Sentencia C-813 de noviembre 18 de 2009

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-813 de 2009 

Ref.: Expediente D-7720

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Actor(es): Jerónimo Rodríguez y otros.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 203 y 213 (parciales) de la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el Código Minas y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., dieciocho de noviembre de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «2. La demanda.

2.1. Norma demandada.

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 44.522 del 17 de agosto de 2001. Dentro de él se subrayan y resaltan los apartes parcialmente acusados:

“LEY 685 DE 2001

(Agosto 15)

“Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.

“(…).

ART. 203.—Uso de recursos. Cuando en desarrollo de los trabajos de exploración se requiera usar en forma ocasional o transitoria, recursos naturales renovables de la zona explorada, se autorizará dicho uso por la correspondiente autoridad ambiental.

“(…).

“ART. 213.—Decisión sobre la licencia. La autoridad competente solamente podrá negar la licencia ambiental, en los siguientes casos:

a) Cuando el estudio de impacto ambiental no reúna los aspectos generales previstos en el artículo 204 del presente código y en especial los previstos en los términos de referencia y/o guías, establecidos por la autoridad ambiental competente;

b) Cuando en el estudio de impacto ambiental se hubiere incurrido en errores u omisiones que no se puedan subsanar por el interesado y que se refieran a componentes de tal estudio calificados como sustanciales en las correspondientes guías;

c) Cuando las medidas de prevención, mitigación, corrección, compensación y sustitución de los impactos negativos del proyecto minero que deberán ser puestas en práctica por el interesado, no cumplan con los elementos sustanciales establecidos para tal efecto en las guías, y

d) Cuando las omisiones, errores o deficiencias del estudio de impacto ambiental y de las medidas mencionadas en los literales anteriores afecten el proyecto minero en su totalidad.

En ningún caso podrá negarse la licencia por errores u omisiones puramente formales”.

(...).

5. Consideraciones de la Corte y fundamentos de la decisión.

5.1. Competencia.

De conformidad con lo prescrito por el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de la norma demandada, por tratarse de una ley de la República.

5.2. El problema jurídico que propone la demanda(10).

De la demanda, las intervenciones y el concepto del señor procurador, se extrae que los problemas jurídicos que deben ser resueltos por la Corte son los siguientes:

a) Si al prescribir el artículo 203 de la Ley 685 de 2001, que “cuando en desarrollo de los trabajos de exploración se requiera usar en forma ocasional o transitoria, recursos naturales renovables de la zona explorada, se autorizará dicho uso por la correspondiente autoridad ambiental”, está ordenando a dichas autoridades ambientales otorgar tal autorización, sin consideración a si dicha explotación “atenta de manera desmedida contra el ambiente”.

b) Si llegara a establecerse que efectivamente la norma imparte a dichas autoridades tal orden de autorizar esa explotación sin consideración a sus repercusiones, la Corte entonces debería establecer si esa prescripción legal atenta contra: (i) el artículo 79 de la Carta, que consagra el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano(11); (ii)los artículos 58, 333 y 334 de la Carta, que consagran la función social y ecológica de la propiedad y la prevalencia del interés general sobre el particular implícita en la protección de un medio ambiente sano;(12) (iii) los artículos 2º y 93 de la Constitución, en la medida en que de ellos se desprendería la obligación del legislador de respetar el principio de progresividad de las medidas de protección legal del medio ambiente, recogido en los pactos y convenios internacionales suscritos por Colombia que, al parecer de los actores, forman parte del bloque de constitucionalidad; (iv) y los artículos 80(13), 333 y 334 de la Constitución, que recogen los principios de precaución y desarrollo sostenible, al indicar que el Estado debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para prevenir los factores de deterioro ambiental.

c) Si cuando el artículo 213 de la Ley 685 de 2001 prescribe que “solamente” se podrá negar la licencia ambiental en los cuatro casos que se enumeran en dicha disposición, impide a las autoridades cumplir con sus funciones de protección al medio ambiente, por cuanto dichos supuestos “están relacionados con aspectos formales del estudio de impacto ambiental”. Y si se concluyera que esta aseveración es cierta, porque la norma acusada en efecto tiene tal alcance, entonces la Corte tendría que estudiar si ella vulnera las mismas normas constitucionales antes mencionadas, que presuntamente se verían desconocidas por el artículo 203, por las mismas razones por la cuales sería inconstitucional esta última norma.

5.3. La aptitud de la presente demanda.

Esta corporación judicial reiteradamente ha señalado que dentro de los requisitos para la presentación de la demanda de inconstitucionalidad, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 en su numeral 3º señala que es necesario expresar las razones por las cuales los textos constitucionales se estiman violados; también ha explicado la Corte que, para que este requisito se entienda satisfactoriamente cumplido, es menester que dichas razones sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”(14).

