Sentencia C-803 de septiembre 16 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-803 de 2003 

Ref.: Expediente D-4487

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 779 de 2002 “por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación del año 2002”.

Accionante: Germán Alberto Herrera Riveros

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil tres (2003)

EXTRACTOS: «II. Texto de las normas acusadas

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue publicada en el Diario Oficial 45.038:

“LEY 779 DE 2002

(Diciembre 17)

Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación del año 2002.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 11.—Exceptúase de cualquier tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación en razón a que dicho control es ejercido por la Cámara de Representantes en su comisión legal de cuentas”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.

2. Consideración previa.

Observa la Corte que la ley de la que hace parte la disposición demandada se orientaba a modificar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002 y que si se tiene en cuenta que la ley anual de presupuesto, así como las leyes que la modifiquen, tienen vigencia precaria, la disposición acusada habría perdido vigencia en la fecha en que fue interpuesta la presente demanda (5) . En tales condiciones, el pronunciamiento de la Corte Constitucional debería ser inhibitorio, toda vez que su competencia se circunscribe al conocimiento de las demandas que recaigan sobre normas que se encuentren vigentes (6) . Sin embargo, en la medida en que los cargos de inexequibilidad formulados en la presente oportunidad, se refieren a un contenido normativo que tendría vigencia indefinida en el tiempo, porque estaría llamado a regular, de manera permanente, la competencia para el ejercicio de la vigilancia fiscal sobre la gestión de la Auditoría General de la República, cabe que la Corte realice el correspondiente examen de constitucionalidad, toda vez que la jurisprudencia constitucional tiene definido que “... en el caso de que la ley anual de presupuesto continúe produciendo efectos más allá del período fiscal, debe la Corte examinar de fondo los cargos propuestos en la demanda” (7) .

(5) 18 de febrero de 2003.

(6) En este sentido ver la Sentencia C-177 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en la que se citan los precedentes jurisprudenciales sobre la materia.

(7) Ver Sentencia C-177 de 2002. En esa sentencia se citan las siguientes providencias en las que la Corte se ha pronunciado en el mismo sentido: C-454 de 1993, C-457 de 1993, C-541 de 1993, C-047 de 1994, C-104 de 1994 y C-1320 de 1996. De manera específica, en la Sentencia C-202 de 1998, se señala que la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre una ley de presupuesto, una vez vencido el término de su vigencia, cuando por efecto de las reservas presupuestales, determinadas apropiaciones puedan ser ejecutadas una vez concluido el período fiscal.

Por otra parte, esta corporación ha señalado que en precisas y particulares condiciones, es posible que la Corte se pronuncie de fondo, aun cuando las disposiciones acusadas hayan dejado de regir. Así, en la Sentencia C-992 de 2001, la Corte retomó la doctrina que con anterioridad había sido planteada por la Corte Suprema de Justicia, sobre el principio de la perpetuatio jurisdictionis, para señalar que en aras de dar efectividad al derecho constitucional fundamental de acceso a la justicia constitucional a través de la interposición y decisión de las acciones públicas que la Carta Política garantiza a todo ciudadano, “... el órgano de control conserva plena competencia para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce después de iniciado el proceso y antes de que se dicte el fallo, sin que pueda ser despojada de ella por ulterior derogatoria del legislador ordinario o extraordinario”.

No obstante que en el presente caso, la norma fue demandada con posterioridad a la fecha en la que habría dejado de regir, estima la Corte que con el propósito de garantizar, tanto la supremacía de la Constitución, como el derecho de acceso a la justicia constitucional, resulta imperativo afirmar la competencia del órgano de control para pronunciarse sobre normas que ya no se encuentren vigentes y aun cuando sus efectos hayan cesado, en los eventos en los que, como en el presente caso, haya sido materialmente imposible el ejercicio del control de constitucionalidad por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad.

En efecto, la Ley 779 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial 45.038 del 17 de diciembre de 2002 y como quiera que la vacancia judicial de fin de año inicia el 20 de diciembre, si se tiene en cuenta, además, que por su naturaleza, la norma acusada tendría vigencia sólo hasta el 31 de diciembre, los ciudadanos habrían tenido apenas dos días hábiles para enterarse del contenido de la ley, establecer la posible inconstitucionalidad de una de sus disposiciones y presentar la correspondiente demanda ante la Corte Constitucional. Dicho tiempo resulta a todas luces insuficiente y de no afirmarse la competencia de la Corte en las condiciones anotadas se daría lugar a la existencia de normas con fuerza de ley que no serían susceptibles de control de constitucionalidad, lo cual resulta contrario a nuestro ordenamiento superior.

