Sentencia C-801 de septiembre 16 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

TRÁMITE DE FORMACIÓN DE LAS LEYES

INEXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 47 Y 48 DE LA LEY 789 POR VICIOS DE FORMA

Sentencia C-801 de 2003 

Ref.: Expediente D-4484

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Actor: Hernán Antonio Barrero Bravo.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 47, 48 y 51 de la Ley 789 de 2002.

Bogotá, D.C., dieciséis de septiembre de dos mil tres.

EXTRACTOS: «I. Texto de las normas acusadas

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso:

“LEY NÚMERO 789 DE 2002

(Diciembre 27)

por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 47.—Cesantías en el sector público. Los servidores públicos con régimen de retroactividad de cesantías, podrán acogerse libremente al régimen anualizado de cesantías, para lo cual las entidades darán aplicación a las disposiciones establecidas en el Decreto-Ley 3118 de 1968, leyes 50 de 1990 ó 432 de 1998, sin que en ningún momento se desconozcan o lesionen sus derechos causados.

El Fondo Nacional de Ahorro podrá recibir los recursos de las cesantías de los servidores públicos.

El Estado en todas sus ramas, niveles, entidades y empresas, contará con 30 días a partir del 1º de enero de 2004, para colocar los recursos de las cesantías en los fondos que los servidores públicos elijan en los términos antes previstos que se contarán a partir del momento en que el servidor público se acoja al régimen especial, que se contaran a partir del momento en que el servidor público se acoja al régimen especial (sic). En caso de que no se pague en los términos previstos en este parágrafo, causará intereses moratorios a favor del trabajador, equivalentes a los establecidos en el artículo 635 del estatuto tributario los cuales deberán ser liquidados en el momento del pago.

Los servidores públicos que se vinculen a las ramas del poder público del orden nacional, a los órganos y entidades que las integran y a los órganos autónomos e independientes, estarán sometidos a lo previsto en el inciso primero del artículo quinto de la Ley 432 del 29 de enero de 1998.

Así mismo, el personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989, vinculados con anterioridad a la vigencia de la presente ley, podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro.

Podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los demás servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en los términos del presente artículo.

ART. 48.—Unidad de empresa. Se entenderá por empresa la unidad de producción de bienes o de servicios constituida para realizar una actividad económica con fines de lucro. Las unidades de producción o las personas jurídicas vinculadas económicamente a una misma persona natural o jurídica conservarán su independencia para efectos laborales y prestacionales, sin que entre ellas se desprenda una unidad de negocio o de empresa en ningún caso, así comercialmente conformen un grupo empresarial.

(...).

ART. 51.—Jornada laboral flexible. Modifíquese el inciso primero del literal c) artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 20 de la Ley 50 de 1990 y adiciónese un nuevo literal d).

c) El empleador y el trabajador pueden acordar temporal o indefinidamente la organización de turnos de trabajo sucesivos, que permitan operar a la empresa o secciones de la misma sin solución de continuidad durante todos los días de la semana, siempre y cuando el respectivo turno no exceda de seis (6) horas al día y treinta y seis (36) a la semana;

d) El empleador y el trabajador podrán acordar que la jornada semanal de cuarenta y ocho (48) horas se realice mediante jornadas diarias flexibles de trabajo, distribuidas en máximo seis días a la semana con un día de descanso obligatorio, que podrá coincidir con el domingo. En este, el número de horas de trabajo diario podrá repartirse de manera variable durante la respectiva semana y podrá ser de mínimo cuatro (4) horas continuas y hasta diez (10) horas diarias sin lugar a ningún recargo por trabajo suplementario, cuando el número de horas de trabajo no exceda el promedio de cuarenta y ocho (48) horas semanales dentro de la jornada ordinaria de 6 a.m. a 10 p.m.”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

1. Lo que se debate.

Considera el actor que en el presente caso se vulneran los artículos 157, 160 y 161 de la Carta Política, toda vez que las normas impugnadas no fueron aprobadas en primer debate en las comisiones séptimas constitucionales permanentes de Senado y Cámara de Representantes. Aduce que su introducción tuvo lugar en segundo debate y en las comisiones accidentales, cuestión que riñe con el principio de consecutividad, en tanto que, por ser artículos nuevos, debieron haber sido enviados nuevamente a las comisiones para surtir el debate correspondiente.

Así las cosas, debe la Corte determinar si se desconocen los citados postulados constitucionales por el hecho de que un artículo, a pesar de no haber sido aprobado en primer debate en las comisiones respectivas de cada Cámara, sea posteriormente introducido durante el trámite legislativo.

Para resolver lo anterior, será preciso determinar previamente si la acción se interpuso dentro de los términos señalados en la Constitución para el efecto y luego verificar cuál fue el trámite dado a los artículos objeto de glosa en el Congreso de la República.

2. Caducidad de la acción.

De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3º del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto.

En el caso objeto de examen, la Ley 789 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial 45.046 del 27 de diciembre de 2002 y la demanda de inconstitucionalidad se presentó el 17 de febrero de 2003, es decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsión del constituyente para ejercer la acción de que se trata.

3. Trámite dado en el Congreso de la República al proyecto de ley que finalizó con la expedición de la Ley 789 de 2002.

3.1. Ponencia presentada por el gobierno.

En la Gaceta del Congreso 350 del 23 de agosto de 2002 se publicó el Proyecto de Ley 57 de 2002 Senado, “por el cual se dictan normas para promover empleabilidad y desarrollar la protección social”, con su correspondiente exposición de motivos, presentado por el gobierno, a través del entonces Ministro de Salud, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Los temas tratados fueron:

a) Régimen de fomento al empleo: jornada laboral, trabajo diurno, nocturno, dominical y festivo, liquidación de recargos, remuneración, descansos, vacaciones, terminación del contrato de trabajo, régimen especial de aportes parafiscales, estímulos para el proceso de capitalización de empresas con participación de los trabajadores y sistema nacional de registro laboral.

b) Sistema de protección al desempleado: creación del sistema, financiación del régimen individual y solidario (aporte con puntos del auxilio de cesantía), subsidio al empleo, subsidio al desempleo y régimen de cesantías para los servidores públicos. El artículo 21 propuesto decía “Régimen de cesantías para servidores públicos. De conformidad con el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política, el Presidente de la República determinará el régimen de cesantías de los servidores públicos para lo cual podrá disponer la aplicación del régimen actualmente vigente para el sector privado por la Ley 50 de 1990 y disposiciones complementarias”.

c) Sistema de protección social: funciones de las cajas de compensación, recursos para el fomento del empleo y la protección del desempleo, régimen de apoyo a desempleados, programas de microcrédito, régimen de afiliación voluntaria para expansión de cobertura de servicios sociales, aplicación de excedentes o utilidades, capacitación para la inserción social, régimen de transparencia aplicable a las cajas y manejo de conflictos de interés (4) .

(4) Folios 116 a 124 del cuaderno de pruebas 1.

3.2. Primer debate.

3.2.1. Las comisiones séptimas constitucionales permanentes de Senado y Cámara de Representantes, atendiendo la solicitud elevada por el gobierno sobre trámite de urgencia del 28 de agosto de 2002 (5) , celebraron sesiones conjuntas para darle primer debate al proyecto de ley en cuestión.

(5) Folio 56 del cuaderno de pruebas 2.

Actuaron como ponentes los honorables senadores Óscar Iván Zuluaga, Jesús Puello y Jesús Antonio Bernal, y los honorables representantes a la Cámara Carlos Ignacio Cuervo, Albino García, Carlos Celis Gutiérrez, Miguel Jesús Arenas, Miguel Durán y Venus Albeiro Silva.

La ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 57 de 2002 Senado, 56 de 2002 Cámara fue publicada, tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes, en las gacetas 444 del 25 de octubre de 2002 (6) y 449 del 28 de octubre de 2002 (7) . Allí se excluyó por inconveniente (8) el artículo 21 propuesto por el gobierno, relativo al régimen de cesantías para servidores públicos.

(6) Folios 132 a 183 del cuaderno de pruebas 1.

(7) Folios 184 a 235 del cuaderno de pruebas 1.

(8) Véanse las páginas 39 y 40 de las gacetas 444 y 449 de 2002.

Dentro de los temas incluidos en la ponencia se encontraban:

a) Definición del sistema de protección social (art. 1º). En este artículo se proponía que “el sistema debe crear las condiciones para que los trabajadores puedan asumir las nuevas formas de trabajo, organización y jornada laboral y simultáneamente se socialicen los riesgos que implican los cambios económicos y sociales. Para esto, el sistema debe asegurar nuevas destrezas a sus ciudadanos para que puedan afrontar una economía dinámica según la demanda del nuevo mercado de trabajo bajo un panorama razonable de crecimiento económico”.

b) Régimen de subsidio al empleo: subsidio para la pequeña y mediana empresa, subsidio en dinero, cuota monetaria única, recursos para el fomento del empleo y protección al desempleo y programas de microcrédito.

c) Régimen de protección al desempleado: subsidio al desempleo, servicios para desempleados con vinculación anterior a las cajas de compensación familiar, régimen de apoyo para ese sector, régimen de apoyo para colectivos especiales sin vinculación anterior a cajas de compensación familiar y capacitación para reinserción laboral.

d) Régimen especial de aportes para la promoción del empleo. Dentro de este capítulo se propuso un artículo titulado régimen especial de aportes para estudiantes que disponía “los estudiantes menores de 25 años y mayores de 16 años con jornada de estudio diaria no inferior a cuatro (4) horas, que trabajen en jornadas hasta de cuatro (4) horas diarias o jornadas flexibles de veinticuatro (24) horas semanales sin exceder la jornada diaria las seis (6) horas, se regirán por las siguientes reglas...”.

e) Régimen de organización y funcionamiento de las cajas de compensación familiar: funciones de las cajas, liquidación gastos de administración y contribuciones para supervisión, régimen de afiliación voluntaria, régimen de inspección y vigilancia y de transparencia, funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar.

f) Actualización de la relación laboral y la relación de aprendizaje: trabajo diurno y nocturno (art. 25), remuneración de trabajo dominical y festivo (art. 26), compensación en dinero de vacaciones, descanso compensatorio (art. 28), terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa, indemnización por falta de pago, contrato a término fijo, viáticos, contrato de aprendizaje, modalidades especiales de formación profesional y práctica empresarial, empresas obligadas a la contratación de aprendices y cuotas de aprendices, entidades de formación de aprendices, creación del fondo emprender y sistema nacional de registro laboral.

g) Protección de aportes y otras disposiciones: aportes a la seguridad social, estímulos para el proceso de capitalización, manejo de recursos del erario y derogatorias.

3.2.2. En la Gaceta 471 del 6 de noviembre de 2002, se publicó una ponencia sustitutiva por parte del honorable senador Jesús A. Bernal Amorocho y el honorable representante a la cámara Venus Albeiro Silva, a través de la cual proponen negar la aprobación del articulado del proyecto de ley que tenga que ver con el Código Sustantivo del Trabajo y que se retome el trámite del estatuto del trabajo presentado por iniciativa popular. Allí se trata el tema de la jornada laboral y de su inconveniencia (9) . En esa propuesta se indicó que se abordaba el articulado en el mismo orden presentado por el gobierno, pero con los comentarios correspondientes “a las modificaciones planteadas en la ponencia oficial, las cuales en general, empeoran la propuesta original”, razón por la cual aparece consignado el texto del artículo 21 sobre cesantías para servidores públicos, con el siguiente comentario de los ponentes: “fue retirado en la ponencia, pero forma parte de la propensión a dejar en manos del ejecutivo facultades que corresponden a otras ramas del poder público”.

(9) Folios 236 a 259 del cuaderno de pruebas 1.

3.2.3. En la Gaceta 497 del 14 de noviembre de 2002 se publicó el pliego de modificaciones al Proyecto de Ley 57 de 2002 Senado y 56 de 2002 Cámara, presentado por el honorable senador Jesús A. Bernal A. y el honorable representante Venus Albeiro Silva (10) , en donde no se incluyen los artículos acusados. Estas modificaciones no fueron aprobadas, según consta en la Gaceta 575 del 9 de diciembre de 2002.

(10) Folios 277 a 283 del cuaderno de pruebas 1.

3.2.4. El texto definitivo del Proyecto de Ley 57 de 2002 Senado y 56 de 2002 Cámara, aprobado en sesiones conjuntas los días 29 de octubre, 5, 6, 12, 18, 20, 21, 25, 27 y 28 de noviembre de 2002, fue publicado en la Gaceta 575 del 9 de diciembre de 2002. Consta que se aprobó por unanimidad el título del proyecto de ley “por el cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social”. No aparece el texto de los artículos demandados, aunque sí otros relacionados con jornada laboral y empleo (11) .

(11) Folios 338 a 351 del cuaderno de pruebas 1.

3.2.5. Según informó el presidente del Senado, el proyecto fue considerado y aprobado en comisiones conjuntas de Senado y Cámara los días 29 de octubre y 5, 6, 12, 18, 20, 21, 25, 27 y 28 de noviembre de 2002 (12) .

(12) Folio 4 del cuaderno de pruebas 2.

3.2.6. Durante los debates se propuso como artículo nuevo el relativo a las cesantías del sector público, cuyo texto era:

“Auxilio de cesantías en el sector público.

El auxilio de cesantía en el sector público, estará sometido a los siguientes regímenes:

1. El régimen tradicional el cual continuará rigiendo los contratos de trabajo y relaciones legales y reglamentarias existentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.

2. El régimen especial creado por esta ley que se aplicará obligatoriamente a todos los servidores públicos y trabajadores oficiales a partir de la vigencia de la presente ley. El nuevo régimen especial de auxilio de cesantías tendrá las mismas características que las contempladas en los artículos 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106 y 107 de la Ley 50 de 1990 y el Decreto Reglamentario 1176 de 1991, entendiéndose por empleador el Estado en todos sus niveles ramas entidades y empresas.

PAR. 1º—Los servidores públicos y trabajadores oficiales vinculados con anterioridad a la vigencia de esta ley podrán acogieren (sic) al régimen especial para lo cual es suficiente comunicación escrita en la cual señale la fecha a partir de la cual se acoge.

PAR. 2º—Los servidores públicos y trabajadores oficiales que estén cobijados por el régimen de retroactividad de cesantías podrán acogerse libremente a lo establecido en la Ley 344 de 1996 para lo cual las entidades darán aplicación a las disposiciones establecidas para el sector privado en la Ley 50 de 1990, y normas complementarias sin que en ningún momento se desconozcan o lesionen sus derechos causados.

PAR. 3º—El Fondo Nacional de Ahorro, podrá recibir los recursos de las cesantías de los servidores públicos y trabajadores oficiales administrándolos para tal efecto como fondo de cesantía. El Estado en todos sus niveles ramas entidades y empresas contará con 30 días para colocar los recursos de las cesantías en los fondos que los servidores públicos y trabajadores oficiales elijan en los términos antes previstos. En caso de que no se paguen en los términos previstos en este parágrafo causará intereses moratorios a favor del trabajador equivalentes a los establecidos en el artículo 635 del estatuto tributario los cuales deberán ser liquidados en el momento del pago al fondo de cesantías —aparecen varias firmas-9 firmas—”.

