SENTENCIA C-803 DE SEPTIEMBRE 27 DE 2006

 

Sentencia C-803 de septiembre 27 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-803 de 2006 

Ref.: Expediente D-6202

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Actor: Arturo de Paula Martínez Caicedo y otros.

Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 2º y 3º, del artículo 152, del Decreto 1 de 1984 (CCA), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989.

Bogotá, D.C., veintisiete de septiembre de dos mil seis.

EXTRACTOS: «Texto de las normas acusadas

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, resaltando los apartes demandados.

ART. 152.—Subrogado. D.E. 2304/89, art. 31. Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.

(...).

IV. Fundamentos de la decisión

1. Competencia de la Corte.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Planteamiento del problema.

Dado que algunos de los intervinientes así como el procurador general solicitaron a esta Corte no pronunciarse sobre el fondo del asunto en razón a que en su concepto la demanda no satisface los requisitos mínimos, antes de abordar el conocimiento del contenido de la demanda se torna indispensable que esta Sala analice si efectivamente esta última cumple con los presupuestos constitucionales que den lugar a su aprehensión por este tribunal. Es pertinente recordar que en caso de asistirle la razón al procurador, la Corte se vería abocada a tomar una decisión inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda (20) .

3. Consideraciones.

En abundante jurisprudencia la Corte Constitucional ha fijado una doctrina sobre los requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad. El rastreo y síntesis de dichas decisiones fue realizado por esta corporación, entre otras, en la sentencia C-1052 de 2001 (21) a partir de cuyas consideraciones se abordará el estudio de la demanda contra los numerales 2º y 3º, del artículo 152, del Decreto 1 de 1984 (CCA), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.

La acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo de control a la constitución y de participación ciudadana que permite a los ciudadanos, en diálogo con este tribunal y los demás intervinientes al proceso, controvertir la constitucionalidad de las leyes, decretos con fuerza de ley y reformas constitucionales. Pero, para que esa controversia cuente con las condiciones básicas para un adecuado desarrollo se requiere “como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate” (22) .

En la Sentencia señalada, C-1052 de 2001, se explicó ampliamente cuáles son los requisitos que en desarrollo del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, debe referir con precisión el ciudadano que impugna un precepto, estos son: el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos elementos deben incluso ser plenamente complementados por el actor pues su relevancia los hace adquirir la categoría de sine qua non, es decir, en ausencia de uno de ellos o con su cumplimiento parcial, se impide el conocimiento de fondo por la Corte.

Así, el primer elemento de la triada señalada, el objeto demandado, hace relación a la delimitación de los extremos normativos puestos en tensión, así el actor debe especificar con precisión la norma inferior supuestamente vulneradora de la Constitución (23) . Tal ejercicio de especificación a cargo del actor comporta una necesaria fijación de los límites de la discusión constitucional que realizará la Corte. “Se trata de una exigencia mínima “que busca la indispensable precisión, ante la Corte, acerca del objeto específico del fallo de constitucionalidad que habrá de proferir, ya que señala con exactitud cuál es la norma demandada y permite, gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante aprecia como contrario a la Constitución” (24) .

Si el primer elemento va dirigido a fijar las fronteras de la discusión, de abajo hacia arriba en la pirámide normativa, el segundo de ellos, el concepto de la violación, envuelve lo que viene a ser el contenido de la discusión de arriba hacia abajo, es decir tomando posición desde la Constitución.

En este sentido el actor debe (i) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (D. 2067/91, art. 2º num. 2º), ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan (25) . (iii) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (D. 2067/2000 (sic), art. 2º num. 3º).

Así el concepto de la violación se refiere a las razones, motivos, argumentos que sustentan el (los) vicio(s) de constitucionalidad detectado(s) por el actor, o lo que es lo mismo, los cargos de la demanda producto de la confrontación de la norma con la Constitución.

Dado que el concepto de la violación es el elemento en el que se explicita la pretendida incoherencia entre la norma superior y la inferior, este se constituye en el punto de apoyo más importante de la demanda, pues de su correcta formulación pende el éxito del esfuerzo ciudadano, visible, al obtener una decisión de fondo por parte del ente encargado de controlar la constitucionalidad. “De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional” (26) .

