Sentencia C-816 de octubre 20 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2384

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Actor: Gustavo Enrique Morales Cobo

Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 96 de la Ley 488 de 1998.

Santafé de Bogotá, D.C., veinte de octubre de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «I. El texto acusado

La disposición objeto de proceso dice:

“LEY 488 DE 1998

(Diciembre 24)

Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 96.—Facultad para fijar tasas para los procedimientos de propiedad industrial y el sistema nacional de normalización, certificación y metrología y para los procedimientos relativos a las actividades propias del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima.

El artículo 119 de la Ley 6ª de 1992 quedará así:

“ART. 119.—Facultad para fijar tasas para los procedimientos de propiedad industrial y el sistema nacional de normalización, certificación y metrología y para los procedimientos relativos a las actividades propias del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima. El Gobierno Nacional fijará las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial al estado de la técnica y al sistema nacional de normalización, certificación y metrología y a las actividades propias del Invima relacionadas con el control, inspección y vigilancia de los medicamentos, alimentos, cosméticos, productos varios e insumos.

En todo caso, el ajuste anual de las tasas fijadas en la forma establecida en este artículo no podrá exceder el porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor, nivel ingresos medios, fijado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

PAR.—Las tasas que se fijen en ejercicio de lo dispuesto en el presente artículo no tendrán efecto retroactivo”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

Sólo extraordinariamente y en los términos constitucionales es posible delegar en autoridades administrativas la atribución de fijar tarifas en tasas y contribuciones. Necesidad de que el Congreso, directamente, fije el método y el sistema. Inconstitucionalidad de la norma demandada.

La norma legal impugnada, como lo expresa el ciudadano demandante, es abiertamente inconstitucional, pues, pese a la perentoria exigencia superior, al no señalar directamente el método y el sistema previstos en el artículo 338 de la Constitución Política, transfiere de manera incondicionada al gobierno la atribución de fijar las tarifas de unas tasas.

En efecto, la Constitución ha querido que, salvo lo previsto en disposiciones extraordinarias y de alcance restringido, como la consagrada en el artículo 215 Ibídem, que además es transitoria, no pueda el ejecutivo, y menos todavía las autoridades administrativas de inferior rango, establecer los tributos, incrementarlos, modificarlos ni suprimirlos, pues tales funciones han sido dejadas en cabeza exclusiva del Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales, según el nivel al que correspondan, en guarda de un principio democrático que exige suficiente representación para que pueda ser ejercida la potestad estatal de contemplar impuestos.

De allí que se exija (C.P., art. 338) que sean justamente las normas expedidas por los cuerpos colegiados de elección popular las que, sin poder delegar su atribución, establezcan directamente —es decir, en sus propios textos— todos los elementos integrantes de los impuestos —hechos gravables, bases gravables, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas—, como una garantía para los gobernados, quienes entonces no quedarán expuestos a la arbitrariedad de quienes, como integrantes de la rama ejecutiva o de los órganos que la representan, han de estar naturalmente interesados en ampliar las posibilidades de recaudo, en extender las bases de las exacciones y en aumentar su cuantía.

Ahora bien, como algo excepcional, el constituyente ha permitido que, en lo relativo a tasas y contribuciones (no en lo referente a impuestos), puedan el Congreso, las asambleas y los concejos dejar en cabeza de autoridades o entidades administrativas la fijación de las tarifas.

Así lo ha entendido la jurisprudencia constitucional:

Excepcionalmente, la Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen.

Tal posibilidad, por ser extraordinaria, es de interpretación restrictiva y, por tanto, para que pueda tener realización, requiere del exacto y pleno cumplimiento de perentorias exigencias constitucionales.

Repárese, ante todo, en que el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución únicamente es aplicable a las tasas y contribuciones, de lo cual se concluye que el constituyente ha querido excluir a los impuestos de toda posible delegación de la potestad exclusivamente radicada en los aludidos órganos representativos.

Pero, además, aun tratándose de tasas y contribuciones, la oportunidad legal de autoridades distintas está limitada única y exclusivamente a la fijación de las tarifas de aquéllas. Está eliminada de plano toda posibilidad de que dichas autoridades puedan establecer los demás elementos tributarios, es decir, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables.

Por otra parte, las autoridades que sean facultadas por ley, ordenanza o acuerdo para fijar las tarifas de tasas y contribuciones tan sólo pueden hacerlo con el objeto de recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes o de obtener retribución por los beneficios que les proporcionen.