Como se dijo, el Ministerio de Minas y Energía considera que los demandantes no precisaron con exactitud los argumentos en los que fundaron sus pretensiones; este vicio haría que las razones de la violación no fueran claras, sino confusas, imprecisas o inexactas; además, señala dicho ministerio que los actores fundaron su acusación en una lectura “superflua” de las normas demandadas, lo que implicaría que las razones de la violación no fueran ciertas, es decir, basadas en lo que las normas acusadas realmente prescriben, sino en otro contenido normativo deducido por ellos a partir de una lectura errada, descontextualizada o superficial de las mismas. En similar mismo sentido, la vista fiscal estima que la acusación dirigida contra el artículo 203 podría considerarse inepta, por cuanto parte de una interpretación aislada de dicha disposición, es decir, sugiere también que las razones no son ciertas, porque una interpretación sistemática o contextual de dicho artículo permitiría entender que su alcance normativo no es el que le atribuyen los actores.

De aceptarse esta argumentación, la Corte debería proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda. No obstante, en la presente ocasión la Corte estima que las razones expuestas en la demanda sí son claras y ciertas; en efecto, en cuanto a la claridad de tales razones, es fácil entender que los actores aducen que (i) el artículo 203 acusado ordena a las autoridades ambientales otorgar autorizaciones de explotación de recursos naturales renovables, sin consideración a si la explotación autorizada atenta o no contra el medio ambiente, pues la redacción de dicho artículo no permite otra interpretación; y (ii) que el adverbio “solamente”, utilizado por el legislador en el artículo 213, implica que las mismas autoridades no puedan cumplir sus funciones de protección medioambiental, toda vez que dicha expresión restringe a los cuatro supuestos de carácter meramente formal que a continuación enumera la norma, la posibilidad de negar la licencia ambiental que haya sido solicitada.

Así mismo, las razones de la demanda pueden considerarse ciertas, porque la lectura inicial de las disposiciones acusadas, prima facie, podría llevar a las anteriores conclusiones. Así las cosas, sin perjuicio de que tras el estudio de constitucionalidad, la Corte arribe a conclusiones distintas, relativas al verdadero alcance normativo de los artículos acusados, ahora admite que, en principio, es plausible la interpretación legal sobre la cual se funda la demanda, por lo cual debe entenderse cumplido el requisito de certeza de las razones de la violación. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte desatiende las solicitudes de inhibición por supuesta ineptitud sustancial de la presente demanda, y a continuación entra a estudiarla.

5.4. Estudio de constitucionalidad del artículo 203 de la Ley 685 de 2001.

5.4.1. El contenido normativo del artículo 203 de la Ley 685 de 2001.

5.4.1.1. El artículo 203 de la Ley 685 de 2003 prescribe que “cuando en desarrollo de los trabajos de exploración se requiera usar en forma ocasional o transitoria, recursos naturales renovables de la zona explorada, se autorizará dicho uso por la correspondiente autoridad ambiental”. Como se dijo, al parecer de los demandantes esta disposición obliga a la autoridad ambiental a autorizar en estos casos el uso de los recursos naturales renovables, sin mayor consideración o examen sobre el impacto medioambiental de tal utilización. Sobre este presupuesto edifican la demanda, al considerar que esta prescripción legal implica un riesgo para el medio ambiente, pues las autorizaciones en cuestión se expedirán sin tener en cuenta el impacto o deterioro ambiental que la explotación pueda llegar ocasionar. Esta interpretación de la norma hecha por los demandantes es respaldada por la Universidad del Rosario y por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para quien el artículo 203 desconoce obligaciones constitucionales de protección al medio ambiente.

Por el contrario, para el Ministerio de Minas, el alcance del artículo 203 no es ese. A su parecer, cuando la disposición dice que la autoridad ambiental “autorizará” el uso de recursos naturales en las zonas de exploración, si ello fuera necesario, no está dando una orden a dichas autoridades en el sentido de autorizar de todas maneras dicho uso, sin consideraciones sobre la afectación medioambiental, sino que tan sólo está asignando una competencia, que debe ejercerse teniendo en cuenta esa posible afectación, de conformidad con las normas vigentes que regulan el asunto. Esta exégesis es compartida por el señor procurador, para quien lo que se infiere de la lectura de la disposición bajo examen es el otorgamiento legal de una competencia, que permite a la autoridad ambiental otorgar o no el permiso.

Así las cosas, la Sala observa que los demandantes, los intervinientes y la vista fiscal hacen dos lecturas distintas del artículo 203 de la Ley 685 de 2001. Una primera, conforme a la cual dicha norma simplemente concede a las autoridades ambientales una competencia para otorgar o no permisos de explotación de recursos naturales renovables en zonas de exploración minera, atendiendo a sus repercusiones medioambientales. Y otra, contraria a ésta, según la cual la disposición ordena a las autoridades conceder dicha autorización, sin ninguna consideración acerca de si la misma tienen o no repercusiones sobre el medio ambiente. Sobre esta última lectura se edifica la demanda. Así las cosas, la Sala debe verificar si el artículo 203 tiene o no el alcance que le otorgan los actores.

