Sentencia C-8 de marzo 7 de 2018

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-11866

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un Nuevo País’”.

Accionante: Andrea del Pilar Cárdenas Martínez

Magistrado Ponente:

Dr. José Fernando Reyes Cuartas

Bogotá D.C., siete de marzo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Texto de la demanda

A continuación se transcriben las normas impugnadas de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015.

“LEY 1753 DE 2015

(Junio 9)

Congreso de la República

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”.

El Congreso de la República de Colombia

DECRETA:

(…)

TÍTULO III

Mecanismos para la ejecución del plan.

CAPÍTULO I

Competitividad e infraestructura estratégicas

(…)

“ART. 25.—Sanciones en distribución de combustibles. Los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles que transgredan las normas sobre el funcionamiento del servicio público que prestan dichos agentes, o que incumplan las órdenes del Ministerio de Minas y Energía sobre el particular, serán objeto de imposición de las siguientes sanciones, según la conducta: a) multa entre diez (10) y dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes; b) suspensión del servicio entre diez (10) y noventa (90) días calendario y bloqueo del código SICOM; c) cancelación de la autorización y bloqueo del código SICOM; d) decomiso administrativo permanente.

“PAR. 1º—El Ministerio de Minas y Energía o la autoridad delegada, decretará como medida preventiva dentro del procedimiento sancionatorio, la suspensión de la actividad de la cadena de distribución cuando pueda derivarse algún daño o peligro, o cuando la actividad se ejerce sin en (sic)(2) el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones para su funcionamiento, para lo cual procederá a bloquear el código SICOM. Lo anterior, con el fin de proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuación y/o daño que atente contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente o intereses jurídicos superiores.

“PAR. 2º—Las autoridades de policía a nivel municipal podrán realizar los decomisos temporales de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción a las normas que regulan la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles. De lo anterior informará al Ministerio de Minas y Energía o a la autoridad competente a efectos de iniciar los procedimientos administrativos que sean del caso.

“ART. 26.—Multas en el sector de hidrocarburos. Modifíquese el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953, el cual quedará así: “Artículo 67. El Ministerio de Minas y Energía podrá imponer administrativamente multas entre dos mil (2.000) y cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smmlv), en cada caso, por el incumplimiento de las obligaciones que se establecen en el Código de Petróleos, cuando el incumplimiento no deba producir caducidad de contratos o cancelación de permisos, o cuando el gobierno prefiera optar por esta sanción y no declarar la caducidad en los casos pertinentes del artículo siguiente”.

(...)

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia de la Corte.

1. En virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, dado que se dirige en contra de disposiciones contenidas en la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un Nuevo País’”.

Análisis y procedibilidad del cargo.

2. Dado que el Ministerio de Minas y Energía en su intervención considera que la demanda no cumple con los requisitos de claridad y especificidad que ha determinado la jurisprudencia para conocer de las demandas de inconstitucionalidad, le corresponde a la Corte —en primer lugar— verificar si se cumplen con dichos requisitos, para de este modo —seguidamente— poder analizar el cargo relacionado con la falta de unidad de materia de los artículos demandados.

3. Como quedó explicado el Ministerio de Minas y Energía encuentra que la demanda no es clara ni especifica porque los argumentos de la actora son vagos, abstractos, imprecisos y globales, no se realiza un pronunciamiento claro y concreto de su transgresión que precise en cada caso el nivel o grado de violación que desvirtúe el carácter multitemático de la Ley del PND y desconoce la evolución histórica del régimen sancionatorio de la Ley 26 de 1989, el Decreto 4299 de 2005 y el Código de Petróleos.

4. Sobre la inhibición se ha establecido que el juicio de constitucionalidad es un desarrollo del derecho político que se prevé en el artículo 40.6 de la Constitución Política, que establece el derecho de interponer acciones públicas con base en el principio pro actione, que quiere decir que por su naturaleza pública, está acción no debe estar sometida a condiciones técnicas especialísimas que la hagan inviable o improcedente.

5. No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional también ha dispuesto que la demanda de inconstitucionalidad debe cumplir con unos criterios mínimos de racionalidad argumentativa, que tenga en cuenta unos presupuestos generales y otros especiales que hagan viable la acción. Sobre los presupuestos generales, se ha establecido que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir con los criterios contenidos en el artículo 2º del decreto ley 2067 de 1991 en donde se especifica que se deben: (i) señalar las normas acusadas como inconstitucionales, bien a través de su transcripción literal o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) indicar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) explicar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) mostrar el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado, cuando resultare aplicable; y —finalmente— (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda.

6. Además de estos requisitos generales, la jurisprudencia constitucional ha establecido unos criterios especiales que se refieren a que las demandas de inconstitucionalidad, deben ser (i) claras, es decir que guarden una coherencia argumentativa que permita entender en qué sentido la disposición acusada es inconstitucional y cuál es su justificación; (ii) ciertas, esto es, que los cargos estén dirigidos a cuestionar un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto y que la proposición demandada este efectivamente contenida en la disposición acusada y que no sea una inferencia del actor; (iii) específicas y pertinentes, o sea que la demanda contenga por lo menos un cargo concreto de orden constitucional, y que el reproche formulado por el peticionario sea de naturaleza constitucional; y (v) suficientes, en el entendido que las razones de la demanda guarden relación con los elementos argumentativos probatorios necesarios para iniciar el estudio y que se contenga los elementos fácticos y probatorios que sean necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de manera que exista al menos una sospecha o duda mínima de la constitucionalidad del precepto demandado(37).

7. Sin embargo, la Corte ha hecho énfasis en que estos requisitos no pueden ser tomados en un escrutinio excesivamente riguroso, ya que se considera que es más provechoso proferir una decisión de fondo que inhibitoria, “…de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte…”(38), para no hacer nugatorio o inoperante el derecho de interponer acciones públicas de inconstitucionalidad. Por esta razón la Corte ha concluido que, “…la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”(39).

8. En el caso objeto de estudio, se evidencia que la actora cumple con los presupuestos generales y especiales dispuestos en la ley y la jurisprudencia, ya que la demanda expone con razonamientos sencillos y comprensibles los motivos por los cuales considera vulnerando el texto constitucional en lo referente a la unidad de materia cumpliendo con los presupuestos de claridad y especificidad.

En efecto la demandante aduce como cargo de inconstitucionalidad que los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 —Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”— vulneran el artículo 158 de la Constitución Política sobre unidad de materia. En relación con el artículo 25 señala que no existe una conexidad directa e inmediata con la Ley del Plan, porque de su aplicación no se genera de manera inequívoca el cumplimiento de los objetivos trazados por el gobierno en materia de hidrocarburos, y con relación al artículo 26 explica que dicha conexidad no se presenta porque la actualización de las multas contenida en el Decreto 1056 de 1953 —Código de Petróleos— deberán estar contenidos en una ley ordinaria, y no en una Ley del Plan de Desarrollo cuyos objetivos generales no se compatibilizan con la actualización del monto de dichas multas.

Asimismo indica que la Ley del Plan no puede convertirse en un instrumento para llenar vacíos que presenten otras disposiciones, porque su función se enmarca en la planeación de los propósitos constitucionales, los cuales se definen en priorizar el gasto público y en dirigir la ejecución del presupuesto nacional y que en definitiva, que con la inclusión de dichos artículos se está transgrediendo la verdadera naturaleza teológica de este tipo de normas.

9. Considera la Corte que contrario a lo que aduce el Ministerio de Minas y Energía, la demanda si es clara porque guarda coherencia argumentativa y permite entender en qué sentido las normas acusadas son inconstitucionales dado que la actora expone las razones del porqué se vulnera con la inclusión de estos artículos la unidad de materia en relación con las leyes del Plan Nacional de Desarrollo.

Así se comprueba que la demandante realiza un esfuerzo argumentativo coherente con citas jurisprudenciales y legales, sobre por qué razón en su criterio, en este caso no se cumple con los presupuestos de conexidad directa e inmediata de los artículos demandados, a los que considera ajenos a los objetivos y metas generales y específicas de dicha ley.

10. De otro lado la Corte considera que también se cumple con el presupuesto de especificidad, porque se comprueba que en la demanda se concreta un cargo de orden constitucional, referente a la vulneración del principio de unidad de materia de los artículos demandados con relación a la ley 1753 de 2015 que contiene el Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018), aduciendo que dichas normas no tienen una conexidad directa e inmediata y se corresponde con normas que deberían estar contenidas en leyes ordinarias y no en la Ley del Plan.

11. En conclusión, comprueba la Corte que los cargos de la demanda son claros y específicos, y que se cumple con las cargas mínimas que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad en atención al principio pro actione de la acción pública de constitucionalidad.

Unidad de materia como vicio de carácter sustancial en leyes del Plan Nacional de Desarrollo

12. Uno de los aspectos que se debe tener en cuenta en el análisis de la unidad de materia, es si se trata de un vicio de forma, y por ende se le aplica el término de caducidad de un (1) año contenido en el artículo 242.3 de la Constitución, que establece que las acciones por vicios de forma caducan en término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.

13. Sobre este tema, la Corte ha reiterado de manera pacífica que cuando se trata de verificar la unidad de materia de leyes, incluyendo las que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo, no se trata de un vicio puramente formal, puesto que la demanda tiene que ver con el contenido material de la norma acusada.

Así en la Sentencia C-531 de 1995 que conoció de la demanda de constitucionalidad contra el artículo 116 (parcial) de la Ley 6ª de 1992, estableció que el principio de unidad de materia es un vicio de fondo y no de forma y por ende no se le aplica el término de caducidad de un año para presentar la demanda. En dicha ocasión se indicó que,

“El Congreso viola la unidad de materia cuando un determinado artículo o contenido normativo no tiene ninguna relación objetiva o razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte. No se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. Así, una ley puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la Constitución y el reglamento del Congreso. La ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de la ley. Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular, esto es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución”.

14. Esta regla jurisprudencial ha sido reiterada en sentencias como la C-133 de 2012, que conoció de la demanda de los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 en donde se dispuso que la violación del principio de unidad de materia constituye un vicio de carácter material y no formal, toda vez que el juicio que debe adelantar el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte y especificó que, “Ha dejado claro la Corte que, para efectos de establecer la presunta violación del citado principio, el juez constitucional no entra a estudiar el procedimiento formal de aprobación de la ley, sino que, como se ha explicado, debe analizar el contenido normativo del artículo impugnado, para compararlo con el tema general de la ley acusada”(40).

15. En materia de ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, la Corte también ha establecido que la unidad de materia es un vicio material y no formal, y que no procede el término de caducidad de un (1) año contenido en el artículo 242.3 de la Constitución Política.

16. Así en la Sentencia C-156 de 2013 que estudió la constitucionalidad del artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014” se indicó que, “(…) la jurisprudencia constitucional lo considera un vicio con entidad sustantiva, debido a que se configura cuando el contenido material de la disposición objeto de estudio no guarda una conexión temática, teleológica y sistemática con el título y el conjunto de artículos que componen el estatuto al que pertenece”(41).

17. De lo anterior se deduce que en el caso concreto aunque la demanda de inconstitucionalidad se presentó pasado el año de promulgación de la Ley 1753 de 2015(42), es apta dado que en este caso la unidad de materia se configura como un vicio sustancial, y no tendría el término de caducidad dispuesto en el artículo 242.3. de la Constitución.

Problema jurídico por decidir y esquema de resolución.

18. Una vez analizada la procedibilidad de la demanda, la Corte entra a resolver el problema jurídico consistente en verificar si los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 —Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”— vulneran el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución Política.

19. Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado la Corte seguirá el siguiente esquema de resolución: (i) la naturaleza y contenido las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) la unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo, (iii) las normas sancionatorias en planes nacionales de desarrollo y por último (iv) resolverá el caso concreto en donde se realizará el juicio de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015.

Naturaleza jurídica y contenido de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo (reiteración de jurisprudencia).

20. En relación con la naturaleza jurídica de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo se ha dispuesto por parte de la jurisprudencia constitucional que una de las manifestaciones más importantes de la dirección de la economía por parte del Estado lo constituye la Ley del PND(43).

21. En la Sentencia C-557 de 2000 se hizo una extensa explicación de los orígenes y objetivos de las leyes de Plan Nacional de Desarrollo en Colombia(44), en donde se destaca que la planificación de la función pública se corresponde con el Estado Social de Derecho contenido en el artículo 1º de la Constitución Política, que busca fundamentalmente “(…) una orientación de la política administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de los derechos (…)”.