El artículo fue leído, algunos representantes y senadores manifestaron su posición al respecto, así como el entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social, pero en atención a que existían otros artículos nuevos y se haría necesaria otra sesión, se acordó que fuera propuesto en plenarias. El secretario dejó la siguiente constancia: “El H.R. Manuel Enríquez Rosero, deja constancia que como hay varios artículos nuevos, estos se tendrán en cuenta para segundo debate en la Plenaria” (13) .

(13) Así consta en el acta 12 del 28 de noviembre de 2002, según el contenido del disquete remitido por el secretario general de la Comisión Séptima Constitucional permanente de la Cámara de Representantes.

3.3. Segundo debate en Cámara de Representantes.

3.3.1. Se designó como ponente al honorable representante Carlos Ignacio Cuervo Valencia. La ponencia para segundo debate al proyecto de ley se publicó en la Gaceta 579 del 10 de diciembre de 2002. Se precisó en la ponencia que se incluían artículos nuevos “que fueron dejados como constancia en la secretaría de la comisión al momento de la discusión del articulado general” (14) , entre los cuales estaba el 35, relativo a unidad de empresa (15) .

(14) Folio 401 del cuaderno de pruebas 1.

(15) Folios 316 a 338 del cuaderno de pruebas 1.

3.3.2. A folio 98 del cuaderno de pruebas 1 aparece fotocopia de la proposición del artículo nuevo presentada por algunos representantes sobre auxilio de cesantía en el sector público y a folio 174 del cuaderno de pruebas 5 figura fotocopia de la proposición aditiva del artículo nuevo relativo a jornada laboral flexible, por el cual se modifica el artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 20 de la Ley 50 de 1990, modificando la parte inicial del literal c) e incluyendo un literal d).

3.3.3. El secretario general de la Cámara certificó que en segundo debate en sesiones plenarias extraordinarias fue considerada y aprobada la ponencia presentada al Proyecto de Ley 56 de 2002 Cámara, 57 de 2002 Senado así (16) :

(16) Folios 3 y 4 del cuaderno de pruebas 5.

— El 18 de diciembre de 2002 se hizo una votación nominal del artículo referente al Fondo Nacional de Ahorro: 80 votos por el sí y 21 por el no; votación nominal del artículo 33 proposición aditiva del honorable representante Pedro Pardo: 94 votos por el sí y 17 por el no; votación nominal del artículo 30, proposición del honorable representante Navas Talero y otro: 68 votos por el sí y 33 por el no, siendo aprobados los artículos.

— El resto del texto propuesto y los artículos nuevos y modificaciones fueron votados en forma ordinaria con un resultado de 159 representantes el día 17 de diciembre de 2002 y 162 representantes el 18 de diciembre de 2002.

3.3.4. El texto definitivo aprobado en segundo debate en la sesión extraordinaria de la plenaria del 17 y 18 de diciembre de 2002 fue publicado en la Gaceta 52 del 7 de febrero de 2003. Aparecen como nuevos, entre otros, los siguientes artículos (17) :

(17) Folios 436 a 451 del cuaderno de pruebas 1.

“ART. 52.—(nuevo). Cesantías en el sector público. Las cesantías en el sector público estarán sometidas a los siguientes regímenes:

1. El régimen tradicional, el cual continuará rigiendo los contratos de trabajo y las relaciones legales y reglamentarias existentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.

2. El régimen especial creado por esta ley, se aplicará obligatoriamente a los servidores públicos que se vinculen a partir de la vigencia de la presente ley, con excepción de lo establecido en el parágrafo cuarto del presente artículo.

El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las mismas características que las contempladas en los artículos 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106 y 107 de la Ley 50 de 1990 y el Decreto Reglamentario 1176 de 1991 ó Ley 432 de 1998, entendiéndose por empleador el Estado en todas sus ramas, niveles, entidades y empresas.

PAR. 1º—Los servidores públicos, con excepción de aquellos a quienes se refiere el inciso primero del artículo 5º de la Ley 432 del 29 de enero de 1998, vinculados con anterioridad a la vigencia de la presente ley, podrán acogerse al régimen especial, para lo cual es suficiente comunicación escrita en la cual señalen la fecha a partir de la cual se acoge.

PAR. 2º—Los servidores públicos con régimen de retroactividad de cesantías, podrán acogerse libremente al régimen anualizado de cesantías, para lo cual las entidades darán aplicación a las disposiciones establecidas en el Decreto-Ley 3118 de 1968, leyes 50 de 1990 ó 432 de 1998, sin que en ningún momento se desconozcan o lesionen sus derechos causados.

PAR. 3º—El Fondo Nacional de Ahorro podrá recibir los recursos de las cesantías de los servidores públicos.

El Estado en todas sus ramas, niveles, entidades y empresas, contará con 30 días a partir del 1º de enero de 2004, para colocar los recursos de las cesantías en los fondos que los servidores públicos elijan en los términos antes previstos que se contarán a partir del momento en que el servidor público se acoja al régimen especial. En caso de que no se pague en los términos previstos en este parágrafo, causará intereses moratorios a favor del trabajador, equivalentes a los establecidos en el artículo 635 del estatuto tributario los cuales deberán ser liquidados en el momento del pago.

PAR. 4º—Los servidores públicos que se vinculen a las ramas del poder público del orden nacional, a los órganos y entidades que las integran y a los órganos autónomos e independientes, estarán sometidos a lo previsto en el inciso 1º del artículo 5º de la Ley 432 del 29 de enero de 1998.

Así mismo, el personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989, vinculados con anterioridad a la vigencia de la presente ley, podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro.

Podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los demás servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en los términos del presente artículo.

ART. NUEVO.—Modifíquese el literal c) del artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 20 de la Ley 50 de 1990 y adiciónese un nuevo literal d).

c) El empleador y el trabajador pueden acordar temporal o indefinidamente la organización de turnos de trabajo sucesivos, que permitan operar a la empresa o secciones de la misma sin solución de continuidad durante todos los días de la semana, siempre y cuando el respectivo turno no exceda de seis (6) horas al día y treinta y seis (36) a la semana.

d) El empleador y el trabajador podrán acordar que la jornada semanal de cuarenta y ocho (48) horas se realice mediante jornadas diarias flexibles de trabajo, distribuidas en máximo seis días a la semana con un día de descanso obligatorio, que podrá coincidir con el domingo. En este, el número de horas de trabajo diario podía repartirse de manera variable durante la respectiva semana y podrá ser de mínimo cuatro (4) horas continuas y hasta diez (10) horas diarias sin lugar a ningún recargo por trabajo suplementario, cuando el número de horas de trabajo no exceda el promedio de cuarenta y ocho (48) horas semanales.

ART. NUEVO.—Unidad de empresa. El artículo 194 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 32 de la Ley 50 de 1990, quedará así:

“Se entenderá por empresa la unidad de producción de bienes o de servicios constituida para realizar una actividad económica con fines de lucro. Las unidades de producción o las personas jurídicas vinculadas económicamente a una misma persona natural o jurídica conservarán su independencia para efectos laborales y prestacionales, sin que entre ellas se desprenda una unidad de negocio o empresa en ningún caso, así comercialmente conformen un grupo empresarial”.

3.3.5. En la Gaceta 79 del 3 de marzo de 2003 consta el debate y la votación de los artículos transcritos llevada a cabo en sesión extraordinaria del 18 de diciembre de 2002.

Allí figura (18) que el artículo nuevo sobre cesantías del sector público se leyó y puso a consideración de la plenaria y el honorable senador Joaquín José Vives Pérez manifestó que se estaba ante la presencia de un artículo nuevo, por lo que, en caso de ser aprobado, se hacía necesario que el proyecto regresara a debate en comisión. En ese debate intervino la viceministra de trabajo y seguridad para explicar el objeto de la disposición. Finalmente, se votó afirmativamente.

(18) Véase la página 14 y siguientes de la Gaceta 79 del 3 de marzo de 2003.