Dentro de la filosofía que inspira la normatividad constitucional al respecto, no hubiera podido entenderse que la atribución de competencia para la fijación de tarifas de tasas y contribuciones implicara la transferencia de un poder absoluto e ilimitado a manos de las autoridades encargadas de prestar los servicios, facultadas a la vez para su percepción y cobro y claramente interesadas en la captación de recursos por esta vía.

En consecuencia, el constituyente tuvo buen cuidado en determinar que el sistema y el método para definir los expresados costos y beneficios, con base en los cuales habrán de ser fijadas las tarifas, así como la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”. (Cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-455, oct. 20/94).

Tal delegación no es posible en cuanto toca con los demás elementos de tales tributos, cuyo señalamiento debe estar contenido en las leyes, ordenanzas o acuerdos.

Se tiene entonces que únicamente las tarifas de tasas y contribuciones pueden ser objeto de la especial autorización prevista en el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución.

Pero, por otra parte, la disposición constitucional no permite una transferencia ilimitada ni incondicionada de esa facultad, ya que exige de modo perentorio que, a falta de la previsión directa de las tarifas, la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto.

Se pretende con tal requisito —que resulta indispensable para que pueda entenderse constitucional la delegación— impedir toda forma de ejercicio abusivo de la facultad, de donde se infiere que ésta no puede entregarse por la ley, la ordenanza o el acuerdo a otras autoridades sin que los aludidos elementos se encuentren claramente definidos. Ellos constituyen a la vez directrices técnicas y limitaciones para que los contribuyentes gocen de una mínima certidumbre acerca de la manera como les serán calculadas y cobradas las tarifas de tasas y contribuciones, así como en torno a la relación entre esos gravámenes y los servicios y beneficios que reciben.

No se trata de fórmulas sacramentales ni de simples denominaciones, sino de linderos sustanciales de la atribución que se otorga a las autoridades administrativas. En consecuencia, bien pueden encontrarse fijados en la norma el método y el sistema sin nombrarlos, o por el contrario estar mencionados y materialmente no hallarse contenidos en el precepto. Será el juez constitucional el encargado de verificar si su contenido corresponde o no a la exigencia plasmada en la Carta Política, según que se consagre una atribución técnicamente reglada o que se conceda una autorización para obrar arbitrariamente.

La Corte Constitucional debe reiterar lo siguiente:

“... si en materia tributaria es principio de ineludible acatamiento el de la representación de quien impone los tributos, es natural que cuando éste se desprende de una de las facultades inherentes a la atribución genérica —como ocurre con la fijación de las tarifas de acuerdo con la norma constitucional que se analiza— deba asegurarse de que el organismo, funcionario o dependencia al que se inviste de aquélla no abusará del poder que se le confiere, en detrimento de los gobernados.

A juicio de esta Corte, las disposiciones constitucionales deben ser interpretadas y aplicadas en su integridad, de tal manera que resulta inadmisible como método de interpretación o como criterio de juzgamiento la aplicación apenas parcial de un precepto para hacer valer algunos de sus efectos, dejando otros inaplicados.

Tan importante es en la norma que nos ocupa la posibilidad de que mediante ley, ordenanza o acuerdo se faculte a determinada autoridad para fijar las tarifas de tasas o contribuciones como lo son los requisitos constitucionales en cuyo desarrollo el respectivo acto de autorización debe señalar el sistema y el método para definir los costos que se busca recuperar mediante el tributo y los beneficios en los que habrá de participar el contribuyente como factores indispensables para la señalada fijación, así como la forma de hacer el reparto de aquéllos elementos.

En esos términos, una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos —pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa— y los sistemas —formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación— son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garantía del contribuyente frente a la administración”. (Cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-455, oct. 20/94).

En el presente caso, los requisitos constitucionales en referencia no se cumplen.

En efecto, basta cotejar la estructura normativa del artículo enjuiciado para corroborar que no todos los elementos del tributo están contemplados por él directamente y que se omite por completo la menor alusión a cualquiera de las indicadas limitantes relativas a la fijación de las tarifas.

El primer inciso autoriza al Gobierno Nacional para “fijar las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial al estado de la técnica y al sistema nacional de normalización, certificación y metrología y a las actividades propias del Invima relacionadas con el control, inspección y vigilancia de los medicamentos, alimentos, cosméticos, productos varios e insumos”.