22. Igualmente se explica allí que la función de planeación está descrita y regulada constitucionalmente en los artículos 151, 342, 339, 300.2 y 313 numeral 2º de la Carta que disponen en su orden que: i) que el Congreso expedirá una ley orgánica por medio de la cual “se establecerán las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del Plan general de desarrollo”; ii) Que tal ley orgánica “reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución”; iii) que adicionalmente a esta Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, habrá otra ley ordinaria que contendrá “un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal”; iv) que a nivel departamental corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas, “expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social”; y v) que a nivel municipal corresponde a los concejos “adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas”.

23. Del mismo modo se indicó en aquella ocasión que, “(…) la planificación económica involucra distintos niveles de decisión de la administración pública y al Congreso Nacional, y que está regido por principios que emanan de la propia Carta, entre los cuales cabe destacar los de prevalencia del interés por el gasto público social (orientador de todo el proceso de planeación y claramente consagrado por el artículo 366 de la Constitución), el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que conforman el sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la planeación en todos los niveles de la administración”.

24. Así mismo e se dispuso que la aprobación de las leyes de planes nacionales de desarrollo se deben aprobar a través de un proceso reglado que se encuentra dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica el Plan de Desarrollo —Ley 152 de 1994— en donde se busca definir de una parte, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental del Estado a largo plazo, pero que, de otro lado, “(…) conduce a la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período plurianual”.

25. De otra parte se ha establecido por parte de la Corte que las leyes del Plan son una “expresión suprema de la función de planeación”(45), que se erige en el “esfuerzo del Estado por estructurar una política económica razonada y armónica durante un cierto período”(46), que se constituye en “un presupuesto indispensable para el logro de los objetivos básicos del sistema constitucional”(47) y en “un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal(48)”.

26. Con relación al contenido de las leyes del PND el inciso 1º del artículo 339 de la Constitución, modificado por el acto legislativo 03 de 2011, específica que, “Habrá un plan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden general”.

En dicho artículo se explica que en la parte general, se señalaran: (a) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y (c) las estrategias y orientaciones generales en materia de política económica, social y ambiental que serán adoptados por el gobierno(49).

27. Así mismo se indica en dicho norma que el plan de inversiones públicas debe contener: (a) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y (b) la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal(50).

28. De otra parte en el inciso 3º del artículo 341 de la Constitución Política se indica que el Plan Nacional de Inversiones Públicas debe ser aprobado mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás, y en consecuencia “(…) sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores (…)”.

29. Así mismo se ha dispuesto que, “una norma que desarrolle materias contenidas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, no podrá contener disposiciones contrarias a la misma, aunque se trate de disposiciones legales equivalentes, pues de manera expresa la Constitución le ha otorgado prevalencia a Ley del Plan Nacional de Desarrollo”(51); y se ha especificado que “una ley que contenga disposiciones contrarias a las contenidas en el Plan Nacional, será una norma contraria a la Constitución”(52).

30. La Corte ha establecido que la Ley del PND(53), contiene los instrumentos o estrategias que resultan necesarios para la consecución de las metas y objetivos del Plan, que se refieren al cálculo de ingresos públicos proyectados para el término de la vigencia del plan, así como la asignación de los recursos fiscales con que se cuenta la financiación de dichos programas y metas.

31. En este sentido se ha dispuesto que en el PND no solamente están contenidos los objetivos generales y el plan de inversiones públicas, sino también las “medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de las mismas” que se pueden implementar a través de artículos específicos dentro del mismo Plan. Esto se deriva, según la Sentencia C-478 de 1992, en la naturaleza de los planes nacionales de desarrollo que no se presentan generalmente como mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones de forma que resultaba necesario “darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente (…)”(54).

32. Del mismo modo en la Sentencia C-191 de 1996, se dispuso que la Ley del Plan podrá contener mecanismos idóneos para su ejecución y que, “(…) es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo (…) cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar, como por ejemplo medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios”(55).

33. Igualmente en la Sentencia C-305 de 2004 se estableció que a pesar de que la Ley del Plan tienen una naturaleza presupuestal en donde se encuentra la formulación de un presupuesto con un proyección de ingresos y gastos en un período plurianual, las estrategias que se contemplan para conseguir las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo también pueden consistir,“(…) en normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar”.

En esta misma sentencia se dispuso que el contenido de la Ley del PND es heterogéneo, “(…) en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo”.

34. Sobre la heterogeneidad o carácter multitemático de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo, en la Sentencia C-539 de 2008 se estableció que el contenido de las leyes del PND es variado porque allí se encuentran dispuestos: (i) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, (ii) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, (iii) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno, (iv) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, (v) la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución y (vi) las normas jurídicas necesarias para la ejecución del Plan.

35. De otra parte, en las sentencias C-394 de 2012 y C-016 de 2016 se explica que el carácter heterogéneo y multitemático de las leyes del PND, se deriva de los mecanismos de elaboración y aprobación de estas leyes en donde se implementan procesos de participación y concertación en los que tiene cabida diferentes sectores de la comunidad y del Estado, y por ende, “(…) no se recoge una visión unívoca sobre las metas de desarrollo económico a conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario, cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cuáles deben ser las políticas y estrategias que han de adelantarse durante este período, aunque en todo caso el gobierno desempeña el rol principal en su proceso de gestación”(56).

36. En suma, las leyes que aprueban el PND se corresponden con el Estado Social de Derecho contenido en el artículo 1º de la Constitución y constituyen una de las herramientas más importantes en la dirección de la economía por parte del Estado. En su aprobación se trata de un proceso reglado, y participativo en donde se involucran distintos órganos de decisión que tiene como objetivo estructurar una política económica razonada y armónica durante un lapso de cuatro años. Así mismo que el contenido de las leyes del PND se divide en dos: una parte general y un plan de inversiones públicas. En la parte general se formulan los propósitos, objetivos, metas, estrategias y orientaciones de la política económica social y ambiental que serán adoptados en el mediano plazo, y en el plan de inversiones se establecen los presupuestos plurianuales, así como los principales programas y proyectos de inversión pública en donde se determinaran los recursos financieros y las normas jurídicas instrumentales para la ejecución del plan en un marco de sostenibilidad fiscal, dando lugar a que el contenido del Plan sea multitemático y heterogéneo(57).

La unidad de materia en las leyes de planes nacionales de desarrollo (reiteración de jurisprudencia).

37. Las leyes del PND, como cualquier otra ley, deben tener en cuenta en su conformación el principio de unidad de materia. Este principio está contenido en el artículo 158 de la Constitución Política, el cual establece que, “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones y modificaciones que no se relacionen con ella (…)”(58).

El principio de unidad de materia se refiere en líneas generales a que a las disposiciones de una ley deben guardar conexidad con la materia principal en la que se inserta, y en este sentido deben ser coherentes y congruentes, en tanto no se admiten disposiciones cuyos contenidos sean ajenos o inconexos con la materia que se regula.

38. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la unidad de materia impide que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de la ley, asegurando de este modo el principio democrático (art. 3º de la Constitución Política) y de publicidad de las leyes (art. 209 de la Constitución Política) que aseguran la vigencia del Estado de derecho (arts. 1º y 6 de la Constitución Política)(59).

Así en la Sentencia C-1064 de 2004 se indicó que el principio de unidad de materia “(…) está orientado a garantizar la coherencia y claridad de las leyes, e impedir que los congresistas y los destinatarios de aquellas resulten sorprendidos por la expedición de normas que no tuvieron el examen ni el debate necesario en el proceso legislativo, por la falta de conexidad temática con el resto de las disposiciones de la ley y con el título de ésta”.

39. Sin embargo, las características generales de la unidad de materia para las leyes ordinarias, se diferencian de las leyes de aprobación del PND, porque como se expone en la Sentencia C-376 de 2008 la Ley del Plan reviste connotaciones particulares por su especialidad, heterogeneidad y especialmente por la conjunción de la planeación y la ejecución. Así se especificó en la Sentencia C-394 de 2012 que en atención al contenido material de la Ley del Plan se debe verificar la relación de conexidad directa e inmediata entre las normas generales de planificación con las instrumentales de ejecución.

40. En relación con la conexidad directa e inmediata se indicó en la Sentencia C-305 de 2004 que lo que se quiere proscribir es que la conexidad sea eventual o mediata y se dispuso que, “La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia”(60).

41. En esta misma sentencia se hizo énfasis en que la ley que aprueba el PND no puede crear, ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecución del Plan deben “(i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general”.

42. Igualmente la ley que aprueba el PND debe contar con una serie de características que ha dispuesto la jurisprudencia para no vulnerar el principio de unidad de materia que se pueden sintetizar en los siguientes presupuestos(61):

(i) Que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución del plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo(62).

(ii) Que la ley aprobatoria del PND, impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan, con los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos, siendo indispensable que las medidas de naturaleza instrumental se encuentren en una relación de conexidad directa con los objetivos y metas generales del Plan.

(iii) Que debe existir una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan y las disposiciones instrumentales que contiene, de tal manera que se comprueba la relación entre los medios y los fines, en donde se compruebe que la realización de los planes, programas y metas generales tiene relación directa con los contenidos de las normas instrumentales que se consagran(63).

(iv) Que se debe realizar un juicio de constitucionalidad más estricto para verificar la conexión estrecha entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Esto porque el carácter heterogéneo y multitemático del Plan, no puede dar lugar a que se introduzcan disposiciones que no tengan una conexidad directa e inmediata, dado que el principio democrático se encuentra “notoriamente mermado”(64), en tanto la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificación del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas, el término para la aprobación del Plan es reducido, y por la especial posición que en el sistema de fuentes tiene este tipo de leyes, que se erige en un criterio normativo para determinar la validez de otras leyes con vocación de aplicación inmediata.

(v) Que se tiene que comprobar el vínculo directo y no simplemente eventual o mediato entre las normas instrumentales y los objetivos generales del Plan y aquellas disposiciones de carácter instrumental, de tal manera que se tiene que comprobar que no se utilice la Ley del Plan para incorporar normas que tengan como objetivo el de llenar vacíos o inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación(65).

43. En la Sentencia C-016 de 2016 se determinó un esquema o metodología para verificar la conexidad directa e inmediata entre los objetivos generales del Plan y las normas instrumentales de ejecución, que pueden tener vocación normativa, en donde se deben comprobar tres elementos: (i) examinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) analizar si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del PND que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso proceder a su caracterización(66); y finalmente (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata.

44. De otra parte en la Sentencia C-453 de 2016 que conoció, entre otras, de la demanda de los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un Nuevo País’”(67) en donde se indicó que la Corte ha establecido las siguientes reglas para analizar el principio de unidad de materia en planes nacionales de desarrollo:

“a. La Ley del Plan no es un instrumento para llenar los vacíos e inconsistencias de leyes precedentes. Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al Congreso más allá de los objetivos, metas y estrategias de la específica política de planeación del respectivo gobierno. Esto es, recae sobre el legislativo el deber de respetar el contenido constitucional del Plan, en cuanto que el Plan contiene ‘normas de orientación’ o ‘normas de contenido instrumental’. Una norma que no se ajusta a ninguna de estas dos categorías ha de ser excluida(68).

b. El examen de las normas instrumentales debe evidenciar una relación de conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias de la política del Plan. De no verificarse tal circunstancia quedará puesto de presente el quebrantamiento del principio y tendrá lugar la inexequibilidad(69) se ha sentado que una norma instrumental que autónomamente no establezca condiciones suficientes para la materialización del objetivo al que sirve o, no es inequívocamente efectiva para la realización del programa o proyecto contenido en la parte general del Plan; quebranta la unidad de materia.

c. Igualmente, se ha fijado que debe existir una conexidad teleológica entre el telos del Plan y la preceptiva instrumental del mismo.

d. También se ha valorado que si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte general”.

45. Además se indicó en dicha ocasión que en esa medida, el juicio para establecer si se cumplió con el principio de unidad de materia, implica determinar la ubicación y alcance del precepto acusado, para verificar si se trata de una norma general o instrumental, posteriormente se analizarán si existen objetivos, metas, estrategias o planes a los que sirva el mandato, y finalmente que se puede acudir al procedimiento legislativo como criterio que permita advertir el reconocimiento del mandato instrumental como medida para materializar el Plan.

46. En conclusión la jurisprudencia constitucional ha dispuesto sobre la unidad de materia de las leyes del PND que se debe guardar coherencia y congruencia con la temática general de la ley, y que en atención al carácter multitemático y heterogéneo de este tipo de leyes, el control de constitucionalidad debe ser más estricto, es decir que se debe comprobar la conexidad directa e inmediata entre las normas generales de planificación y las normas instrumentales de ejecución, para verificar que no se están introduciendo normas inconexas que no tengan ninguna relación causal con los objetivos y metas de la función de planificación en donde se compruebe que no se esté utilizando este tipo de leyes para llenar vacíos e inconsistencias de las leyes precedentes.

