Sentencia C-811 de agosto 1º de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO C-811/2001

Referencia: Expediente D-3361

Magistrado ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Actor: Óscar Guillermo Bolaño Arrieta

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 24 de la Ley 60 de 1993.

Bogotá, D.C., primero de agosto del año dos mil uno (2001).

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 40.987, del 12 de agosto de 1993, y se resalta lo demandado:

“LEY 60 DE 1993

(Agosto 12)

“Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(…).

CAPÍTULO III

Participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación

(…).

ART. 24.—Criterios de distribución de la participación de los municipios en los ingresos corrientes para inversión en sectores sociales. La participación de los municipios en el presupuesto general de la Nación para inversión en los sectores sociales, tendrá un valor igual al 15% de los ingresos corrientes de la Nación en 1994, y se incrementará en un punto porcentual cada año hasta alcanzar el 22% en el año 2001. Los ingresos corrientes de la Nación que servirán de base para el cálculo de las participaciones de los municipios según los artículos 357 y 358 constitucionales, estarán constituidas por los ingresos tributarios y no tributarios; no formarán parte de esta base de cálculo los recursos del Fondo Nacional de Regalías, los definidos en la Ley 6ª de 1992, por el artículo 19 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones otorgadas por única vez al Congreso en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política y solamente por el año de 1994, se excluyen la sobretasa del impuesto a la renta y las rentas de destinación específica señaladas en el artículo 359 de la Constitución.

La participación así definida se distribuirá conforme a los siguientes criterios:

1. El 60% de la participación así:

a) El 40% en relación directa con el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas.

b) El 20% en proporción al grado de pobreza de cada municipio, en relación con el nivel de pobreza promedio nacional.

2. El 40% restante en la siguiente forma:

a) El 22% de acuerdo con la participación de la población del municipio dentro de la población total del país.

b) El 6% en proporción directo a la eficiencia fiscal de la administración local, medida como la variación positiva entre dos vigencias fiscales de la tributación per cápita ponderada en proporción al índice relativo de necesidades básicas insatisfechas.

c) El 6% por eficiencia administrativa, establecida como un premio al menor costo administrativo per cápita por la cobertura de los servicios públicos domiciliarios, y medida como la relación entre el gasto de funcionamiento global del municipio y el número de habitantes con servicios de agua, alcantarillado y aseo. En los municipios donde estos servicios no estén a su cargo, se tomará como referencia el servicio público domiciliario de más amplia cobertura.

d) El 6% de acuerdo con el progreso demostrado en calidad de vida de la población del municipio, medido según la variación de los índices de necesidades básicas insatisfechas en dos puntos diferentes en el tiempo, estandarizada.

PAR. 1º—Antes de proceder a la aplicación de la fórmula anterior se distribuirá un 5% del total de la participación entre los municipios de menos de 50.000 habitantes, asignado de acuerdo con los mismos criterios señalados para la fórmula. Igualmente, antes de aplicar la fórmula, el 1.5% del total de la participación se distribuirá entre los municipios cuyos territorios limiten con la ribera del río grande de la Magdalena, en proporción a la extensión de la ribera de cada municipio.

PAR. 2º—Para el giro de la participación ordenada por el artículo 357 de la Constitución Política, de que trata esta ley, el programa anual de caja se hará sobre la base del 90% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto. Cuando en una vigencia fiscal los ingresos corrientes efectivos sean superiores a los ingresos corrientes estimados en el presupuesto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda procederá a efectuar el correspondiente reaforo y a través del Departamento Nacional de Planeación a asignar los recursos adicionales, en la misma vigencia fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el presupuesto. Por el contrario, si los ingresos corrientes efectivos son inferiores se dispondrá la reducción respectiva. Tanto para la asignación de recursos adicionales como para la reducción de las transferencias, se tendrán en cuenta las reglas de distribución previstas en esta ley.

PAR. 3º—El giro de los recursos de esta participación se hará por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente al bimestre, máximo en las siguientes fechas:

BimestreMesesGiro
IEnero – Febrero15 de marzo
IIMarzo – Abril15 de mayo
IIIMayo - Junio15 de julio
IVJulio – Agosto15 de septiembre
VSeptiembre – Octubre15 de noviembre
VINoviembre – Diciembre15 de enero
 Reaforo y 10% rest.15 de abr
   

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Nacional.

2. La materia sujeta a examen.

Para el demandante el parágrafo 3º del artículo 24 de la Ley 60 de 1993 viola el principio de igualdad al establecer que el giro de los recursos atinentes a la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se hará por bimestres vencidos dentro de los primeros quince días del mes siguiente al bimestre y máximo en determinadas fechas que la norma fija, mientras que en el caso del situado fiscal que se transfiere a los departamentos y a los distritos se hace mediante giros mensuales que efectuará el Ministerio de Hacienda (L. 60, art. 19).