Allí, como puede verse, se contempla el tipo de tributo —tasa— y se señala que ella recaerá sobre determinados servicios prestados por el Invima, es decir, que se enuncian los hechos gravables.

Son sujetos activos los organismos administrativos encargados por la ley de prestar los mencionados servicios y, por tanto, de cobrar las tarifas.

El sujeto pasivo, aunque expresamente no lo dice la norma —como debería hacerlo—, está compuesto por los usuarios de tales servicios, esto es, por quienes lleven a cabo los procedimientos que la disposición enuncia, específicamente los relacionados con la propiedad industrial o los referentes al estado de la técnica, al sistema de normalización, certificación y metrología o a las actividades que adelanta el Instituto Nacional de vigilancia de Medicamentos y Alimentos.

Puede decirse, aunque la norma no es clara e induce a confusiones que por ello la hacen inconstitucional, que la base gravable está conformada por los procedimientos o trámites objeto de la actividad del Invima.

La tarifa no se enuncia y es precisamente en relación con ella que se confiere autorización al gobierno para su fijación, sin que exista la más mínima referencia al sistema o al método que debe emplearse, según el artículo 338 de la Constitución, para calcular los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto.

El inciso segundo del precepto acusado apenas exige, no en cuanto al monto de la tarifa en el momento de establecerla sino respecto de sus reajustes, que ellos no excedan el porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor, nivel ingresos medios, fijado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

Esa restricción no está referida a la facultad de fijar las tarifas y evidentemente no constituye método ni sistema alguno.

Y resulta incontrastable que la nueva norma, que sustituyó la del artículo 119 de la Ley 6ª de 1992, suprimió un inciso en el que se formulaban algunas exigencias relativas a la fijación de las tasas.

Se transcriben los textos, subrayando las diferencias:

Artículo 119 de la Ley 6ª de 1992

“Artículo 119 de la Ley 6ª de 1992. Facultad para fijar tasas para los procedimientos de propiedad Industrial. El Gobierno Nacional fijará las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial.

El monto global de las tasas guardará directa correspondencia con los gastos de operación y el costo de los programas de tecnificación de los servicios de información relativos a la propiedad industrial y al estado de la técnica.

En todo caso, el ajuste anual de las tasas fijadas en la forma establecida en este artículo no podrá exceder el porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor, nivel ingresos medios, fijado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE.

PAR.—Las tasas que se fijen en ejercicio de lo dispuesto en el presente artículo, no tendrán efecto retroactivo”.

Artículo 96 de la Ley 488 de 1998

“Artículo 96 de la Ley 488 de 1998. Artículo 96. Facultad para fijar tasas para los procedimientos de propiedad industrial y el sistema nacional de normalización, certificación y metrología y para los procedimientos relativos a las actividades propias del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima.

El artículo 119 de la Ley 6ª de 1992 quedará así:

“ART. 119.—Facultad para fijar tasas para los procedimientos de propiedad industrial y el sistema nacional de normalización, certificación y metrología y para los procedimientos relativos a las actividades propias del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima. El Gobierno Nacional fijará las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial al estado de la técnica y al sistema nacional de normalización, certificación y metrología y a las actividades propias del Invima, relacionadas con el control, inspección y vigilancia de los medicamentos, alimentos. cosméticos, productos varios e insumos.

En todo caso, el ajuste anual de las tasas fijadas en la forma establecida en este artículo, no podrá exceder el porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor, nivel ingresos medios, fijado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

PAR.—Las tasas que se fijen en ejercicio de lo dispuesto en el presente artículo no tendrán efecto retroactivo”.

Por las transcripciones precedentes puede observarse que en la segunda disposición se amplió considerablemente el campo de los procedimientos objeto de gravamen, modificando así la norma original en cuanto a los hechos gravables, por lo cual se trata de un nuevo precepto legal.

Por otra parte, se eliminó en la norma posterior todo elemento al que se pudiese haber atribuido el contenido de un método o de un sistema ajustado a la Constitución. Como se trataba de una norma diferente en su contenido a la que ya había sido examinada por esta Corte (sent. C-144, abr. 20/93), no se había producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

Esa nueva disposición, dada la ostensible carencia de un método y de un sistema para el cálculo de los costos y beneficios (C.P., art. 338), es inconstitucional y así habrá de declararse.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 96 de la Ley 488 de 1998.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

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