En este contexto resulta aplicable el criterio fijado por la Corte en relación con el principio de la perpetuatio jurisdictionis cuando afirmó que: “... para garantizar el acceso a la justicia constitucional, cabe hacer un pronunciamiento de fondo, (...) cuando, no obstante que la norma acusada ha perdido su vigencia, las disposiciones que ella contiene, dada su vigencia limitada en el tiempo, escaparían a la posibilidad del control de constitucionalidad y pueda observarse, prima facie, que ellas son violatorias de la Carta, según lo que en asuntos relevantes se haya expresado en la jurisprudencia constitucional.” Dicho pronunciamiento tendría el propósito protector de la supremacía constitucional de evitar que, en el futuro, y con el mismo carácter de transitorio, se reproduzca el contenido material de las disposiciones que se declaren inconstitucionales.

3. El problema jurídico.

A partir de la demanda presentada contra el artículo 11 de la Ley 779 de 2002, encuentra la Corte que es necesario resolver los siguientes aspectos:

3.1. Debe establecerse si resulta contrario al principio de unidad de materia que en una ley por medio de la cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002, se incluya un artículo conforme al cual se exceptúa a la Auditoría General de la República de cualquier tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal, y se señala que tal vigilancia es ejercida por la comisión legal de cuentas de la Cámara de Representantes.

3.2. Debe determinarse si la disposición acusada, excluye a la Auditoría General de la República del control fiscal que se ejerce por la Contraloría General de la República y resulta, por lo tanto, contraria a la cláusula general de competencia que de acuerdo con la Constitución tiene la contraloría para ejercer la vigilancia fiscal de todas las entidades que manejen recursos públicos.

3.3. Hay que estudiar si exonerar a la auditoría de la tarifa de control fiscal, resulta contrario a la garantía constitucional de autonomía presupuestal de la Contraloría General de la República y a la facultad que se desprendería de la misma y conforme a la cual corresponde al Contralor General de la República fijar dicha tarifa para todas las entidades sujetas a la vigilancia fiscal de esa entidad.

3.4. Es necesario examinar si la atribución a la comisión legal de cuentas de la Cámara de Representantes de la función de ejercer el control fiscal sobre la gestión de la Auditoría General de la República resulta contraria, a la Constitución, en cuanto que adiciona las competencias de la Cámara de Representantes contenidas en la propia Carta, o a la ley orgánica del reglamento del Congreso, en la medida en que, a través de una ley ordinaria, se habrían adicionado las funciones allí previstas para la comisión legal de cuentas.

4. El principio de unidad de materia y las leyes anuales de presupuesto.

4.1. La unidad de materia.

Tal como de manera reiterada ha sido señalado por la Corte, el principio de unidad de materia, en su formulación más general, significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de ley deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título de la misma (8) . Así, de acuerdo con el artículo 158 de la Constitución Política, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, disposición que es desarrollada en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 (reglamento del Congreso) conforme al cual “[c]uando un proyecto haya pasado al estudio de una comisión permanente, el presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia ...”, y en el artículo 193 del mismo estatuto, que, en consonancia con el artículo 169 constitucional, dispone que el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido.

(8) Sentencia C-570 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

La jurisprudencia constitucional ha identificado tres propósitos esenciales a los que atiende el principio de unidad de materia: (i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático, (ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes, y (iii) evitar la dispersión normativa (9) .

(9) Ver Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

En relación con los dos primeros objetivos, la Corte ha señalado que:

“... el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria” (10) .

(10) Sentencia C-501 de 2001.

Se evitan así, ha señalado la Corte, “... las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas legislativas” (11) .

(11) Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Finalmente, la unidad de materia contribuye a consolidar el principio de la seguridad jurídica porque, por un lado asegura la coherencia interna de las leyes, las cuales no obstante que pueden tener diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de referencia que les dé unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten de manera sistemática, y por otro, evita que sobre la misma materia se multipliquen las disposiciones, en distintos cuerpos normativos, con el riesgo de que se produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e incertidumbre para los operadores jurídicos.

Con todo, la Corte ha señalado que el examen de la constitucionalidad de una norma desde la perspectiva de la unidad de materia debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho principio con el principio democrático.