En razón de la importancia que el segundo elemento conlleva, en su jurisprudencia la Corte se ha encargado de diseccionar los requisitos que deben satisfacer las razones plasmadas en el concepto de la violación determinando que estas deben ser “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes” criterios estos que han sido explicados en múltiples ocasiones por esta corporación (27) y en especial en la Sentencia C-1052 de 2001 en los siguientes términos:

“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, (por regla general), releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental” (28) , no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente (29) “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” (30) e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda (31) . Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella (otra) encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden” (32) .

De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada” (33) . El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” (34) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad (35) .

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales (36) y doctrinarias (37) , o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico” (38) ; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia (39) , calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” (40) a partir de una valoración parcial de sus efectos.

Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (D. 2067/91, art. 2º num. 4º), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y estas sean tan solo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.

En suma, la claridad se refiere a la nitidez en la argumentación, es decir la carga que tiene el ciudadano de que con sus propias palabras, pero en forma lógica, explique las razones que le llevan a impugnar una norma por vicios de constitucionalidad, la certeza implica que la norma impugnada exista y no sea producto de grandes lucubraciones o deducciones del actor, la especificidad busca que las razones no se diluyan en generalidades que difuminen el debate, lo cual implica que por lo menos exista un cargo de constitucionalidad que viabilice la demanda, la pertinencia trata de la relación de la demanda con la naturaleza jurídica del juicio que se desarrollará en la Corte, es decir de constitucionalidad. Pero incluso la pertinencia hace referencia a las características propias de la acción pública de inconstitucionalidad que deben ser respetadas por el actor, como es que se trata de un proceso de control abstracto, con efectos generales y no de un proceso concreto con efectos inter partes, por lo cual no son de recibo argumentos dirigidos a resolver conflictos personales sustentados en razones egoístas o meramente subjetivas. La suficiencia busca que el ciudadano agote todas las herramientas, (argumentativas, persuasivas) de las que dispone para provocar, al menos, una duda razonable con su principal interlocutor, la Corte, y que consiga desvirtuar la presunción de constitucionalidad que bordea a la norma impugnada.

Por último, el tercer elemento a satisfacerse en la demanda es el referente a la competencia de la Corte para conocerla (D. 2067/2000 (sic), art. 2º num. 5º).

En consecuencia, la triada establecida, el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto, son apenas un mínimo de elementos que garantizan el correcto desenvolvimiento de un mecanismo, de participación ciudadana y de control político, de alto pedigrí democrático. Y que, justamente por ello, debe conciliarse con la vocación pública de la acción. Así las cosas, las exigencias anotadas para el correcto desarrollo del proceso de constitucionalidad deben dirigirse a enriquecer la calidad del debate y de la decisión misma (idónea, completa y eficaz) (41) , abultando las razones ciudadanas y las respuestas públicas, todo ello en el marco de un control de constitucionalidad que obedece a la petición directa de un(os) ciudadano(s), según sus argumentaciones y su propia percepción de la constitución y las leyes.

Producto de la conciliación entre los mínimos procedimentales y el carácter público de la acción, la jurisprudencia constitucional ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo” (42) .

Por otra parte la jurisprudencia de este tribunal ha reconocido que es el auto admisorio de la demanda el momento oportuno y adecuado para determinar si la acción de inconstitucionalidad satisface o no las exigencias de fondo y forma, “Sin embargo, bajo la consideración que ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la demanda, realizada únicamente por cuenta del magistrado ponente, también resulta jurídicamente admisible que la Corte en pleno lleve a cabo el análisis de procedibilidad en la sentencia, una vez evalúe, además de la acusación, la opinión de los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público” (43) . De ahí que, “un cuando en el auto admisorio el magistrado ponente haya considerado que la demanda reúne los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, es posible que la Sala Plena adopte la decisión contraria, cuando encuentre que el cumplimiento de los requisitos, en particular el referente a la formación de un verdadero cargo de inconstitucionalidad, presenta en realidad una formulación apenas aparente y no real que impide proferir un fallo de fondo” (44) .