Consta igualmente (19) , que el artículo nuevo que corresponde al ahora 51 demandado, fue leído y luego de algunas intervenciones fue aprobado. Así mismo, que se leyó y aprobó la proposición relativa a incluir el artículo sobre unidad de empresa (20) .

(19) Véase la página 17 y siguientes de la Gaceta 79 del 3 de marzo de 2003.

(20) Véase la página 20 de la Gaceta 79 del 3 de marzo de 2003.

3.4. Segundo debate en Senado de la República.

3.4.1. Se designó como ponente al honorable senador Óscar Iván Zuluaga Escobar. La ponencia para segundo debate al proyecto de ley se publicó en la Gaceta 575 del 9 de diciembre de 2002 con modificaciones al articulado aprobado en sesiones conjuntas. Se precisó en la ponencia que se incluían artículos nuevos “que fueron dejados como constancia en la secretaría de la comisión al momento de la discusión del articulado general” (21) , entre los cuales estaba el 35, relativo a unidad de empresa (22) .

(21) Folio 235 del cuaderno de pruebas 1.

(22) Folios 316 a 338 del cuaderno de pruebas 1.

3.4.2. Según informó el presidente del Senado, el proyecto fue considerado y aprobado por la plenaria en sesión ordinaria el día 16 de diciembre y en sesiones extraordinarias los días 17, 18 y 19 de diciembre de 2002 (23) .

(23) Folio 4 del cuaderno de pruebas 2.

Obra certificación del secretario general del Senado según la cual el quórum deliberatorio fue de 98 senadores y fue aprobado por mayoría (24) .

(24) Folio 2 del cuaderno de pruebas 2.

3.4.3. En la Gaceta 46 del 6 de febrero de 2003 aparecen los artículos votados en el acta de plenaria llevada a cabo el 19 de diciembre de 2002. Se aprobó, como nuevo, el artículo sobre unidad de empresa, cuyo texto definitivo fue:

“ART. NUEVO.—Se entenderá por empresa la unidad de producción de bienes o de servicios constituida para realizar una actividad económica con fines de lucro. Las unidades de producción o las personas jurídicas vinculadas económicamente a una misma persona natural o jurídica conservarán su independencia para efectos laborales y prestacionales, sin que entre ellas se desprenda una unidad de negocio o de empresa en ningún caso, así comercialmente conformen un grupo empresarial”.

Fue retirado el artículo relacionado con las cesantías del sector público para que se decidiera por la comisión de conciliación (25) . Consta que el honorable senador Luis Guillermo Vélez Trujillo manifestó su inconformidad con la forma en que se pretendía aprobar dicho artículo, toda vez que lo consideró de suma importancia y no obstante no se le había dado lectura al mismo. El honorable senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona recordó que en las comisiones séptimas él precisó que “el artículo no tiene unidad de materia, lo que nosotros estamos aprobando aquí en la reforma laboral son una serie de modificaciones al Código Sustantivo del Trabajo y lo que se pretende con ese artículo es introducir modificaciones al régimen del empleado oficial, ahí no hay unidad de materia, señor presidente”. Por su parte, el honorable senador Eduardo Benítez Maldonado preguntó si el artículo había sido leído, toda vez que a pesar de que él lo leyó dos veces y estuvo en las comisiones conjuntas, no lo había entendido. Por esa razón la secretaría dio lectura al mismo. Al finalizar, el honorable senador Óscar Iván Zuluaga Escobar dijo “vamos entonces a retirar este, ya es y lo dejamos para materia de discusión con más análisis en la conciliación”, como en efecto se retiró.

(25) Véanse los folios 36 a 84 del cuaderno 4 de pruebas, donde aparece fotocopia del texto definitivo aprobado en plenaria.

3.5. Comisión de conciliación.

3.5.1. En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 161 (26) de la Carta Política, en concordancia con el 186 de la Ley 5ª de 1992, se conformó una comisión de conciliación con el fin de adoptar un único texto para ser puesto a disposición de las plenarias de una y otra célula legislativa. Obra fotocopia del acta respectiva de fecha 20 de diciembre de 2002 (27) , en la cual aparecen los artículos sobre cesantías en el sector público, unidad de empresa y jornada laboral flexible, así:

(26) Es importante anotar que este artículo fue modificado por el Acto Legislativo 1 del 3 de julio de 2003, pero en atención a que la ley objeto de análisis fue expedida el 27 de diciembre de 2002, es decir, antes de la reforma constitucional, su estudio se hará frente al precepto anterior.

(27) Folios 7 a 35 del cuaderno 5.

“ART. 50.—Cesantías en el sector público. Los servidores públicos con régimen de retroactividad de cesantías, podrán acogerse libremente al régimen anualizado de cesantías, para lo cual las entidades darán aplicación a las disposiciones establecidas en el Decreto-Ley 3118 de 1968, leyes 50 de 1990 ó 432 de 1998, sin que en ningún momento se desconozcan o lesionen sus derechos causados.

El Fondo Nacional de Ahorro podrá recibir los recursos de las cesantías de los servidores públicos.

El Estado en todas sus ramas, niveles, entidades y empresas, contará con 30 días a partir del 1º de enero de 2004, para colocar los recursos de las cesantías en los fondos que los servidores públicos elijan en los términos antes previstos que se contarán a partir del momento en que el servidor público se acoja al régimen especial que se contarán a partir del momento en que el servidor público se acoja al régimen especial (sic). En caso de que no se pague en los términos previstos en este parágrafo, causará intereses moratorios a favor del trabajador, equivalentes a los establecidos en el artículo 635 del estatuto tributario los cuales deberán ser liquidados en el momento del pago.

Los servidores públicos que se vinculen a las ramas del poder público del orden nacional, a los órganos y entidades que las integran y a los órganos autónomos e independientes, estarán sometidos a lo previsto en el inciso primero del artículo quinto de la Ley 432 del 29 de enero de 1998.

Así mismo, el personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989, vinculados con anterioridad a la vigencia de la presente ley, podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro.

Podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los demás servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en los términos del presente artículo.

ART. 51.—Unidad de empresa. Se entenderá por empresa la unidad de producción de bienes o de servicios constituida para realizar una actividad económica con fines de lucro. Las unidades de producción o las personas jurídicas vinculadas económicamente a una misma persona natural o jurídica conservarán su independencia para efectos laborales y prestacionales, sin que entre ellas se desprenda una unidad de negocio o de empresa en ningún caso, así comercialmente conformen un grupo empresarial.

(...).

ART. 54.—Modifíquese el inciso primero del literal c) del artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 20 de la Ley 50 de 1990 y adiciónese un nuevo literal d).

c) El empleador y el trabajador pueden acordar temporal o indefinidamente la organización de turnos de trabajo sucesivos, que permitan operar a la empresa o secciones de la misma sin solución de continuidad durante todos los días de la semana, siempre y cuando el respectivo turno no exceda de seis (6) horas al día y treinta y seis (36) a la semana;

d) El empleador y el trabajador podrán acordar que la jornada semanal de cuarenta y ocho (48) horas se realice mediante jornadas diarias flexibles de trabajo, distribuidas en máximo seis días a la semana con un día de descanso obligatorio, que podrá coincidir con el domingo. En este, el número de horas de trabajo diario podrá repartirse de manera variable durante la respectiva semana y podrá ser de mínimo cuatro (4) horas continuas y hasta diez (10) horas diarias sin lugar a ningún recargo por trabajo suplementario, cuando el número de horas de trabajo no exceda el promedio de cuarenta y ocho (48) horas semanales dentro de la jornada ordinaria de 6 a.m. a 10 p.m.” (28) .

(28) Folios 68 a 97 del cuaderno de pruebas 1.