Tal como se puso de presente en la Sentencia C-570 de 2003, “... la Corte Constitucional ha sido cuidadosa en advertir que la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema (12) . Por esa razón, la Corte ha precisado que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (13) .

(12) Cfr. Sentencia C-540 de 2001.

(13) Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

De esta manera, ha dicho la Corte, el control de constitucionalidad en relación con el principio de unidad de materia debe realizarse a partir de un equilibrio que permita el despliegue de la potestad de configuración legislativa, sin desconocer la necesaria coherencia interna que deben tener las leyes.

Así, si bien de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de ley se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad, enfatiza ahora la Corte que para determinar la intensidad del control de constitucionalidad en relación con la unidad de materia, en ocasiones, no basta con establecer la conexidad puramente objetiva entre tales contenidos, sino que se requiere establecer también si el debate, de manera transparente, se desarrolló en relación con todos ellos.

Así, cuando en un proyecto de ley se introducen distintos contenidos temáticos, la afirmación del principio democrático y el respeto por la potestad de configuración del legislador conducen a la conclusión de que, si existe conexidad entre los diferentes temas y los mismos fueron expresamente presentados en el debate, el control de constitucionalidad por violación del principio de unidad de materia debe ser flexible. Pero cuando, no obstante que objetivamente fuese posible establecer algún tipo de conexidad entre los contenidos de un proyecto de ley, uno de tales contenidos no hubiese sido explícitamente presentado en el curso del debate legislativo, prima la consideración sobre la unidad de materia, para evitar que, al amparo de una conexidad meramente temática, se introduzcan, de manera subrepticia, materias que quedarían sustraídas del debate democrático.

La Corte ha señalado que el debate legislativo es la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en el que concurren y participan tanto minorías como mayorías, y que para que el mismo pueda darse, es imprescindible que el objeto sobre el que recae, esto es el proyecto o la proposición de fórmula normativa que va adoptarse, debe ser conocido de manera general por quienes deben discutirlo (14) . Precisó la Corte que el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los mismos (15) . Y ya se ha dicho cómo la Corte en relación con la unidad de materia expresó que la “... conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento” (16) .

(14) Sentencia C-760 de 2001.

(15) Ibid.

(16) Sentencia C-501 de 2001.

De allí que los requisitos de publicidad que constituyen el presupuesto del debate legislativo no se reducen a la publicación formal del proyecto, sino que incluyen también la necesidad de que haya claridad sobre el contenido del mismo, el cual debe hacerse explícito desde la exposición de motivos, en las ponencias o en el curso de los debates, de manera que sea posible diferenciar entre sus distintos componentes.

Esto es, no basta con que una determinada disposición se publique como parte de un proyecto más amplio, si no obstante la aparente relación de conexidad con la totalidad del articulado, ella corresponde a una materia que no se presenta de manera explícita y sobre la cual, por consiguiente, no se suscita debate. Se trataría de impulsar la aprobación de una norma al amparo de su conexidad con otras, pero sin adelantar un debate sobre su verdadero significado. En tal caso se desconocería el principio de unidad de materia, porque el debate habría versado sobre una determinada materia y la disposición subrepticiamente introducida, no obstante su relación general con el tema del proyecto, respondería en realidad a una materia distinta sobre la cual no habría existido debate ni posibilidad efectiva de que el mismo se realizase.

4.2. La unidad de materia y las leyes anuales de presupuesto.

Por otra parte, tal como ha sido puesto de presente por la Corte en diversas oportunidades, en materia presupuestal, el principio de unidad de materia está íntimamente vinculado con el carácter temporal de las leyes anuales de presupuesto.

En las leyes anuales de presupuesto, y las que se expidan para modificarlas, es posible distinguir dos tipos de disposiciones; por un lado, las que adicionan o disminuyen rentas y gastos, esto es, aquellas disposiciones por medio de las cuales se hace una estimación de los ingresos y se autorizan los gastos para la respectiva vigencia fiscal, y, por otro, las que se conocen como disposiciones generales y que tienen un carácter meramente instrumental con miras a la debida ejecución del presupuesto aprobado.

De este modo, la materia propia de una ley anual de presupuesto es la fijación o modificación de las partidas de ingresos y de gastos y en ella quedan comprendidas las disposiciones necesarias para que los presupuestos aprobados puedan hacerse efectivos.

Desde esta perspectiva, las disposiciones generales de una ley anual de presupuesto solo pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del estatuto orgánico de presupuesto “... regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, porque ello desbordaría el ámbito propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal (17) .