Las normas sancionatorias en planes nacionales de desarrollo.

47. En general las normas sancionatorias de carácter penal, disciplinaria, contravencional y administrativa deben estar en principio contenidas en una ley de naturaleza ordinaria. Así en la Sentencia C-052 de 1997 se indicó que el régimen sancionatorio no deben ser incluidos en leyes generales como las leyes marco, porque este tipo de normas están destinadas a tipificar cada una de las conductas o comportamientos que dan lugar a imponer sanciones administrativas, disciplinarias o penales, y que por tal motivo corresponde, al legislador ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia (C. Pol., art. 150), o al legislador e al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello, dictar regímenes penales de cualquier índole señalando el procedimiento para la aplicación de las sanciones que allí se contemplen(70).

48. Del mismo modo se estableció en la Sentencia C-107 de 2013 que, “(…) el principio de legalidad en el derecho sancionatorio tiene cuando menos una finalidad inmediata, y es la de evitar la imposición de sanciones arbitrarias. Esto significa, en el contexto de un Estado constitucional y democrático de derecho (C. Pol., art. 1º), impedir entre otras que se impongan sanciones sin fundamento directo en la ley, o con base en una ley que resulte altamente imprecisa o retroactiva (…)”.

Así mismo se indicó que, “el examen de estricta legalidad tiene distintos grados de intensidad en cada caso, en función del grado de interferencia de la norma sujeta a control en los derechos de los sujetos sancionables”, y se dispuso que “a mayor interferencia, mayor debe ser el grado de precisión de la norma sancionatoria, y que si se trata de una precaria intervención en los derechos por parte del precepto, implica que este puede ser menos determinado que otro distinto donde, por ejemplo, se restrinjan severamente libertades o derechos fundamentales”.

De otro lado se hizo énfasis en que dependiendo de la especie de derecho sancionatorio se debe efectuar la intensidad del juicio de estricta legalidad. Así se debe analizar en cada caso si la sanción está contenida en una norma de derecho penal delictivo, contravencional, disciplinario, correccional, policivo, o a alguno de los otros identificados en la jurisprudencia(71). También se hizo énfasis en que son aspectos relevantes para el análisis el tipo de sanción imponible, la autoridad encargada de imponerla, el procedimiento aplicable, la fuente donde está consignada, la importancia de los bienes jurídicos en juego, entre otros factores.

49. Cuando se trata de leyes de planes nacionales de desarrollo, la jurisprudencia constitucional ha tenido en cuenta los criterios del principio de legalidad para valorar si el tipo de norma sancionatoria que se introduce en las leyes del Plan específica claramente la tipificación de la conducta(72). En este caso ha dispuesto que se debe verificar si se establece (i) el o los sujeto(s) a quienes se impone la sanción; (ii) la conducta que se encuentra reprobada; (iii) la especificación clara de la sanción; (iv) el procedimiento aplicable y la autoridad que la debe imponer, (v) así como la importancia de los bienes jurídicos en juego.

50. Por ejemplo en la Sentencia C-412 de 2015 que conoció de la demanda de varias expresiones de normas de contenido sancionatorio contenidas en el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 —Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Todos por un Nuevo País”— que se refería a la introducción de sanciones para el control a la explotación ilícita de minerales en la prohibición del uso de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero(73), se estableció que las expresiones “sin perjuicio de otras medidas sancionatorias”, “de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes”, “la autoridad policiva correspondiente” y “El Gobierno Nacional reglamentará la materia”, se ajustaban al principio de legalidad, debido proceso y reserva de ley, así como a la unidad de materia que deben tener este tipo de leyes cuando se introducen normas de carácter sancionatorio.

Se indicó en dicha ocasión que pese al carácter genérico de algunas expresiones se debe verificar (i) si se especificó en la norma cuál es la conducta que contraría el ordenamiento jurídico; (ii) se configuró la sanción a imponer en los casos en que se incurra en la prohibición allí prevista; y (iii) si el legislador determinó en la disposición acusada que la autoridad policiva es la competente para imponer la sanción prevista en la ley.

Del mismo modo se dispuso que la facultad otorgada al Gobierno Nacional en la norma demandada, tiene como finalidad específica la aplicación de las sanciones allí previstas, “(…) con lo cual no se está trasladando la competencia para regular mediante una norma reglamentaria la materia reservada, esto es, las condiciones para la explotación minera, sino que la facultad dada al ejecutivo está circunscrita a aplicar la prohibición de utilizar ‘dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional’”(74).

51. De otra parte en la Sentencia C-016 de 2016 que realizó el control de constitucionalidad del artículo 44 de esta misma ley objeto de control (Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”), que modifica el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 que contiene las sanciones por el incumplimiento de los deberes a cargo de las personas que participan en las industrias que componen el sector de las TIC(75), se encontró que la incorporación de normas sancionatorias era constitucional.

52. Se comprobó en este caso que la norma demandada tenía una conexidad directa y no hipotética o conjetural porque las sanciones por la comisión de las infracciones administrativas persiguen, a través de la enunciación precisa de las consecuencias negativas de tal infracción, “evitar comportamientos que afecten el avance de la cobertura y calidad de las tecnologías de la información y las comunicaciones y proveer por la garantía de idoneidad de los agentes del sector, la calidad de los servicios que prestan, la protección de los usuarios, el amparo de derechos constitucionales de significativa relevancia y la creación de condiciones para que las actividades de vigilancia a cargo del Estado se desarrollen correctamente”.

53. Por otra parte, se evidenció que el vínculo exigible entre la norma demandada y los objetivos del Plan es inmediata y no conjetural e impone a las autoridades administrativas competentes la obligación irrenunciable de iniciar y concluir los procedimientos administrativos que se requieran cuando se identifique la violación de la ley.

54. Se hizo énfasis en que la sanción prevista en este artículo contempla los elementos sustantivos y procedimentales en la materia, de forma que su eficacia no depende de la adopción posterior de otras medidas, y se establece las autoridades competentes para adelantar los trámites sancionatorios, los sujetos pasivos de dicho procedimiento, las faltas objeto de sanción y las etapas cuyo agotamiento se requiere para el efecto.

55. Finalmente se indicó que existía un vínculo estrecho entre la adopción del régimen sancionatorio en materia de tecnologías de la información y el objetivo específico de conferir mayor vigor a las tareas de vigilancia y control del sector y de actualizar las sanciones a las necesidades que han ido surgiendo contempladas en el PND y se comprobó de manera suficiente que la disposición acusada fue objeto de debates calificados durante su trámite en el Congreso, concluyendo que el juicio de unidad de materia puede adelantarse con menor rigor en tanto la deliberación democrática se ha producido correctamente(76).

56. En síntesis la Corte ha establecido que en principio las normas de contenido sancionatorio se pueden incorporar en los planes nacionales de desarrollo, pero en este caso se debe comprobar de una manera estricta que se cumplen con todos los principios de legalidad de las normas que tienen este carácter, es decir que se debe verificar si se encuentra referenciado el sujeto o los sujetos a los que se impone la sanción; la descripción de la conducta y la sanción, el procedimiento aplicable y la autoridad que impone la sanción, y la importancia de los bienes jurídicos en juego. Por último se debe comprobar, si existe una conexidad directa, estrecha y verificable entre los objetivos y metas generales del PND y las normas instrumentales en donde se incorpora las normas de contenido sancionatorio, para comprobar el vínculo o relación entre una y otra parte del Plan y que de esta forma no se vulnere el principio de unidad de materia.

Análisis constitucional de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015.

57. De acuerdo con los parámetros dispuestos en la jurisprudencia analizada con anterioridad en torno al principio de unidad de materia en planes nacionales de desarrollo, procede la Corte a examinar la constitucionalidad de los artículos acusados. En primer lugar se estudiará el alcance de las disposiciones demandadas identificando el contexto normativo en el que se inscriben los preceptos; luego se establecerá si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del PND que puedan relacionarse con la disposición juzgada; y finalmente, en caso de ser así, determinará si entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 existe una conexidad directa e inmediata.

Alcance y naturaleza de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015.

58. Como sostienen algunos de los intervinientes en el proceso, los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, “Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un Nuevo País’”, están contenidos en el capítulo I del título III de los “Mecanismos para la Ejecución del Plan” que se refiere a la “competitividad e infraestructura estratégicas”(77) el cual se encuentra precedido por el título I, sobre disposiciones generales, y el título II, sobre el plan de inversiones y presupuestos plurianuales.

59. La ubicación de las normas demandadas dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, es instrumental y no programática, dado que en ellas no se establece ningún objetivo, meta ni objetivo a alcanzar, sino (i) una serie de medidas e instrumentos concretos para regular las sanciones en distribución de combustibles líquidos y biocombustibles (art. 25), y (ii) se actualizan los montos de las multas en el sector de hidrocarburos que se establecen en el artículo 67, del Decreto 1056 de 1953 —Código de Petróleos— (art. 26).

60. El artículo 25 que regula las “Sanciones en distribución de combustible”, indica que los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles que transgredan las normas sobre el funcionamiento del servicio público que prestan dichos agentes, o que incumplan las órdenes Ministerio de Minas y Energía, serán objeto de las siguientes sanciones según la conducta: a) multa entre diez (10) y dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes; b) suspensión del servicio entre diez (10) y noventa (90) días calendario y bloqueo del código SICOM; c) la cancelación de la autorización y bloqueo del código SICOM; y el d) decomiso administrativo permanente.

61. En el parágrafo primero se establece que el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad delegada, podrá decretar una medida preventiva dentro del proceso sancionatorio, que será la suspensión de la actividad de la cadena de distribución cuando pueda derivarse algún daño o peligro, o cuando la actividad se ejerce sin el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones para su funcionamiento. En este caso se dispone que se podrá bloquear el código SICOM(78), con el fin de proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuación y/o daño que atente contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente o intereses jurídicos superiores.

62. En el parágrafo segundo del artículo 25 se faculta a las autoridades de policía a nivel municipal para realizar decomisos temporales de productos, elementos, medios e implementos utilizados para cometer la infracción de las normas que regulan la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles.

63. El artículo 26, modifica el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos), y actualiza el monto de las multas por el incumplimiento de las obligaciones que se regulan en el Código de Petróleos, en el caso de que el incumplimiento no produzca la caducidad de los contratos o la cancelación de los permisos, o cuando el gobierno prefiera optar por esta sanción y no declarar la caducidad en los casos del artículo 68 del Código(79).

64. El artículo 67 del Decreto 1056 de 1953 señala que el Ministerio de Minas y energía podrá imponer administrativamente multas hasta cinco mil pesos ($ 5.000) y el artículo 26 dispone que estas multas quedarán tasadas entre dos mil (2.000) y cien mil (100.000) smmlv, en cada caso, actualizando este tipo de sanciones.

65. Sin embargo, con relación a este artículo, hay que tener en cuenta, que ya en el artículo 21 de la Ley 10 de 1961(80) se había actualizado el monto de las multas en donde se había dispuesto que, “Las multas de que trata el artículo 67 del Código de Petróleos serán hasta cinco mil dólares (US$ 5.000.oo), y podrán convertirse a moneda legal colombiana al tipo de cambio fijado para la industria del petróleo”.

66. Sobre la definición de combustibles líquidos la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), ha establecido que los combustibles líquidos son sustancias en estado líquido que en presencia de oxígeno generan energía, y que su origen puede ser fósil, como sucede en el caso de los derivados del petróleo, o de origen vegetal o animal como ocurre en el caso de los biocombustibles, que son combustibles líquidos o componentes de mezcla producidos a partir de la biomasa(81).

67. Del mismo modo hay que destacar que la distribución de combustibles líquidos, hace parte de la cadena de aprovechamiento, que está compuesta por la exploración, la producción, el transporte, la refinación, la distribución y consumo de los mismos en donde participan los productores, los almacenadores, los transportistas, los distribuidores y los consumidores finales.

68. En relación con la temática de la distribución de combustibles líquidos, se tiene que destacar que la regulación legal y reglamentaria se encuentra contenida en distintas normas, lo cual ha creado la dificultad de establecer de qué manera se regula el sector, derivado de la dispersión normativa, y la falta de un código único y actualizado para la regulación de este servicio público.

