(23)(24).

4.3.2.  En cuanto hace al mandato de intervención, que, como se señaló, se desprende de la cláusula de igualdad, la jurisprudencia ha puntualizado que el mismo alude al compromiso, tanto del Estado, como de los particulares, de remover los obstáculos de cualquier índole que se opongan al disfrute efectivo del derecho a la igualdad. Así, en el inciso segundo del artículo 13 de la Constitución Política, se señala como una obligación del Estado la de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos discriminados o marginados.

Ha dicho la Corte que lo anterior implica que, en presencia de grupos en condiciones de marginalidad y discriminación, las diferentes autoridades del Estado están obligadas a adoptar todas aquellas medidas necesarias para lograr una mayor igualdad sustantiva, incluyendo en sus decisiones tratamientos acordes con tales situaciones(25).

En un contexto más amplio, para la Corte, el principio de igualdad sustancial, constituye un objetivo del sistema político, que “... vincula, tanto a los poderes públicos como a los ciudadanos, en la transformación del modelo de sociedad existente en otro ideal, más propicio a la satisfacción de las aspiraciones humanas en sus múltiples facetas”(26).

4.4.     El derecho fundamental al mínimo vital.

La jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho fundamental al mínimo vital, que tiene soporte, precisamente, en el artículo 13, en concordancia con los artículos 1º, 2º, 11 y 85 de la Constitución, adquiere especial relevancia en el contexto de la intervención del Estado en la economía, a la luz de lo dispuesto en el artículo 334 superior(27).

El derecho fundamental al mínimo vital es un presupuesto ineludible del Estado social de derecho y la garantía del mismo “... abarca todas las medidas positivas o negativas constitucionalmente ordenadas con el fin de evitar que la persona se vea reducida en su valor intrínseco como ser humano debido a que no cuenta con las condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna”(28).

De acuerdo con la jurisprudencia, el derecho fundamental al mínimo vital presenta una dimensión positiva y una negativa. La primera, alude a la obligación subsidiaria que tiene el Estado de garantizar a todas las personas “... las condiciones materiales de su existencia, las prestaciones necesarias e indispensables para sobrevivir dignamente y evitar su degradación o aniquilamiento como ser humano...”(29), cuando se encuentren en una situación en la que no puedan acceder a ellas autónomamente. De allí surgen específicas obligaciones de prestación para el Estado y para los particulares. En su dimensión negativa, por su parte, el derecho fundamental al mínimo vital, ha dicho la Corte, “... se constituye en un límite o cota inferior que no puede ser traspasado por el Estado, en materia de disposición de los recursos materiales que la persona necesita para llevar una existencia digna”(30).

Esta segunda dimensión del derecho se relaciona íntimamente con la autonomía de la persona como presupuesto para una vida en condiciones de dignidad, y con el carácter subsidiario que de allí se desprende para la arista positiva del derecho al mínimo vital. De este modo, el Estado debe asegurar, en primer lugar, las condiciones para que las personas, de manera autónoma, puedan satisfacer sus requerimientos vitales y ello implica que, mientras no existan razones imperiosas, no puede el Estado restringir ese espacio de autonomía de manera que se comprometa esa posibilidad de las personas de asegurar por sí mismas sus medios de subsistencia.

De este modo, el Estado no puede, para la realización de los fines que le son propios, traspasar el límite inferior constitucionalmente establecido para garantizar la supervivencia digna de la persona. Por el contrario, el Estado está obligado a procurar y a mantener las condiciones materiales necesarias para que las personas puedan satisfacer autónomamente sus requerimientos vitales, aun cuando ello, en ocasiones, pueda entrar en conflicto con otros objetivos de la actividad estatal. Así, por ejemplo, la Corte ha protegido el derecho al trabajo de los vendedores ambulantes, aun cuando eso pueda comportar una afectación del espacio público(31), o el derecho de quienes utilizan vehículos de tracción animal dentro de los cascos urbanos, que es preciso armonizar con los requerimientos de la seguridad vial(32). De manera específica, en relación con los recicladores informales de basura, en la Sentencia T-291 de 2009, la Corte consideró necesario, en el caso concreto que fue objeto de consideración, emitir órdenes de protección orientadas a frenar el impacto desproporcionado que sobre esas personas había recaído como consecuencia de la decisión de cerrar el basurero municipal en el cual realizaban las actividades de las que dependía su subsistencia.

