Sentencia C-837 de noviembre 20 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-9638

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Actor: Eduardo Cifuentes Muñoz

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º, 3º y 21 (parciales) de la Ley 98 de 1993 “por medio de la cual se dictan normas sobre democratización y fomento del libro colombiano”.

Bogotá, D.C. veinte de noviembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: « II. Normas demandadas.

A continuación se transcriben los artículos demandados, subrayándose los apartes acusados:

“ART. 2º—Para los fines de la presente ley se consideran libros, revistas, folletos coleccionables seriados o publicaciones de carácter científico o cultural, los editados, producidos e impresos en la República de Colombia, de autor nacional o extranjero, en base papel o publicados en medios electro-magnéticos.

Se exceptúan de la definición anterior los horóscopos, fotonovelas, modas, publicaciones pornográficas, tiras cómicas o historietas gráficas y juegos de azar(1).

ART. 3º—Se entiende por empresa editorial la persona jurídica responsable económica y legalmente de la edición de libros, revistas, folletos o coleccionables seriados de carácter científico o cultural, pudiendo realizar su producción en talleres propios o de terceros, total o parcialmente.

ART. 21.—Las empresas editoriales constituidas en Colombia como personas jurídicas, cuya actividad económica y objeto social sea exclusivamente la edición de libros, revistas, folletos o coleccionables seriados de carácter científico o cultural, gozarán de la exención total del impuesto sobre la renta y complementarios, durante veinte (20) años, contados a partir de la vigencia de la presente ley, cuando la edición e impresión se realice en Colombia. Esta exención beneficiará a la empresa editorial aún en el caso de que ella se ocupe también de la distribución y venta de los mismos”.

(...).

VI. Consideraciones y Fundamentos de la Corte Constitucional.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 Constitución Política, puesto que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra apartes normativos contenidos en una ley de la República.

Problemas jurídicos y metodología de la decisión

2. El ciudadano Cifuentes Muñoz acusa tres apartados normativos contenidos en la Ley 98 de 1993. El primero, correspondiente al artículo 2º, que establece la definición de los impresos objeto de protección por parte de esa normativa. El segundo, que define cuáles son los impresos que prefiguran, para los efectos de la aplicación de la ley mencionada, a la industria editorial, asunto regulado en el artículo 3º. El tercero, referente a la enumeración de los impresos que están exentos del impuesto a la renta en virtud de lo dispuesto por el artículo 21.

El argumento central de la demanda consiste en que la prensa digital y escrita es un medio análogo y asimilable a la industria editorial, puesto que tanto en uno como en otro caso se está ante vehículos para la difusión de la cultura y la educación. Por ende, se incurre en un tratamiento discriminatorio injustificado, fundado en una omisión legislativa relativa al excluir a los periódicos del ámbito de protección de la Ley 98 de 1993. Con base en la misma razón, el actor sostiene que el legislador excedió los límites constitucionales para la concesión de beneficios tributarios a determinados grupos y actividades económicas, puesto que conforme a la asimilación descrita, no habría ninguna razón para distinguir entre la prensa y la industria editorial, de lo cual se colige el desconocimiento de los principios de igualdad y equidad tributaria que informan a estos beneficios.

Con base en la asimilación expuesta, la demanda construye tres cargos adicionales. En primer lugar, determina que la ausencia del incentivo a la prensa escrita y digital afecta la libertar(sic) de fundar medios masivos de comunicación, pues desestimula la industria de la prensa, quien tiene que asumir la plenitud de obligaciones tributarias, lo que no sucede frente a la industria editorial. En segundo término, el demandante expresa que las normas acusadas violan el derecho de autor, puesto que las cautelas que sobre ese particular contiene la Ley 98 de 1993 respecto de los libros no son predicables de los periódicos, merced de la omisión legislativa relativa antes explicada. En tercer lugar, la demanda indica que las normas violan el derecho de a la(sic) cultura de los ciudadanos, puesto que la falta de promoción e incentivo a la prensa limita injustificadamente las posibilidades de amplia difusión de los periódicos en tanto bienes de contenido cultural.

3. Varios de los intervinientes concurren en la existencia de la omisión legislativa relativa. Además de coincidir en los argumentos presentados por la demanda, señalan que la prensa escrita y digital es un medio que ejerce funciones vitales para la democracia constitucional, particularmente frente al ejercicio de las libertades de información y opinión, así como la educación, la diversidad cultural y la promoción de la lectura en los colombianos. En tanto tales funciones son también ejercidas, con el mismo carácter e intensidad, por los libros, entonces no existe motivo alguno que permita distinguir entre estos y los periódicos, frente a los beneficios de que trata la Ley 98 de 1993.