69. Dentro de las normas más importantes que regula la temática de la distribución de combustibles líquidos se encuentra el Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos); la Ley 39 de 1987 “Por la cual se dictan disposiciones sobre la distribución del petróleo y sus derivados”, la Ley 26 de 1989 “Por medio de la cual se adiciona la Ley 39 de 1987 y se dictan otras disposiciones sobre la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo”; el Decreto 283 de 1990(82), “Por el cual se reglamenta el almacenamiento, manejo, transporte, distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo y el transporte de carrotanques de petróleo crudo”; la Ley 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”; la Ley 191 de 1995 “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera”; el Decreto 386 de 2007 “Por el cual se reglamenta el artículo 1º de la Ley 681 de 2001”; la Ley 693 de 2001 sobre “Combustibles vegetales”; el Decreto 4299 de 2005 que “Reglamenta el artículo 61 de la Ley 812 de 2003 y establece los requisitos, obligaciones y el régimen sancionatorio, aplicables a los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo”, el Decreto 1260 de 2013 “Por el cual se modifica la estructura de la Comisión de Regulación y Gas”; y la Ley 1715 de 2014 “Por medio de la cual se regula la integración de las energías renovables no convencionales al sistema energético nacional”.

70. El artículo 58 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos), contenido en el capítulo IX sobre “Refinación y distribución” establece que, “Los concesionarios de explotación atenderán de preferencia las necesidades del país, debiendo ofrecer en venta, cuando el consumo de derivados de petróleo lo exija, la materia prima necesaria para atender dicho consumo, de acuerdo con la reglamentación que haga el gobierno”(83).

71. En el artículo 212 de dicho Código se estableció que el transporte y distribución de petróleos y sus derivados constituyen un servicio público, razón por la cual las personas o entidades dedicadas a estas actividades deberán ejercerlos de conformidad con los reglamentos que dicte el gobierno, y guardar los intereses generales.

72. El artículo 39 de la Ley 39 de 1987, reitera que la distribución de los combustibles líquidos derivados del petróleo es un servicio público y que el gobierno tiene la facultad para determinar las normas sobre calidad, medida y control de los combustibles y las sanciones a que haya lugar para los distribuidores que no la observen. En la Ley 26 de 1989 regula el marco sancionatorio que puede aplicar el Ministerio de Minas y Energía a los establecimientos de distribución de combustibles que infrinjan las normas sobre el funcionamiento de dicho servicio.

73. Por su parte el Decreto 283 de 1990(84), dispone que el transporte y la distribución de los combustibles líquidos derivados del petróleo, las plantas de abastecimiento, estaciones de servicio, plantas de llenado, depósito de GLP y demás establecimientos dedicados a la distribución de productos derivados del petróleo, prestarán el servicio de forma regular, adecuada y eficiente, de acuerdo con las características propias de este servicio (art. 1º). Del mismo modo se enumeran los diferentes tipos de distribuidores de combustibles líquidos que se dividen en: (i) Gran distribuidor mayorista, que será la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol); (ii) Distribuidor mayorista(85) y (iii) Distribuidor minorista (art. 3º)(86).

74. El artículo 61 de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006(87) - Ley 812 de 2003, que reforma el artículo 2º de la Ley 39 de 1987, se establece que, “Los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquido derivados del petróleo, con la excepción del gas licuado de petróleo, solamente serán el refinador, el importador, el almacenador, el distribuidor mayorista, el transportador, el distribuidor minorista y el gran consumidor”.

75. Este artículo se reglamentó posteriormente mediante el Decreto 4299 de 2005, en donde se enumeran los requisitos, obligaciones y el régimen sancionatorio, aplicables a los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, exceptuando el gas licuado de petróleo (GLP), y en donde se reitera que es el Ministerio de Minas y Energía el órgano de control y vigilancia de las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de los combustible líquidos derivados del petróleo dentro de la cadena de distribución de combustible líquido, y se vuelven a definir lo referente a los distintos tipos de distribuidores: mayorista(88), minorista(89) y estación de servicio(90).

76. Hay que resaltar que en este decreto se establecen las obligaciones de los distintos tipos de distribuidor (arts. 22(91), 23(92) y 25(93)), y el régimen sancionatorio general (capítulo XII) con sanciones que se dividen en amonestación (art. 33)(94); multa (art. 34)(95); suspensión del servicio (art. 35); cancelación de la autorización y cierre del establecimiento (art. 36).

77. El artículo 4b del Decreto 1260 de 2013, dispone que la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), es la entidad encargada de expedir la regulación económica de la distribución de los combustibles líquidos derivados de hidrocarburos, definir los criterios y condiciones a los que deben sujetarse los agentes de la cadena de combustibles, y determinar las fórmulas para la fijación de los precios de la actividad.

78. Finalmente en el artículo 6º de la Ley 1715 de 2014, se indica que le corresponde al Gobierno Nacional por medio del Ministerio de Minas y Energía, establecer los reglamentos técnicos relacionados con la red de distribución, y que corresponde al Gobierno Nacional la promoción de la autorregulación a pequeña y gran escala y la generación distribuida.

79. Con relación a la normatividad que se establece para los combustibles vegetales se encuentra la Ley 693 de 2001, que señala en el artículo 2º que, “La producción, distribución y comercialización de los alcoholes no potables estarán sometidas a la libre competencia, y como tal, podrán participar en ellas las personas naturales y jurídicas de carácter público o privado, en igualdad de condiciones…”(96).

80. De otro lado sobre la distribución del gas licuado de petróleo (GLP) o gas propano, la Ley 142 de 1994 dispone que su naturaleza se corresponde con el de un servicio público domiciliario, y se indica en el artículo 14.28 que la distribución de gas combustible, se realizará por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación de un consumidor final, incluyendo su conexión y medición, y que las actividades complementarias de comercialización desde la producción y transporte de gas por un gasoducto principal, o por otros medios, se realizará desde el sitio de generación hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria.

81. Sobre la distribución de este tipo de combustibles en el artículo 2º de la Resolución 177 de 2011(97) se establecen los requisitos para la operación de distribuidores de este tipo de combustibles, y se indica que los distribuidores deberán cumplir con requisitos de la Ley 142 de 1994, como el de organizarse en empresas de servicios públicos domiciliarios y operar a través de plantas de envasado las cuales surten dicho combustible por intermedio de cilindros de envasado para de este modo comercializarlas del minorista al usuario final.

82. En relación con la distribución de los combustibles líquidos en las zonas de frontera se ha creado una legislación especial que tienen como finalidad la de otorgar incentivos tributarios para de este modo poder combatir el contrabando que se presenta en los departamentos limítrofes, especialmente con Venezuela y Ecuador. Así, el artículo 173 de la Ley 1607 de 2012 señala que, “en los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera, el Ministerio de Minas y Energía tendrá la función de distribución de combustibles líquidos, los cuales estarán exentos del IVA, e impuesto nacional a la gasolina y al ACPM”(98).

83. Por otra parte hay que resaltar que esta corporación se ha ocupado en algunas ocasiones del tópico de la distribución de los combustibles líquidos. Así en la Sentencia C-512 de 1997, que conoció de la demanda en contra del artículo 4º de la Ley 39 de 1987, se indicó que la reglamentación de la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo implica disponer de un conocimiento especializado y técnico, dados los altos riesgos que lleva consigo el manejo de la distribución de los combustibles derivados del petróleo, y encontró ajustado a la Constitución que sea la ley la que establezca los lineamientos generales sobre este asunto, pero que resulta constitucional que corresponda al Presidente, a través de la dependencia competente, clasificar y reglamentar en detalle lo pertinente a la distribución.

84. Igualmente en la Sentencia C-105 de 2016, que realizó el control de constitucionalidad del artículo 210 de la misma ley objeto de esta demanda - Ley 1753 de 2015 Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018, relacionada con el sistema de información de comercialización de combustibles (SICOM), se explica que dicho sistema(99), constituye la única fuente de información oficial sobre los agentes de la cadena de distribución de los combustibles en Colombia, e hizo énfasis en que las bases del Plan Nacional de Desarrollo, se previó el uso de combustibles alternativos como el de gas licuado de petróleo, para diversificar la canasta energética y con miras a evitar al contrabando y la venta ilícita de combustibles.

85. En conclusión, las disposiciones impugnadas se encuentran enmarcadas entre los elementos instrumentales del PND, y reforman y complementan las normas que se refieren a la distribución de los combustibles líquidos en todas sus formas, estableciendo de qué forma se aplicarán las sanciones, las medidas preventivas que pueden realizar el Ministerio de Minas y Energía y las autoridades de policía a nivel municipal (art. 25). Así mismo en el artículo 26 se reforma el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953, actualizando los montos de las multas de distribución de combustibles en caso del incumplimiento de las obligaciones que se imponen en materia de hidrocarburos.

La Ley 1753 de 2015 y los contenidos generales relacionados con las disposiciones acusadas.

86. Mediante de la Ley 1753 de 2015 se expidió el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al período 2014-2018 denominado “Todos por un Nuevo País”(100). En el título I se establecen las disposiciones generales, y en el artículo 1º se indica que los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo son el de “(…) construir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los propósitos del gobierno nacional, con las mejores prácticas y estándares internacionales, y con la visión de planificación de largo plazo prevista por los objetivos de desarrollo sostenible”.

87. En el artículo 2º de este mismo título se dispone que el documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un Nuevo País”, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo, “(…) es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como anexo”(101).

88. En el artículo 3º del PND se establecen los “Pilares del Plan Nacional de Desarrollo” que son en su orden: (i) paz, (ii) equidad y (iii) educación. En cuanto a la paz se indica que, “El plan refleja la voluntad política del gobierno para construir una paz sostenible bajo un enfoque de goce efectivo de derechos”(102). Sobre la equidad se señala que, “El Plan contempla una visión de desarrollo humano integral en una sociedad con oportunidades para todos”(103); y finalmente sobre educación se hace referencia a que, “El Plan asume la educación como el más poderoso instrumento de igualdad social y crecimiento económico en el largo plazo, con una visión orientada a cerrar brechas en acceso y calidad al sistema educativo, entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos”(104).

89. En el artículo 4º hace referencia a las “Estrategias transversales y regionales” para la consolidación de los tres pilares referidos, y la “transformación hacía un nuevo país”(105). Estas estrategias transversales, se refieren a: 1. Competitividad e infraestructura estratégicas; 2. Movilidad social; 3. Transformación del campo; 4. Seguridad, justicia y democracia para la construcción de la paz; 5. Buen gobierno y una estrategia envolvente sobre crecimiento verde (6.)(106).

90. Con relación a los artículos demandados hay que destacar, que se encuentran contenidos en la primera parte de la parte instrumental del PND 2014-2018 que contiene las estrategias, sobre la “Competitividad e infraestructura estratégica”, contenida en el capítulo I del título III sobre “Mecanismos para la ejecución del Plan”.

91. De otra parte, sobre el contenido de las normas demandadas se tiene que hacer referencia, como afirman varios de los intervinientes y el Ministerio Público, a “Las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”(107), que en el numeral 5º establece lo referente a las estrategias transversales de “Competitividad estratégica e infraestructura”.

En la parte introductoria sobre la “infraestructura y competitividad estratégicas” de las bases se indica que,

“La competitividad e infraestructura estratégicas son necesarias para fomentar el crecimiento, el desarrollo humano y la integración y conectividad entre los territorios y la nación. En los últimos años el país ha tenido progresos importantes en materia de infraestructura y competitividad. Pero aún seguimos contando con una porción importante de infraestructura obsoleta y sin mantenimiento, quedándonos rezagados frente al continente. Continuado con el ambicioso programa de infraestructura de transporte de cuarta generación (4G), el Gobierno Nacional hará un gigantesco esfuerzo en infraestructura en los próximos años. Pero no solo son carreteras lo que debe hacerse, y la responsabilidad no compete solo el gobierno nacional. Tenemos problemas de competitividad que van desde la articulación de nuestro sistema de ciencia, innovación y tecnología con la empresa privada hasta la eficiencia de nuestro sistema judicial. Así que la estrategia de infraestructura y competitividad estratégicas es clave para que Colombia pueda articularse a la economía mundial y disfrutar de crecimiento sostenido”(108).

92. En este mismo documento se incorpora la agenda nacional de competitividad 2014-2018(109), que se enfoca en once ejes prioritarios alrededor de los cuales se definirán proyectos cuyos avances requerirán de un importante esfuerzo de articulación al interior del gobierno, así como de las esferas pública y privada.

Estos ejes prioritarios se refieren a: i) ciencia, tecnología e innovación; ii) desarrollo regional; iii) infraestructura; iv) transformación agropecuaria; v) transformación industrial; vi) educación, empleo y salud; vii) institucionalidad; viii) estabilidad macroeconómica; ix) justicia; x) lucha contra la ilegalidad y la corrupción; y, xi) prácticas leales de competencia.