5. Los recicladores como grupo marginado y discriminado que requiere especial protección constitucional.

En la Sentencia T-291 de 2009, la Corte Constitucional, después de precisar el alcance de los conceptos de grupo social marginado y discriminado y de describir la configuración histórica de los recicladores como grupo social en Colombia, llegó a la conclusión de que no hace falta hacer mayor análisis para establecer que los recicladores informales hacen parte de un grupo social tradicionalmente marginado y discriminado(33). Puntualizó la Corte que “[b]uena parte de los recicladores en Colombia —tanto los que trabajan en los basureros, como los llamados recicladores de calle— vive en condiciones de extrema pobreza(34), marcados por altos niveles de discriminación y exclusión(35)(36). Y agregó que esta es una población, que “... ha recurrido al reciclaje informal ante la imposibilidad de encontrar otros medios de subsistencia”(37).

Puntualizó la Corte en esa sentencia que los recicladores informales sobreviven en un ambiente físico y social hostil(38), lo cual se explica, entre otras razones, por el hecho de que “... tienen que enfrentar los múltiples estigmas sociales, que se generan por la simple asociación de una actividad, con elementos que la sociedad desecha”. Agregó la corporación que, por otra parte, una de las dimensiones de la situación de marginamiento al que se ven abocados los recicladores, tiene que ver con la invisibilidad de su trabajo en términos de utilidad social. Así, expresó, no obstante que la actividad que durante años han realizado los recicladores, ha traído indiscutibles beneficios a la sociedad, al mitigar parte de los efectos ambientales generados por los indiscriminados procesos de industrialización y de asentamiento urbano, no solo no se les valora, sino que cada día se les invisibiliza más y que la tendencia es a excluirlos de las posibilidades de participar en un actividad que conocen bien, pero en la que ahora están presentes otros agentes, que serían los beneficiarios de las rentabilidades que se originan en el reciclaje.

Como se ha puesto de relieve en distintos estudios, la recolección de manera informal de los residuos sólidos urbanos desechados por otros, con fines de reciclaje, es, en los países de menor desarrollo, una alternativa de subsistencia para numerosas familias. Así, se ha indicado que, en países subdesarrollados, que cuentan con una creciente demanda industrial de materias primas baratas, el reciclaje informal sigue siendo una ocupación importante para individuos indigentes, dada la prevalencia de altos niveles de desempleo, elevados índices de pobreza y la insuficiencia en la cobertura de los programas de seguridad social para la población más pobre y para desempleados(39).

De este modo, se tiene que los recicladores informales constituyen un grupo social que, como alternativa de supervivencia, se dedica al reciclaje de basuras, en condiciones de marginamiento y discriminación, razón por la cual, de acuerdo con los desarrollos jurisprudenciales que se han presentado, el Estado, no solamente está obligado a adoptar las acciones positivas que sean necesarias para ayudarles a superar la condición de exclusión social en la que viven, sino que debe abstenerse de adoptar medidas que, aunque, con carácter general y abstracto, pretendan impulsar finalidades constitucionalmente legítimas, tengan un impacto desproporcionado sobre la actividad que, como medio de subsistencia, realizan los recicladores informales, sin ofrecerles de manera simultánea, alternativas adecuadas de ingreso.

Con todo, cabe anotar que es posible que, en el marco de la informalidad, se haya alcanzado cierto nivel de sofisticación de la actividad que cumplen los recicladores, que se manifieste, por ejemplo, en cierto grado de jerarquización interna, o determinados niveles de ingreso, y que los convierta en agentes económicos que participan de manera importante en un mercado de valor significativo. La existencia de esa dinámica económica que muestra al reciclaje como parte de una cadena productiva, no le resta, sin embargo, significación a la consideración conforme a la cual se está ante una actividad de la cual deriva su sustento un grupo marginado, que, a más de ser un producto de la marginalidad, es una vía alternativa de subsistencia que se ha desarrollado en un ambiente hostil y de carencia de oportunidades, y dentro del cual la informalidad en sí misma es un factor de exclusión.

6. Análisis de los problemas jurídicos planteados.

A la luz de las anteriores consideraciones se concluye que el problema jurídico que en esta oportunidad debe resolver la Corte consiste en establecer si la restricción que de las disposiciones demandadas puede derivarse para la actividad que cumplen los recicladores informales de basura, resulta contraria a la Constitución, por limitar de manera desproporcionada los derechos de un sector tradicionalmente marginado y discriminado.