Este principio fue precisamente el que se aplicó en el estudio de la demanda, para efectos de decidir sobre su admisión, análisis en el que se estimó que la misma reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Empero, con ocasión de la adopción de la decisión constitucional, encuentra la Sala que las acusaciones planteadas contra los numerales 2º y 3º, del artículo 152, del Decreto 1 de 1984 (CCA), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, presentan una formulación apenas aparente del cargo de inconstitucionalidad.

Las falencias concretas de la demanda se encuentran respecto al concepto de la violación, pues las razones expuestas por los actores no son claras, ni ciertas, ni específicas, ni pertinentes ni suficientes para edificar un cargo de inconstitucionalidad.

Es así que de los dos cargos en los que supuestamente se funda la demanda contra el artículo 152 (parcial) del Código Contencioso Administrativo modificado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 31, en el primero de ellos se logra deducir que la interpretación hecha en una ocasión por la subsección “A”, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en relación a la resolución de un recurso de apelación promovido por la Universidad Industrial de Santander por el cual se solicitaba la suspensión de los actos administrativos en los que se reconocía y reliquidaba la pensión mensual vitalicia de jubilación del señor Pedro Alfonso Suescún Barbosa (45) y que excedía el monto pensional permitido por la Ley 33 de 1985 artículo 1º (46) y que finalmente prosperó en el sentido de decretar la suspensión del monto de la pensión en exceso, es decir el 25% constituía i) una doctrina del derecho viviente de conformidad a la jurisprudencia de este tribunal; ii) que la suspensión provisional aplica cuando se contradicen preceptos constitucionales y por último iii) “este instituto del derecho administrativo se esta entendiendo como un medio de aplicar la excepción de inconstitucionalidad”.

i) Sobre la doctrina del derecho viviente.

La Corte Constitucional en la Sentencia C-557 de 2001 (47) fue precisa en delimitar los eventos en los que de la interpretación que de un precepto hagan los jueces se genera un derecho viviente, estableciendo una serie de características que deben ser verificadas para que proceda la acción pública. Los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la conformación de un derecho viviente son las siguientes:

“Así, para que de la jurisprudencia se pueda derivar un derecho viviente al cual haya de referirse el juez constitucional, no basta con la existencia de una providencia sobre uno de los conceptos contenidos en la norma demandada. Ello sería insuficiente para configurar un sentido normativo completo y el juez constitucional estaría ante una simple aplicación de la ley. Con el fin de que el derecho viviente en la jurisprudencia se entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos que muestren la existencia de una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida. Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes: (1) la interpretación judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2) en segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicción; y, (3) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma”.

Ni en el escrito de demanda ni en su corrección se adjuntó material probatorio que buscase demostrar que la interpretación de la norma acusada constituía una interpretación con las características anotadas: consistente, consolidada y relevante. Por lo cual no es viable afirmar que la interpretación de la norma acusada por parte de la subsección “A” del Consejo de Estado, y plenamente probada en una sola ocasión, haya erigido un derecho viviente.

Así, sobre la primera conclusión de los actores y que se deriva de la decisión del juez contencioso administrativo se logra advertir que no es cierta pues, una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse, asunto que no fue probado durante el proceso.

ii) La suspensión provisional y su naturaleza jurídica.

La suspensión de los efectos de los actos administrativos es una institución de raigambre constitucional, establecida en el artículo 238 de la Constitución Política, mediante la cual se autoriza a la jurisdicción contenciosa administrativa a dejar transitoriamente sin efectos un acto administrativo susceptible de impugnación por la vía judicial, cuando exista abierta contradicción con la ley.

Se trata de un control de legalidad al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa que debe ser promovido en forma accesoria a la demanda de nulidad (CCA, art. 84), o de nulidad y restablecimiento de derecho y que da lugar a un incidente.