93. Sobre el sector minero energético se indica en este documento que, “(…) jugará un papel clave en garantizar el desarrollo económico sostenido e inclusivo. Su tarea será, por una lado, asegurar que la economía tenga fuentes de energía competitivas que le permitan a la economía crecer y generar empleo mientras que al dar acceso a energía y combustibles contribuirá de forma directa en la reducción de la pobreza (…)”(110). Así mismo se establece que este sector generará importantes recursos para financiar las inversiones que van a requerir la construcción de la paz, la educación y las políticas sociales en la lucha contra la desigualdad(111).

94. Por otra parte, dentro del eje transversal de competitividad estratégica en infraestructura se enmarcan los siguientes tópicos: (i) la competitividad empresarial; (ii) las TIC como plataforma para la innovación; (iii) la infraestructura para la integración territorial; (iv) los servicios de transporte de calidad para todos y (v) el desarrollo minero energético para la equidad regional.

En la temática relacionada con los “Servicios de transporte de calidad para todos”, se dispone en el diagnóstico que, en el marco de estrategia de crecimiento verde, se prioriza el acompañamiento y cofinanciación de la estructuración e implementación de transporte público que comprendan acciones orientadas a incrementar, privilegiar y regular el uso de modos no motorizados, así como el uso de combustibles limpios.

95. En el punto 5 sobre “Desarrollo minero energético para la equidad regional” se estableció en materia de hidrocarburos que, “La reconfiguración del mercado internacional de hidrocarburos, los niveles de precios internacionales de los mismos y el desarrollo de las nuevas tecnologías, sumado al esfuerzo que en Colombia se viene haciendo para promover la inversión en su exploración y producción, incentivaron la inversión privada en estas actividades en Colombia, lo cual ha redundado en un incremento en los niveles de producción durante los últimos años (…)”(112).

96. En este mismo numeral se explica que en materia de gas licuado de petróleo, GLP, en los próximos años la producción se incrementará de 25.000 barriles en el 2014 a 40.000 en el 2017, con lo cual se generará un excedente significativo que no podrá ser asumido por los consumidores actuales que son básicamente los usuarios residenciales.

97. En materia de combustibles líquidos se estableció que, “(…) se presentó una tendencia al alza en la demanda de líquidos superando la oferta de producción de las refinerías colombianas, situación que conllevó a la necesidad de importar en promedio un 58% del ACPM en 2014 que se consume en el país para cubrir dicho déficit”(113) y que se identificó que, “(…) el contrabando de combustibles que ingresó al país pasó de 582 mil galones diarios en el año 2010 a 678 mil galones diarios en el año 2013, lo cual representará un reto para el Estado en la generación de medidas para frenar esta actividad ilícita”(114).

98. Se hizo énfasis en que buena parte de los combustibles que se consumen en el país corresponden a una mezcla entre combustibles de origen fósil y biocombustibles, como resultado de la aplicación de una política pública en materia agraria. Se explicó que, “La capacidad instalada para la producción de Biocombustibles, se ha incrementado, entre 2010 y 2013 de 1.100.00 litros día de etanol y 1.297.000 litros de biodiesel a 1.200.000 y 2.400.000 litros/día, pero, como desarrollo de la política consignada en el Documento Conpes 3510 de 2010 se han fomentado inversiones para incrementar la capacidad instalada de producción en un 50% adicional, tanto para el etanol para el biodiesel, que estará en operación entre los años 2015 y 2016”(115).

99. Por otra parte se enumera las estrategias y metas proyectadas para el sector minero energético que son: (1) el aprovechamiento hidrocarburífero responsable, que contribuya al desarrollo sostenible; (2) la expansión y consolidación del mercado de gas combustible; (3) los combustibles líquidos y los biocombustibles; (4) la energía eléctrica para todos; (5) la focalización y asignación eficiente de subsidios en energía y gas combustible; (6) la consolidación del sector minero con responsabilidad social y ambiental, como impulsor del desarrollo sostenible del país; y (7) las estrategias transversales.

100. En cuanto la primera meta (1) relacionada con el “Aprovechamiento hidrocarburífero responsable, que contribuya al desarrollo sostenible”, se plantean tres estrategias: (i) aumentar las reservas y garantizar la producción que apoyen el desarrollo económico del país; (ii) el aprovechamiento de los subproductos; y (iii) el desarrollo del sector en armonía con el medio ambiente (crecimiento responsable).

101. Sobre la estrategia de (i) aumentar las reservas y garantizar la producción que apoye el desarrollo económico, se indica que, “El Gobierno Nacional tiene como objetivo aumentar las reservas y la producción de hidrocarburos con el fin de disponer de los recursos que le permitan dar continuidad a los programas sociales y a la inversión en infraestructura para aumentar la competitividad del país”, y que para conseguir esta meta, “El Ministerio de Minas y Energía y la ANH darán continuidad a la promoción de inversiones en las actividades de exploración y producción de hidrocarburos”.

102. Así mismo se explica que teniendo en cuenta el potencial hidrocarburífero del país y la necesidad de incorporar nuevas reservas que permitan ampliar el horizonte de autosuficiencia energética en materia de hidrocarburos, se continuará promoviendo: i) la exploración y producción costa afuera; ii) la exploración y producción de yacimientos no convencionales; y iii) la implementación de tecnologías de recobro de hidrocarburos en yacimientos existentes.

103. En cuanto al aprovechamiento de los subproductos se indicó que, “Con el fin de contribuir con la estrategia colombiana de desarrollo bajo en carbono, aportando a la reducción de gases de efecto invernadero (GEI), se implementarán mecanismos que permitan maximizar el aprovechamiento del gas asociado a la explotación y los líquidos asociados a la explotación de hidrocarburos, tales como GLP y agua”(116), y se hizo hincapié en que, “(…) para la optimización de los procesos de producción en los campos hidrocarburíferos a través del aprovechamiento del GLP resultante de estas actividades permitirá contar con otro combustible alternativo para la diversificación de la canasta energética”(117).

104. Sobre el “Desarrollo del sector en armonía con el medio ambiente (crecimiento responsable)” se resalta que para el Gobierno Nacional es importante que el desarrollo del sector de hidrocarburos se siga en armonía con el desarrollo social y con el medio ambiente, y que al lograr este objetivo se mejorarán los controles realizados a las actividades de exploración y producción, promoviendo la adopción de buenas prácticas por parte de los operadores y que en coordinación con los ministerios pertinentes, se fortalecerán las capacidades de la ANH, la ANLA, DIMAR y las CAR en sus funciones de administración, seguimiento y supervisión de los recursos naturales(118).

105. En relación a la segunda meta (2.) de “Expansión y consolidación del mercado de gas combustible” se indicó que este se encamina a: (i) el aumento de la cobertura para la prestación del servicio y (ii) el aseguramiento del abastecimiento y la confiabilidad. Sobre el aumento de la cobertura para la prestación de servicio, se estableció que se formulará un Plan Indicativo de Expansión de Cobertura (PIEC) para un período de 10 años, que deberá actualizar periódicamente, con el objetivo de aumentar la cobertura del servicio de gas combustible en los estratos 1 y 2, la construcción de redes de distribución(119).

106. Así mismo se indicó que por la facilidad con que se puede transportar el GLP, en comparación con otro tipo de gas combustible, lo convierte en candidato para ser el recurso energético de mayor uso en las zonas de difícil acceso del país, y que con el fin de masificar el uso del GLP en estas zonas se promoverá la implementación de esquemas empresariales integrales para su distribución y comercialización, buscando entre otros beneficios sustituir el uso de leña de cocción para alimentos y de esta forma disminuir la deforestación(120). También se expuso, que el Ministerio de Minas y Energía revisará la política de subsidios existentes para el servicio de gas combustible, con el objetivo de no generar ineficiencias en la inversión, y de establecer una adecuada complementariedad para el servicio prestado con gas natural o con GLP(121).

107. En cuanto al aseguramiento del abastecimiento y la confiabilidad, se indicó que se hace necesaria la construcción de plantas de regasificación que permita la importación de combustible, y que durante este cuatrienio se adelantarán los estudios y se expedirá la normatividad pertinente que permita la construcción de otra planta de regasificación. Se explica que la comercialización de gas natural de las fuentes existentes se hará dentro de las reglas establecidas por la CREG para la comercialización en el mercado mayorista de gas natural, y se expone que resulta fundamental que el gestor del mercado de gas inicie la prestación de servicios según lo previsto por la regulación.

108. Se explica que la CREG, adoptará medidas encaminadas a promover la ejecución de proyectos de confiabilidad del sistema nacional de transporte y de los sistemas de distribución, donde se requiera, mediante el uso de mecanismos de competencia. Igualmente que el Ministerio de Minas y Energía impulsará la adopción de normas que permitan la destinación del gas licuado de petróleo a usos diferentes a los tradicionales, como el uso como combustible vehicular, y que se espera que una demanda creciente incentive nuevas inversiones en la producción de este combustible(122).

109. En relación a la tercera meta (3) relacionada con los combustibles líquidos y los biocombustibles, se establece que dicha estrategia se subdivide en: (i) abastecimiento de combustibles; (ii) diversificación de combustibles; (iii) calidad de combustibles y (iv) zona de frontera.

110. Sobre la primera estrategia relacionada con el abastecimiento de combustibles se indica que el Gobierno Nacional tomará las medidas necesarias para continuar garantizando el abastecimiento de los combustibles líquidos, y que adelantará acciones para la modernización de los procesos de refinación para lograr el aprovechamiento de crudos pesados y la mayor producción de combustibles, incrementando la capacidad de las principales refinerías del país; y la ampliación de la infraestructura necesaria para la importación de combustible en caso de no lograr el autoabastecimiento(123).

Se expone que ambos casos se requerirá desarrollar la infraestructura de puertos y ductos que permita el transporte desde las zonas de acopio o producción, así como sistemas de almacenamiento estratégico para combustibles, cercanos a los principales centros de consumo, con el fin de mantener reservas que garanticen la confiabilidad en el suministro de la población.

Así mismo, se expone que el Ministerio de Minas y Energía fortalecerá el sistema de información de combustible (SICOM) como herramienta para el seguimiento y control de la cadena de distribución de combustible y como fuente de información sectorial, y se explica que se revisará la política de precios de combustibles fósiles, con el fin de validar o ajustar los aspectos que permitan fijar precios menos volátiles a los consumidores, conducentes a asegurar un abastecimiento confiable al país, promover su consumo racional, mitigar los impactos ambientales y en salud humana, y disminuir su impacto fiscal.

Se explica que se mantendrá el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles - FEPC, como medio para disminuir la volatilidad en los precios de los combustibles, al consumidor y se desarrollaran los ajustes necesarios para permitir su correcto funcionamiento, y que para lograr la eficiencia del mercado de combustibles, se revisará el esquema de fijación de precios de los biocombustibles y sus mezclas con combustibles fósiles, de tal manera que se acerque a la formación de precios en un mercado de competencia(124).

111. Sobre la diversificación de combustibles, se expone que entre los compromisos adquiridos por parte de Colombia en el marco del ingreso a la OCDE se encuentra la diversificación de la canasta energética, en donde uno de los principales aspectos por desarrollar es la disminución en el uso del diésel y la gasolina los cuales son empleados para atender los sistemas de transporte particular y público en las poblaciones. Se explica que se revisará el esquema de subsidios aplicados al diésel y a la gasolina y se evaluarán medidas para facilitar la conversión al autogas, al GNV y a la movilidad eléctrica (en especial el transporte masivo)(125).

112. El tercer punto sobre la calidad de los combustibles, se establece que, “El Gobierno Nacional, en cabeza de los ministerios de Minas y Energía y Ambiente y Desarrollo Sostenible, continuará desarrollando los trabajos técnicos necesarios para establecer los criterios de calidad de los combustibles que serán consumidos en el territorio nacional, considerando para ello, entre otros aspectos, los estándares técnicos internacionales”.

También se indica que el Ministerio de Minas y Energía fortalecerá el SICOM como herramienta para el seguimiento de la calidad y consumo de los combustibles y biocombustibles, y que se implementará un programa para el aseguramiento y control de la calidad (QA/QC) de los combustibles fósiles y sus mezclas con biocombustibles en Colombia. Se explica que para tal fin, el Ministerio de Minas y Energía y la Superintendencia de Industria y Comercio, desarrollarán la reglamentación requerida para la implementación del programa a lo largo de la cadena de distribución(126).