3.5.2. En la Gaceta 43 del 5 de febrero de 2003, consta que en la Cámara de Representantes fue considerado y aprobado el informe de mediación por mayoría en sesión plenaria extraordinaria del 20 de diciembre de 2002 con 155 representantes (29) .

(29) Folio 89 del cuaderno de pruebas 5. Véase igualmente constancia del secretario general de la Cámara de Representantes obrante a folios 3 y 4.

3.5.3. En la Gaceta 53 del 7 de febrero de 2003 consta que en sesión extraordinaria de la plenaria del Senado de la República, llevada a cabo el 20 de diciembre de 2002, se aprobó el informe de la comisión de conciliación.

4. El trámite de formación de las leyes. Los principios de identidad y consecutividad. Facultad de las plenarias para introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley. Las comisiones de conciliación.

4.1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 157 de la Carta Política, citado por el actor como violado, para que un proyecto se convierta en ley de la República es indispensable que (1) haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; (2) haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara, o, en los casos establecidos en el reglamento del Congreso, en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras (30) ; (3) haya sido aprobado en segundo debate en cada Cámara, y (4) haya obtenido la sanción del gobierno.

(30) El artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 establece que las comisiones homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente en dos eventos: (1) por disposición constitucional, caso en el cual las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, y (2) por solicitud del gobierno, que tiene lugar cuando el Presidente de la República envía mensaje de urgencia respecto del trámite de un proyecto de ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 163 de la Carta Política.

4.2. La Corte Constitucional ha señalado que el trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e identidad (31) . Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. No obstante, la jurisprudencia ha sostenido que dicho principio está sujeto a las excepciones plasmadas en la Constitución y en la ley (32) . De manera que las sesiones conjuntas de las comisiones homólogas de una y otra Cámara, por ejemplo, para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, constituyen singularidades en el trámite legislativo (33) .

(31) Ver al respecto la Sentencia C-198 del 19 de marzo de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

(32) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-702 del 20 de septiembre de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz) y C-044 del 30 de enero de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

(33) Sobre el debate simultáneo se pueden consultar las sentencias C-140 del 15 de abril de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-044 de 2002, ya citada.

Con todo, en virtud del principio de consecutividad tanto las comisiones como las plenarias de una y otra Cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni deferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en posterior debate sea considerado un determinado asunto. En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad.

En un régimen democrático el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto este le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República. La conformación de comisiones constitucionales permanentes para dar primer debate a los proyectos de ley, encuentra fundamento constitucional en los artículos 142 y 157 de la Carta Política. De modo que su finalidad no sólo es tecnificar y lograr una distribución racional del trabajo legislativo con el objeto de hacerlo más especializado, sino darle curso, en primer debate, a los proyectos de ley que han de tramitarse en el Congreso, de manera que se facilite la discusión, el estudio y se presenten los diversos puntos de vista existentes respecto de un mismo asunto. El objeto del debate parlamentario es la discusión y posterior aprobación de un proyecto de ley. Es claro que, conforme a la Carta Política (34) , si no ha habido primer debate en la comisión constitucional permanente de una de las cámaras el proyecto no puede convertirse en ley de la República.

(34) Artículo 157.

Ello no implica que se mantenga el esquema consagrado en la anterior Carta Política, en la cual el control era rígido respecto a la exigencia de que durante todos los debates parlamentarios el proyecto de ley guardara una estricta identidad. El concepto del principio de identidad así considerado cambió con la expedición de la actual Carta Política, tal como la Corte lo ha reconocido (35) . Tal principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de ley deba permanecer idéntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite legislativo hasta que este termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad de materia (36) .

(35) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999, ya citada.

(36) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1190 del 15 de noviembre de 2001 (M.P. Jaime Araújo Rentería). También se puede consultar la Sentencia C-950 del 5 de septiembre de 2001.

El principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (37) , siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación (38) . Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución.

(37) Artículo 160, inciso segundo de la Constitución.

(38) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999, ya citada.

En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara, es decir, para que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo, pero siempre y cuando la materia o el asunto al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante el primer debate y sin que ello implique repetir todo el trámite, salvo cuando se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión o existan razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo (39) . En esos términos, no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución (40) .

(39) Artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.

(40) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999, ya citada.

En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, en tanto que se debe observar el principio de unidad o identidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en comisiones (41) .

(41) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-008 del 17 de enero de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-809 del 1º de agosto de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

El principio de unidad de materia, ya lo ha manifestado la Corte (42) , constituye un instrumento de racionalización y tecnificación del proceso legislativo y garantiza que las leyes sean el “resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento” (43) . Dicho principio afianza la legitimidad de la instancia parlamentaria, en la medida en que “se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo” (44) .

(42) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-551 del 9 de julio de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

(43) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-501 del 15 de mayo de 2001.

(44) Ídem.

Esa exigencia constitucional de identidad en los proyectos de ley (45) no implica que el concepto de unidad de materia deba ser concebido en forma tensa e inflexible, de manera que restrinja gravemente la función democrática y legislativa de formación de las leyes propia del Congreso de la República. La Corte ha tratado con amplitud el tema y ha manifestado que la unidad de materia no puede ser objeto de un control excesivamente rígido. Al respecto sostuvo:

(45) Artículos 158 y 169 C.P.

“La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (46) .

(46) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-025 del 4 de febrero de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia C-737 del 11 de julio de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

Sobre las modificaciones que se pueden introducir en la plenaria, la Corte ha manifestado:

En este sentido, es claro que si las modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no conoció de estas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra Cámara, será competencia de la comisión accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria (L. 5ª/92, art. 178), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad en el tratamiento que se le dé al asunto correspondiente (47) .

(47) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1488 del 2 de noviembre de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez).

4.3. Dentro de esa amplitud legislativa se contempla la posibilidad de que frente a discrepancias surgidas en las cámaras respecto a un proyecto de ley, se integren comisiones accidentales compuestas por miembros de una y otra Cámara, las cuales prepararán el texto final que será puesto a consideración de las plenarias. Con ello no se pretende desconocer el artículo 157 de la Carta sino flexibilizar el trámite legislativo y hacer más expedita la formación de las leyes, pues los principios de consecutividad y de identidad se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos artículos mirados de manera aislada, tal como esta Corte lo ha expresado (48) .

(48) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-376 del 24 de agosto de 1995 (M.P. Jorge Arango Mejía).

La finalidad de la comisión accidental, como se ha señalado, es preparar un texto unificado que armonice las diferencias, para luego ser sometido a la aprobación de las plenarias. Esas discrepancias no pueden consistir tan solo en meras cuestiones de redacción o estilo (49) . De manera que si en el texto definitivo aprobado por una de las cámaras se incluye un artículo y el mismo no está inserto en el aprobado por la otra, es necesario dar aplicación al artículo 161 de la Carta y conformar una comisión de conciliación para que armonice con dos textos disímiles, pues en esos casos se está ante una discrepancia susceptible de ser subsanada a través del trámite allí previsto (50) . En esos eventos es claro que la comisión de conciliación debe entrar a zanjar las diferencias entre los textos aprobados, y podría, sin desconocer el principio de unidad de materia, incluir un artículo nuevo si de esa forma se logran superar las diferencias (51) .

(49) Ídem.

(50) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-333 del 12 de agosto de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-376 de 1995, ya citada, C-282 del 5 de junio de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-922 del 19 de julio de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-1190 de 2001 y C-044 de 2002, ya citadas.

(51) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-1488 de 2000, ya citada y C-198 del 19 de marzo de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

Resulta evidente que la actuación de las aludidas comisiones también se encuentra circunscrita al principio consagrado en el artículo 158 de la Constitución que exige que todo proyecto deberá referirse a una misma materia. Sobre el punto la Corte ha precisado:

“...resulta forzoso determinar hasta dónde las comisiones accidentales pueden hacer modificaciones o adiciones a un proyecto de ley e incluirlas en un texto unificado sin desconocer los principios de identidad y consecutividad.