5.4.1.2. Para los anteriores propósitos, empieza la Sala por averiguar cuál fue la razón que llevó a la propuesta de derogación del artículo 203 de la Ley 685 de 2001, que actualmente cursa en el Congreso(15), pues a partir del análisis de esta intención legislativa, podría clarificarse el alcance normativo de la disposición bajo examen. Al respecto, observa lo siguiente: la propuesta de derogar el artículo 203 de dicha ley fue introducida durante el trámite legislativo del Proyecto 10 de 2007 –Senado, 042 de 2007 -Cámara en el primer debate surtido en el Senado de la República(16). En efecto, en el proyecto original, el artículo 24 relativo a vigencia y derogatorias no mencionaba la derogación de dicho artículo 203(17). Pero en el texto aprobado en primer debate por la Comisión Quinta del Senado, dicho artículo 24 ya incluía tal propuesta derogatoria(18). Sobre las razones por las cuales se propuso derogar el artículo 203 (como el 213) de la Ley 685 de 2001, no existe ninguna explicación clara en los antecedentes legislativos(19).

No obstante lo anterior, la intervención dentro del presente expediente del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial explica las razones que llevaron a esa cartera a proponer la derogatoria del artículo 203 de la Ley 685 de 2001, que actualmente cursa en el Congreso. En efecto, en ese sentido este ministerio afirma que “en el proceso de modificación del Código de Minas, se solicitó que se eliminara este artículo, puesto que en la legislación ambiental ya se cuenta con la reglamentación respectiva para atender solicitudes de licencias ambientales o de uso, afectación o aprovechamiento de recursos naturales de cualquier sector productivo, los cuales podrán no otorgarse, de acuerdo con las valoraciones ambientales que efectúe la autoridad ambiental competente”. Tras esta afirmación, el ministerio entra a referirse a la Ley 99 de 1999 y al Decreto 1220 de 2005 que, según afirma, regulan “la decisión sobre otorgar o no la licencia ambiental”.

Es decir, el ministerio mencionado estima que el artículo 203 es innecesario, pues existe en el ordenamiento jurídico otra normatividad que sí permite no otorgar licencias ambientales de uso o afectación de recursos naturales, o de explotación de los mismos, cuando de acuerdo con los estudios se compruebe la afectación ambiental.

Visto lo anterior, estima la Corte que debe emprender un breve estudio acerca de esa otra normatividad de la que habla el ministerio, a fin de determinar si una interpretación sistemática o contextual del artículo 203 de la Ley 685 de 2001 permite entender cuál es su verdadero sentido y alcance.

5.4.1.3. Interpretación sistemática del artículo 203 de la Ley 685 de 2001.

5.4.1.3.1. Estima la Corte que la correcta exégesis del artículo 203 no puede ser hecha por fuera del contexto normativo en el que se encuentra insertado. Este contexto está conformado especialmente por las demás normas de la misma Ley 685 de 2001 y por la Ley 99 de 1993. A partir de estas disposiciones de rango también legal, la Corte abordará la interpretación sistemática de la norma bajo examen.

5.4.1.3.2. La Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el Código Minas”, regula principalmente las actividades de exploración, explotación, beneficio, y transporte de los minerales que se encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada, con exclusión de los hidrocarburos líquidos y gaseosos que se rigen por las disposiciones especiales(20); la misma ley define su objeto(21), indicando que ella persigue fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros mencionados, y estimular estas actividades en orden a satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos, teniendo en cuenta que es de interés público que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente”, así como “dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible”(22).

El artículo 3º de la ley señala que las reglas y principios consagrados en ella desarrollan, entre otros, los mandatos de los artículos 80 y 334 de la Constitución. Estas normas se refieren a que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, y además deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (C.P., art. 80); y a que el Estado intervendrá en la explotación de los recursos naturales, con el fin de conseguir la preservación de un ambiente sano (C.P., art. 334).

Ahora bien, observa la Corte que algunas normas de la ley limitan o restringen la posibilidad de otorgar concesiones mineras, por razones que tienen que ver con la protección del medio ambiente. Así por ejemplo, conforme al artículo 34, son “zonas excluibles de la minería” y en ellas no podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación, aquellas que hayan sido declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como áreas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras. Así mismo, el artículo 35 se refiere a las “zonas de minería restringida”, en las cuales podrán efectuarse trabajos y obras de exploración y de explotación de minas, pero con las limitaciones que la misma disposición enumera(23).

Por otro lado, debe recordarse que el artículo 203 de la Ley 685 de 2001, ahora bajo examen, se refiere al uso de recursos naturales renovables, cuando en desarrollo de trabajos de exploración minera, ello sea requerido. Encuentra la Corte que, en estrecha relación con esta disposición, aquí acusada, están los artículos 78, 79, 81 y 199 de la misma ley, relativos a la exploración minera, cuyo tenor es el siguiente:

ART. 78.—Trabajos de exploración. Los estudios, trabajos y obras a que está obligado el concesionario durante el período de exploración por métodos de subsuelo, son los necesarios para establecer y determinar la existencia y ubicación del mineral o minerales contratados, la geometría del depósito o depósitos dentro del área de la concesión, en cantidad y calidad económicamente explotables, la viabilidad técnica de extraerlos y el impacto que sobre el medio ambiente y el entorno social puedan causar estos trabajos y obras.