113. Finalmente sobre las zonas de frontera se señala que el Gobierno Nacional llevará a cabo los trámites necesarios para redefinir los municipios considerados como zonas de frontera, con el fin de acotarlos a aquellos que son efectivamente fronterizos, y de esta forma racionalizar los recursos públicos empleados en los subsidios a los combustibles fósiles que se destinan a estos municipios. Se puntualiza que la asignación de cupos en las zonas de frontera deberá responder a las necesidades de los municipios contemplados, optimizando la gestión de recursos públicos.

De otra parte se explica que, “(…) la lucha contra el fenómeno del contrabando continuará contemplando una estrategia integral con medidas de control, por parte de la DIAN y la Policía Nacional, programas de reconversión socio-laboral para la población involucrada, y la firma de convenios binacionales para la importación legal de combustibles”. Se resalta que, “El Gobierno Nacional promoverá programas a nivel regional para incentivar el consumo de combustibles en establecimientos legales y el desestimulo de la comercialización informal de estos”, y que, “(…) se apoyará a los alcaldes de municipios fronterizos con el fin de establecer e incrementar los esquemas de control que garanticen el cumplimiento de la normativa e impedir la comercialización ilícita de combustibles en sus territorios”(127).

114. En suma, dentro de los objetivos generales transversales, así como en las bases del Plan Nacional de Desarrollo y la agenda nacional de competitividad 2014-2018, se hace referencia a la temática de general de las normas demandas, como aspectos relacionados con la explotación, utilización, distribución y consumo de combustibles líquidos. En estos objetivos se indica que la política de combustibles está orientada a reemplazar paulatinamente los combustibles fósiles tradicionales, por los biocombustibles y las mezclas, así como la promoción del gas licuado de petróleo —GLP—. Igualmente se hizo énfasis en estos ejes, en que resulta necesario mitigar prácticas ilegales como el contrabando, especialmente en las zonas de frontera, y crear medidas específicas para asegurar el abastecimiento y la distribución de estos productos. Finalmente se indica que se buscará fortalecer el sistema de información de combustibles (SICOM) como herramienta para garantizar la calidad de los combustibles líquidos, y poder monitorear y controlar la cadena de distribución de estos productos.

Juicio de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015.

115. Una vez analizado el alcance y la naturaleza de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 —Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, “Todos por un Nuevo País”—, así como los objetivos y metas del Plan, relacionados con las disposiciones acusadas, procede la Corte a realizar el juicio de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015.

116. Como se analizó en la parte dogmática, sobre el análisis de la unidad de materia en las leyes de Plan Nacional de Desarrollo, la Corte tiene que comprobar en estos casos: (i) si se trata de disposiciones de carácter presupuestal, o disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución del plan; (ii) si existe un vínculo o conexión entre los objetivos y metas contenidos en la parte general del Plan, con los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos; (iii) si se da una conexión teleológica estrecha entre los objetivos y metas y las normas instrumentales y (iv) si se puede comprobar un vínculo directo e inmediato entre los objetivos generales del Plan y sus normas instrumentales.

117. También se debe hacer énfasis en que en estos casos el control de conexidad debe ser más estricto en la valoración de la conexidad directa e inmediata entre los objetivos generales con las normas instrumentales para su ejecución, dado que no se pueden incluir materias ajenas a las metas generales, que solo se incorporan para llenar vacíos legislativos o actualizar normas que no tienen un vínculo directo con los ejes estructurales del PND de manera directa y estrecha.

118. Como se ha venido exponiendo los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, son normas instrumentales de ejecución, dado que se encuentran contenidas en el capítulo I del título III sobre los “Mecanismos para la ejecución del Plan”, específicamente lo referente a una de las metas transversales generales sobre la “Competitividad e infraestructura estratégicas”.

119. Estos artículos contienen las sanciones en materia de distribución de combustibles líquidos (art. 25) y la actualización de las multas en el sector de hidrocarburos (art. 26). El artículo 25 contienen sanciones especiales sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles, a los “agentes de la distribución de combustibles” que transgreden las normas sobre el funcionamiento del servicio público que prestan dichos agentes, o que incumplan las órdenes del Ministerio de Minas y Energía sobre el particular.

120. En este caso las sanciones que se establecen son: a) multa entre diez (10) y dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes; b) suspensión del servicio entre diez (10) y noventa (90) días calendario y bloqueo del código SICOM; c) cancelación der la autorización y bloqueó del código SICOM; d) decomiso administrativo permanente.

121. En el parágrafo 1º se establece que el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad delegada, decretará como medida preventiva dentro del procedimiento sancionatorio, la suspensión de la actividad de la cadena de distribución cuando pueda derivarse algún daño o peligro, o cuando la actividad se ejerza sin el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones para su funcionamiento para lo cual procederá a bloquear el código SICOM, con el fin de proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuación y/o daño que atente contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente o intereses jurídicos.

122. Finalmente el parágrafo 2º señala que las autoridades de policía a nivel municipal podrán realizar los decomisos temporales o productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción a las normas que regulan la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles y que de lo anterior informará al Ministerio de Minas y Energía o a la autoridad competente a efectos de iniciar los procedimientos administrativos que sean del caso.

123. De otra parte el artículo 26 establece lo referente a las multas en el sector de hidrocarburos en donde se modifica el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953 para indicar que el Ministerio de Minas y Energía podrá imponer administrativamente multas entre dos mil (2.000) y cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smmlv), en cada caso, por el incumplimiento de las obligaciones que se establecen en el Código de Petróleos, “(…) cuando el incumplimiento no deba producir caducidad de contratos o cancelación de permisos, o cuando el gobierno prefiera optar por esta sanción y no declarar la caducidad en los casos pertinentes del artículo siguiente”.

El contenido de las normas demandadas.

124. Como se puede evidenciar las normas demandadas establecen una serie de sanciones de tipo administrativo que estarán en principio en cabeza del Ministerio de Minas o Energía o la autoridad delegada, así como sanciones de policía, como el decomiso, que tienen como sujeto pasivo a los agentes de distribución de combustibles líquidos o biocombustibles.

125. Las normas demandadas no contienen el procedimiento administrativo sancionatorio, ni esclarecen los bienes jurídicos en juego. Tampoco se hace referencia directa a cuál es el objetivo de estas sanciones, ni se discrimina su relación o conexidad con los objetivos o presupuestos generales del Plan desde sus pilares básicos y sus objetivos generales. En efecto, nótese como en esta decisión se han dejado en claro esos objetivos y metas, y sin embargo, las normas demandadas no exponen con claridad las razones para insertar normas con evidente carácter sancionatorio.

126. Como se ha venido reiterando en este caso el control que debe realizar la Corte para verificar si se cumple con el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución Política, debe ser estricto y establecer si se puede verificar una conexidad directa e inmediata y no conjetural o mediata entre los objetivos generales del Plan y las normas instrumentales, más en tratándose de normas de carácter sancionatorio que por su naturaleza, en principio, tienen reserva de ley ordinaria, y deben en todo caso respetar el principio de legalidad, debido proceso y tipicidad contenido en el inciso 2º del artículo 29 de la Constitución Política.

127. Con relación a la conexidad directa e inmediata evidencia la Corte que no se cumple en este caso con los presupuestos básicos de la unidad de materia. En efecto, la Sala no comprueba que las sanciones previstas en el artículo 25 y la actualización de las multas contenidas en el artículo 26 de la Ley 1753 de 2015 cumplan con los presupuestos de relación directa e inmediata con los objetivos y metas del PND; su conjunción es apenas temática con algunos principios transversales del PND, pero sin un vínculo directo y verificable, estrecho e inmediato.

128. Aunque se podría aducir que lo que se pretende con las multas y demás sanciones establecidas en los artículos 25 y 26 es que el servicio público de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles, se preste de una manera eficiente y se eviten malas prácticas como el contrabando, ninguno de los pilares básicos del PND 2014-2018 “Paz, seguridad y educación” se relaciona de manera directa e inmediata con estas sanciones de carácter administrativo.

129. En efecto comprueba la Corte que las normas demandadas que establecen respectivamente las sanciones para la distribución de combustibles y la actualización de las multas en la distribución de combustibles líquidos y biocombustibles no guardan relación directa y próxima con los objetivos generales y metas del PND, sino que su nexo es meramente esporádico conjetural, hipotético e indirecto, en temas como la infraestructura y competitividad, el eje transversal verde y algunas políticas públicas referenciadas en las bases del PND.

Para la Corte resulta necesario decir que las normas de sanción, precisan de una deliberación con un grado de trasparencia mayor que su nuda inserción en el PND, pues, reiterase, aunque pueda ser hallable un vínculo entre ellas y el Plan, este es apenas hipotético. Las normas de sanción por su inmediata injerencia en el ámbito de la libre determinación humana —con mayor o menor rigor invasivo— no pueden ser concebidas como decisiones sin un ejercicio analítico profundo y detallado. Como se expuso antes, la determinación de su telos, pero además el respeto de la técnica de tipificación (sujetos, objetos de protección, conducta, etc.) así como la determinación del procedimiento, se erigen en exigencias estrictas, que en este caso se extrañan.

130. En atención a que las normas demandadas no cumplen con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia sobre la unidad de materia, y en consideración a que el control de constitucionalidad de este tipo de normas debe ser más estricto en aras de que no se utilicen las leyes del Plan para introducir disposiciones normativas que procuren llenar vacíos legislativos —o realizar reformas incluso necesarias— que no tengan como objetivo verificable el de cumplir con los objetivos y metas generales del PND, la Corte declarará la inexequibilidad de las disposiciones acusadas.

Inexequibilidad diferida a un (1) año de los artículos 24 y 25 de la Ley 1753 de 2015.

131. Dentro de las modalidades de decisión la Corte tiene la potestad de diferir en el tiempo los efectos de sus fallos. Esta posibilidad se sustenta en el 45 de la ley estatutaria de administración de justicia(128), el cual establece que “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.

132. Esta disposición ha dado lugar a que desde sentencias como la C-113 y 131 de 1994, así como en la C-037 de 1996, se haya acogido la posibilidad de que al momento de proferir un fallo, la Corte pueda escoger la modalidad decisional que mejor se acompase con la filosofía que inspira la supremacía a la integridad de la Carta(129).

133. Como se indicó en la Sentencia C-252 de 2010, “La posibilidad de modular los efectos de sus sentencias es, precisamente, una de las herramientas más valiosas con las que cuenta la Corte Constitucional para poder tomar una decisión que le permita proteger la Constitución de una violación que se le ha infringido, pero sin afectar gravemente otros valores constitucionales que se podrían ver en juego(130).

134. En el caso en estudio comprobó la Sala que los artículos 25 y 26 de la Ley 1753, que contiene sanciones para los agentes de distribución de combustibles y la actualización de las multas contenidas en el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953, de una manera indirecta, se acompasan con el deber del Estado de vigilar la prestación de los servicios públicos contenido en el capítulo 5 del título XIII de la Constitución —en especial, lo atinente a la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles—(131). Se trata pues, de evitar que se produzca el transporte ilegal de combustibles líquidos, en especial de los municipios que reciben subsidios a otras zonas del país, y proveer para que estos productos sean distribuidos de manera adecuada, continua, segura y eficiente.

136.(sic) En este orden de ideas considera la Corte que de declararse de manera inmediata la inconstitucionalidad de los artículo 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, se podría generar el efecto de vulnerar derechos y principios constitucionales relacionados con los requisitos de calidad, seguridad, continuidad y eficacia del servicio público de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles, y de esta manera afectar el control y vigilancia de la prestación de los servicios públicos en cabeza del Estado contenido en el capítulo 5 del título XIII de la Constitución, y la protección del medio ambiente (inciso 2º del artículo 79 de la Constitución Política).

137. Por esta razón la Corte considera, que utilizando la potestad de modular sus fallos en el tiempo, lo constitucionalmente correcto en este caso, es no declarar la inexequibilidad inmediata de las normas demandadas, sino que la misma se difiera a un momento posterior a la notificación del fallo, en procura de la protección del fin anotado supra.

138. En conclusión de lo dicho, la Corte diferirá los efectos de la inexequibilidad de la decisión por el término de un (1) año contado a partir de la notificación de la Sentencia, para que se elabore por parte del legislador ordinario —con la garantía de los principios democrático, de transparencia y de deliberación— la regulación de la renovación de las sanciones y multas que gobiernen la prestación del servicio público de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles, a través de la expedición de una ley con la garantía plena del principio democrático y de deliberación.