(17) La Corte, en Sentencia C-039 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell, sobre este particular expresó: “La ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del artículo 14 de la Ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992”.

Tampoco pueden las leyes anuales de presupuesto modificar normas sustantivas (18) , porque en tal caso, sus disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.

(18) En la Sentencia C-201 de 1998, M.P. Fabio Morón, la Corte, al analizar las disposiciones de una ley anual de presupuesto que contenía la modificación de porcentajes de participación de las entidades territoriales en financiación de proyectos señaló que constituye un evidente desbordamiento de las facultades que le corresponde desarrollar al Congreso a través de la ley de apropiaciones la expedición de una norma de contenido material, que modifica y deroga disposiciones legales previas de carácter sustantivo. Puso de presente la Corte que el legislador carecía de competencia para ese efecto, ”... pues le está vedado, a través de la ley anual de presupuesto y especialmente de las disposiciones generales de la misma, derogar o modificar legislación sustantiva”.

En uno y en otro caso sería necesaria la aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se hubiese centrado en esas modificaciones de la ley sustantiva o en la regulación, con carácter permanente, de determinadas materias.

4.3. Análisis de la disposición acusada a la luz del principio de unidad de materia.

La ley de la que hace parte la disposición demandada se orientaba a modificar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002.

Para ese efecto el Gobierno Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, presentó en la Cámara de Representantes un proyecto de ley por medio de la cual, “se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación del año 2002”. Señaló el gobierno en la exposición de motivos, que el proyecto contemplaba diversas operaciones presupuestales, que combinan adiciones y traslados, y que las medidas que se proponían buscaban “... mantener la coherencia del presupuesto respecto a los fundamentales macroeconómicos para el presente año y ha permitido, así mismo, abrirles espacio a gastos imprescindibles como los que se proponen en este proyecto de ley”. Después de explicar cómo se financiarían las modificaciones propuestas, el gobierno señaló que “[l]a mayor parte de las apropiaciones que se incorporan al presupuesto de 2002 permitirá atender sectores vulnerables, como la población desplazada por la violencia; atender obligaciones con el sector de la seguridad social; financiar gastos y otros proyectos de inversión prioritarios tales como el fortalecimiento de la red pública hospitalaria y la reactivación de sectores importantes de la actividad económica; cumplir sentencias de la Corte Constitucional que han generado nuevos gastos y atender algunos faltantes de funcionamiento ...”.

En ese proyecto no se incluía la disposición acusada, la cual fue incorporada durante el primer debate en las comisiones económicas conjuntas de Senado y Cámara.

En algunas de las intervenciones que propugnan por la constitucionalidad de la norma acusada se expresa que la incorporación de la misma en el proyecto de ley de modificación del presupuesto era necesaria para superar un equívoco que podría tener efectos en el presupuesto. Se trataría, de una norma de alcance meramente interpretativo o aclaratorio, que al precisar que la Auditoría General de la República no está sujeta al control fiscal de la Contraloría General de la República, tendría un claro impacto en el presupuesto, puesto que no tendría cabida en el mismo la previsión tanto de los ingresos por concepto de la cuota de vigilancia fiscal, como de los egresos derivados de dicha vigilancia. Tal alcance de la norma haría improcedente el cargo por violación del principio de unidad de materia.

Observa la Corte que en la disposición acusada es posible distinguir dos contenidos normativos claramente separables; por un lado, la norma señala que se exceptúa de cualquier tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación, y, por otro, expresa que tal control es ejercido por la Cámara de Representantes en su comisión legal de cuentas.

4.3.1. En cuanto hace al primer contenido normativo, encuentra la Corte que el mismo no es contrario al principio de unidad de materia, como pasa a establecerse.

La garantía de autonomía de la que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, goza la Auditoría General de la Nación, lleva la consideración de que tal órgano de control no es destinatario de la vigilancia fiscal que por vía de una cláusula general de competencia se atribuye a la Contraloría General de la República. En la Sentencia C-499 de 1998, la Corte señaló que la Auditoría General de la Nación goza de la misma autonomía que se predica de la Contraloría General de la República en el ejercicio de sus competencias de vigilancia fiscal. Sobre tal autonomía la Corte precisó que “... el ejercicio del control fiscal externo impone, como requisito esencial, que los órganos que lo lleven a cabo sean de carácter técnico y gocen de autonomía administrativa, presupuestal y jurídica” (19) . Agregó la Corte que la mencionada autonomía consiste, básicamente, en el “... establecimiento de una estructura y organización de naturaleza administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de competencias específicas en relación con la materia reseñada, que pueden ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a través de órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede manejar, dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la injerencia ni la intervención de otras autoridades u órganos” (20) .

