Sentencia C-821 de agosto 31 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-821 de 2004

Ref.: Expediente D-5067

Magistrado ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 59 (parcial) del Decreto-Ley 111 de 1996.

Demandante: Carlos Andrés Vásquez V. y Javier Alonso Redondo H.

Bogotá, D.C., treinta y uno de agosto de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. La norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a la edición oficial.

Decreto-Ley 111 de 1996 

Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto.

ART. 59.—Si el Congreso no expidiere el presupuesto general de la Nación antes de la media noche del 20 de octubre del año respectivo, regirá el proyecto presentado por el gobierno, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta corporación es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de una ley.

2. Planteamiento del problema.

El demandante formula glosas contra el artículo 59 del Decreto 111 de 1996, en lo tocante al segmento que dice: “(...) incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate”, por considerarlo contrario al artículo 348 de la Constitución Política. En este sentido afirmó que

— Teniendo en cuenta que el artículo 151 de la Constitución facultó al Congreso para expedir leyes orgánicas, a las cuales está sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 4º ibídem, la parte acusada del artículo 59 constituye una extralimitación del Congreso.

— Dada la importancia del presupuesto para la realización de las tareas públicas, el artículo 348 superior estableció la “expedición anormal del presupuesto”, la cual se presenta en dos casos: (i) cuando el Congreso no expide el presupuesto dentro de los términos señalados en la Carta y en la ley orgánica del presupuesto; (ii) cuando falta la presentación del proyecto de ley de presupuesto por parte del ejecutivo, o se hace en forma extemporánea. Para el primer caso el artículo 348 establece una sanción por la negligencia del legislativo, quedando por tanto inhabilitado para introducirle modificaciones al proyecto del gobierno. De otra parte, se le permite al gobierno que ponga en vigencia el proyecto de presupuesto presentado por él, sin modificaciones del legislativo.

— Con esta norma el Congreso se autohabilitó para introducirle modificaciones al proyecto de presupuesto presentado por el gobierno, cuando en la Carta no existe tal autorización, contrariando así el artículo 348 constitucional.

— Un argumento adicional a la inexequibilidad de la norma lo hallamos en el artículo 157 de la Carta, de acuerdo con el cual ningún proyecto será ley sin los requisitos que al efecto relaciona el mismo artículo. De acuerdo con esto, para que un proyecto se convierta en ley necesita ser aprobado en segundo debate en sesiones plenarias de cada cámara, requisito que olvida el aparte del artículo acusado, al decir caprichosamente que se incluirán las modificaciones hechas en primer debate. Por contraste, esta excepción no la previó el artículo 157 del ordenamiento superior.

En orden a la resolución del presente asunto la Sala abordará el examen de los siguientes temas: (i) preceptiva presupuestal y competencia legislativa en la Carta Política; (ii) el caso concreto.

3. Preceptiva presupuestal y competencia legislativa en la Carta Política.

Se debe afirmar , en primer lugar, que la competencia de los parlamentos en materia de aprobación del presupuesto , es un logro que se ha obtenido fruto de la evolución política y constitucional de occidente.

Ciertamente, durante el origen del sistema parlamentario, producto de la evolución política inglesa, se vivió una lucha constante entre la corona y la sociedad , debido a la gran cantidad de impuestos que esta le imponía a aquella; situación que dio paso, igualmente , al cuestionamiento respecto del manejo del presupuesto por parte del gobernante.

Así las cosas, entre los documentos que conforman la constitución inglesa (1) se halla intrínseco el principio, producto de la historia constitucional de Inglaterra, según el cual asiste el derecho al parlamento para la aprobación de los tributos (2) . Dicho principio es conocido actualmente como “no taxation without approbation” (3) .

Pues bien, desde aquellas épocas se ha entendido como regla general, que es facultad del parlamento la aprobación del presupuesto y el establecimiento de impuestos. Dicho asentimiento es trasladado de manera similar al régimen presidencial instaurado en Norteamérica , de donde se extiende a los países latinoamericanos.

Por consiguiente, el constitucionalismo moderno incorpora la prerrogativa del parlamento referida a la aprobación de los impuestos y adiciona, igualmente, dicha anuencia al presupuesto del Estado.