En el acápite tercero de las consideraciones de esta providencia se estableció que las disposiciones acusadas pueden dar lugar a una afectación directa de la situación de los recicladores informales, por cuanto, no obstante estar redactadas en términos generales y abstractos y, por consiguiente, en principio, neutros, pueden, en determinados contextos, tener un impacto especial sobre los recicladores informales, con efectos de exclusión, proscripción y sanción de las actividades que estos realizan.

Por otra parte, un análisis del contexto social y económico en el que están llamadas a desarrollarse las medidas, muestra que las mismas afectan a un sector social que tiene en el reciclaje informal de basuras su único medio de subsistencia y que desarrolla su actividad en condiciones de marginalidad y de discriminación.

En esas condiciones, y de cara a las consideraciones esbozadas en esta providencia, encuentra la Corte que, no obstante que las disposiciones acusadas, aisladamente consideradas, obedecen a un propósito constitucionalmente legítimo de preservar el medio ambiente, la salubridad y el espacio público, por la manera como están redactadas podrían dar lugar a que se afecte de manera desproporcionada al sector de los recicladores informales, escenario en el cual estarían en contravía con mandatos imperativos que se derivan de la configuración de Colombia como un Estado social de derecho.

La anterior conclusión se fundamenta en las siguientes consideraciones:

6.1. De las disposiciones demandadas puede derivarse una afectación desproporcionada de la actividad de los recicladores informales.

Esa falta de proporción resulta, en primer lugar, del contraste entre los objetivos de promoción de cultura ciudadana en materia de aseo y preservación del espacio público, el medio ambiente y la salubridad, y el efecto de proscripción al que pueden dar lugar las disposiciones acusadas en relación con una actividad de la que deriva su sustento un sector social tradicionalmente marginado y discriminado.

Para la Corte es claro, y así se establece, incluso, en disposiciones reglamentarias que son anteriores a la expedición de la ley de la que hacen parte las normas demandadas, que existen alternativas de tratamiento integral de los residuos sólidos, que a la vez que promuevan un manejo adecuado de los mismos, desde la perspectiva ambiental y de conservación del espacio público y la salubridad, sean inclusivas de los recicladores informales. Las normas acusadas, sin embargo, desde una perspectiva enmarcada solamente en el concepto de cultura ciudadana, adoptan una aproximación sancionatoria, sin contemplar de manera expresa alternativas para los recicladores informales que se verían desplazados de su actividad.

Por otra parte, el grado de ambigüedad en los textos, tanto de los que fueron demandados, como de los que establecen las competencias sancionatorias, permite interpretar que la fijación del alcance de las normas que definen las infracciones, así como la aplicación de las sanciones, quedarían confiadas a las autoridades de policía y de tránsito, lo cual no solamente genera un marco de incertidumbre en quienes desde hace muchos años han venido realizando una actividad informal, sino que, como se ha dicho, en ausencia de una previsión legal que contemple expresamente la actividad de los recicladores, puede conducir a que la misma se encuadre dentro de lo inadecuado a la luz de los estándares que de manera general se aplican al manejo integral de las basuras y a la imposición del comparendo ambiental, con sus componentes pedagógico y pecuniario, que es lo que finalmente se traduce en el efecto de exclusión contrario a la Constitución.

No excluye la Corte la posibilidad de que se regule de manera integral la actividad de los recicladores y que en esa regulación se establezcan objetivos de manejo que prevengan la afectación del ambiente, del espacio público y de la salubridad, e, incluso, que se establezcan sanciones para las conductas trasgresoras. Pero, por su redacción, las normas acusadas podrían interpretarse como orientas a proscribir la actividad del reciclaje informal y solo de manera indirecta a prevenir sus eventuales efectos lesivos. Al hacerlo así, no solamente desconocen la realidad de los recicladores informales, sino que dan lugar a un señalamiento que afecta la dignidad de quienes ven cómo su única alternativa de subsistencia es catalogada, per se, como infractora de normas mínimas de convivencia social y sometida a sanciones que, en el extremo, pueden traducirse en limitaciones de los derechos al trabajo y al mínimo vital.