139. Se reitera que esta modalidad de decisión se escoge en el entendido que la inexequibilidad inmediata de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, podrían dar lugar a que se pueda llegar a afectar principios y valores Constitucionales. El término de un (1) año de vigencia de las normas no afecta de manera desproporcionada el principio democrático y deliberativo, y en cambio, sí, le da un espacio razonable al Congreso para que una manera democrática y deliberativa más amplia, apruebe una ley ordinaria en donde se establezcan sanciones para los agentes que distribuyen combustibles líquidos y biocombustibles.

140. Resalta la Sala que no se podría establecer una sentencia de tipo integradora de carácter condicionada para suplir la inexequibilidad derivada de la falta de unidad de materia de los artículos demandados, dado que en este caso no se puede suplir con este tipo de decisión la falta de conexidad inmediata y directa entre los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo con las normas instrumentales que se establecen para darle aplicación y efectividad, porque se excedería la potestad de la Corte para efectuar este tipo de control sobre la unidad de materia, que como se ha venido sosteniendo es de carácter estricto.

141. Por lo anterior, comprueba la Corte que se cumple en este caso con los presupuestos jurisprudenciales para proferir este tipo de decisiones de carácter diferido en el tiempo ya que: (i) se justificó expresamente esa modalidad de decisión; (ii) se explicó claramente que dicho diferimiento se desprende de que se evidencia que la declaración de inexequibilidad inmediata ocasionaría un vacío normativo que conduciría a una situación constitucionalmente peor que el mantenimiento en el ordenamiento de la disposición acusada; (iii) se expuso que esa solución es más adecuada que la de recurrir a una sentencia integradora, y, finalmente (iv) se justificó la extensión del plazo conferido al legislador, en donde se analizó la complejidad misma del tema y del posible impacto de la preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos constitucionales(132).

Conclusiones generales.

142. En primer lugar se analizó la procedibilidad de la demanda concluyendo que se cumplieron con los requisitos generales y especiales sobre claridad, certeza, especificidad y pertinencia, para poder resolver el cargo de la demanda relacionado con la vulneración del artículo 158 de la Constitución Política sobre la posible violación del presupuesto de la unidad de materia que deben tener las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo.

143. Se explicó la naturaleza jurídica de las leyes que aprueban del Plan Nacional de Desarrollo y sus contenidos, y se especificó que este tipo de leyes son multitemáticas o heterogéneas porque están compuestas de una parte general, en donde se formulan los propósitos, objetivos y metas de la política económica, social y ambiental, en un período de cuatro años, y un plan de inversiones públicas en donde se determinan los recursos financieros y las normas jurídicas instrumentales para poder llevar a cabo los objetivos generales del Plan.

144. Se indicó que el principio de unidad de materia del artículo 158 de la Constitución Política, se debe tener en cuenta en las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo, y que se trata de un vicio de carácter material en donde se tiene que efectuar un control de constitucional más estricto, para verificar la conexidad directa e inmediata entre los objetivos generales y las normas instrumentales o de ejecución.

145. En aras de verificar la unidad de materia de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 se siguió con la metodología dispuesta en la jurisprudencia constitucional, en donde se analizó el alcance y la naturaleza de los artículos demandados, la Ley 1753 de 2015 y los contenidos generales relacionados con las disposiciones acusadas y finalmente se efectuó el juicio de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales del PND 2014-2018.

146. En el juicio de conexidad directa e inmediata se pudo verificar que los artículos acusados no se vinculan con los objetivos, planes y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ni con las bases del PND de una manera directa e inmediata. Aunque existen temáticas que se pueden vincular con las temáticas generales del PND relacionadas con la infraestructura y competitividad y la estrategia envolvente de crecimiento verde, no se cumplieron con los criterios establecidos en la jurisprudencia del juicio estricto de constitucionalidad de las normas que incorporan al Plan Nacional de Desarrollo, dado que se trata de normas de carácter sancionatorio que no tienen un vínculo directo con los objetivos y metas general del Plan.

147. Se mostró que declarar de manera inmediata la inexequibilidad de las normas podría generar el efecto de afectar derechos y principios constitucionales como la potestad que tiene el Estado de realizar el control y vigilancia de los servicios públicos (capítulo 5 del título XIII de la Constitución) y la protección del medio ambiente (inciso 2º del artículo 79 de la Constitución Política).

148. En atención de ello, la Corte, utilizando la potestad de modular los fallos de manera temporal, decidió diferir los efectos de la inconstitucionalidad de la decisión para que en el término de un (1) año contado a partir de la notificación de la Sentencia, se elabore por parte del legislador ordinario con las garantías de los principios democráticos, de transparencia y de deliberación, la regulación de las sanciones aquí estudiadas, a través de una ley especializada y con la garantía plena del principio democrático.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en el Auto 305 de junio 21 de 2017.

2. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 por el cargo analizado en la sentencia y diferir los efectos de la Sentencia por el término de un (1) año, contado a partir de la notificación de esta providencia.

Comuníquese y cúmplase».

2 El error de redacción viene de la misma ley aprobada.

37 Sentencias C-929 de 2007, C-149 de 2009, C-646 de 2010, C-819 y C-913 de 2011 y C-055 de 2013.

38 Sentencia C-012 de 2010.

39 Sentencias C-413 de 2003 y C-892 de 2012.

40 Esta jurisprudencia.

41 Negrilla fuera del texto.

42 La demanda se presentó el 17 de noviembre de 2016, y la Ley 1753 fue promulgada el 9 de junio de 2015.

43 Sentencias C-557 de 2000 y C-016 de 2016.

44 Se explica que la planificación se corresponde con el Estado de bienestar que se introduce en Colombia, especialmente con la reforma constitucional de 1936, en donde se establece la intervención del Estado en la economía y la función planificadora en el mismo sector, se hace referencia a que la planificación encuentra antecedentes en la reforma constitucional de 1968, y se conserva en la Constitución de 1991 que señala que se realizarán Planes de Desarrollo cuatrianuales promovidos por el Gobierno Nacional y aprobados por el Congreso.

45 Sentencia C-478 de 1992.

46 Sentencia C-015 de 1996.

47 Ibíd.

48 Sentencia C-1065 de 2001.

49 En el artículo 5º de la Ley 152 de 1994, Orgánica de la Ley del Plan, se precisa con mayor detalle los contenidos de la parte general señalando: “(…) La parte general del plan contendrá lo siguiente: a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo generales para lograrlos; c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes”.

50 En el artículo 6º de la Ley 152 de 1994, Orgánica de la Ley del Plan, se establece los contenidos específicos del Plan de Inversiones Públicas: “El plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente: a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. (…)”.

51 Sentencia C-334 de 2012. Desde sus primeras decisiones la Corte se había orientado en esta dirección. Así en la sentencia C-015 de 1996 sostuvo: “La obligatoriedad del Plan no cobija tan sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a todas las normas que apruebe”.

52 Sentencia C-334 de 2012.

53 Por ejemplo en la Sentencia C-016 de 2016.

54 En el mismo sentido se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-557 de 2000.

55 Sentencia C-376 de 2008.

56 Sentencia C-394 de 2012. En la Sentencia C-016 de 2016 se explicó que aunque la elaboración de la ley del PND le corresponde al Gobierno Nacional, este debe garantizar la participación de las autoridades de planeación, las entidades territoriales, el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Nacional de Planeación de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 341 de la Constitución Política y los artículos 13, 14, 15, 16, y 17 de la Ley 152 de 1994. Agotada esta etapa y en un término máximo de seis (6) meses contados a partir del inicio del período presidencial el gobierno presenta a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley (artículos 341 de la Constitución Política y 19 de la Ley 152 de 1994), y, con fundamento en su informe se discute y aprueba por Plenaria de cada una de las Cámaras en un término máximo de 45 días (artículos 341 de la Constitución Política y 21 de la Ley 152 de 1994).

57 Ver sentencias C-363 y 394 de 2012.

58 En el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 se dispone que, “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión”.

59 En la Sentencia C-394 de 2012 se dispuso que se trata de un principio que busca prohibir la inserción en el cuerpo de la ley de disposiciones que no guarden relación con la materia central por ella tratada, “(…) la cual además de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democrático y la publicidad del procedimiento legislativo (…)”.

60 Negrilla fuera del texto. Estos presupuestos han sido reiterados en diferentes providencias en las que se destacan las sentencias C-376 y C-801 de 2008, C-077, C-363 y C-394 de 2012 y recientemente en la Sentencia C-016 de 2016.

61 Algunas de estas características se compilaron en la Sentencia C-016 de 2016.

62 C-539 de 2008, C-394 y 747 de 2012.

63 La Sentencia C-305 de 2004 establece que, “Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación”.

64 Sentencia C-394 de 2012.

65 Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008 y C-394 de 2012.

66 Se indicó en la Sentencia C-016 de 2016 que el juicio de conexidad en esta materia se realiza estableciendo si la disposición instrumental guarda conexidad o bien con los objetivos o propósitos del Plan, o bien con las estrategias generales del mismo, en tanto unos y otros se integren a la parte general del Plan.

67 También se demandó y el artículo 112 de Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015”.

68 Ver sentencia C-394 de 2012.

69 Ver sentencia C-539 de 2008.

70 En este caso se trataba de unas normas sancionatorias que se establecían para unas normas cambiarias.

71 Se citó en dicha ocasión la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia 17, del siete (7) de marzo de mil novecientos ochenta y cinco (1985) (M.P. Manuel Gaona Cruz). Gaceta Judicial, Tomo CLXXXIII, Nº. 2422, p. 173, en donde se sostuvo, sobre el particular: “Precísase además, a manera de corolario de los presupuestos ya enunciados, que el derecho punitivo es una disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política (impeachment)”.

72 El principio de tipicidad de la sanción se desprende del inciso 2º del artículo 29 de la Constitución Política que establece que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa (…)”.

73 “ART. 106.—Control a la explotación ilícita de minerales. A partir de la vigencia de la presente ley, se prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional// El incumplimiento de esta prohibición, además de la acción penal correspondiente y sin perjuicio de otras medidas sancionatorias, dará lugar al decomiso de dichos bienes y a la imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, que impondrá la autoridad policiva correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentará la materia// Las solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para legalizar la minería con minidragas a que se refiere el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de plano por la autoridad minera (…)”.

74 Del mismo modo se especificó en esta decisión que, “(…) el principio de legalidad exige que dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma —lex scripta— con anterioridad a los hechos materia de la investigación - lex previa”, y que cuando se trata de derecho sancionatorio el principio de legalidad comprende una doble garantía, por una parte la material, que se refiere a la predeterminación normativa de las conductas infractoras y las sanciones; y, por otro lado la formal, relacionada con la exigencia de que estas deben estar contenidas en una norma con rango de ley, la cual podrá hacer remisión a un reglamento, siempre y cuando en la ley queden determinados los elementos estructurales de la conducta antijurídica.

75 “ART. 44.—Sanciones en materia de TIC. Modifíquese el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, el cual quedará así: “ART. 65.—Sanciones. Sin perjuicio de la responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el infractor, la persona natural o jurídica que incurra en cualquiera de las infracciones señaladas en el artículo 64 de la presente ley, será sancionada, además de la orden de cesación inmediata de la conducta que sea contraria a las disposiciones previstas en esta ley, con: 1. Amonestación; 2. Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales para personas naturales; 3. Multa hasta por el equivalente a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales para personas jurídicas; 4. Suspensión de la operación al público hasta por dos (2) meses; 5. Caducidad del contrato o cancelación de la licencia, autorización o permiso”.

76 Se citó a este respecto la Sentencia C-896 de 2012 en donde se dijo que; “(…) cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la actividad legislativa. En efecto si una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia”.

77 Dentro del capítulo sobre “Competitividad e infraestructura estratégica”, como primer punto relacionado con la ejecución del Plan, además del tema de los combustibles, se encuentran normas relativas a la Ciencia, Tecnología e Innovación (arts. 7º y 12); infraestructura logística especializada (art. 8º); facturas electrónicas (art. 9º); derechos de propiedad intelectual de proyectos de investigación (art. 9º); derechos de propiedad intelectual de proyectos de investigación y desarrollo financiados con recursos públicos (art. 10); la transformación productiva, la modernización, la innovación, el registro y la financiación de la industria (arts. 11, 13, 14 y 16); la atención de los pasivos pensionales en el sector hotelero (art. 15); el transporte y la infraestructura vial (arts. 30, 31, 32, 33, 34 y 36); el fondo de contingencias y traslados (art. 35); proyectos APP (arts. 37 y 38); comunicaciones y TIC (arts. 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46 y 47); proyectos estratégicos y de interés nacional (arts. 48, 49, 50, 51 y 52); y recurso hídrico (art. 54).