Según la doctrina “Uno de los efectos generales del acto de la administración, si no el más importante, es el que se relaciona con su eficacia inmediata; (...) el acto administrativo en firme causa ejecutoria, luego que haya sido notificado, comunicado o publicado. Por su carácter de decisión ejecutoria de la administración, todo acto produce efectos inmediatos, en virtud de su unilateralidad, sin consentimiento previo del administrado y aun contrariando su voluntad. Así resulta que, mediante la suspensión provisional, el juez administrativo, sin alterar las condiciones de existencia del acto administrativo, interrumpe sus efectos” (48) .

Los artículos 152 y siguientes del Código Contencioso Administrativo tratan sobre la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo el cual procede para proteger el interés público “con el fin de evitar un perjuicio grave a los administrados con el cumplimiento de actos contrarios a la ley” (49) (acción de nulidad), pero también del interés privado (acción de nulidad y restablecimiento del derecho).

De lo anterior resulta claro que la suspensión provisional obedece a un control de legalidad y no a un control de constitucionalidad, por lo que a diferencia de lo que sostienen los demandantes no aplica frente a la Constitución sino frente a una abultada contradicción entre el acto administrativo y la norma superior, la ley. Por lo que tampoco resulta ser cierto el segundo aspecto señalado por los actores en el primer cargo.

iii) Diferencias entre la excepción de inconstitucionalidad y la suspensión provisional.

El tercer aspecto es una conclusión que se desprende del aspecto anterior y cuya equivocada apreciación genera una confusión entre dos instituciones distintas, de un lado la suspensión provisional de los actos administrativos y de otra la excepción de inconstitucionalidad.

Para los actores, estos dos controles, de legalidad y de constitucionalidad resultan idénticos. No obstante, como bien aprecia el procurador, ambos instrumentos jurídicos obedecen a naturalezas jurídicas y finalidades claramente distintas. Así, en cuanto a su naturaleza jurídica, la excepción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 4º de la Constitución Política es un mecanismo de control constitucional de carácter difuso, que opera cuando la autoridad judicial y excepcionalmente administrativa, a petición de las partes o de oficio, detecta un vicio de inconstitucionalidad en una norma de inferior jerarquía e inaplica la norma prefiriendo la Constitución solo para el caso en cuestión, es decir con efectos inter partes. Mientras que la suspensión provisional es una “institución jurídica gracias a la cual el juez administrativo, sin alterar las condiciones de existencia del acto administrativo acusado, interrumpe los efectos que por ley produce, en forma inmediata” (50) .

En lo atinente a la finalidad, la excepción de inconstitucionalidad busca preservar la supremacía constitucional con el coste de desvirtuar, para el caso concreto, la presunción de constitucionalidad de la que gozan las leyes y demás normas del ordenamiento jurídico; la suspensión provisional por su parte busca preservar la supremacía de la ley sobre los actos administrativos de tal manera que cuando ella opera se suspende la presunción de legalidad de la que disfrutan los actos administrativos.

La hipótesis planteada por los actores respecto a los límites de la suspensión provisional, a su vez producto de la supuesta analogía existente entre este y la excepción de inconstitucionalidad, evidencia las debilidades en la construcción de un cargo de constitucionalidad que por lo demás resulta oscuro y confuso, al punto de llegar a comprometer no solamente su claridad sino también su mera existencia. Las deducciones de los actores son hipótesis sobre la naturaleza jurídica de la suspensión provisional y no constituyen un cargo concreto de constitucionalidad.

Adicionalmente la pertinencia del supuesto primer cargo se encuentra también en entredicho pues de la argumentación presentada no se desprende que la norma impugnada vulnere algún artículo constitucional, al contrario los demandantes hacen especiales giros y saltos argumentativos para que de conformidad a la jurisprudencia constitucional construida por este tribunal, pero no aplicable a la norma demandada sino a la excepción de inconstitucionalidad, se derive una supuesta infracción de la norma puesta en cuestión. Por otra parte los actores no respetan el carácter abstracto que se predica de la acción pública de inconstitucionalidad, de hecho, al igual a lo que en su momento consideró el magistrado sustanciador (51) se logra inferir que el cargo planteado pretende en esencia, cuestionar la interpretación que, para un asunto concreto y que en últimas le fue adverso a una de las partes en materia pensional, se obtenga una decisión favorable ya no en sede de tutela (52) sino en un proceso ordinario de constitucionalidad.