De este modo, para la Corte, la falta de proporción de las medidas acusadas se aprecia en el contraste entre la finalidad de preservar el espacio público, la salubridad y el medio ambiente, por un lado, y, por otro, la radical afectación que, en aplicación de las mismas, podría darse sobre las opciones vitales del sector de los recicladores informales.

6.2. El efecto de exclusión al que se ha hecho referencia, no solo es desproporcionado, sino que comporta una afectación del derecho a la igualdad en su dimensión de abstención.

Ya ha quedado claramente establecido que las normas acusadas pueden comportar una restricción desproporcionada de la actividad de los recicladores informales. Para la Corte, esa restricción es contraria a la Constitución porque afecta el mínimo vital y el derecho al trabajo, y desconoce el deber del Estado de garantizar espacios de autonomía para que las personas puedan procurarse el sustento y las condiciones de una vida con dignidad, o el deber subsidiario de plantear alternativas, mediante acciones afirmativas que permitan que quienes se ven privados de su medio tradicional de subsistencia, encuentren los escenarios adecuados para el desarrollo de una vida digna.

Los persistentemente elevados índices de desempleo, las condiciones estructurales de pobreza y la situación de informalidad en la que sobreviven muchas personas, impone al Estado el desarrollo de políticas que enfoquen de manera integral esa realidad y hacen imperativo evaluar muy cuidadosamente, en cada caso, el impacto que dichas políticas puedan tener sobre sectores marginados y discriminados. Así, en materia de aseo, de espacio público y medio ambiente, la actuación del Estado no puede cumplirse a partir, exclusivamente, de consideraciones de eficiencia o de adecuación técnica, o con un enfoque unilateral, centrado en la satisfacción de ciertos fines socialmente valiosos, sin considerar el impacto que la misma puede tener sobre las condiciones de supervivencia de esos sectores marginados y excluidos de buena parte de las oportunidades que ofrece el desarrollo, bien sea para adoptar medidas que eviten o minimicen esos impactos, o para plantear, de manera simultánea, alternativas viables, que les permitan una vida en condiciones dignas.

Como se ha dicho, en esos casos, cuando las políticas públicas tienen un impacto negativo y desproporcionado sobre sectores marginados y discriminados, se impone un escrutinio judicial estricto en orden a establecer si se han adoptado medidas para evitar o mitigar el impacto, y si la mismas resultan adecuadas desde la perspectiva del mínimo vital, la dignidad y la autonomía de quienes resultan afectados, o si se han adoptado medidas alternativas que, a la luz de los distintos factores en juego, puedan tenerse como razonables y proporcionadas

6.3. En el anterior contexto puede señalarse que para la Corte no es inconstitucional per se establecer como infracción las conductas de extraer sin autorización el contenido de los recipientes de basura, o utilizar medios inadecuados para el trasporte de la misma, o dar mal manejo a los sitios donde se reciclan los residuos sólidos, pero que sí se advierte en determinados contenidos de las disposiciones acusadas una oposición con la Constitución, que obedece al hecho de que, por la manera como están redactadas, pueden tener un alcance altamente restrictivo de las actividades que realizan los recicladores informales de basura, sin contemplar alternativas para garantizar su participación e inclusión en el marco de las labores que tradicionalmente han venido realizando como medio de subsistencia.

Cabe observar que, de conformidad con las disposiciones vigentes en materia de gestión integral de los residuos sólidos, las autoridades distritales y municipales deberán garantizar la participación e inclusión de los recicladores y del sector solidario, de manera que los distintos municipios y distritos están habilitados para, de manera concertada con los recicladores, regular la actividad que estos realizan, de un modo que concilie sus requerimientos con las exigencias que plantea el adecuado manejo de los residuos sólidos urbanos. En otras palabras, dentro de una concepción integral del problema de manejo de los desechos, es posible adoptar las medidas de regulación orientadas a evitar que la actividad de los recicladores informales vaya en contravía con los objetivos de aseo, manejo del espació publico y preservación del ambiente, como dejar tirada o esparcida la basura en la calle o en el andén, conducta que, como se admite en la demanda, a no dudarlo, sí amerita ser sancionada, sin recurrir, a priori, a medidas altamente restrictivas de las actividades de los recicladores de la calle, como las que en esta providencia se excluirán del ordenamiento mediante una decisión de exequibilidad condicionada.