78 Sistema de información de combustibles líquidos - SICOM.

79 El artículo 68 del Código de Petróleos establece que, “El gobierno, oído el Consejo Nacional de Petróleos, podrá declarar la caducidad de cualquier contrato que celebre o cancelar el permiso que conceda, referentes a la industria de petróleo, en cada uno de los casos siguientes: 1. Cuando no se paguen oportunamente a la Nación las regalías o los impuestos que le correspondan, o cuando se desconozca al gobierno el derecho preferencial para transportar sus petróleos; 2. Cuando no se inicie la explotación o transporte en el plazo fijado para ello en los contratos, o si una vez iniciadas estas operaciones se suspendieren por más de ciento veinte (120) días en un año, sin anuencia del gobierno; 3. Cuando en caso de que una estructura petrolífera corresponda a distintos contratistas y ocurriendo entre ellos conflictos por tal motivo, se nieguen poner en práctica el plan cooperativo de explotación, conforme a los dispuesto en el artículo 31 de este Código; 4. Cuando en los casos del artículo 11, el contratista se niegue a someter la diferencia al dictamen pericial o se niegue a cumplir lo resuelto por los peritos; 5. Cuando no se tenga permanentemente constituida y domiciliada en Bogotá una casa o sucursal, según lo dispuesto en el artículo 10; 6. En caso de quiebra del contratista, judicialmente declarada; 7. Cuando el contratista traspase el contrato a un gobierno extranjero o a entidades que dependan de él; 8. Cuando el contratista deje de hacer la inversión anual de que trata el artículo 27 de este Código// La declaración administrativa de caducidad o la cancelación del permiso no se harán sin que previamente se notifique al interesado las causales que se aleguen, notificación que se llevará a cabo en la forma que se determine en cada contrato// El interesado dispondrá de un término de noventa (90) días, contados desde que quede hecha la notificación respectiva, para que rectifique o subsane las faltas de que se le acuse o formule su defensa”.

80 Ley 10 de 1961, “Por el cual se dictan disposiciones en el ramo de petróleos”, publicada en el Diario Oficial 30.477, del 27 de marzo de 1961.

81 Se establece que los combustibles líquidos más comunes derivados del petróleo son: gasolina motor, diésel, fuel oil, gasolina de aviación para motores tipo turbina, queroseno, gasolina motor diésel fuel. Dentro de los biocombustibles se destacan el alcohol carburante, el biodiesel y el diésel renovable. http://www.creg.gov.co/index.php/es/sectores/2015-02-04-20-43-06/que-son

82 Diario Oficial 39.165, del 30 de enero de 1990.

83 Se indica en esta disposición que, el gobierno podrá conceder permisos, por un término que no exceda de treinta (30) años, para el establecimiento de estaciones de abasto de combustibles en los terrenos constituidos en reserva de la Nación y que la remuneración y demás condiciones del permiso se determinarán en los respectivos contratos que al efecto se celebren.

84 Diario Oficial 39.165, del 30 de enero de 1990.

85 Que se define como “Toda persona natural o jurídica, que a través de una planta de abastecimiento construida con el cumplimiento de los requisitos legales, almacene y distribuya al por mayor combustibles líquidos derivados del petróleo, con excepción del gas licuado del mismo (GLP)”.

86 Se define como, “Toda persona natural o jurídica que expenda directamente al consumidor, combustibles líquidos derivados del petróleo, con excepción del gas licuado del mismo GLP, por intermedio de estaciones propias o arrendadas”.

87 “Hacia un Estado comunitario”.

88 Se define como, “Toda persona natural o jurídica dedicada a ejercer la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, a través de una planta de abastecimiento, la cual entrega dichos productos con destino a la(s) planta(s) de otro(s) distribuidor(es) mayorista(s), a los distribuidores minoristas o al gran consumidor, conforme a lo señalado en el capítulo V del presente decreto”.

89 Se define como, “Toda persona natural o jurídica dedicada a ejercer la venta de combustibles líquidos derivados del petróleo al consumidor final, a través de una estación de servicio, o como comercializador industrial, en los términos del capítulo VII del presente decreto”.

90 Se define como el “Establecimiento en el cual se almacenan y distribuyen al consumidor final los combustibles líquidos derivados del petróleo. Dependiendo del tipo de combustibles que distribuyan las estaciones de servicio” que se clasifican en estación de servicio de aviación, automotriz, de servicio fluvial y de servicio marítimo.

91 Se establecen las obligaciones de los distribuidores minoristas a través de estaciones de servicio.

92 Se regulan las obligaciones del distribuidor minorista cuando actué como comercializador industrial.

93 Contiene las obligaciones del gran consumidor.

94 “ART. 33.—Amonestación. Consiste en el llamado de atención por escrito que se le formulará al infractor, con la advertencia de que una nueva falta le ocasionará la aplicación de una sanción de mayor grado. Esta sanción se impondrá cuando no se preste la colaboración necesaria para el cumplimiento de las funciones por parte del Ministerio de Minas y Energía o de la autoridad en quien este delegue”.

95 “ART. 34.—Multa. Consiste en la obligación de pagar al Tesoro Nacional una suma, que en ningún caso podrá ser superior a diez (10) unidades de salario mínimo legal mensual vigente, por incumplimiento a las disposiciones referidas a seguridad y protección de instalaciones, personas y bienes, suministro de información, obtención de pólizas, prestación del servicio, normas de calidad y precios. Esta sanción será procedente en los siguientes casos: 1. Por no mantener vigentes los permisos, licencias o autorizaciones expedidas por las alcaldías, las curadurías urbanas y las autoridades ambientales competentes, así como la póliza de responsabilidad civil extracontractual, de conformidad con lo establecido en el presente decreto. 2. Cuando no se dé cumplimiento en materia de suministro de información, documentación y no se atiendan las recomendaciones de orden técnico formuladas por el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad en quien este delegue. 3. Cuando no se mantengan vigentes los certificados de calibración de las unidades de medida para la entrega de combustibles. 4. Cuando no se entreguen los certificados de calidad y cantidad de los combustibles líquidos derivados del petróleo despachados. 5. Cuando no se disponga de la capacidad de almacenamiento comercial de conformidad con lo establecido en el presente decreto. 6. Por incurrir nuevamente en hechos respecto de los cuales se haya impuesto sanción de amonestación”.

96 Igualmente en el artículo 2º se indica que, “La mezcla de etanol carburante con el combustible base, será responsabilidad de los distribuidores mayoristas de combustibles para lo cual el gobierno establecerá la reglamentación respectiva”.

97 “Por la cual se modifica la Resolución CREG 023 de 2008 y se establecen algunas disposiciones sobre el uso de cilindros y otros envases en la prestación del servicio público domiciliario GLP como parte del Reglamento de Distribución y Comercialización Minorista GLP”.

98 Igualmente hay que tener en cuenta el Decreto 1980 de 2003 “Por el cual se reglamenta la distribución de combustible en las zonas de frontera del departamento de la Guajira”, el Decreto 386 de 2007 “Por el cual se reglamenta el artículo 1º de la Ley 681 de 2001 y se toman otras medidas en materia de distribución de combustibles en zonas de frontera” y el Decreto 2776 de 2010 “Por el cual se modifica el Decreto 386 de 2007, en relación con la asignación de cupos de combustible en zonas de frontera y se dictan otras disposiciones”.

99 Que fue creado mediante el artículo 61 de la Ley 1151 de 2007.

100 Como se informa en la exposición de motivos de la ley, el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018 sometido a consideración incorpora los objetivos y metas propuestos en el Plan de gobierno del Presidente Juan Manuel Santos “Colombia: la paz ya viene”, tendiente a impulsar el desarrollo de un país más solidario, incluyente, moderno, emprendedor, sostenible y en paz. Se indica que el proceso de elaboración implicó un trabajo de planeación participativa que se llevó a cabo en conjunto con los ministros y demás entidades del gobierno nacional, las autoridades de planeación de las entidades territoriales, y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, así como todas aquellas autoridades que hacen parte del sistema nacional de planeación. Se explica también, que la parte general del PND se socializó, y se realizaron 33 foros regionales, 25 foros sectoriales, con temas específicos incluidos en el documento, tales como la educación, la igualdad de género, los grupos étnicos y los jóvenes. Finalmente que el componente de inversiones del Plan fue sometido a consideración del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) y que la parte general del Plan fue sometida oportunamente a consideración del Consejo Nacional de Planeación (CNP). Exposición de motivos del Proyecto de Ley 200 de 2015 (Cámara) por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo “Todos por un Nuevo País”, Gaceta del Congreso Nº 33, 17 de febrero de 2015, pp. 2 y 3.

101 Como se ha establecido en la jurisprudencia constitucional de forma reiterada las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este. Así por ejemplo las sentencias C-620, C-519, C-453, C-105 y C-016 de 2016; C-218 de 2015; C-747, C-363 y C-077 de 2012 y C-1062 de 2008.

102 Sobre la paz en la exposición de motivos se indica sobre “Colombia en paz”, que “El país avanza hacia la paz y uno de los objetivos prioritarios del gobierno es la creación de las condiciones necesarias para una sociedad en paz, promoviendo la garantía efectiva de los derechos y el fortalecimiento de las instituciones con un enfoque territorial, el fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana y la confianza de los colombianos en las instituciones” (ibíd., p. 3).

103 En la exposición de motivos se indicó sobre “Colombia equitativa y sin pobreza” que, “Se promueve la adopción de un modelo de desarrollo más incluyente y sostenible, basado en una concepción de desarrollo humano integral, que ofrezca a los colombianos mejores posibilidades de ingresos, salud, educación, vivienda y protección sobre riesgos” (ibíd.).

104 En el título “Colombia la más educada” se indica que, “Como parte de la generación de condiciones para la paz y de un desarrollo económico sostenible, se adopta una visión de educación como el más poderoso instrumento de igualdad social y crecimiento económico en el largo plazo. Aquí el objetivo es cerrar las brechas en acceso y calidad de la educación, entre individuos, grupos poblacionales y regiones, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos” (ibíd.).

105 En la exposición de motivos se expone que para alcanzar los objetivos incorporados en cada uno de los pilares del PND, se incorporan cinco estrategias “transversales” y una estrategia “envolvente” de crecimiento verde, que propende por la implementación de un modelo de desarrollo económico y social consistente con la conservación del ambiente y el cierre de brechas en los territorios (ibíd.).

106 En la exposición de motivos se indica que, “Las estrategias que desarrollan el PND se encuentran enmarcadas en una estrategia ‘envolvente’ de crecimiento verde. Esta estrategia se califica como envolvente porque el tema ambiental en este Plan no está definido como una preocupación sectorial más, sino como una estrategia para que todos los sectores adopten prácticas verdes de generación de valor agregado, con el fin de que, tal como lo ordena la Constitución, el crecimiento económico, social y ambientalmente sostenible. Sus objetivos son: (1) avanzar hacia un crecimiento sostenible bajo en carbono; (2) proteger y asegurar el uso sostenible del capital natural y mejorar la calidad y la gobernanza ambiental; (3) lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y cambio climático” (ibíd., p. 4).

107 Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”.

108 Ibíd., p. 30.

109 Se indica que dicha agenda está orientada a generar un mayor valor económico y social, y a mejorar las condiciones para el desarrollo de actividades empresariales por parte de los más diversos agentes (empresas privadas, organizaciones públicas, instituciones y organizaciones sociales, etc.).

110 Ibíd. p. 60.

111 Ibíd.

112 Se indica que, “Esto permitió alcanzar una producción récord de 1.007 KPBD en 2013 y mantener una producción promedio de 984 KPBD durante el 2014” (ibíd., p. 169).

113 Ibíd., p. 172.

114 Ibíd.

115 Se establece que este incremento de capacidad instalada permitirá la satisfacción del mercado local, y también abrirá la oportunidad de colocar el producto nacional en mercados internacionales.

116 Ibíd., p. 178.

117 Ibíd.

118 Ibíd., p. 179.

119 Ibíd., p. 180.

120 Ibíd.

121 Ibíd.

122 Ibíd. p. 181.

123 Ibíd., p. 182.

124 Ibíd., p. 183.

125 Ibíd., p. 184.

126 Ibíd.

127 Ibíd.

128 Ley 270 de 1996.

129 Sentencia C-252 de 2010.

130 Negrilla fuera del texto.

131 Que se encuentran regulado en el capítulo 5 del título XIII de la Constitución, que en los artículos 365 a 370 establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que este debe proveer por su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (C. Pol., art. 375).

132 Sentencias C-252 de 2010, C-852 de 2005 y C-737 de 2001.