“ART. 79.—Técnicas y especificaciones aplicables. Los estudios, trabajos y obras propios de la exploración se ejecutarán con estricta aplicación de los criterios y reglas de orden técnico, propios de las ciencias y prácticas de la geología y la ingeniería de minas, así como con las normas y guías adoptadas por el gobierno.

(...).

“ART. 81.—Términos de referencia y guías. Con la presentación de la propuesta de concesión, el interesado se obliga a adelantar la exploración de acuerdo con los términos de referencia y guías mineras que para el efecto elaborará la autoridad minera.

(...).

“ART. 199.—Adopción de términos y guías. Las autoridades ambiental y minera en forma concertada, adoptarán, términos de referencia normalizados, aplicables en la elaboración, presentación y aprobación de los estudios de orden ambiental para el sector de la minería, así como la expedición de guías técnicas para adelantar la gestión ambiental en los proyectos mineros, y procedimientos de seguimiento y evaluación para el ejercicio de la fiscalización, a través de los auditores ambientales determinados en el artículo 216.

“Tales términos, guías y procedimientos tendrán como objeto facilitar y agilizar las actuaciones de las autoridades y de los particulares. La no sujeción a ellos, en cuestiones simplemente formales, no dará lugar al rechazo o dilación de la correspondiente solicitud, estudio o decisión” (negrillas y subrayas fuera del original).

Nótese cómo el artículo 78 dispone que, en los trabajos de exploración minera, los concesionarios deben establecer el impacto que sobre el medio ambiente y el entorno social puedan causar. Y que en todo caso, las actividades exploratorias deben acomodarse a las “normas y guías adoptadas por el Gobierno”. Por su parte, el artículo 79 ordena también que los trabajos de exploración se ejecuten con sujeción a las normas expedidas por el gobierno. Además, el artículo 81 es claro al indicar que “el interesado se obliga a adelantar la exploración de acuerdo con los términos de referencia y guías mineras que para el efecto elaborará la autoridad minera”.

En similar sentido, el artículo 272 de la Ley 685 de 2001 establece que “En la propuesta el interesado deberá hacer la manifestación expresa de su compromiso de realizar los trabajos de exploración técnica con estricta sujeción a las guías ambientales, que para esa actividad expida la autoridad competente, en un todo aplicadas a las condiciones y características específicas del área solicitada descrita en la propuesta. En caso de que la actividad de exploración requiera usar o aprovechar recursos naturales renovables, deberá obtener el permiso, la concesión o la autorización ambiental de la autoridad competente” (negrillas y subrayas fuera del original).

Las normas y guías a las que se refieren las disposiciones que se acaban de citar están contenidas de manera general en la Resolución 180861 de 2002, “por medio de la cual se adoptan las guías minero ambientales y se establecen otras disposiciones”,expedida en forma conjunta por los ministerios de Minas y Energía, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Conforme al parágrafo del artículo 3º de esta resolución, “el Ministerio del Medio Ambiente adoptará los procedimientos y mecanismos que sean necesarios para el seguimiento y vigilancia de las obligaciones ambientales en la etapa de exploración minera, de conformidad con las guías minero ambientales de exploración que por este acto administrativo se adoptan, las cuales deberán ser en un todo aplicadas y ajustadas por el concesionario minero a las condiciones y características específicas del área solicitada”.

5.4.1.4. De otro lado, la norma bajo examen dispone que la autoridad ambiental autorizará usar en forma ocasional o transitoria, recursos naturales renovables de la zona explorada cuando en desarrollo de los trabajos de exploración ello se requiera. Al respecto, debe tenerse en cuenta que las autoridades ambientales son en el nivel nacional el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el nivel regional las corporaciones autónomas regionales y el nivel local las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos y distritos especiales(24). Estos organismos, de conformidad con lo prescrito por los numerales 11 y 12 del artículo 31 y el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, deben ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración de los recursos naturales no renovables, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Además, deben ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprende el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones también comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos.

Ahora bien, según lo prescrito por el artículo 49 de la Ley 99 de 1993, “(l)a ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una licencia ambiental”.Por su parte, por licencia ambiental se entiende, según la definición dada por el artículo siguiente de la misma ley, “la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”.

5.4.1.5. De todo lo que hasta aquí se ha expuesto, puede concluirse que el estudio sistemático de la Ley 685 de 2001 y de la Ley 99 de 1993 permiten entender que (i) la Ley 685 de 2001 persigue fomentar la exploración de los recursos mineros teniendo en cuenta que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables, así como “dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible”; (ii) que todas las normas de esta misma ley, incluido el artículo 203 bajo examen, buscan desarrollar las normas constitucionales que ordenan al Estado planificar e intervenir la explotación de los recursos naturales, con el fin de conseguir la preservación de un ambiente sano; (iii) que esta misma Ley 675 dispone que en los trabajos de exploración minera, debe establecerse el impacto que sobre el medio ambiente y el entorno social puedan causar. Y que en todo caso, tales actividades exploratorias deben acomodarse a las “normas y guías adoptadas por el gobierno”; (iv) que según la Ley 99 de 1993, las autoridades ambientales a quienes compete otorgar la autorización a que se refiere la norma acusada deben ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración de los recursos naturales no renovables, que generen o puedan generar deterioro ambiental, y que función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental; (v) que en ejercicio de esta función, según la misma ley, dichas autoridades deben tomar medidas de prevención y protección del medio ambiente.