6.4. Encuentra la Corte en este caso que no obstante que las disposiciones demandadas obedecen a finalidades constitucionalmente legítimas, que resultan acordes con la protección del medio ambiente, la convivencia ciudadana y la preservación de la salud pública, en tanto fomentan prácticas de recolección, manejo y disposición de residuos sólidos y escombros, de acuerdo con estándares y protocolos adecuados de salud pública, son susceptibles de interpretarse y aplicarse con un alcance que resulta lesivo de los derechos de los recicladores informales de basura.

Es la anterior dicotomía la que impone que la Corte acuda en este caso a una sentencia de exequibilidad condicionada que, al paso que permita mantener en el ordenamiento jurídico los contenidos de las disposiciones acusadas que, no solamente no son contrarios a la Constitución, sino que, como se ha visto, obedecen a objetivos socialmente valiosos, excluya, como contrarios a la Carta, los contenidos normativos que es posible derivar de ellas y que tendrían un impacto lesivo sobre los recicladores informales de basura.

De este modo, la Corte preserva los mandatos generales contenidos en las disposiciones acusadas, dirigidos a todas las personas naturales y jurídicas que incurran en las conductas en ellas previstas, en tanto que resultan idóneos para el logro de los fines a los que se ha hecho alusión, en la medida que crean conciencia ciudadana, disuaden de ejecutar una manipulación errónea de los residuos y escombros que atente contra la convivencia ciudadana, la preservación del medio ambiente sano y la salubridad pública. Sin embargo, ante la eventualidad de que esas disposiciones puedan ser interpretadas como una prohibición a la actividad del reciclaje informal de basura, de la cual deriva su sustento un sector de la población en situación de marginalidad y exclusión social y por tanto, sujeto de especial protección del Estado, lo cual constituiría una afectación desproporcionada de los derechos a la igualdad y al trabajo y del deber de adoptar acciones afirmativas a favor de esas personas, la Corte procederá a excluir dicha interpretación contraria a la Constitución Política, a través de una exequibilidad condicionada, de manera que el comparendo ambiental no impida la labor de reciclaje informal, obviamente con el cumplimiento de los requerimientos previstos en la propia Ley 1259 de 2008, dirigidos a evitar la afectación del ambiente sano y la salud pública.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar la EXEQUIBILIDAD de los numerales 6º, 14º y 15º del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, en el entendido de que el comparendo ambiental no podrá impedir el ejercicio efectivo de la actividad de los recicladores informales.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.»

(8) Decreto 1713 de 2002, modificado por el Decreto 1505 de 2003.

(9) El Decreto 605 de 1996 fue derogado por el  artículo 131 del Decreto 1713 de 2002, salvo el capítulo I del título IV, sobre prohibiciones y sanciones.

(10) Los municipios y distritos y los prestadores del servicio de aseo promoverán la participación de los recicladores que vienen efectuando actividades asociadas con el aprovechamiento en armonía con la prestación del servicio de aseo. Una vez se formulen y entren en ejecución los programas de aprovechamiento evaluados como viables y sostenibles en el plan de gestión integral de residuos sólidos, se entenderá que el aprovechamiento deberá ser ejecutado en el marco de dichos programas y con sujeción al reglamento que se determine para el efecto, en coordinación y armonía con los demás programas del plan de gestión integral de residuos sólidos.

(11) Sentencia C-1064 de 2001, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño (S.V. magistrados Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández).

(12) Sentencia C-776 de 2003.

(13) Ibíd.

(14) Sentencia C-776 de 2003.

(15) Sentencia C-925 de 2000.

(16) Cfr. Sentencia C-776 de 2003.

(17) Cfr. Sentencia T-291 de 2009.

(18) Sentencia T-291 de 2009.

(19) Ibíd.

(20) Ibíd.

(21) Ibíd.

