Sentencia C-794 de junio 29 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sent. C-794 de 2000, jun. 29/2000, Ref.: Expediente D-2687

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Actor: Fernando Matallana Usaquén

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 de la Ley 99 de 1993.

EXTRACTOS:«A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso:

“LEY 99 DE 1993

(Diciembre 22)

“Por la cual se crea al Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del Medio Ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de la República,

DECRETA:

(...)

ART. 25.—De la asamblea corporativa. Es el principal órgano de dirección de la corporación y estará integrada por todos los representantes legales de las entidades territoriales de su jurisdicción.

Los miembros de la asamblea corporativa de una corporación autónoma regional tendrán en sus deliberaciones y decisiones un derecho a voto proporcional a los aportes anuales de rentas o a los que por cualquier causa o concepto hayan efectuado a la corporación, la entidad territorial a la que representan, dentro del año anterior a la fecha de la sesión correspondiente. Si tales aportes superan el 25% del total recibido por la corporación, este derecho a voto se limitará al 25% de los derechos representados en la asamblea.

Son funciones de la asamblea corporativa: a) Elegir el consejo directivo de que tratan los literales d) y e) del artículo 26 de la presente ley; b) Designar el revisor fiscal o auditor interno de la corporación; c) Conocer y aprobar el informe de gestión de la administración; d) Conocer y aprobar las cuentas de resultados de cada período anual; e) Adoptar los estatutos de la corporación y las reformas que se le introduzcan y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente, y f) Las demás que le fijen los reglamentos”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

El derecho al voto en las asambleas de las corporaciones autónomas regionales no puede estar supeditado a un factor económico, pues se pondría en peligro el interés general y el desarrollo sostenible como fines de la política de protección al medio ambiente.

Las corporaciones autónomas regionales están previstas en el artículo 150, numeral 7º, de la Constitución Política, a cuyo tenor deben ser establecidas de conformidad con la reglamentación que expida el Congreso, “dentro de un régimen de autonomía”.

Es claro que se trata de organismos independientes cuyas determinaciones deben ser adoptadas en los términos de la ley, sin depender de otros entes y dentro de una filosofía democrática y participativa, ya que las funciones que les han sido confiadas son de interés público.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, a las corporaciones autónomas regionales se han encomendado, entre otras, las siguientes responsabilidades: ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción; ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio del Medio Ambiente; promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables; coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental, SINA, en el área de su jurisdicción y, en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial, a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objetivo sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que pueda afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental; ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente; ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables; ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales; las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las atribuidas por la Constitución a las entidades territoriales, o sean contrarias a la ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente.

Su configuración está prevista en el artículo 23 de la misma ley, según el cual son entes corporativos de carácter público integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica.

La norma bajo examen determina que las asambleas de las corporaciones autónomas regionales son los principales órganos de dirección de dichos entes, y que sus miembros serán los representantes legales de las entidades territoriales de la jurisdicción correspondiente. Además, otorga a aquellos el derecho a voto proporcional, según los aportes efectuados por la respectiva entidad territorial. No obstante, fija un límite al valor de los votos, en tanto dispone que si el aporte supera el 25% del total recibido por la corporación, el derecho al voto será de ese porcentaje.

El tercer inciso del precepto legal bajo examen señala funciones de la asamblea corporativa, como son las de elegir a alcaldes y representantes del sector privado para que hagan parte, junto con otros miembros, consejo directivo; designar al revisor fiscal o al auditor interno; conocer y aprobar el informe de gestión y las cuentas de resultados; adoptar los estatutos y sus reformas, y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente. Por último, la norma hace referencia a las demás funciones que fijen los reglamentos.

Cabe aclarar que los cargos expuestos por el demandante se dirigen a atacar solamente el segundo inciso del artículo 25, y la función de elegir a los alcaldes que harán parte del consejo directivo, contemplada en la primera frase del inciso tercero de la citada norma.

Aunque el actor no expone las razones por las cuales el inciso primero del artículo acusado podría ser inexequible, la Sala estima necesario que el análisis de constitucionalidad también recaiga sobre ese aparte, con el fin de lograr una mejor comprensión de los preceptos normativos que sí son objeto de expresos ataques, con los cuales aquél se encuentra claramente vinculado.

En relación con el inciso tercero, esta corporación se limitará a analizar la constitucionalidad del primer aparte ya enunciado, y se abstendrá de proferir fallo de fondo respecto de las demás funciones de las asambleas corporativas; en tanto respecto de ellas existe inepta demanda por absoluta ausencia de cargos.