Respecto al supuesto segundo cargo, los demandantes señalan que la interpretación acusada y que permite la suspensión provisional del monto pensional que excede el establecido en la ley, vulnera los derechos constitucionales de los adultos mayores en el Estado social de derecho, en especial a la seguridad social y la protección al mínimo vital. Así mismo se esgrime que dicha suspensión es violatoria del Convenio 102 relativo a la norma mínima de seguridad social 1952 y el Convenio 128 de 1967 de la OIT, en aplicación del bloque de constitucionalidad. Por último y como consecuencia de la infracción al bloque constitucional se sostiene que la interpretación del Consejo de Estado en el caso en mención constituye una discriminación contra de los adultos mayores por dos razones: i) Se cierne un perjuicio contra la parte más débil de la relación ex trabajador y administración; y ii) Afecta los derechos del pensionado que ha obtenido un derecho producto de un acto administrativo con efectos particulares y concretos.

El sustento del segundo cargo son en palabras de los demandantes:

“(…) existe un objetivo válido y proporcionado en el tratamiento diferenciado a las personas de la tercera edad. Derivado y entendido desde los fundamentos mismos del Estado social de derecho.

Esto implica que en materia de la interpretación acusada se vulnere precisamente por desconocer la obligatoriedad en el trato diferenciado que se evidencia en lo siguiente:

1. El criterio fundamental del constituyente al elevar arrango (sic) constitucional la suspensión provisional de los actos administrativos fue más la de dotar de una herramienta importante al administrado contra las arbitrariedades y abusos de la administración. Se quiso que al tener esta institución el rango constitucional, no pudiese suprimirse por el legislador o el ejecutivo.

2. La esencia misma de la institución no es otra que la de proteger a la parte más débil de la relación de sujeción frente al poder de la administración.

3. No puede entenderse esta institución sin la excepción que implica la discriminación positiva de los ciudadanos de la tercera edad que mediante un acto administrativo particular y concreto ha obtenido su pensión vitalicia de jubilación.

4. En este orden de ideas no puede entenderse que el perjuicio cuando es la administración la demandante de la suspensión provisional se presuma, en clara desventaja frente a los ciudadanos de la tercera edad que son los demandados.

5. Es el proceso contencioso la garantía de que este especial grupo pueda defender sus derechos frente al estad, que en un principio les reconoció un derecho y que luego se los demanda. Resulta entonces violatorio del derecho fundamental a la igualdad en aplicación del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para afectar o disminuir el monto de las pensiones, esto debe ser entendido también dentro de una clara aplicación del bloque de constitucionalidad sobre la vigencia y aplicación de los convenios 102 de 1952 y 128 de 1967”.

En el segundo cargo, los actores vuelven a apoyarse en la premisa de que la interpretación hecha por la Sala “A” del Consejo de Estado constituye una interpretación consolidada, consistente y relevante que da lugar a la procedencia de la acción pública por la interpretación de una norma por los jueces. No obstante, como ya se ha previamente señalado el demandante no probó tal situación y solamente refiere un caso del cual deriva toda su argumentación. La insuficiencia en las razones expuestas, además, no se refiere solamente a la doctrina del derecho viviente sino incluso a la supuesta vulneración del bloque de constitucionalidad. Las referencias al mismo resultan difusas y no específicas. De hecho los actores infieren libremente que los convenios citados de la OIT conforman el bloque de constitucionalidad pero no ofrecen ningún soporte constitucional, doctrinal o jurisprudencial sobre ello.