Para el demandante no existe ninguna razón que justifique tal diferencia de trato, máxime cuando en ambos casos se está en presencia de entidades territoriales (C.P., art. 286) que tienen a su cargo trabajadores de los sectores educativo y de salud a los que en un caso se les pagaría en forma oportuna, es decir, cada mes, mientras que a los otros se les cancelaría su salario después de llegados los recursos de las transferencias, es decir, aproximadamente cada 65 días. Desigualdad que pondría en peligro igualmente el derecho a una subsistencia digna y atentaría contra los artículos 25 y 53 de la Carta.

Los intervinientes por su parte controvierten de manera unánime los argumentos del actor descartando la posibilidad de una violación del principio de igualdad o de cualquier otra norma constitucional, y ello por las siguientes razones:

El representante del Instituto Colombiano de Derecho Tributario recalca que la institución del situado fiscal a favor de los departamentos y de los distritos, regulada por el artículo 356 de la Carta es independiente de la participación de las rentas nacionales a favor de los municipios a que alude el artículo 357 de la misma, por lo que nada impide al legislador regular en forma distinta la oportunidad para el pago de unas y otras.

El ciudadano interviniente recuerda que el calendario de giros adoptado en la norma atacada es similar al que regulaba los giros de transferencia a los municipios de la participación en el impuesto a las ventas, según lo disponía el artículo 16 de la Ley 12 de 1986. Afirma con el conjunto de los intervinientes de otra parte que nada tiene que ver el sistema de giros establecido en la norma atacada con el retraso en los pagos al personal docente y médico a cargo de los municipios, y que éste más bien proviene de una inadecuada planeación y gestión de los recursos por parte de las autoridades municipales.

El representante del Ministerio de Hacienda hace énfasis al respecto en el carácter estructural de la crisis fiscal que atraviesan departamentos y municipios, la cual no puede reducirse para ser explicada al momento del giro de determinados recursos los cuales en todo caso ingresan efectivamente a las municipalidades dentro de los plazos establecidos. Razones logísticas explican la diferencia con la que se realizan los giros, pues mientras en el caso del situado fiscal se trata de transferir recursos a 32 departamentos, al distrito capital y a tres distritos especiales, los recursos a que se refiere la norma atacada se giran a todos los municipios de la Nación, es decir, más de mil entidades.

Para el representante del Ministerio de Hacienda en todo caso la Corte debería inhibirse, pues en relación con el artículo 24 de la Ley 60 de 1993 existe ya la Sentencia C-151 de 1995, mediante la cual se declaró exequible dicho artículo en su totalidad, y sin que la Corte haya limitado los efectos de la sentencia, más allá de haber declarado la exequibilidad de la norma “por las razones precedentes”.

Para el señor Procurador General la norma demandada se ajusta a la Carta Política, pues existen razones de orden financiero, técnico y operativo que justifican un tratamiento diferente para los giros del situado fiscal y para las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación a que tienen derecho los municipios. Adicionalmente señala que corresponde a las municipalidades realizar una adecuada planeación de los pagos que les corresponde hacer a sus trabajadores en función de la disponibilidad de sus recursos propios, así como de los giros provenientes de la Nación. Estima el señor procurador que la transferencia mensual que reclama el actor no asegura el pago oportuno de los salarios a que él alude, si no existe una política adecuada de manejo de los recursos en cabeza del municipio. Por todo ello, no encuentra ninguna razón de inconstitucionalidad en la norma atacada derivada de la supuesta violación del principio de igualdad, ni de ninguna otra norma constitucional, por lo que solicita su declaratoria de exequibilidad.

Corresponde a la Corte, en consecuencia, examinar la naturaleza de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación frente a los recursos del situado fiscal a que se refiere el demandante; la existencia o no de razones que justifiquen la opción escogida por el legislador para hacer efectiva la transferencia de dichos recursos a los municipios; así como si existe o no, una relación de causa-efecto entre la periodicidad de los giros a que alude la norma atacada y el eventual retraso en los pagos efectuados a los trabajadores.

Previamente a ello la Corte deberá resolver si en el presente caso se configura el fenómeno de cosa juzgada absoluta, toda vez que la norma acusada fue declarada exequible por esta corporación en Sentencia C-151 de 1995, o si por el contrario, se está simplemente frente a una cosa juzgada relativa por tratarse de cargos diferentes.