En muchos países, como por ejemplo en Estados Unidos de América, es necesario que el Congreso apruebe el presupuesto; de modo que mientras el Congreso no apruebe el presupuesto, no existe el presupuesto y el gobierno no puede expedir ningún otro presupuesto, debiendo esperar que el Congreso lo apruebe; así este se demore un largo tiempo en su aprobación. Este sistema tiene la dificultad de que el ejecutivo puede quedarse sin presupuesto para ejecutar y se puede paralizar la administración pública.

En términos actuales, dichas instituciones son conocidas como la “dictadura fiscal” del parlamento o Congreso.

No obstante lo mencionado, nuestro Estado no adoptó de manera radical la regla general establecida con anterioridad . Por ende, el esquema planteado si bien parte de la base de la regla general —la aprobación del Congreso del presupuesto— permite compartir competencias en materia del presupuesto , entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional.

En este orden de ideas, el presupuesto general de la Nación lo expediría el Congreso de acuerdo con el proyecto de ley que al respecto formulara el Gobierno Nacional cada año, tal y como en efecto ha venido ocurriendo hasta nuestros días. Quedando igualmente claro que el Gobierno Nacional y el Congreso de la República concurrirían armónicamente al proceso de formación y expedición de la ley anual de presupuesto en los siguientes términos: el gobierno, ejerciendo la iniciativa legislativa y sancionado la ley, el Congreso, debatiendo y haciendo la ley.

El constituyente de 1991 hizo una revisión de los conceptos que, con algunas modificaciones, en materia de Hacienda Pública había prohijado Colombia desde los tiempos de la misión Kemmerer; reivindicó a su vez importantes contenidos de la ley 38 de 1989, y por entero, trató de atemperar los nuevos mandatos presupuestarios de orden superior a las necesidades que plantea la evolución de las economías modernas.

A estos efectos, mediante los artículos 345 a 353 de la Constitución se configuró el cuerpo de principios y reglas que rige todas las etapas de proceso presupuestal, incluida su ejecución. En lo tocante al control sobre la gestión fiscal el ordenamiento superior inscribió lo pertinente en su artículo 267 y siguientes. Así mismo, destacando el sentido de planeación que anima las tareas públicas, en virtud del artículo 346 superior se dispuso que el Gobierno Nacional formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo. Todo lo cual se conjuga en términos del artículo 345 ibídem con el principio de legalidad del presupuesto, tanto en el ámbito del ingreso como en el del gasto.

Es decir, que a la luz de este principio cardinal no puede aforarse ingreso público ni apropiarse gasto público sin ley previa que haya establecido uno y otro.

En este orden de ideas el artículo 352 de la Carta Política previó que además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad del los organismos y entidades estatales para contratar. Seguidamente, en consonancia con el principio de autonomía territorial, el artículo 353 superior estipula que los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto.

De acuerdo con el artículo 151 constitucional el estatuto orgánico del presupuesto se debe expedir a través de una ley orgánica, siguiendo las directrices señaladas en los artículos 345 a 353 del ordenamiento superior, y por supuesto, acatando los valores, principios, derechos y prohibiciones que campean por todo el entramado constitucional en relación con las potestades del Congreso de la República. En este sentido la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 accedieron a la categoría de estatuto orgánico del presupuesto según lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación y del Consejo de Estado; tiempo después, la Ley 225 de 1995 se integró a este espectro normativo introduciendo las correspondientes modificaciones, al propio tiempo que le otorgó facultades extraordinarias al Presidente para compilar las tres leyes ya mencionadas, esto es, las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995. Lo cual se cumplió mediante el Decreto 111 de 1996, contentivo del estatuto orgánico del presupuesto. Cabe observar también que, con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 9º y 43 de la Ley 179 de 1994 el Presidente expidió el Decreto 115 de 1996, por el cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras. Así entonces, a la fecha se cuenta en Colombia con dos estatutos presupuestales en el orden nacional, a saber: (i) el correspondiente a las entidades del Estado en general; (ii) el atinente a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de las empresas, vinculadas a actividades no financieras (4) .