Por último si de la interpretación del juez administrativo se hubiese generado una vía de hecho por la ocasión de un trato desigual no justificado a raíz de la suspensión provisional del 25% del monto pensional, no es la acción pública el mecanismo al cual debe dirigirse el ciudadano para proteger sus derechos fundamentales a la igualdad, pues para ello existe un procedimiento apropiado y expresamente dirigido para la defensa de estos derechos como es la acción de tutela.

En consecuencia, la insuficiencia en la argumentación dirigida a establecer el segundo cargo, notoria en los dos extremos del conflicto constitucional, por una parte en la demostración de que la interpretación del Consejo de Estado, en uso de facultades expresamente asignadas por mandato constitucional, constituye una doctrina del derecho viviente, y en segundo lugar, en la ausencia de razones que dieran sustento a la afirmación de que los convenios señalados invocados como violados integran el bloque de constitucionalidad, impiden la cristalización correcta de un segundo cargo.

Con fundamento en lo anterior, al no existir cargo contra los numerales 2º y 3º, del artículo 152, del Decreto 1 de 1984 (CCA), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, la Corte se inhibirá de hacer pronunciamiento de fondo sobre este texto normativo.

V. Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo respecto a la constitucionalidad de los numerales 2º y 3º, del artículo 152, del Decreto 1 de 1984 (CCA), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989 por ineptitud sustantiva de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(20) Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto-Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo. Más recientemente en la Sentencia C-122 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería, la Corte se inhibió por la misma razón.

(21) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(22) Sentencia 1050-04. M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(23) Esta identificación se traduce en (i) “el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales” (D. 2067/91, art. 2º num. 1º). Pero además, la plena identificación de las normas que se demandan exige (ii) “su transcripción literal por cualquier medio o la inclusión de “un ejemplar de la publicación de las mismas” (D. 2067/91, art. 2º num. 1º).

(24) Sentencia C-491 de 1997. En dicho proceso uno de los intervinientes solicitó la inhibición de la Corte por una razón diferente a la de carencia de objeto actual de la demanda por agotamiento del propósito de la ley (argumento que finalmente sustentó el fallo): consideraba que el hecho de que el actor no hubiera presentado copia de la disposición impugnada era razón suficiente para inadmitir la demanda. La Corte desestimó dicha solicitud, pues el actor había corregido dicho error antes del vencimiento del término para la admisión de su escrito y añadió el argumento que se transcribe. Esta cita corresponde a la Sentencia C-1052 de 2001.

(25) Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue referido, la falta de claridad en la identificación de las normas constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76 disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que solo respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este tribunal.

(26) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.

(27) Corte Constitucional. Sentencias C-170 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-570 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-574 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-723 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-980 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-349 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, entre otras.

(28) Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3ª de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(29) Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.

(30) Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 624 de 1989 “por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.

(31) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad de proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1516 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger y C-1552 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(32) En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), entre otras.

(33) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados.

(34) Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 97 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.

(35) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto-Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.

(36) Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.

(37) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993, Ms.Ps. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad el Decreto 100 de 1980 (C. Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal —ámbito ideológico y valorativo por excelencia—, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.

(38) Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.

(39) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1º literales b) y f), es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.

(40) Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la Sentencia C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. (sic)), C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(41) Sentencia C-394/06. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(42) Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(43) Sentencia C-1115 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(44) Sentencia C-980 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil con cita de la Sentencia C-1115 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(45) Sentencia de 27 de noviembre de 2003. C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Folio 137.

(46) Este artículo consagra expresamente que el monto pensional equivale al 75% del último salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

(47) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(48) Lamprea Rodríguez, Pedro Antonio. Anulación de los actos de la administración pública. Doctrina constitucional de la legalidad, motivos de anulación de los actos administrativos, control de legalidad. Jurisprudencia-doctrina. Modelos. Ediciones Doctrina y Ley. Santafé de Bogotá, D.C., 1996, pág. 559.

(49) Penagos, Gustavo. Ediciones Librería del Profesional. Séptima Edición. Bogotá, 2001, pág. 615.