3. Cosa juzgada relativa en relación con el artículo 24 de la Ley 60 de 1993.

En la Sentencia C-151 de 1995 esta corporación decidió en el numeral primero de la parte resolutiva “Declarar EXEQUIBLES los artículos 10, 11, 24 y 25 de la Ley 60 de agosto de 1993, por las razones precedentes”.

En dicha sentencia la Corte se pronunció sobre los cargos genéricos relativos a la supuesta infracción del preámbulo y los artículos 1º, 2º, 13, 49, 67, 79, 356, 357 y transitorio 45 de la Carta, pues a juicio del actor las normas acusadas desconocían los principios de descentralización, autonomía, igualdad y Estado social de derecho.

En aquella oportunidad esta corporación también analizó el cargo planteado por el impugnante según el cual la Ley 60 de 1993 no cumplió con el procedimiento legislativo previsto en la Carta para la aprobación de leyes orgánicas (C.P., arts. 151 y 288).

En relación con el artículo 24 específicamente, en dicho proceso el demandante señaló que se generaba una indebida repartición de la transferencia a los municipios, y que haber alargado el período de transición establecido en el artículo 45 transitorio se oponía al mandato constitucional en esta materia.

Es decir, que los cargos planteados y estudiados por la Corte en esa ocasión son totalmente distintos a los que ahora se proponen por el actor en el presente proceso contra el artículo 24 de la Ley 60 de 1993, por lo que para la Corte no se configura el fenómeno de cosa juzgada absoluta a que hace referencia el representante del Ministerio de Hacienda. En efecto, los nuevos cargos se concretan al parágrafo del artículo 24 atacado y al tema específico del calendario de pago de las transferencias, amén de que ha de entenderse que la expresión “por las razones precedentes” utilizada por la Corte en la parte resolutiva de la Sentencia C-151 de 1995 circunscribió de manera precisa sus efectos al análisis efectuado en la parte considerativa de dicha providencia.

Al respecto cabe recordar que la Corte, en relación con el significado de la cosa juzgada relativa, en decisión que ha sido reiterada desde entonces (4) , ha precisado que:

(4) Ver Sentencia C-506 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis.

“(…) la figura de la cosa juzgada relativa, permite al juez constitucional estudiar y decidir de fondo sobre la constitucionalidad de una disposición ya estudiada y declarada conforme a la Constitución Política, cuando se cuestiona la misma norma, empero la inconformidad del actor se fundamenta en cargos no considerados en la primera decisión; en aquellos casos en los cuales la motivación de la primera demanda, aunque coincidente con el concepto de la violación expuesto en la segunda, no fue examinada en la sentencia inicial; cuando la controversia inicial versó sobre vicios de forma y la actual confrontación se fundamenta en falencias del contenido material y en aquellos casos en las cuales la norma actualmente en contradicción se declaró ajustada a la Constitución Política anterior” (5) .

(5) Sentencia C-1045 de 2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Resaltado fuera de texto.

Ahora bien, en la medida en que los cargos analizados en la Sentencia C-151 de 1995 hacían relación a los criterios materiales adoptados por el legislador en la Ley 60 de 1993 para establecer la distribución de los recursos objeto de transferencias, mientras que en el presente caso el demandante se refiere exclusivamente al parágrafo del artículo 24 y en particular a la supuesta discriminación que en él se contendría para los trabajadores municipales, al establecer que los pagos se realicen bimestralmente a los municipios, es evidente que no hay cosa juzgada sobre este asunto, y por tanto la Corte debe efectuar el correspondiente análisis de constitucionalidad.

Así las cosas, la Corte entrará en el examen de los cargos planteados por el demandante en el presente proceso, luego de recordar las principales características de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación.

4. La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y su naturaleza frente al situado fiscal.

De acuerdo con el artículo 357 de la Constitución Política (6) , los municipios participan en los ingresos corrientes de la Nación en el porcentaje determinado en la ley, en la que se definen las áreas de inversión social que se financiarán con dichos recursos. El artículo aludido fijó como criterios de distribución de esa participación los siguientes: el sesenta por ciento (60%) en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio; el resto en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un porcentaje de esa parte a los municipios menores de 50.000 habitantes.

(6)“ART. 357. (Modificado Acto Legislativo 01 de 1995).—Los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación. La ley, a iniciativa del Gobierno, determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos. Para los efectos de esa participación, la ley determinará los resguardos indígenas que serán considerados como municipios.

Los recursos provenientes de esa participación serán distribuidos por la ley de conformidad con los siguientes criterios: el sesenta por ciento (60%) en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio; el resto en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un porcentaje de esa parte a los municipios menores de 50.000 habitantes.