(19) SC-132 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); SC-374 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); SC-534 de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz); SC-167 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz); SC-586 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo); SC-100 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); SC-272 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998.

(20) SC-272 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998.

De manera particular, en relación con la autonomía de la Auditoría General de la Nación, la Corte señaló:

“Aunque la norma constitucional no especifica en qué términos debe desarrollarse la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República por parte del auditor, la vigencia del principio de legalidad y de los principios de moralidad y probidad en el manejo de los recursos y bienes públicos impone concluir que la anotada vigilancia debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los mismos principios que regulan el control fiscal que la Contraloría General de la República realiza frente a las restantes entidades y organismos del Estado. Si ello es así, la auditoría a que se refiere el artículo 274 de la Constitución Política debe contar con todas aquellas garantías de autonomía que el estatuto superior depara a los órganos que llevan a cabo la vigilancia de la gestión fiscal en Colombia para la realización de sus funciones.

Por estos motivos, las normas legales que desarrollen el artículo 274 de la Carta y establezcan el diseño, funciones y competencias de la Auditoría de la Contraloría General de la República deben permitir que esta sea autónoma para desarrollar sus competencias. Es decir, la mencionada auditoría debe contar con autonomía administrativa, presupuestal y jurídica frente a la Contraloría General de la República, de acuerdo a los términos que se definen a continuación.

5. Conforme a la jurisprudencia de esta Corte y las disposiciones del artículo 267 de la Carta Política, la autonomía genérica antes señalada se traduce en tres características específicas y concurrentes: (1) autonomía administrativa; (2) autonomía presupuestal; y, (3) autonomía jurídica.

En punto a la autonomía administrativa de los organismos que ejercen el control fiscal externo, la corporación ha señalado que esta consiste, en el ejercicio de todas aquellas potestades y funciones inherentes a su propia organización y a las que les corresponde cumplir de conformidad con los artículos 267 y 268 del estatuto superior, sin injerencias o intervenciones por parte de otras autoridades públicas (21) .

(21) SC-100 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); SC-272 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998.

Respecto a la autonomía presupuestal de las entidades u órganos que llevan a cabo un control externo de la gestión fiscal, la jurisprudencia constitucional ha entendido que consiste en la posibilidad de ejecutar el presupuesto en forma independiente, a través de la contratación y de la ordenación del gasto (22) o, dicho de otro modo, el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reside en las facultades de manejo, administración y disposición de los recursos previamente apropiados en la ley anual del presupuesto, de contratación y de ordenación del gasto, todo esto de conformidad con las disposiciones constitucionales pertinentes y la ley orgánica del presupuesto (23) .

(22) SC-592 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998.

(23) SC-101 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-192 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); SC-283 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-315 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998.

Por último, la autonomía jurídica de los órganos de control fiscal se manifiesta de dos maneras. Por una parte, implica que el servidor público que ostenta la dirección del órgano no puede ser nombrado ni removido por funcionarios pertenecientes a las entidades objeto del control. De otro lado, significa que los actos por medio de los cuales se ejerce la vigilancia de la gestión fiscal no pueden estar sometidos a la aprobación, al control o a la revisión por parte de los entes sobre los cuales se ejerce la vigilancia” (24) .

(24) ST-006 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); SC-283 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998.

De este modo, se tiene que la autonomía de la auditoría, que se deriva directamente de la Constitución, hace imperativo que la propia Carta sea la que asigne una competencia para el ejercicio del control fiscal sobre la gestión de ese órgano de raigambre constitucional. Como quiera que sobre la materia nada se dispuso en la Constitución, no hay entidad que tenga competencia para ejercer la vigilancia fiscal sobre la Auditoría General de la Nación y, por consiguiente, encuentra la Corte que el texto acusado tiene un carácter meramente instrumental, para, a partir de esa realidad constitucional, precisar, con miras a la ejecución del presupuesto del año 2002, que la auditoría no puede ser sujeto de ningún gravamen por concepto de vigilancia fiscal, razón por la cual no se destinan recursos en su presupuesto para el efecto, ni sería posible asignarlos.