Así las cosas, la Corte concluye que el anterior ejercicio de interpretación sistemática y contextual excluye la lectura del artículo 203 acusado que hacen los demandantes y algunos de los intervinientes, para quienes la disposición obliga a la autoridad ambiental a autorizar en estos casos el uso de los recursos naturales renovables, sin ninguna condición, y sin atender a si dicho uso afecta o no el medio ambiente. En efecto, todo el entorno normativo que circunda al artículo 203 impide entender la norma en este sentido, pues resulta obvio que el propósito legislativo que animó la expedición de las leyes 685 de 2001 y 99 de 1993 busca atender a la protección del medio ambiente y al logro del desarrollo sostenible, de donde se infiere que no podía estar dentro de la intención del legislador que las autoridades ambientales autorizaran de plano el uso de recursos naturales renovables, sin considerar el impacto ambiental de dicho uso.

Adicionalmente, la recta exégesis de las normas jurídicas impone interpretarlas en el sentido en que ellas producen efectos y no en el que no las producen; ahora bien, entender el artículo 203 en la forma en que lo hacen los demandantes, para quienes las autoridades ambientales deben en forma obligatoria otorgar el permiso de uso de recursos que allí se menciona, sin ningún análisis de su impacto ambiental, deja sin utilidad práctica la disposición, pues dicha autorización no serviría en realidad a los fines de la ley, de manera que para efectos prácticos daría lo mismo exigirla o no.

Por todo lo anterior, la Corte concluye que no es de recibo la interpretación legal sobre la cual se construye la demanda, por lo cual los cargos de inconstitucional que se edifican a partir de dicha exégesis carecen también de fundamento. En tal virtud, los despacha como improcedentes.

5.5. Estudio de constitucionalidad del artículo 213 de la Ley 685 de 2001.

5.5.1. Como se dijo, existe una propuesta de derogación del artículo 213 aquí acusado, por medio del Proyecto de Ley 10 de 2007 –Senado, 042 de 2007 –Cámara, que cursa actualmente en el Congreso estando a punto de transformarse en ley de la República. La propuesta de derogar esta norma tampoco estaba incluida en el proyecto de ley originalmente presentado a consideración del Congreso(25), sino que fue introducida durante el segundo debate en el Senado. En efecto, el texto aprobado por la plenaria en este debate, en su artículo 35 incluyó la derogación del artículo 213 de la Ley 685 de 2001(26).

Sobre las razones por las cuales se introdujo la propuesta de derogar el artículo 213, como en el caso del artículo 203 no existe tampoco una explicación clara en las ponencias, ni en lo dicho durante los debates parlamentarios. No obstante, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en su intervención dentro del presente expediente, tras referirse a la reglamentación expedida por ese ministerio relativa a la evaluación de los estudios de impacto ambiental, explica que durante el trámite parlamentario “se argumentó que el artículo 213 del Código Minero carece de pertinencia, por tratarse además de un aspecto suficientemente regulado, de manera tal que se propuso al Ministerio de Minas y Energía su derogatoria, la cual fue acogida”. En otra palabras, el ministerio propuso la derogatoria del artículo 213 por considerarlo innecesario, dado que existía suficiente reglamentación administrativa relativa al asunto.

Así las cosas, la Sala entra a examinar el alcance normativo del artículo 213, a fin de establecer si, como lo dicen los demandantes, la palabra “solamente” contenida en esta disposición impide a las autoridades proteger efectivamente el medio ambiente, toda vez que dicha expresión hace que únicamente sea posible negar la licencia ambiental en los cuatro casos que enumera el artículo, los cuales, según los actores, están relacionados con aspectos simplemente formales del estudio de impacto ambiental y no con asuntos sustanciales concernientes a la afectación del medio ambiente. Para esos efectos, acudirá a métodos de interpretación literal, sistemática y teleológica.

5.5.2. La Corte recuerda en este punto cuáles son los únicos cuatro casos en los que, según la norma acusada, las autoridades competentes podrán negar la licencia ambiental; para esos efectos trascribe a continuación los literales correspondientes del artículo 213:

“a) Cuando el estudio de impacto ambiental no reúna los aspectos generales previstos en el artículo 204 del presente código y en especial los previstos en los términos de referencia y/o guías, establecidos por la autoridad ambiental competente;

“b) Cuando en el estudio de impacto ambiental se hubiere incurrido en errores u omisiones que no se puedan subsanar por el interesado y que se refieran a componentes de tal estudio calificados como sustanciales en las correspondientes guías;

“c) Cuando las medidas de prevención, mitigación, corrección, compensación y sustitución de los impactos negativos del proyecto minero que deberán ser puestas en práctica por el interesado, no cumplan con los elementos sustanciales establecidos para tal efecto en las guías, y

“d) Cuando las omisiones, errores o deficiencias del estudio de impacto ambiental y de las medidas mencionadas en los literales anteriores afecten el proyecto minero en su totalidad.