La ley precisará el alcance, los criterios de distribución aquí previstos, y dispondrá que un porcentaje de estos ingresos se invierta en las zonas rurales. Cada cinco (5) años, la ley a iniciativa del Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución.

PAR.—La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se incrementará, año por año, del catorce por ciento (14%) de 1993 hasta alcanzar el veintidós por ciento (22%) como mínimo en el 2001. La ley fijará el aumento gradual de estas transferencias y definirá las nuevas responsabilidades que en materia de inversión social asumirán los municipios y las condiciones para su cumplimiento. Sus autoridades deberán demostrar a los organismos de evaluación y control de resultados la eficiente y correcta aplicación de estos recursos y, en caso de mal manejo, se harán acreedores a las sanciones que establezca la ley.

Estarán excluidos de la participación anterior, los impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine y, por el primer año de vigencia, los ajustes a los tributos existentes y los que se arbitren por medidas de emergencia económica.

A partir del año 2000, los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión o para otros gastos, hasta un quince por ciento (15%) de los recursos que perciban por concepto de la participación.

PAR. TRANS. 1º—Establécese para los años 1995 a 1999, inclusive, un período de transición durante el cual los municipios, de conformidad con la categorización consagrada en las normas vigentes, destinarán libremente para inversión o para otros gastos, un porcentaje máximo de los recursos de la participación, de la siguiente forma:

Categoría 2ª y 3ª: hasta el 25% en 1995; hasta el 20% en 1996; hasta el 15% en 1997; hasta el 10% en 1998, y hasta el 5% en 1999.

Categorías 4ª, 5ª y 6ª: Hasta el 30% en 1995; hasta el 27% en 1996; hasta el 24% en 1997; hasta el 21% en 1998, y hasta el 18% en 1999.

El parágrafo transitorio segundo, quedará así: A partir de 1996 y hasta el año 1999, inclusive, un porcentaje creciente de la participación se distribuirá entre los municipios de acuerdo con los criterios establecidos en este artículo, de la siguiente manera: el 50% en 1996; el 60% en 1997; el 70% en 1998 y el 85% en 1999. El porcentaje restante de la participación en cada uno de los años del período de transición, se distribuirá en proporción directa al valor que hayan recibido los municipios y distritos por concepto de la transferencia del IVA en 1992. A partir del año 2000 entrarán en plena vigencia los criterios establecidos en el presente artículo para distribuir la participación.

La Ley 60 de 1993 fue la encargada de precisar las áreas de inversión social respectivas, así como el alcance de los criterios de distribución así previstos, y es en relación con ellos que esta corporación se pronunció en la Sentencia C-151 de 1995.

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 356 de la Constitución (7) , el situado fiscal es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos Especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen.

(7) ART. 356. (Modificado Acto Legislativo 01 de 1993.—Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales.

Determinará, así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos Especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen.

Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños.

El situado fiscal aumentará anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado. Con este fin, se incorporarán a él la retención del impuesto a las ventas y todos los demás recursos que la Nación transfiere directamente para cubrir gastos en los citados niveles de educación.

La ley fijará los plazos para la cesión de estos ingresos y el traslado de las correspondientes obligaciones, establecerá las condiciones en que cada departamento asumirá la atención de los mencionados servicios y podrá autorizar a los municipios para prestarlos directamente en forma individual o asociada. No se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.

Un quince por ciento del situado fiscal se distribuirá por parte iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla.

El resto se asignará en proporción al número de usuarios actuales y potenciales de los servicios mencionados, teniendo en cuenta, además, el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva entidad territorial.

Cada cinco años la ley, a iniciativa de los miembros del Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución.

Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños.

Es decir, que como lo recuerdan las intervenciones del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se trata de dos figuras distintas —la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, de una parte, y el situado fiscal, de otra— en función de sus destinatarios y del objeto propio de cada una de ellas.

En efecto, como se desprende del mandato constitucional, el situado fiscal está destinado a “financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños” (C.P., art. 356), mientras que la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se destina a las áreas prioritarias de inversión social establecidas en la ley, con la cual de acuerdo con los artículos 21 y 22 de la Ley 60 de 1993 (8) atienden gastos relativos a vivienda, agua potable y saneamiento básico, subsidios, justicia, recreación, cultura, entre otros, y no exclusivamente a financiar gastos en salud y educación como sí sucede con el situado fiscal.

(8) ART. 21.—Participación para sectores sociales. Las participaciones a los municipios de que trata el artículo 357 de la Constitución, se destinarán a las siguientes actividades:

1. En educación: construcción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento y provisión de material educativo de establecimientos de educación formal y no formal, financiación de becas, pago de persona docente, y aportes de la administración para los sistemas de seguridad social del personal docente.