En concordancia con lo anterior, al tenor de los artículos 151 y 352 la libertad de configuración legislativa se expresa en torno a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. Vale decir, este espectro de verbos rectores comprende el procedimiento relativo a la elaboración y presentación del proyecto de ley anual de presupuesto por parte del Ministro de Hacienda; la discusión, modificación y aprobación del proyecto que le corresponde surtir al Congreso; la sanción de la ley correspondiente por parte del Presidente, y la ejecución presupuestal en cabeza de los ordenadores del gasto. Consecuentemente, —reiterando jurisprudencia de esta corporación en relación con las leyes orgánicas— al expedir las reglas concernientes al estatuto presupuestal el Congreso tiene amplias potestades para regular íntegramente la materia, esto es, con toda la extensión y profundidad que el ingreso y el gasto públicos ameriten en la dimensión legislativa.

4. El caso concreto.

El artículo 348 superior establece que:

Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el gobierno dentro de los términos del artículo precedente; (...).

Por su parte el artículo 59 del decreto 111 de 1996 expresa que:

Si el Congreso no expidiere el presupuesto general de la Nación antes de la media noche del 20 de octubre del año respectivo, regirá el proyecto presentado por el gobierno, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate.

El actor objeta el segmento resaltado, pues en su opinión, el mismo quebranta el contenido del artículo 348 de la Constitución. De lo cual surge al instante la siguiente pregunta: ¿qué fuerza vinculante pueden tener las decisiones adoptadas por el Congreso en el primer debate del proyecto de presupuesto? Para dar respuesta al interrogante se hace necesario dejar sentada una premisa fundamental.

De acuerdo con el artículo 157 de la Constitución ningún proyecto será ley sin el cumplimiento de los requisitos que al efecto se relacionan en el mismo artículo, dentro de los cuales milita el concerniente al segundo debate que debe adelantarse, tanto en el Senado como en la Cámara. Por consiguiente: (i) si después de realizado el primer debate en la comisión permanente de cada Cámara, el proyecto continúa su curso normal en las plenarias de Senado y cámaras; (ii) por el contrario, si después de realizado el primer debate en la comisión permanente de cada Cámara, cesa definitivamente toda actividad legislativa frente al respectivo proyecto, y por tanto, el mismo nunca es considerado por las plenarias de Senado y Cámara, las decisiones que el Congreso haya podido adoptar en el primer debate no tienen ningún valor vinculante en el marco de la producción de la ley, pues como es apenas obvio, un proyecto que no cumpla cabalmente con los requisitos exigidos por la Constitución, simplemente no se convierte en ley, carece de toda vocación legal, nunca podrá ser ley en virtud de la solución de continuidad legislativa que se acota.

Pues bien, ocurre que esta no es la hipótesis que tanto le preocupa al actor, toda vez que, según se desprende del cotejo realizado entre el segmento acusado y el artículo 348 superior, la hipótesis cuestionada está ligada, no a la expedición de la ley anual de presupuesto, que sí al decreto, que en ausencia de esta ley, le corresponde dictar al Presidente para aforar los ingresos y apropiar los gastos de la vigencia fiscal correspondiente. Evento en el cual no se ve razón o motivo que justifique la declaratoria de inexequibilidad de la expresión combatida.

En efecto, nótese primeramente que para la regulación del tema presupuestal el Congreso tiene plenas facultades al tenor de los artículos 150, 151 y 352 del ordenamiento supremo, y claro, al amparo de los valores, principios, deberes, derechos y prohibiciones que la Carta establece. Igualmente, que para el cabal desarrollo de esa potestad legislativa se debe tener en cuenta que el querer del constituyente en materia presupuestal ha sido el de la concurrencia de voluntades entre el ejecutivo y el legislativo para efectos de la expedición del acto programático de mayor incidencia fiscal durante cada vigencia, esto es, la ley anual de presupuesto, en una suerte de participación interinstitucional pluralista, de mutuo control y apoyo.

Con arreglo a estos lineamientos el artículo acusado le fija al legislador un término preclusivo para expedir la ley contentiva del presupuesto general de la Nación, advirtiendo que, si antes de la media noche del 20 de octubre del año respectivo el Congreso no ha expedido dicha ley, regirá el proyecto presentado por el gobierno, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate. Modificaciones que per se no resultan violatorias de la Constitución en la perspectiva de la participación concurrente que le asiste al Congreso de la República en el ámbito presupuestal; antes bien, la participación de las comisiones de Senado y Cámara en primer debate contribuye al esclarecimiento, definición y consolidación matemática de los aforos y de las apropiaciones propuestos por el ejecutivo, al propio tiempo que se actualiza el carácter pluralista que debe animar el proceso de formación y expedición del presupuesto general de la Nación.