En ningún caso podrá negarse la licencia por errores u omisiones puramente formales” (negrillas y subrayas fuera del original).

5.5.3. Una primera interpretación meramente literal, hace ver que en el último inciso de la norma acusada el legislador dijo expresamente que “En ningún caso podrá negarse la licencia por errores u omisiones puramente formales”, lo cual, en sentido contrario, quiere decir que sólo podrán negarse licencias por razones no formales, es decir, sustanciales. Además, la lectura de algunas de las causales hace ver que en ellas expresamente se hace referencia a que la denegación de la licencia obedece a razones sustanciales. Así, en la causal b) se señala que la negativa al otorgamiento de la licencia procederá cuando en el estudio de impacto ambiental se hubiere incurrido en errores u omisiones insubsanables, “que se refieran a componentes de tal estudio calificados como sustanciales(27).Igualmente, el literal c) dispone que cuando las medidas de protección del medio ambiente “no cumplan con los elementos sustanciales establecidos para tal efecto en las guías”, la licencia será denegada.

Así las cosas, la Corte concluye que la exégesis literal de la disposición parcialmente acusada indica todo lo contrario de lo que sostienen los demandantes, pues la denegación de la licencia sí procede por razones sustanciales. Antes bien, la ley es clara en indicar que sólo procede por ese tipo de razones y por “errores u omisiones puramente formales”.

5.5.4. Ahora bien, una interpretación sistemática o contextual del artículo 213, como en el caso del artículo 203, también lleva a concluir que la palabra “solamente”no puede ser entendida en el sentido que le atribuyen los demandantes, para quienes tal vocablo hace que las autoridades ambientales no puedan negar licencia ambientales sino por razones formales que no atienden a la protección del medio ambiente.

El artículo 213 está incluido dentro del capítulo XX de la Ley 685 de 2001, relativo a los “Aspectos Ambientales” involucrados en la explotación de la minería. Dicho capítulo recoge normas en las que el legislador prescribe que el aprovechamiento de los recursos mineros debe ser compatible con “deber de manejar adecuadamente los recursos naturales renovables”(28). Así mismo, ordena que para todas las obras y trabajos de minería, se incluya en su estudio, diseño, preparación y ejecución, “la gestión ambiental y sus costos, como elementos imprescindibles para ser aprobados y autorizados”(29). Más adelante, en su artículo 204 la ley indica que el interesado en obtener licencia de explotación minera debe presentar el “Estudio de impacto ambiental” de su proyecto minero. Este estudio contendrá los elementos, informaciones, datos y recomendaciones que se requieran para describir los impactos de dichas obras y trabajos con su correspondiente evaluación, así como “los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de esos impactos”. Agrega la disposición que el estudio se ajustará “a los términos de referencia y guías ambientales previamente adoptadas por la autoridad ambiental en concordancia con el artículo 199 del presente código”(30). Con base en este estudio de impacto ambiental, la autoridad competente debe otorgar o no la licencia ambiental a que se refiere la norma acusada dentro del presente proceso(31).

Así pues, como se vio al examinar el artículo 203(32), una lectura integral de la Ley 685 de 2001 permite ver que el propósito legislativo general que animó la expedición de esta ley fue alcanzar la protección efectiva del medio ambiente y el logro de un desarrollo económico sostenible, cuando de la explotación de los recursos minerales se trate. De donde se infiere que no podía estar dentro de la intención legislativa disponer que las autoridades negaran el otorgamiento de licencias ambientales solamente por razones formales, sin atender a si con las autorizaciones impartidas se irrogaba o no un daño al medio ambiente, o se impedía alcanzar metas de desarrollo sostenible. Así pues, la interpretación sistemática y teleológica de la disposición acusada excluyen la lectura que de la norma hacen los demandantes.

Adicionalmente, la Corte destaca con particular énfasis, que los distintos literales del artículo 213 acusado que se refieren a las causas por la cuales puede ser denegada una solicitud de licencia ambiental para minería, así como otros artículos del entorno normativo del artículo acusado, remiten a los términos de referencia y las guías ambientales previamente adoptadas por la autoridad ambiental. Estos términos de referencia y estas guías son aquellos a que alude el artículo 199, arriba trascrito(33), que como se dijo ad supra están contenidas de manera general en la Resolución 180861 de 2002, “por medio de la cual se adoptan las guías minero ambientales y se establecen otras disposiciones”, expedida en forma conjunta por los ministerios de Minas y Energía, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Adicionalmente, este último ministerio, en desarrollo de sus obligaciones legales, profirió la Resolución 1552 de 2005, “por la cual se adoptan los manuales para la evaluación de estudios ambientales y de seguimiento ambiental de proyectos y se toman otras determinaciones”, manuales dirigidos a las autoridades ambientales competentes para la evaluación y seguimiento de los proyectos que requieren licencia ambiental, en donde se fijan, entre otras, pautas para evaluar si los proyectos protegen los ecosistemas, si manejan eficientemente la energía, si los productos utilizados generan consecuencias tóxicas o contaminantes, etc.