2. En salud: pago de salarios y honorarios a médicos, enfermeras, promotores y demás personal técnico y profesional, y cuando hubiere lugar sus prestaciones sociales, y su afiliación a la seguridad social; pago de subsidios para el acceso de la población con necesidades básicas insatisfechas a la atención en salud, acceso a medicamentos esenciales, prótesis, aparatos ortopédicos y al sistema de seguridad social en salud; estudios de preinversión e inversión en construcción, dotación y mantenimiento de infraestructura hospitalaria a cargo del municipio y de centros y puestos de salud; vacunación, promoción de la salud, control y vigilancia del saneamiento ambiental y de los consumos que constituyan factor de riesgo para la salud; financiación de programas nutricionales de alimentación complementaria para grupos vulnerables; bienestar materno-infantil; alimentación escolar; y programas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención.

3. En vivienda: para otorgar subsidios a hogares con ingresos inferiores a los cuatro salarios mínimos, para compra de vivienda, de lotes con servicios o para construir; o para participar en programas de soluciones de vivienda de interés social definida por la ley; suministrar o reparar vivienda y dotarlas de servicios básicos.

4. En servicios de agua potable y saneamiento básico: preinversión en diseños y estudios, diseños e implantación de estructuras institucionales para la administración y operación del servicio; construcción, ampliación y remodelación de acueductos y alcantarillados, potabilización del agua, o de soluciones alternas de agua potable y disposición de excretas; saneamiento básico rural; tratamiento y disposición final de basuras; conservación de microcuencas, protección de fuentes, reforestación y tratamiento de residuos; y construcción, ampliación y mantenimiento de jagüeyes, pozos, letrinas, plantas de tratamiento y redes.

5. Subsidios para la población pobre que garanticen el acceso a los servicios públicos domiciliarios, tanto en materia de conexión como de tarifas, conforme a la ley y a los criterios de focalización previstos en el artículo 30.

6. En materia agraria: otorgamiento de subsidios para la cofinanciación de compra de tierras por los campesinos pobres en zonas de reforma agraria; creación, dotación, mantenimiento y operación de las unidades municipales de asistencia técnica agropecuaria (Umatas), y capacitación de personal, conforme a las disposiciones legales vigentes; subsidios para la construcción de distritos de riego; construcción y mantenimiento de caminos vecinales; y construcción y mantenimiento de centros de acopio de productos agrícolas.

7. Para grupos de población vulnerables: desarrollo de planes, programas y proyectos de bienestar social integral en beneficio de poblaciones vulnerables, inseguridad social y con necesidades básicas insatisfechas: tercera edad, niños, jóvenes, mujeres gestantes y discapacitados. Centros de atención del menor infractor y atención de emergencias.

8. En justicia: podrán cofinanciar el funcionamiento de centros de conciliación municipal y comisarías de familia.

9. En protección del ciudadano: previo acuerdo y mediante convenios interadministrativos con la Nación, podrán cofinanciarse servicios adicionales de policía cuando fuere necesario de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 1991.

10. En educación física, recreación y deporte: inversión en instalaciones deportivas; dotación a los planteles escolares de los requerimientos necesarios para la práctica de la educación física y el deporte; conforme a lo previsto en la Ley 19 de 1991 dar apoyo financiero, y en dotación e implementos deportivos a las ligas, clubes de aficionados y eventos deportivos; e inversión en parques y plazas públicas.

11. En cultura: construcción, mantenimiento y rehabilitación de casas de cultura, bibliotecas y museos municipales, y apoyo financiero a eventos culturales y a agrupaciones municipales artísticas y culturales.

12. En prevención y atención de desastres: adecuación de áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo, reubicación de asentamientos, prevención y atención de desastres.

13. En desarrollo institucional: actividades de capacitación, asesoría y asistencia técnica incluidas en un programa de desarrollo institucional municipal, orientado a fortalecer su capacidad de gestión, previamente aprobado por la oficina de planeación departamental correspondiente.

14. Pago del servicio de la deuda adquirida para financiar inversiones físicas en las actividades autorizadas en los numerales anteriores.

15. Construcción y mantenimiento de las redes viales municipales intermunicipales.

16. En otros sectores que el Conpes Social estime conveniente y solicitud de la Federación Colombiana de Municipios.

PAR.—En el presupuesto general de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata este artículo, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes a las participaciones reglamentadas en este capítulo, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales.