En primer lugar, debe decirse que la integración de las asambleas de las corporaciones autónomas regionales no desconoce ningún precepto constitucional. Por el contrario, la disposición acusada desarrolla los principios de descentralización y de autonomía (C.P., arts. 1º y 150-7), puesto que son los representantes legales de los entes territoriales quienes van a adoptar las decisiones sobre la administración de los recursos naturales renovables de zonas que constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica —según los términos del artículo 23 de la misma ley— y tomarán las medidas que propendan al desarrollo sostenible.

Cabe resaltar que las corporaciones autónomas regionales constituyen importante desarrollo del conjunto de preceptos constitucionales orientados a la protección del medio ambiente (entre otros, los arts. 8º, 58, 79, 80, 81, 95-8, 268, 310, 330, 331, 333 y 334 ibídem) —“Constitución Ecológica”—, y son, en cierta forma, un reflejo más del cambio conceptual de la relación del hombre con la naturaleza, la economía y el desarrollo, y de la asunción de nuevas responsabilidades de la persona, la sociedad, el Estado y la comunidad internacional respecto de las generaciones futuras (1) .

(1) Sobre las implicaciones de la “constitución ecológica”, ver Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-126 del 1º de abril de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Ahora bien, esta Sala comparte el concepto del Procurador General de la Nación, en el sentido de que el derecho al voto de los miembros de las asambleas corporativas no debe ser proporcional al aporte efectuado por los entes territoriales. El criterio eminentemente económico escogido por el legislador no goza de justificación constitucional, puesto que dicho sistema de voto, proporcional a los aportes anuales de rentas o a los que por cualquier causa o concepto hayan efectuado a la corporación, podría generar la adopción de medidas por parte de su máximo órgano directivo que no necesariamente redunden en favor del interés general (arts. 1º, 79 y 209 de la Carta) sino de ciertas zonas dentro de la respectiva región, o que no se ajusten al concepto de desarrollo sostenible (art. 80, ibídem), y que, por el contrario, sólo beneficien a los entes territoriales que hayan aportado mayores recursos. Se discrimina así a los entes territoriales con menor capacidad económica, pues éstos no podrán participar en iguales condiciones en la toma de decisiones que afectan a la región a la que pertenecen. Así las cosas, se declarará inexequible dicha limitación, que vulnera el principio de igualdad (C.P., art. 13) —también aplicable a las entidades territoriales, todas las cuales, excepto en lo relativo a la autorización otorgada a la ley para establecer categorías de municipios (C.P., art. 320, que es específico), tienen la misma importancia y los mismos derechos constitucionales, con independencia de su capacidad económica— y el artículo 287 de la Constitución Política, que reconoce derechos a las entidades territoriales, sin discriminación, específicamente en lo relacionado con el ejercicio de las competencias que les correspondan (num. 2º).

No es necesario resaltar que las corporaciones autónomas regionales no constituyen cualquier tipo de empresa sino unidades de acción estatal concebidas para lograr objetivos de beneficio colectivo.

Toda empresa, como base del desarrollo, tiene a cargo una función social que implica obligaciones y supone responsabilidades. Si ello es predicable de cualquier unidad de explotación económica, con mayor razón lo es de entidades como las corporaciones autónomas, las cuales superan el puro concepto empresarial que les ha querido conferir la norma examinada.

Tales entes se han previsto directamente por el constituyente para una finalidad superior que interesa, más que a sus accionistas, a toda la comunidad. Su existencia y papel deben entenderse y hacerse efectivos a la luz de los postulados del Estado social de derecho y no bajo una perspectiva capitalista.

Así, en las corporaciones autónomas regionales no está de por medio el objetivo de rendimiento de capitales aportados por las entidades que las conforman sino el cumplimiento de una función constitucional de primer orden frente a la cual cada uno de los componentes tiene idéntica posición y jerarquía, y por lo tanto un sólo voto cuando se trata de adoptar decisiones. El factor predominante en cuanto a las mismas corresponde al principio democrático de la participación (C.P., arts. 1º y 2º).

Ahora bien, si a las corporaciones se ha encargado de la preservación del ambiente sano, objetivo constitucional también prevalente, se desdibuja todavía más la finalidad de predominio del poder de decisión en manos de quien haga mayores aportes en dinero.

A juicio de la Corte, lo que debe tener en cuenta cada corporación autónoma es el logro de su objetivo básico —la preservación del medio ambiente—, en el cual juegan factores muy diversos, no relacionados con el dominio financiero de cualquiera de las entidades territoriales aportantes.