Así pues, el artículo 213 no es una norma aislada y ella misma remite a otra reglamentación de rango no legal, pero importante para su cabal entendimiento, reglamentación que contiene indicaciones dirigidas a las autoridades encargadas de aprobar licencias ambientales, en donde se ordena atender pautas para valorar el impacto de los proyectos sobre el medio ambiente.

Así pues, concluye la Sala que la interpretación sistemática del artículo 213 excluye la interpelación de esta disposición en el sentido que le atribuyen los actores, para quienes dicha norma impide a las autoridades denegar la licencia ambiental por razones sustanciales relativas a la protección del medio ambiente y al logro de fines de desarrollo sostenible.

Como sobre este supuesto interpretativo, desechado por la Corte, se construyen los cargos de la demanda, todos ellos se despacharán como improcedentes, por fundarse en una lectura inadmisible de la disposición.

6. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución:

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 203 del Código de Minas y la expresión “solamente” contenida en el artículo 213 del mismo código.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(10) La Corte no ignora que el Proyecto de Ley 010/07-Senado, 042 de 07, Cámara, que actualmente cursa en el Congreso de la República, propone derogar expresamente los artículos 203 y 213 de la Ley 685 de 2001. Ciertamente, el artículo 35 de este proyecto de ley es del siguiente tenor:

ART. 35.—Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los artículos 190, 191, 203, 211, 213, 215, 282, 292, 298 y 316 de la Ley 685 del 2001 Código de Minas” (negrillas y subrayas fuera del original).

A la fecha, el trámite del mencionado proyecto de ley se encuentra prácticamente concluido, faltando tan sólo la aprobación en el Senado de la República del informe mediante el cual se rechazan las objeciones por inconveniencia presentadas por el señor Presidente de la República. Este mismo informe ya fue aprobado por la Cámara de Representantes. No obstante, en cuanto para la fecha de la presente decisión, las normas conservan vigencia formal, la Sala entiende que en cumplimiento de sus funciones, debe hacer el estudio de constitucionalidad que se le demanda.

(11) C.P. ART. 79.—“Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.

Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.

(12) C.P. ART. 58.—

“...

“La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica”.

C.P. ART. 334.—“La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.

C.P ART. 333.—“La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

“...

“La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.

(13) C.P. ART. 80.—“El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.

(14) Cfr. Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(15) La Corte recuerda que el Proyecto de Ley 010/07-Senado, 042 de 07, Cámara, que actualmente cursa en el Congreso de la República, propone derogar expresamente los artículos 203 y 213 de la Ley 685 de 2001. Ciertamente, el artículo 35 de este proyecto de ley es del siguiente tenor:

ART. 35.—Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los artículos 190, 191, 203, 211, 213, 215, 282, 292, 298 y 316 de la Ley 685 del 2001 Código de Minas” (negrillas y subrayas fuera del original).

(16) El despacho del magistrado sustanciador no pudo verificar los antecedentes del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, pues las gacetas del Congreso que recogen las ponencias y debates correspondientes, aún no han sido publicadas.

(17) Cfr. Gacetas del Congreso números 334 de 2007 y 493 del mismo año.

(18) Cfr. Gaceta Nº 46 de 2008.

(19) Sobre las razones que llevaron a proponer derogar el artículo 203, los antecedentes legislativos del proyecto arrojan poca luz. Tras hacer el estudio respectivo, la Corte sólo encuentra estas manifestaciones al respecto, hechas durante el segundo debate en el Senado de la República:

“...Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Alfonso Núñez Lapeira:

“...

“En cuanto a la vigencia, en cuanto a los artículos, cuya derogatoria se propone en la ponencia para segundo debate, parece que está bien lo del artículo 298, están de acuerdo también con otros artículos, sin embargo, el artículo 203, vale la pena reflexionar sobre él, porque allí se consagra el derecho de uso de los recursos naturales, por parte de los concesionarios mineros, sometidos en todo caso al permiso de la autoridad ambiental, el artículo 211, la condición que establece el artículo para la revocatoria de la licencia ambiental, por el incumplimiento grave y reiterado de las obligaciones.

“Los artículos 215 y 288, vale la pena meditar si se mantienen, porque se considera que la figura de los auditores externos, que consagran estas normas y la prohibición del doble cobro, por los mismos servicios, es necesario opinan algunos que deben permanecer, por ello en esa parte que he mencionado, parece ser, que la norma podría decir más bien, la presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los artículos 316, de la Ley 685 de 2001 Código de Minas, pero vale la pena reexaminar, los otros artículos que allí se derogan.

“...

“Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Alfonso Núñez Lapeira:

“Señor ministro y señor ponente, vuelvo a preguntar, por qué se derogan todos esos artículos, yo veo claro la derogatoria del 298 y 316, pero los otros artículos, realmente ni veo en la ponencia ninguna explicación, ni ninguna justificación, para anular o derogar esa serie de artículos.

“Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:

“Senador con la venia de la Presidencia, estos artículos fueron derogados, casi todos tienen que ver con la autoridad ambiental, y fueron derogados por petición del Ministerio de Medio Ambiente, luego de una concertación con el Gobierno Nacional, con los ponentes y con todos los gremios de la producción y en todos los foros donde se discutió.

Son artículos concertados plenamente y que de alguna manera, mejoran las condiciones ambientales en la explotación minera, por lo tanto el Ministro de Minas y Energía, quien presentó el proyecto, aceptó de buena fe, que fueran eliminados estos artículos y fueron presentados, también oportunamente por la Senadora Nancy Patricia Gutiérrez. Gracias señor Presidente”(Acta de Plenaria del Senado de la República Nº 53 de 11 de julio de 2008. Gaceta del Congreso Nº 560 de 2008).

(20) Cfr. Ley 685 de 2001, art. 2º.

(21) Cfr. Ley 685 de 2001, art. 1º.

(22) De conformidad con lo prescrito por el artículo 3º de la Ley 99 de 1993, se entiende por desarrollo sostenible “el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”.

(23) Estas restricciones, según el artículo 35, son las siguientes:

a) Dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados, señalado por los acuerdos municipales adoptados de conformidad con las normas legales sobre régimen municipal, salvo en las áreas en las cuales estén prohibidas las actividades mineras de acuerdo con dichas normas;

b) En las áreas ocupadas por construcciones rurales, incluyendo sus huertas, jardines y solares anexos, siempre y cuando se cuente con el consentimiento de su dueño o poseedor y no haya peligro para la salud e integridad de sus moradores;

c) En las zonas definidas como de especial interés arqueológico, histórico o cultural siempre y cuando se cuente con la autorización de la autoridad competente;

d) En las playas, zonas de bajamar y en los trayectos fluviales servidos por empresas públicas de transporte y cuya utilización continua haya sido establecida por la autoridad competente, si esta autoridad, bajo ciertas condiciones técnicas y operativas, que ella misma señale, permite previamente que tales actividades se realicen en dichos trayectos;

e) En las áreas ocupadas por una obra pública o adscritas a un servicio público siempre y cuando:

i. Cuente con el permiso previo de la persona a cuyo cargo estén el uso y gestión de la obra o servicio; ii. que las normas aplicables a la obra o servicio no sean incompatibles con la actividad minera por ejecutarse y iii. que el ejercicio de la minería en tales áreas no afecte la estabilidad de las construcciones e instalaciones en uso de la obra o servicio;

f) En las zonas constituidas como zonas mineras indígenas siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el capítulo XIV de este código;

g) En las zonas constituidas como zonas mineras de comunidades negras siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el capítulo XIV de este código;

h) En las zonas constituidas como zonas mineras mixtas siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el capítulo XIV de este código.

Una vez consultadas las entidades a que se refiere este artículo, los funcionarios a quienes se formule la correspondiente solicitud deberán resolverla en el término improrrogable de treinta (30) días, so pena de incurrir en falta disciplinaria. Pasado este término la autoridad competente resolverá lo pertinente.

(24) Cfr. Ley 88 de 1999 y Ley 768 de 2002.

(25) Cfr. Gacetas del Congreso números 334 de 2007 y 493 del mismo año.

(26) Cfr. Gaceta del Congreso Nº 503 de 2008.

(27) Negrillas fuera del original.

(28) Cfr. Ley 685 de 2001, artículo 194.

(29) Cfr. Ibídem, artículo 195.

(30) El artículo 199 define que las autoridades ambiental y minera en forma concertada, adoptarán, términos de referencia normalizados, aplicables en la elaboración, presentación y aprobación de los estudios de orden ambiental para el sector de la minería, así como la expedición de guías técnicas para adelantar la gestión ambiental en los proyectos mineros.

(31) Cfr. Ley 685 de 2001, artículo 205.

(32) La Corte remite ahora a la consideración jurídica número 5.5.1.5 de la presente sentencia.

(33) “ART. 199.—Adopción de términos y guías. Las autoridades ambiental y minera en forma concertada, adoptarán, términos de referencia normalizados, aplicables en la elaboración, presentación y aprobación de los estudios de orden ambiental para el sector de la minería, así como la expedición de guías técnicas para adelantar la gestión ambiental en los proyectos mineros, y procedimientos de seguimiento y evaluación para el ejercicio de la fiscalización, a través de los auditores ambientales determinados en el artículo 216.

Tales términos, guías y procedimientos tendrán como objeto facilitar y agilizar las actuaciones de las autoridades y de los particulares. La no sujeción a ellos, en cuestiones simplemente formales, no dará lugar al rechazo o dilación de la correspondiente solicitud, estudio o decisión”.