ART. 22.—Reglas de asignación de las participaciones para sectores sociales. Las participaciones para sectores sociales se asignarán por los municipios a las actividades indicadas en el artículo precedente. Conforme a las siguientes reglas:

1. En educación, el 30%.

2. En salud, el 25%.

3. En agua potable y saneamiento básico, el 20%, cuando no se haya cumplido la meta de cobertura de un 70% de la población con agua potable. Según concepto de la oficina departamental de planeación o de quien haga sus veces se podrá disminuir ese porcentaje, cuando se acredite el cumplimiento de metas mínimas y destinarlo a las demás actividades.

4. En educación física, recreación, deporte, cultura, y aprovechamiento de tiempo libre, el 5%.

5. En libre inversión conforme a los sectores señalados en el artículo precedente, el 20%.

6. En todo caso a las áreas rurales se destinará como mínimo el equivalente a la proporción de la población rural sobre la población total del respectivo municipio, tales porcentajes se podrán variar previo concepto de las oficinas departamentales de planeación.

En aquellos municipios donde la población rural presente más del 40% del total de la población deberá invertirse adicionalmente un 10% más en el área rural.

PAR.—Los porcentajes definidos en el presente artículo se aplicarán a la totalidad de la participación en 1999. Antes de este año se podrán destinar libremente hasta los siguientes porcentajes: en 1994 el 50%, en 1995 el 40%, en 1996 el 30%, en 1997 el 20%, en 1998 el 10%; el porcentaje restante de cada año se considerará de obligatoria inversión.

A partir de 1999, los municipios, previa aprobación de las oficinas departamentales de planeación o de quien haga sus veces, podrán destinar hasta el 10% de la participación a gastos de funcionamiento de la administración municipal, en forma debidamente justificada y previa evaluación de su esfuerzo fiscal propio y de su desarrollo administrativo. El Departamento Nacional de Planeación fijará los criterios para realizar la evaluación respectiva por parte de las oficinas departamentales de planeación, o de quien haga sus veces.

Cabe aclarar que los municipios pueden eventualmente llegar a participar del situado fiscal, pero solamente en casos excepcionales, en los que se les asignen funciones específicas (C.P., art. 356).

5. El examen de los cargos.

5.1. Ausencia de violación del artículo 13 constitucional.

Plantea el demandante la violación del principio de igualdad basado en que los municipios, en su calidad de personas jurídicas de derecho público, sufren un tratamiento discriminatorio frente a los departamentos, distritos (y eventualmente otros municipios), en relación con los giros correspondientes a la participación en los ingresos corrientes de la Nación, con lo que concretamente, a su juicio, se establece una diferencia de trato entre los trabajadores de los sectores de la salud y la educación pertenecientes a los departamentos y distritos, frente a los empleados municipales de los mismos sectores, pues estos últimos no pueden recibir mensualmente sus salarios, mientras que los primeros sí, en función de la periodicidad de las transferencias respectivas.

La Corte constata sin embargo que el planteamiento que hace el actor en su demanda parte de un supuesto fáctico —la relación causa-efecto entre la periodicidad de las transferencias y la imposibilidad de pago oportuno de los salarios a los empleados municipales— que, como se examina más adelante, no corresponde a la realidad, amén de que desconoce la naturaleza diversa de las figuras del situado fiscal y de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación a que ya se ha hecho referencia en la presente sentencia.

En este sentido la Corte considera, en consecuencia, que la disposición atacada establece precisamente tratamiento diferente a situaciones distintas, al tiempo que responde a los criterios establecidos por esta corporación para justificar la diferenciación que el legislador hace en ciertas circunstancias atendiendo elementos objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima.

En efecto, como ha dicho esta corporación en forma reiterada:

“En la realización del juicio de igualdad es necesario establecer, cuáles son las situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de vista objetivo o material y funcional, atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que exige, por consiguiente, un trato diferenciado. Realizado esto, es preciso determinar si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima” (9) .

(9) Sentencia C-654 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Así, en el juicio de igualdad propuesto (10) lo primero que ha de tenerse en cuenta es que la norma regula dos situaciones de hecho diferentes. En este caso, en efecto, se está, de un lado, frente a la transferencia efectuada en beneficio de los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, es decir algo más de una treintena de entidades a las que corresponde el situado fiscal, y de otro lado frente a más de un millar de municipalidades que participan de los ingresos corrientes de la Nación.

(10) Sentencia C-445 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En el primer caso el reducido número de los beneficiarios de la transferencia, hace que el cálculo correspondiente y la situación de los recursos se pueda hacer más fácilmente por la administración de manera mensual, al tiempo que el considerable número de entidades municipales beneficiarias de la participación a que alude la norma atacada hace más dispendiosa para la administración la liquidación y giro de los recursos.