(22) Ver entre otras, las sentencias C-275 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-500 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-401 y C-964 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-667 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-075 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(23) En relación con lo anterior, es importante reiterar que la presunción de discriminación y el juicio estricto de igualdad, se predica no solo de diferenciaciones basadas explícitamente en un criterio sospechoso o potencialmente prohibido, sino que también se deriva de normas o actuaciones que pueden generar un impacto adverso y desproporcionado frente a un grupo marginado y discriminado. La precisión es importante, pues este impacto es el resultado de la aplicación de normas en principio neutras, que podrían llevar al juez a pensar que la intensidad que corresponde al juicio de igualdad debe ser leve. Por eso debe resaltar la Corte, que cuando se presenta un cargo de igualdad que se funda en los efectos adversos y desproporcionados que se generan para un grupo marginado o discriminado, por la aplicación de un norma aparentemente neutra, es a la autoridad acusada, a quien le corresponde entrar a demostrar, o bien que no existe el alegado impacto adverso y desproporcionado, o que a pesar de que se presenta, de todas formas la medida cumple con una finalidad imperiosa que no puede ser alcanzada por medios menos onerosos en términos de la afectación de determinado grupo poblacional.

(24) Sentencia T-291 de 2009.

(25) Cfr. Sentencia T-724 de 2003.

(26) Sentencia C-952 de 2008.

(27) Cfr. Sentencia C-776 de 2003.

(28) Sentencia C-776 de 2003.

(29) Ibíd.

(30) Ibíd.

(31) Ver, entre muchas otras, la Sentencia SU-360 de 1999.

(32) Cfr. Sentencia C-355 de 2003.

(33) En esa sentencia la Corte analizó la situación de un grupo de recicladores del basurero de Navarro, en la ciudad de Cali, que interpusieron acciones de tutela para solicitar la protección de su derecho a la vida digna en conexidad con el derecho al trabajo, debido a la decisión de la administración municipal de clausurar  definitivamente el relleno sanitario de Navarro, sin que se les hubiesen dado alternativas efectivas para el desarrollo de su actividad o para conseguir fuentes alternativas de ingreso.

(34) La Fundación Civisol suministró a la Corte, diferentes videos que ilustran las condiciones de vida de varios de los recicladores de Navarro.

(35) La Corte observó que varios estudios dan cuenta de que la informalidad en las actividades económicas genera exclusión social, y se remitió al realizado por Carpio Jorge, Klein Emilio e Irene Novacovsky, Informalidad y exclusión social. La economía informal: Mario Tejeriro. Abril 30 de 2004. Consultado en http://www.cep.org.ar.

(36) Sentencia T-291 de 2009.

(37) Ibíd.

(38) Martín Medina. Reciclaje de desechos sólidos en América Latina. Consultado en: http://aplicaciones.colef.mx:8080/fronteranorte/articulos/FN21/1-f21.

(39) Ibíd.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el acostumbrado respeto, a continuación exponemos las razones que nos llevaron a salvar el voto en la presente sentencia. La posición mayoritaria optó por dictar un fallo modulado frente a la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones cuestionadas, por considerar que a pesar de tener un impacto desproporcionado frente a los recicladores informales de basura, resultaban idóneas para crear conciencia ciudadana, disuadían la manipulación errónea de los residuos y escombros que atente contra la convivencia ciudadana, la preservación del medio ambiente y la salubridad pública, y por lo mismo condicionó de manera general su constitucionalidad a que “el comparendo ambiental no impida la labor de reciclaje informal”.

En nuestra opinión, la fórmula empleada en el condicionamiento no supera el impacto desproporcionado que tienen las disposiciones cuestionadas frente a este grupo tradicionalmente marginado, porque dada su ambigüedad no garantiza adecuadamente los derechos de los recicladores informales ni responde cabalmente a la obligación de todas las autoridades de adelantar acciones afirmativas que contribuyan a superar los factores que perpetúan la marginación y discriminación que existe frente a este grupo poblacional.

A pesar del aparente carácter general de las disposiciones demandadas, su aplicación podía realmente ser asimilada a una prohibición de la actividad del reciclaje informal, dado que hasta el día de hoy, no existe una política que estimule el manejo de residuos sólidos con separación de los mismos en la fuente, situación que haría posible que los recicladores pudieran recoger los residuos sin tener que abrir las bolsas o sin contar con contenedores cerrados para su transporte. Las normas examinadas en el presente proceso si bien pueden desestimular el manejo irresponsable de los residuos sólidos, castigan directamente al grupo de los recicladores, y perpetúan los factores de marginación y discriminación que rodean esta actividad.