Especial atención llama la participación de las comisiones de Senado y Cámara en primer debate. Esto por cuanto dicha intervención no es de aquellas que normalmente se presentan en el trámite legislativo de un proyecto de ley diferente al que se trata acá. Normalmente, cuando sesionan conjuntamente comisiones de ambas cámaras, la sesión se conforma por dos comisiones legales. En el presente caso, la sesión conjunta se efectúa por cuatro comisiones.

En otras palabras, a la luz de la Ley 38 de 1989 (estatuto orgánico del presupuesto), las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras del Congreso de la República sesionarán conjuntamente para dar primer debate al proyecto de presupuesto general. Norma mencionada igualmente en la Ley 5ª de 1992 artículo 169.

Pues bien, las normas mencionadas hacen referencia a aquellas comisiones del Congreso que traten asuntos económicos ; por consiguiente, y según la Ley 3ª de 1992, referente a las comisiones del Congreso, aquellas comisiones que tratan asuntos económicos son la Tercera y la Cuarta (L. 3ª/92, art. 2º).

Así las cosas, cuando las comisiones de asuntos económicos de Senado y Cámara sesionan conjuntamente para dar primer debate al proyecto de presupuesto general, en realidad no se están reuniendo dos comisiones como es la regla general; sino que en el presente caso dicha sesión conjunta es efectuada por cuatro comisiones, es decir las comisiones tercera y cuarta de ambas cámaras.

En este orden de ideas, y respecto al caso concreto, “... las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate... “ , gozan de una gran representatividad por cuanto su aprobación cuenta con la participación de cuatro comisiones , lo que realza el principio democrático.

De otra parte, cierto es que en la hipótesis del segmento censurado, por vía subsidiaria se confunde en cabeza del gobierno la iniciativa legislativa con la competencia para expedir el presupuesto nacional, pero ocurre que así lo quiso el constituyente ante la inminencia del próximo año fiscal que reclama la oportuna aprobación del presupuesto indispensable para la concreción de las tareas públicas. En consonancia con lo cual, aun bajo el espectro del decreto gubernamental contentivo del presupuesto general de la Nación, la participación que le pueda caber al Congreso en primer debate está llamada a incidir en los conceptos y cifras fiscales propuestos por el Presidente ante el Congreso. Participación que a su vez armoniza con el deber de colaboración armónica que estipula el artículo 115 superior.

La Sala estima pertinente hacer las siguientes precisiones, a saber: (i) de acuerdo con el artículo 349 de la Constitución, “Los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y los provenientes del balance del tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo”; (ii) asimismo, según el artículo 351 superior, “El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo”.

De acuerdo con esto, las modificaciones aprobadas en el primer debate deben haberse hecho, con sujeción a los artículos 349 y 351 de la Constitución Política colombiana.

En conclusión, de un análisis sistemático de la norma sujeto de estudio puede derivarse que el primer debate es ajustado a la Constitución, que dicha competencia por parte del Congreso hace parte de la regla general esbozada según la cual el órgano legislativo es quien aprueba el presupuesto, no siendo radical dicho esquema en nuestro Estado; que la sesión conjunta para primer debate contó con la participación de cuatros comisiones de las cámaras, lo que realza el principio democrático. Agregando entonces, que esta norma se encuentra dentro del margen de configuración legislativa que asiste al Congreso de la República, quien determinó con base en dicha facultad la posibilidad de incluir la modificaciones que hubieren sido realizadas en primer debate.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que contempla el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.

RESUELVE:

1. Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión: “incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate”, contenida en el artículo 59 del Decreto 111 de 1996.

2. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Charta Magna Libertatum (1215) , Act of proclamations (1539), Petitions of rights (1628) , Bill of rights (1689), Triennial act (1694) y el Act of settlement (1701).

(2) Afirmaba la Carta Magna “No se podrá exigir fonsadera ni auxilio en nuestro reino sin el consentimiento general”.

(3) Ferrando Badía, Juan. “Regímenes políticos actuales”. Editorial Tecnos, Madrid, España, pág. 77.

(4) En virtud del artículo 5º del Decreto 111 de 1996 también se sujetan a este estatuto las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más.

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