Pues bien, como ya tuvo oportunidad de explicarlo la Corte, es la propia Constitución la que establece una competencia restrictiva para las comisiones accidentales. La primera limitación está prevista en el artículo 161 de la Carta, cuando advierte que pueden ser conformadas, únicamente cuando surjan discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto. Una segunda, pero no menos importante condición, también consagrada en el artículo 161 citado, exige que el texto unificado se someta a la consideración y aprobación por las plenarias de Cámara y Senado. Finalmente, el artículo 158 de la Constitución señala que, las modificaciones a un proyecto de ley serán inadmisibles cuando no se refieran a la misma materia. Quiere decir lo anterior que es necesario conservar el criterio de unidad e identidad de materia o, dicho de otra forma, que las normas adicionadas o modificadas han de mantenerse estrechamente ligadas al objeto y contenido del proyecto debatido y aprobado por las cámaras parlamentarias” (52) .

(52) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-198 del 21 de febrero de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Y, de manera más específica, sobre el alcance del principio de unidad de materia en el trámite legislativo y en el control constitucional, esta corporación ha expresado:

“...el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria.

Finalmente, el principio de unidad de materia también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional. Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable” (53) .

(53) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001, ya citada.

Las comisiones de conciliación, entonces, encuentran su límite no sólo en la existencia de discrepancias existentes respecto al articulado de un proyecto de ley, sino también en el principio de identidad (54) , de forma tal que aquellas no pueden alterar la identidad de un proyecto ni proceder a conciliar una discrepancia surgida entre dos cámaras cuando los textos no guarden unidad de materia con el proyecto de ley del que se trate.

(54) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-551 de 2003, ya citada.

Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la corporación hará el estudio constitucional de los artículos objeto de demanda y determinará si se ajustan o no a los preceptos superiores citados por el actor.

5. La constitucionalidad de las normas acusadas.

En el caso puesto a consideración de la Corte se tiene que el Proyecto de Ley 57 de 2002 Senado, 56 de 2002 Cámara, que finalizó con la expedición de la Ley 789 de 2002, fue estudiado en primer debate por las comisiones séptimas constitucionales permanentes de ambas cámaras, las cuales, en atención al mensaje de urgencia enviado por el Presidente de la República, sesionaron de manera conjunta.

Así mismo, que el segundo debate en plenarias tuvo lugar durante el período de sesiones extraordinarias convocadas por el gobierno mediante Decreto 3075 del 16 de diciembre de 2002, conforme a lo dispuesto por los artículos 138, inciso 3º y 200, numeral 2º de la Constitución.

De acuerdo con lo que obra en el expediente legislativo y según el trámite ya reseñado del proyecto de ley, entra la Corte a verificar si existió o no violación a los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución, conforme a los cargos expuestos por el demandante. Para una mayor claridad se analizarán cada uno de los artículos acusados en forma separada.

5.1. El artículo 47 relativo a las cesantías del sector público.

En el proyecto presentado por el gobierno al Congreso de la República se incluyó un artículo relacionado con el tema de las cesantías del sector público, pero, no obstante, fue excluido en la ponencia presentada para primer debate por considerarlo inconveniente. En el acta 12 de la sesión llevada a cabo el 28 de noviembre de 2002 por las comisiones séptimas constitucionales permanentes de Senado y Cámara de Representantes consta que se propuso como artículo nuevo, pero luego de que algunos congresistas intervinieran —un senador y un representante—, así como el entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social, el mismo fue dejado para ser presentado en las plenarias. Figura en el acta referida que luego de la intervención del honorable representante Pompilio Avendaño, autor de la proposición, el honorable representante Miguel Ángel Durán Gelvis manifestó “no hay una sino varias proposiciones de artículos aditivos en estas condiciones yo me declaro impedido para seguir entiendo lo que aquí en adelante se vaya a discutir si vamos a seguir discutiendo estos artículos yo propongo que mañana se haga una nueva sesión”. Y, luego de someter a consideración el título del proyecto y de preguntar si deseaban darle segundo debate, el secretario dejó consignado que el “H.R. Manuel Enríquez Rosero, deja constancia que como hay varios artículos nuevos, estos se tendrán en cuenta para segundo debate en la plenaria”.

El artículo se propuso como nuevo en la plenaria de la Cámara de Representantes, donde fue leído y aprobado. En la plenaria del Senado, aunque fue objeto de debate, finalmente fue retirado por el ponente para ser materia de discusión con más análisis en la comisión de conciliación.

De acuerdo con lo expuesto, se tiene que a pesar de que esa regulación fue propuesta como nueva en las comisiones séptimas constitucionales permanentes, la misma no fue aprobada ni improbada durante el primer debate conjunto, toda vez que fue dejada para ser presentada en las plenarias.

Sólo fue debatida y aprobada en la plenaria de la Cámara de Representantes, pues en la plenaria del Senado de la República fue retirada para que fuera tema de la comisión de conciliación.

Se tiene entonces, en primer lugar, que el artículo del que se trata no fue objeto de primer debate por parte de las comisiones constitucionales permanentes de una y otra Cámara, y, en segundo lugar, la plenaria del Senado de la República optó por retirarla y trasladar la competencia a la comisión de conciliación.

Así las cosas, encuentra la Corte que en el trámite del artículo 47 se violó el principio de consecutividad, en tanto no se cumplió con el requisito constitucional de los cuatro debates reglamentarios, conforme a lo dispuesto por los artículos 157 de la Carta Política y 147 de la Ley 5ª de 1992.

Las comisiones constitucionales permanentes eludieron el tema de las cesantías del sector público y renunciaron a la función encomendada por el constituyente de dar primer debate a los proyectos de ley, cuando defirieron esa competencia a las plenarias. En ese orden de ideas, el primer debate que, por mandato constitucional, deben tener los proyectos de ley, quedó inconcluso, lo que desconoce el principio de consecutividad.

También se advierte que la plenaria del Senado eludió el debate del tema cuando retiró el artículo y optó por dejar la decisión a la comisión de conciliación. Estas irregularidades propician un vacío en el trámite legislativo que desconoce el artículo 157 de la Constitución. Las comisiones y las plenarias no pueden renunciar a su competencia y posponer la discusión que debe llevarse a cabo en una precisa etapa del proceso legislativo, a un debate posterior por razones de apremio o complejidad.

Podría argumentarse que si las plenarias de una y otra Cámara están facultadas por la Constitución para introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley, el artículo es constitucional, toda vez que ante la discrepancia presentada, es decir, la aprobación del artículo por la plenaria de una Cámara y no así por la otra, la comisión de conciliación zanjó esas diferencias y adoptó un texto único que fue puesto a consideración después de las plenarias. No obstante, tal argumento no es aceptable en cuanto que, como ya lo ha sostenido la Corte, las comisiones de conciliación o mediación no están llamadas a sustituir la función de las comisiones constitucionales permanentes de cada una de las cámaras, ni de estas mismas y que toda iniciativa legislativa para que sea ley debe ser discutida y aprobada por las comisiones y por las plenarias de cada Cámara (55) .

(55) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-500 del 15 de mayo de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

Por lo anterior, el artículo será declarado inexequible.

5.2. El artículo 48 relativo a unidad de empresa.

Del expediente legislativo se desprende que el mismo no hizo parte de la ponencia presentada para primer debate y tampoco fue aprobado en las comisiones séptimas constitucionales permanentes de ambas cámaras. No obstante, sí se incluyó en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes como artículo nuevo con la precisión de que el mismo fue dejado como constancia en la secretaría de la comisión al momento de la discusión del articulado general. Y allí fue aprobado.