Por supuesto, es verdad que no todas las entidades que conforman una corporación autónoma tienen los mismos ingresos, igual población ni idéntica extensión, pero ello en modo alguno significa que las más grandes deban concentrar un mayor poder decisorio, en detrimento de las medianas o pequeñas. Si deben contribuir en mayor medida al sostenimiento y desarrollo del respectivo organismo, ello se debe a que se encuentran también en mayor capacidad de contaminación.

La Corte entiende que, según el artículo 79 de la Constitución, del derecho a gozar de un ambiente sano son titulares todas las personas y no solamente los habitantes de las entidades territoriales más acaudaladas. El precepto constitucional —que aparece entonces infringido por el artículo acusado— dispone que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el ambiente.

Señala también la Constitución, como deberes del Estado, el de proteger la diversidad e integridad del ambiente, el de conservar las áreas de especial importancia ecológica y el de fomentar la educación para el logro de estos fines.

El Estado, según el artículo 80 de la Carta Política, planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

Además —agrega— el Estado deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

De acuerdo con el mandato constitucional, el Estado cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.

El Estado cumple estas funciones a través del Ministerio del Medio Ambiente y de las corporaciones autónomas regionales, según la Ley 99 de 1993, y para alcanzar los propósitos fundamentales expuestos no pueden esos entes depender simplemente de la decisión de quienes mayores aportes hayan efectuado al constituirlos o reformarlos, ni dejar al libre albedrío de tales aportantes —independientemente del interés general— la conducción de los destinos colectivos, pues, como bien lo anota el Procurador General en su concepto, ello podría significar —en contradicción con el mandato constitucional— que en la elaboración, proyección y desarrollo de los planes y programas correspondientes se impusieran directrices, metas o logros ajenos a la cuestión propiamente ambiental.

No se olvide, por otra parte, que se cumple una tarea administrativa y no meramente empresarial o societaria, ni se pierda de vista —por tanto— que ella, en los términos del artículo 209 de la Constitución, está al servicio de los intereses generales y se desarrolla, entre otros, con fundamento en el principio de igualdad.

Es necesario hacer énfasis en que el régimen de los votos de los miembros de las asambleas corporativas no puede asimilarse al de las sociedades mercantiles, pues es evidente que la naturaleza y los fines de las corporaciones autónomas regionales y de las sociedades comerciales son bien diversos. Por tal motivo, los representantes legales de las entidades territoriales no pueden ser vistos como accionistas o socios capitalistas sino como entes que, en desarrollo de su propia función constitucional, concurren a la configuración de un organismo encargado de defender, en igualdad de condiciones, los intereses de todas ellas y, sobre todo, los de sus habitantes, quienes, según el artículo 13 de la Carta, no pueden ser tratados peyorativamente por pertenecer a departamentos y municipios más pobres.

Se declarará la inexequibilidad de los apartes normativos que plasman la aludida regla discriminatoria.

Por último, para la Corte carece de fundamento el cargo formulado contra la función de la asamblea consistente en nombrar a los alcaldes que harán parte del consejo directivo de la respectiva corporación autónoma regional. Entiende el actor que con ello se limita arbitrariamente la posibilidad que tienen los alcaldes de elegir sus propios representantes, interpretación desacertada, puesto que debe recordarse que los miembros de la asamblea corporativa son precisamente los representantes legales de los entes territoriales que conforman la respectiva región.

En mérito de lo expuesto, se declarará exequible la frase “elegir al consejo directivo que tratan los literales d)...” del último inciso de la norma objeto de juicio.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los trámites que contempla el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 25 de la Ley 99 de 1993.

2. En relación con el segundo inciso de la citada disposición, se declara EXEQUIBLE la frase “Los miembros de la asamblea corporativa de una corporación autónoma regional tendrán en sus deliberaciones y decisiones un derecho a voto...”, e INEXEQUIBLE el resto del inciso, que prescribe: “...proporcional a los aportes anuales de rentas o a los que por cualquier causa o concepto hayan efectuado a la corporación, la entidad territorial a la que representan, dentro del año anterior a la fecha de la sesión correspondiente. Si tales aportes superan el 25% del total recibido por la corporación, este derecho a voto se limitará al 25% de los derechos representados en la asamblea”.

3. Respecto del tercer inciso del artículo 25 de la Ley 99 de 1993, se declara EXEQUIBLE el aparte que establece como una de las funciones de la asamblea corporativa: “a) Elegir el consejo directivo de que tratan los literales d) (...) del artículo 26 de la presente ley”.

En relación con las demás funciones consignadas en dicho inciso, la Corte se declara INHIBIDA para proferir fallo de mérito, por ineptitud de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

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