Desde esta perspectiva, el texto acusado no tiene el alcance que le atribuye el actor, puesto que el mismo no tiene la virtualidad de excluir a la auditoría de un régimen de vigilancia fiscal al que, por virtud de su autonomía, no estaba sometida, sino que se limita, por consideraciones presupuestales, a hacer explícita la razón por la que no cabe incluir en el presupuesto del año 2002 una partida para el pago por concepto de una vigilancia fiscal sobre la auditoría que no está prevista en la Constitución.

Las mismas consideraciones resultan aplicables a los cargos identificados en esta providencia con los numerales 3.2 y 3.3, razón por la cual los mismos no serán objeto de consideración separada.

En efecto, con base en las mismas consideraciones es posible concluir que tampoco se desconoce la cláusula general de competencia que para el ejercicio del control fiscal tiene la Contraloría General de la República, porque la exclusión de la auditoría del ámbito de la competencia de ese ente fiscalizador no es consecuencia de la disposición acusada, sino que se deriva directamente de la autonomía constitucionalmente reconocida a la auditoría.

Lo propio puede decirse en relación con la autonomía presupuestal de la contraloría, porque la disposición acusada no priva al ente fiscalizador de unos recursos que le correspondiesen conforme a ley anterior, sino que, se repite, ella se limita a precisar, para la debida ejecución del presupuesto del año 2002, que la auditoría no está sujeta a tasa, gravamen o contribución por concepto de vigilancia fiscal, precisión sin la cual podría surgir la pretensión de que tales recursos se estaban causando y que se habría presentado una deficiencia en la correspondiente apropiación presupuestal.

Por las anteriores consideraciones habrá de declararse la exequibilidad del siguiente aparte de la disposición acusada: “Exceptúase de cualquier tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación”.

4.3.2. Del tenor literal del segundo de los contenidos normativos presentes en el precepto demandado, esto es, aquel conforme al cual la vigilancia fiscal sobre la Auditoría General de la Nación se ejerce por la Cámara de Representantes en su comisión legal de cuentas, se desprende que el mismo se orienta a regular, con carácter permanente, la vigilancia fiscal sobre la gestión de la Auditoría General de la República.

Por su parte, la Ley 779 de 2002, de la que hace parte el anterior contenido normativo, se orienta, exclusivamente, de acuerdo con su título, a efectuar unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación del año 2002; por consiguiente, la disposición acusada, en cuanto atribuye, con carácter permanente, una competencia para la vigilancia fiscal sobre la gestión de la Auditoría General de la Nación, no guarda relación, ni con el título de la ley, ni con su contenido material, que se limita a las modificaciones en la estimación de las rentas y en las partidas de gasto previstas en la ley anual de presupuesto del año 2002, así como a las disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución; ni se aviene al carácter temporal de la ley anual de presupuesto, por cuanto contiene disposiciones modificatorias del ordenamiento jurídico en materia de control fiscal.

El aparte normativo que es objeto de consideración, en cuanto señala que la vigilancia fiscal de la Auditoría General de la República está a cargo de la Cámara de Representantes en su comisión legal de cuentas, nada tiene que ver con las modificaciones presupuestales que constituyen el objeto de la ley, y resulta para la Corte claro que el mismo tiene un contenido de regulación autónomo, por virtud del cual se trataría de subsanar un eventual vacío constitucional en la asignación de competencias para la vigilancia fiscal de la gestión de la Auditoría General de la Nación.

Para la Corte no existe duda en torno a que en este aparte, la norma acusada tiene un contenido de regulación material en un tema de enorme trascendencia dentro de la estructura del Estado y que la misma se introdujo en una ley cuya materia para nada se relaciona con el reparto de competencias en relación con el control fiscal. De este modo, la norma acusada se orienta a definir, con carácter permanente, la competencia para el control fiscal sobre la gestión de la Auditoría General de la Nación, y por consiguiente, no solo desborda el ámbito temporal de una ley modificatoria de la ley anual de presupuesto, sino que comporta un desconocimiento del principio de unidad de materia.

Por las anteriores consideraciones habrá de declararse la inexequibilidad de este aparte de la disposición acusada, por violación del principio de unidad de materia, sin que en relación con el mismo deba la Corte pronunciarse sobre los restantes cargos de la demanda.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 11 de la Ley 779 de 2002, salvo en la expresión “en razón a que dicho control es ejercido por la Cámara de Representantes en su comisión legal de cuentas”, que se declara INEXEQUIBLE.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

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