Téngase en cuenta además, como lo recuerda el representante del Ministerio de Hacienda, que los ingresos corrientes están también destinados a financiar los gastos de las entidades públicas, y que el giro mensual a los municipios, generaría una presión importante en las metas de pago de los mismos y en su recaudo, pudiendo llegar a comprometer la liquidez general del sistema, haciendo que los recursos escaseen tanto para los municipios como para las demás entidades.

Estas circunstancias precisas, razonablemente debían ser tomadas en cuenta por el legislador al establecer los plazos respectivos para girar el situado fiscal y las participaciones municipales, sin que la diferencia establecida al respecto pueda ser tildada de arbitraria o discriminatoria.

No encuentra la Corte en consecuencia ningún elemento de irrazonabilidad o desproporción en la disposición atacada que desvirtúe en este caso el legítimo ejercicio de la potestad de configuración reconocida al legislador en este campo.

Esta corporación estima necesario recordar, además, que en nada se vulnera la Constitución cuando se establecen diferencias en el régimen legal aplicable a las distintas categorías de entes territoriales. Así, como ya lo expresó la Corte en la Sentencia C-404 de 2001, al hacer el examen de constitucionalidad del método de estimación de la capacidad de endeudamiento de la Nación y de los entes territoriales, debe tenerse en cuenta que:

“En el fondo, el cargo que ahora se examina, parte de una interpretación errónea del principio de igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución. Las consecuencias de esta interpretación matemática de dicho principio, ponen de manifiesto dicho error, y muestran cuán inadecuado sería prohibir al legislador establecer diferencias en el régimen legal aplicable a las distintas categorías de entes territoriales, sobre la consideración según la cual ello resulta discriminatorio. Así, por ejemplo, la ley no podría señalar diferencias en materia de régimen tributario o de señalamiento de competencias a los distintos niveles territoriales, pues de acuerdo con el argumento del demandante, todos los niveles deben recibir un tratamiento idéntico.

En el fondo de la acusación subyace el presupuesto del derecho de igualdad ante la ley de los entes territoriales y del Estado. Al respecto, la Corte estima que dicho derecho de igualdad ante la ley, no puede predicarse de estas entidades en lo que concierne a la regulación de sus competencias y funciones. Estas últimas o son de rango constitucional, o son determinadas por el legislador dentro de los límites de las normas superiores, atendiendo a las políticas que estime convenientes, y dadas las diferencias que se presentan por la distinta naturaleza jurídica de tales entes públicos” (11) .

(11) Sentencia C-404 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

No asiste pues razón al demandante cuando pretende establecer como principio absoluto la igualdad de trato entre entidades territoriales, para fundamentar su acusación de la norma atacada basado en la supuesta discriminación de la que serían objeto los municipios en este caso.

De otro lado, la Corte considera necesario recalcar que no existe relación de causa a efecto entre el giro bimestral de la participación a los municipios y la supuesta demora en el pago a los empleados del orden municipal de sus correspondientes sueldos y prestaciones, pues aunque la Nación gire cada dos meses los recursos correspondientes a la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, los municipios pueden y deben tomar las medidas necesarias para que los empleados reciban el pago de sus salarios y prestaciones en forma oportuna y sin detrimento de sus derechos.

Una buena planeación y gestión de los recursos recibidos de la Nación, —a los que se aplica el esquema señalado en el artículo atacado que incluye, cabe recordarlo, además de los giros bimestrales, un giro inicial y un reaforo—, sumada a una buena administración de los recursos propios, debe garantizar el respeto de los derechos de los trabajadores a que alude el demandante.

No debe olvidarse en efecto que la participación en los ingresos corrientes de la Nación no es el único recurso con el que cuentan las municipalidades para el cubrimiento de sus obligaciones y que cada entidad dentro de su plan de desarrollo y de sus presupuestos anuales debe establecer los mecanismos de financiación pertinentes que permitan satisfacer el conjunto de las funciones establecidas en cabeza del municipio (12) (C.P., arts. 287, 317 y 339).

(12) Según el artículo 2º de la Ley 60 de 1993 estas funciones son:

ART. 2º—Competencia de los municipios. Corresponde a los municipios, a través de las dependencias de su organización central o a las entidades descentralizadas municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a la ley, a las normas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales, así:

1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia:

— Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media.

— Financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación y asegurar su mantenimiento, y participar con recursos propios y con las participaciones municipales en la financiación de los servicios educativos estatales y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos.

— Ejercer la inspección y vigilancia, y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales.