(50) Lamprea Rodríguez, Pedro Antonio. Anulación de los actos de la administración pública. Doctrina constitucional de la legalidad, motivos de anulación de los actos administrativos, control de legalidad. Jurisprudencia-doctrina. Modelos. Ediciones Doctrina y Ley. Santafé de Bogotá, D.C., 1996, pág. 560.

(51) En el auto inadmisorio de la demanda. Folio 66.

(52) Ya en otras oportunidades la Corte ha tenido la ocasión de pronunciarse respecto a la improcedencia de la acción de tutela para invalidar la suspensión provisional de un acto administrativo por el contencioso administrativo. Así en la Sentencia T-981 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell, el demandante solicitó al juez de tutela amparar el derecho a la pensión de jubilación en su consideración vulnerado por la gobernación del Atlántico al no reconocerle que su pensión tuviese un monto equivalente al 100% de lo que recibió por concepto de dietas, gastos de representación y movilización como diputado de la asamblea del Atlántico, durante los últimos 30 días de sesiones ordinarias a las cuales asistió, más lo correspondiente a la doceava parte de las primas de servicios y de navidad que recibió el último año de servicios. En aquella oportunidad la Sala dijo “La acción de tutela no es, como reiteradamente lo ha sostenido la Corte, un mecanismo judicial paralelo ni sustitutivo de los medios alternativos de defensa judicial, ni un instrumento para revivir términos o recursos judiciales que no se utilizaron, es un medio subsidiario de protección judicial que tiene operancia cuando aquellos no existen o existiendo se revelan inidóneos o insuficientes para la protección de los derechos fundamentales, afectados por la acción o la omisión de las autoridades, o excepcionalmente de los particulares. Por lo tanto, tratándose de actuaciones judiciales solamente se puede acudir a la tutela cuando estas configuren vías de hecho y se hayan agotado los instrumentos ordinarios de protección diseñados por el legislador”. Así mismo en la Sentencia T-408 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la demandante solicitaba al juez de tutela amparar el derecho a la pensión supuestamente vulnerado por la Caja de Retiro de la Policía Nacional al darle cumplimiento a una providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la que se determinó suspender provisionalmente el pago de su pensión. La Corte dijo “La tutela fue instaurada contra una resolución de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional que ordenó cumplir la determinación judicial que suspendió una resolución que decretó la pensión a la peticionaria de la tutela. Pero, en realidad, como lo dijo la sentencia de instancia, la crítica se dirige contra una providencia judicial: el auto interlocutorio del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que suspendió provisionalmente la resolución de dicha Caja de Sueldos de Retiro, que originalmente había concedido la pensión. De manera que lo que hizo la segunda resolución de la caja fue sencillamente cumplir con una providencia judicial (...). No puede la Corte Constitucional entrar a cuestionar si no cabría formalmente dicha petición de suspensión porque ocurre que en la Constitución de 1991 expresamente se constitucionalizó esta figura jurídica. El artículo 238 de la Constitución Política (...)”. Por otra parte en el Auto 013-04, M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte delimitó las diferencias entre la suspensión provisional de los actos administrativos de la inaplicación de normas dentro de un proceso de tutela, con los siguientes términos: “De una parte, el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 autoriza exclusivamente y para los casos en que la tutela se conceda como mecanismo transitorio de protección, con el fin de impedir un daño irremediable, que si el juez constitucional lo estima procedente, pueda ordenar que, mientras dure el proceso, no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita.

De otra parte, el artículo 238 de la Constitución Política dispone que “La jurisdicción contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.

El Código Contencioso Administrativo señala los motivos y los requisitos para la procedencia de la figura de la suspensión provisional, a los cuales remite la disposición constitucional, y dispone que el juez administrativo resolverá sobre la solicitud en el auto admisorio de la demanda.

Así entonces, a la jurisdicción en lo contencioso administrativo le compete decretar la suspensión provisional de los actos administrativos, y en ningún evento esta atribución puede ser asumida por el juez de tutela. A este funcionario le asiste la facultad para ordenar la inaplicación, para el caso concreto, de una disposición que viole un derecho fundamental”. Sobre este asunto también ver la Sentencia T-203 de 1993.

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