En la ponencia para segundo debate en el Senado de la República fue incluido como artículo nuevo con la misma salvedad antes descrita, es decir, que fue dejado como constancia en la secretaría de la comisión al momento de la discusión del articulado general, y fue aprobado por la plenaria.

Considera la Corte que por iguales razones a las consignadas frente al artículo 47 de la Ley 789 de 2002, aquí se violó el principio de consecutividad, toda vez que en su trámite estuvo ajeno el primer debate conjunto. No se cumplió con el mandato constitucional del artículo 157 C.P. El debate parlamentario no puede limitarse a una simple constancia, como la dejada en el presente caso, sino que consiste en el estudio, análisis y controversia que debe concluir en una decisión de improbar o no una norma legal propuesta.

Igualmente, las comisiones de conciliación no pueden abrogarse la competencia de las comisiones constitucionales permanentes ni sustituirlas dentro del trámite parlamentario. Por esas razones el artículo 48 será igualmente declarado inexequible por vicios en su formación.

5.3. El artículo 51 sobre jornada laboral flexible.

Consta en el expediente que tanto en el proyecto presentado por el gobierno como en la correspondiente exposición de motivos fue incluido el tema de la jornada laboral y dicho asunto fue debatido y aprobado en comisiones y en plenarias de una y otra Cámara. La materia objeto del proyecto de ley se relacionaba con el apoyo y fomento al empleo, jornada de trabajo, trabajo diurno, nocturno, recargos, remuneración, trabajo dominical y festivo y descansos compensatorios, entre otras cosas.

Para la Corte el contenido del artículo 51 demandado está íntimamente relacionado con el de la jornada laboral, el cual —se repite— fue objeto de discusión y aprobación durante los cuatro debates. Si bien es cierto el texto del artículo 51, tal como quedó redactado en la Ley 789 de 2002, no fue discutido y aprobado en las comisiones constitucionales permanentes con la especificidad y concreción del mismo y que fue introducido como proposición aditiva durante el segundo debate en la Cámara de Representantes y su texto aprobado por esa célula legislativa, ello no lo hace inconstitucional.

En efecto, el asunto relativo a la jornada laboral flexible que hizo parte de la proposición aditiva presentada en la plenaria de la Cámara de Representantes no fue un tema nuevo ni ajeno a la materia que se regulaba en el proyecto de ley, sino que está estrechamente vinculado al de la jornada laboral, es decir, guarda estrecha unidad temática con el texto debatido y aprobado por las comisiones y por las plenarias. La relación de conexidad entre ambos asuntos es inescindible, por manera que no era necesario devolver el proyecto a las comisiones por cuanto existía una estrecha relación con el tema considerado. La plenaria no hizo otra cosa que hacer uso de la facultad otorgada por la Constitución para incluir una adición que juzgó necesaria y que en manera alguna desconocía el principio de identidad, pues se estaba ante un asunto que de manera íntima se encontraba ligado al tema de la jornada laboral, debatido y aprobado en comisiones. No hay duda que la unidad temática era estrecha con el tema del proyecto de ley, razón por la cual el principio de consecutividad no se ve afectado en cuanto el tema si obtuvo los cuatro debates parlamentarios.

De otra parte, y en cuanto a la conformación de la comisión de conciliación que tuvo lugar durante el trámite legislativo, hay que decir que conforme a artículo 161 superior dichas comisiones están habilitadas para preparar el texto unificado que supere las diferencias presentadas entre los textos aprobados, siempre que se respete el principio de identidad, como en efecto ocurrió en el presente caso. La discrepancia surgida entre las plenarias de ambas cámaras se refirió precisamente a que el artículo, con la especificidad anotada, fue aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes pero no por la plenaria del Senado de la República, evento en el cual era procedente la integración de la comisión de mediación para que preparara el texto unificado que superara las diferencias, y ese texto final fuera posteriormente aprobado por el pleno de ambas cámaras, como efectivamente ocurrió.

Bajo estos presupuestos, considera la Corte que el artículo objeto de glosa no adolece de la inconstitucionalidad planteada por el actor, en razón a que, a diferencia de lo que ocurrió con el trámite legislativo de los artículos 47 y 48 citados, sí se cumplieron los debates reglamentarios. En consecuencia, será declarado exequible por los cargos analizados.

Decisión

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 47 y 48 de la Ley 789 de 2002.

2. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 51 de la Ley 789 de 2002.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

NOTA: La sentencia C-801 fue notificada por edicto Nº 243, fijado el 16 de octubre de 2003 y desfijado el 20 de octubre siguiente (N. del D.).

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Con el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, me veo precisado a salvar parcialmente el voto respecto de lo resuelto en la sentencia C-801 de 16 de septiembre de 2003, por las razones que van a expresarse:

1. Estoy de acuerdo con la decisión de la Corte contenida en la sentencia a la cual se refiere este salvamento de voto, en cuanto declaró inexequibles los artículos 47 y 48 de la Ley 789 de 2002 en razón de que el texto de esos artículos no fue objeto de debate ni aprobación en las comisiones séptimas del Senado de la República y la Cámara de Representantes y solo fueron objeto de aprobación posterior en la Cámara de Representantes, primero y luego a propuesta de las comisiones de conciliación, en la plenaria de las dos cámaras, pese a que en el senado de la república se optó antes de la actuación de las comisiones de conciliación por el retiro del artículo 47 del texto del articulado, lo que también ocurrió en relación con el artículo 48.

2. A mi juicio la situación es idéntica en cuanto al trámite que se le imprimió en el Congreso de la República al artículo 51 de la Ley 789 de 2002 y, en tal virtud, esta norma también es inexequible, como pasa a demostrarse:

2.1. En el proyecto de Ley 57 de 2002 Senado “por el cual se dictan normas para promover empleabilidad y desarrollar la protección social“, nada se incluyó sobre la denominada “jornada laboral flexible“, ni en esa materia específica se pretendió modificar el artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo.

2.2. Durante el primer debate del citado proyecto de ley, que se surtió en sesiones conjuntas de las comisiones séptimas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República por haber solicitado el gobierno trámite de urgencia el 28 de agosto de 2002, tampoco se incluyó norma alguna sobre la ahora denominada “jornada laboral flexible“, lo que puede verificarse con la simple lectura de la ponencia para primer debate al proyecto de Ley 57 de 2002 Senado, 56 de 2002 Cámara, que corre publicada en las Gacetas del Congreso Nº 444 de 25 de octubre de 2002 y 449 de 28 de octubre del mismo año.

Tampoco aparece la norma en cuestión en la ponencia de minoría en la cual se propuso negar por completo el texto íntegro del citado proyecto de ley, la cual aparece publicada en las Gacetas del Congreso Nº 471 de 6 de noviembre de 2002 y 497 del 14 de noviembre del mismo año.

2.3. La norma sobre “jornada laboral flexible“ no fue objeto de aprobación al culminar el primer debate en las sesiones conjuntas de las comisiones séptimas del Senado de la República y la Cámara de Representantes celebradas durante los días 29 de octubre, 5, 6, 12, 18, 20, 21, 25, 27 y 28 de noviembre de 2002 y, por tal razón, como es obvio, no se incluyó en el texto definitivo del proyecto aprobado en primer debate que fue publicado en la Gaceta Nº 575 de 9 de diciembre de 2002.

2.4. Durante el segundo debate en la Cámara de Representantes, tal como se señala en la sentencia C-801 de 16 de septiembre de 2003, el texto sobre “jornada laboral flexible“ fue introducido como una proposición aditiva al proyecto de ley en discusión, que recibió aprobación en la plenaria de esa corporación, conforme aparece en la Gaceta del Congreso Nº 52, publicada el 7 de febrero de 2003, que da cuenta de lo sucedido en las sesiones extraordinarias de 17 y 18 de diciembre de 2002.