2. En el área de la salud: conforme al artículo 49 de la Constitución Política dirigir el sistema local de salud, ejercer las funciones establecidas en el artículo 12 de la Ley 10 de 1990, realizar las acciones de fomento de la salud, prevención de la enfermedad, asegurar y financiar la prestación de los servicios de tratamiento y rehabilitación del primer nivel de atención de la salud de la comunidad, directamente a través de sus dependencias o entidades descentralizadas, de conformidad con los artículos 4º y 6º de la misma ley; o a través de contratos con entidades públicas, comunitarias o privadas, según lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución Política, la Ley 10 de 1990 y las disposiciones reglamentarias sobre la materia.

(sic) b) En desarrollo del principio de complementariedad de que trata el artículo 3º literal e) de la Ley 10 de 1990, los municipios pueden prestar servicios correspondientes al 2º y 3er nivel de atención en salud, siempre y cuando su capacidad científica, tecnológica, financiera y administrativa se lo permita, y garanticen debidamente la prestación de los servicios y las acciones de salud que le corresponden, previo acuerdo con el respectivo departamento. La prestación de estos servicios públicos de salud, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará en forma autónoma por los municipios determinados por los departamentos conforme a lo dispuesto por el artículo 16 de la presente ley, caso en el cual tanto la planta de personal como las instituciones, tendrán carácter municipal;

c) Financiar la dotación, construcción, ampliación, remodelación y el mantenimiento integral de las instituciones de prestación de servicios a cargo del municipio; las inversiones en dotación básica, la construcción y mantenimiento integral de los centros de bienestar del anciano; para todo lo cual deberán concurrir los departamentos.

3. En el sector de agua potable y saneamiento básico, asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamientos de aguas y disposición de excretas, aseo urbano, y saneamiento básico rural, directamente o en asociación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, o mediante contratación con personas privadas o comunitarias. Ejercer la vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos públicos o privados; así como ejercer la vigilancia y control del saneamiento ambiental, y de los factores de riesgo del consumo, las cuales podrán realizarse en coordinación con otros municipios y con el departamento.

4. En materia de vivienda, en forma complementaria a la Ley 3ª de 1991 con la cooperación del sector privado, comunitario y solidario, promover y apoyar programas y proyectos y otorgar subsidios para la vivienda de interés social, definida en la ley, de conformidad con los criterios de localización reglamentados por el Gobierno Nacional, conforme al artículo 30 de la presente ley.

5. Otorgar subsidios a la demanda para la población de menores recursos, en todas las áreas a las cuales se refiere este artículo de conformidad con los criterios de localización previstas en el artículo 30 de la presente ley.

6. Promover y fomentar la participación de las entidades privadas, comunitarias y sin ánimo de lucro en la prestación de los servicios de que trata este artículo, para lo cual podrá celebrar con ella los contratos a que haya lugar. En el sector educativo se procederá según el artículo 8º de la presente ley.

7. En el sector agropecuario, promover y participar en proyectos de desarrollo del área rural campesina y prestar la asistencia técnica agropecuaria a los pequeños productores de su jurisdicción.

Ahora bien, la Corte estima necesario señalar que en todo caso ni las eventuales falencias en la administración de los recursos transferidos al nivel municipal, como tampoco la insuficiencia de ingresos que eventualmente impida cumplir con la disposición atacada, la hacen inconstitucional. Repetidamente ha dicho esta corporación que la inaplicación de la ley no puede ser fundamento de su declaratoria de inexequibilidad. Menos aún pueden servir de argumento para una declaratoria de este tipo el incumplimiento de normas diferentes a la disposición que es objeto de análisis en el proceso de constitucionalidad.

5.2. Ausencia de violación de las demás disposiciones constitucionales invocadas.

Habiendo quedado demostrado que en el presente caso no se viola el principio de igualdad y en particular que nada tiene que ver la norma atacada con el retraso en los pagos a los funcionarios municipales que invoca el actor como fundamento a la inconstitucionalidad de la disposición atacada, queda desvirtuada igualmente la supuesta violación de los artículos 25 y 53 de la Carta Política.

La crisis estructural y los déficit recurrentes de las entidades territoriales y que impiden el pago oportuno de los salarios a sus trabajadores, no se derivan del carácter mensual o bimestral de los giros provenientes de la Nación a que aluden las disposiciones que compara el actor en su demanda. Giros quincenales o hipotéticamente diarios no garantizarían la solución de la problemática estructural que en este campo aqueja el proceso de descentralización en Colombia y que sirve de trasfondo a los argumentos del demandante.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, el parágrafo 3º del artículo 24 de la Ley 60 de 1993 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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