Buena parte de los recicladores en Colombia, tanto los que trabajan en los basureros, como los llamados recicladores de calle, viven en condiciones de extrema pobreza, marcados por altos niveles de discriminación y exclusión. No es difícil comprender que los recicladores informales sobreviven en un ambiente físico y social hostil, y que medidas meramente sancionatorias como las consagradas en los numerales 6º, 14 y 15 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, perpetúan estos patrones de marginación, pues responden claramente a una serie de estereotipos que terminan por ubicar a los recicladores en lo más bajo de la sociedad y por generar una visión de que son molestos, huelen mal, suelen robar, entorpecen el tránsito, ensucian la ciudad. Es por ello, que un condicionamiento tan general como el fijado en la sentencia de la cual nos apartamos, no modifica en nada ese patrón de discriminación y marginamiento, y lejos de contribuir a la revaloración de los recicladores informales, perpetúa su invisibilización y exclusión al quedar en manos de cada autoridad de policía que aplique las disposiciones cuestionadas, valorar si imponer la sanción contribuye o no a la actividad del reciclaje informal.

Si bien es cierto que la regulación de los servicios públicos compete al legislador, y que el Estado puede tomar determinaciones que limiten la participación, la libre empresa y la libre competencia en la búsqueda de la eficiencia en su prestación, de la calidad del servicio o de la ampliación de su cobertura, lo cierto es que toda restricción al ejercicio de un derecho debe estar precedida por condiciones de razonabilidad y proporcionalidad, y cuando la medida adoptada tiene un impacto tan manifiestamente desproporcionado contra un grupo tradicionalmente marginado, las autoridades están obligadas a demostrar que dicha restricción (i) obedece a una finalidad imperiosa, (ii) que necesaria ante la inexistencia de mecanismos alternativos menos onerosos en término de sacrificio de derechos, y (iii) que es proporcionada en sentido estricto.

Las disposiciones legales demandadas afectan de manera desproporcionada derechos fundamentales de un sector social que vive en condiciones de marginalidad y discriminación, que derivan su sustento de la actividad de reciclaje informal, sin darles otra alternativa y por lo tanto, han debido ser retiradas del ordenamiento jurídico.

A nuestro juicio, las infracciones previstas en los numerales 6º, 14 y 15 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 sancionadas con el comparendo ambiental, tienen como destinatarios específicos y casi exclusivos, los recicladores informales de basura, actividad de la cual deriva su sustento un grupo social que vive en condiciones de marginalidad y discriminación, por tanto, sujeto de especial protección del Estado, por mandato del inciso segundo del artículo 13 de la Constitución. Tanto es así, que si se excluyera la prohibición de extraer el contenido de los recipientes de basura o la infracción que alude al mal manejo de los sitios de reciclaje, difícilmente se podría establecer cuáles serían los destinatarios a los cuales se refieren las hipótesis acusadas. De igual modo, en la medida en que el servicio público de aseo tiene una regulación específica, la referencia a medios inadecuados de transporte de basura y escombros, necesariamente alude a los recicladores informales que habitualmente realizan esta labor, para la cual no cuentan con los medios técnicos óptimos para la prestación del servicio de recolección y transporte de residuos sólidos y escombros.

Las prohibiciones impugnadas comportan una restricción desproporcionada de la actividad de los recicladores informales, porque afecta el derecho a la igualdad real y efectiva (C.N., art. 13), el mínimo vital y el derecho al trabajo (art. 25) y desconoce el deber del Estado de garantizar las condiciones para que las personas puedan procurarse el sustento y las condiciones de una vida con dignidad o de plantear alternativas, mediante acciones afirmativas que les permitan a quienes se ven privados de esa actividad, desarrollar otras labores de la cual deriven su sustento.

Acorde con los principios fundantes del Estado social de derecho, al momento de diseñar y adoptar políticas que pueden afectar a sectores marginados y discriminados, el Estado debe evaluar muy cuidadosamente su impacto y dar alternativas acordes con la protección especial que garantice que la igualdad sea real y efectiva. La declaración de exequibilidad condicionada no excluye que las prohibiciones establecidas en las disposiciones acusadas sigan siendo aplicadas a las personas que desarrollan labores de reciclaje informal, en contravía de los preceptos constitucionales. Por consiguiente, los numerales 6º, 14 y 15 de la Ley 1259 de 2008, han debido ser declarados inexequibles.

Fecha ut supra,

Magistrados: María Victoria Calle Correa—Jorge Iván Palacio Palacio.