2.5. Durante el trámite del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 789 de 2002, el texto aprobado en la Cámara de Representantes sobre “jornada laboral flexible“ no se incluyó en la ponencia para el segundo debate en el Senado de la República, conforme aparece de la publicación de la misma en la Gaceta Nº 575 de 9 de diciembre de 2002.

2.6. El articulado aprobado en sesión ordinaria del Senado de la República de 16 de diciembre de 2002, no incluyó tampoco norma alguna sobre la denominada “jornada laboral flexible“.

2.7. La norma citada, que hoy aparece como artículo 51 de la Ley 789 de 2002, fue aprobada a propuesta de las llamadas “comisiones de conciliación“, en sesión plenaria del Senado de 20 de diciembre de 2002, conforme aparece en la Gaceta del Congreso de 7 de febrero de 2003.

3. Queda claro entonces que la llamada “jornada laboral flexible“, que es una institución nueva en el régimen laboral colombiano, ni fue aprobada en el primer debate en la Cámara de Representantes; ni en el primer debate en el Senado de la República; ni tampoco en la sesión plenaria del Senado en la cual se discutió y aprobó el proyecto que se convirtió luego en la Ley 789 de 2002.

Simplemente, recibió aprobación en la plenaria de la Cámara de Representantes y, pese a tratarse de una institución que antes no existía en el Código Sustantivo del Trabajo se introdujo “a hurtadillas“ en la citada ley, bajo el pretexto de que en esa ley también fueron objeto de estudio y aprobación otras normas relacionadas con la jornada laboral, lo que daría una supuesta unidad temática a la norma aprobada con el texto debatido y aprobado en el Congreso de la República.

Con todo, con semejante argumentación podría entonces darse cabida a cualquier norma que de esa manera irregular hubiera modificado en todo o en parte el Código Sustantivo del Trabajo, pues es claro que todas ellas deben tener como propósito la protección al trabajo que ordena la Constitución, la promoción del empleo y las relaciones recíprocas de trabajadores y empleadores en un plano regulado por la ley.

De esa manera, se prohíja una vulneración del artículo 157 de la Constitución Nacional, conforme al cual ningún proyecto será ley si no ha sido aprobado en primer debate en las comisiones constitucionales respectivas en cada una de las cámaras, así como en la plenaria de cada una de ellas en segundo debate. Y, del mismo modo, se quebranta el artículo 161 de la Constitución y la Ley 5ª de 1992 al otorgar a las comisiones de mediación, conocidas como “comisiones de conciliación“, un ámbito de competencia que no se encuentra para ellas señalado en el artículo 186 de la ley orgánica expedida como “reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes “.

Pese a lo anterior y a la coincidencia de los motivos para declarar la inexequibilidad del artículo 51 de la Ley 789 de 2002 con la que llevó a la Corte a declararla respecto de los artículos 47 y 48 de la misma ley, la sentencia C-801 de 16 de septiembre de 2003, no adoptó la misma decisión con respecto a la inexequibilidad de esas tres normas. Lo que resolvió fue que las últimas dos son inexequibles y que la primera es ajustada a la Constitución. Por no compartir semejante contradicción en el mismo fallo, salvo entonces el voto respecto de la constitucionalidad declarada del artículo 51 de la Ley 789 de 2002 que, repito, a mi juicio es inexequible.

Alfredo Beltrán Sierra 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Con el acostumbrado respeto por la posición de la mayoría me aparto parcialmente de la decisión adoptada, pues considero que la Corte también debió declarar la inexequibilidad del artículo 51 de la Ley 789 de 2002, norma relacionada con la jornada laboral flexible.

No creo necesario reiterar la relevancia de las comisiones constitucionales permanentes de Senado y Cámara, las cuales, además de ser un filtro técnico y de racionalización en el proceso de formación de las leyes, constituyen un escenario de deliberación democrática indispensable para que cualquier proyecto pueda ser analizado posteriormente por las plenarias de cada una de esas células legislativas. Sin embargo, la sentencia no valora en toda su dimensión el papel que desempeñan estas comisiones y permite que durante las sesiones plenarias sean introducidos asuntos nunca estudiados en primer debate.

Aún cuando comparto gran parte de la argumentación de la sentencia, creo que acoger la tesis de la mayoría con la vaguedad propuesta sobre la posibilidad de introducir modificaciones siempre y cuando se respete un eje temático amplio, riñe con la importancia de los debates en las comisiones y con el propósito que inspiró al constituyente en el año de 1991.

En este sentido, es claro que durante la deliberación democrática pueden surgir cambios que impliquen modificar los textos inicialmente propuestos, pero no para llegar al punto de pretermitir los debates en las comisiones permanentes y suplirlos con la integración de comisiones accidentales de conciliación, con lo cual se vulnera de paso el principio de consecutividad.

Además, me parece equivocado suponer que las plenarias de Senado y Cámara tienen absoluta libertad para abordar la discusión de los proyectos de ley, como parece sugerirlo la sentencia en algunos apartes, en especial cuando concibe de una manera tan amplia los conceptos de “tema“ o “materia“ en la deliberación democrática. La transparencia en el proceso de formación de las leyes exige que durante su trámite los distintos actores obren con la mayor sensatez y lealtad, no solo con sus colegas sino particularmente con el pueblo, de quienes son sus representantes, lo cual requiere que cualquier cambio normativo sea acogido luego de un reposado debate y de acuerdo con los parámetros señalados en la Constitución.

Para el caso específico del artículo 51 de la Ley 789 de 2002, creo que ninguno de los anteriores aspectos fue tenido en cuenta pues de hacerlo la decisión no hubiera sido otra que la declaratoria de inexequbilidad de la norma acusada.

En efecto, el proyecto que fue presentado por el gobierno omitía hacer referencia al tema de la “jornada laboral flexible“, como fácilmente se puede comprobar en la Gaceta del Congreso Nº 350 del 23 de agosto de 2002.

En las sesiones conjuntas de las comisiones séptimas constitucionales de Senado y Cámara tampoco se abordó el estudio de la “jornada laboral flexible“, y como era apenas lógico no fue aprobado artículo alguno sobre ese tema, según consta en las ponencias —Gacetas 444, 449, 471 y 497 de 2002— y en el texto definitivo publicado en la Gaceta Nº 575 del 9 de diciembre de 2002.

Tampoco fue incluido artículo alguno relacionado con el tema de la “jornada laboral flexible“ en la ponencia para la plenaria del Senado, ni menos aún en el texto aprobado por esa célula legislativa —Gaceta 575 de 2002 y 46 de 2003—.

Solamente en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes fue introducida la norma relacionada con la “jornada laboral flexible“, como una proposición aditiva al proyecto —Gaceta Nº 52 de 2003—, puesto luego a consideración de la comisión de conciliación y aprobado finalmente por las plenarias de ambas cámaras.

En síntesis, no cabe duda que el artículo 51 de la Ley 789 de 2002 solamente surtió uno de los cuatro debates previstos en el artículo 157 de la Constitución y que, por lo mismo, también debió ser declarado inexequible.

Ahora bien, el argumento que utiliza la mayoría consiste en considerar que el tema de la jornada laboral flexible estaba estrechamente vinculado con el de la relación laboral, el cual fue analizado a lo largo de todo el proyecto y solo se introdujo una precisión que el Senado juzgó conveniente. Empero, con ese mismo argumento hubiese podido declararse la constitucionalidad de cualquier norma que de alguna manera tuviera relación con el derecho al trabajo.

Creo, en consecuencia, que una comprensión tan amplia y flexible de la noción de “materia“ o “eje temático“ puede amenazar la estructura misma del proceso de formación de las leyes y dar al traste con el principio democrático, por lo que me veo obligada a salvar parcialmente mi voto y expresar mi preocupación en este sentido.

Cordialmente,

Clara Inés Vargas Hernández. 

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