Otros intervinientes y el Procurador General sostienen que la norma es exequible, puesto que los supuestos de hecho regulados son diferentes desde su perspectiva económica, lo que permitía al legislador prever un tratamiento distinto. Señalan que aunque es indiscutible que los periódicos y los libros son especies dentro del género de expresiones culturales, también es evidente que guardan diferencias en lo que tiene que ver con las vías por las que perciben sus ingresos, así como la naturaleza y periodicidad del tiraje y la integración de los mercados en uno y otro caso. Estas diferencias están todas referidas a la comprensión económica de la prensa y de la industria editorial y, por lo tanto, justifican que la ley acusada otorgue un tratamiento más favorable a esta industria, en razón de los riesgos que apareja y que no están presentes en el caso de la prensa digital y escrita.

De otro lado, indican que no existe sustento acerca que las normas impidan el ejercicio de la libertad de información, de empresa o la difusión de la cultura, pues del solo hecho de ser titular de la obligación general de concurrir en la financiación a través de los tributos no se deriva la imposibilidad de adelantar la actividad periodística e informativa, ni menos de fundar medios de comunicación. En igual sentido, tampoco se ve afectado el derecho de autor, puesto que las normas demandadas carecen del alcance previsto en la demanda, en la medida en que (i) no imponen un estándar menos estricto para la protección de la propiedad intelectual de las obras que llegasen a producirse por la prensa escrita y digital; y en cualquier caso (ii) tales obras cuentan con el grado de protección jurídica que confiere la regulación general sobre derecho de autor.

4. Con base en los elementos expuestos, la Corte advierte que en el presente asunto deben resolverse los siguientes problemas jurídicos:

4.1. ¿Se incurre en una omisión legislativa relativa cuando la Ley 98 de 1993 excluye de sus beneficios, particularmente de índole fiscal, a la prensa digital y escrita, brindándolos de forma específica a algunos impresos propios de la industria editorial?

4.2. ¿Se impide el ejercicio de las libertades de información, de fundar medios masivos de comunicación y la libertad de empresa, por el hecho que la Ley 98 de 1993 excluye a la prensa escrita y digital de los beneficios en ella contenidos, entre ellos la exención, del impuesto a la renta de que trata el artículo 21 de esa normatividad?

4.3. ¿Se desconoce el derecho de autor y se impide el acceso de las personas a la cultura en razón que las normas acusadas excluyen a la prensa digital y escrita de los beneficios que concede a la industria editorial?

5. Para resolver estos asuntos, la Sala adoptará la siguiente metodología: En primer lugar, explicará el precedente constitucional sobre la prohibición de la omisión legislativa relativa en tanto límite para la amplia facultad del Congreso en materia de beneficios tributarios. Luego, en segundo término y a partir de las reglas planteadas en decisiones recientes de la Corte, se determinará el contenido y alcance de la Ley 98 de 1993 y los mandatos constitucionales que pretende desarrollar a favor de la eficacia de los derechos a la cultura, la educación y los derechos de autor, ejercidos mediante la actividad editorial.

En tercer término, la Corte hará una referencia breve al contenido y alcance de los derechos a la información y a la libertad de prensa. Finalmente, a partir de las reglas que se deriven de los análisis anteriores, resolverá los problemas jurídicos expuestos.

La igualdad y la equidad tributaria como límites a la facultad del legislador para establecer beneficios fiscales

6. En lo que respecta a la regulación constitucional en materia de tributos, el punto de partida es el deber general de todas las personas de concurrir en los gastos del Estado, a través de los aportes fiscales previstos por el legislador. Es en ese sentido que el artículo 95-9 Constitución Política consagra dentro de los deberes de la persona y el ciudadano el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad. Tales conceptos, a su vez, son desarrollados por el artículo 363 Constitución Política, cuando estipula que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia, progresividad y no retroactividad. A esta previsión constitucional se suma, a su vez, lo previsto en el artículo 338 Constitución Política el cual consagra el principio de legalidad tributaria. Conforme a este precepto, en tiempos de paz solo el Congreso, las asambleas y concejos podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales.

Estas normas constitucionales confieren entonces una regla común de acuerdo con la cual se predica una obligación general de tributación, que convierte a los tratamientos fiscales favorables en excepcionales, precisamente porque conforman limitaciones a un deber raigambre constitucional. Sobre el particular, la Corte ha señalado que el legislador tiene un amplio margen de configuración legislativa sobre la materia, el cual está únicamente delimitado por la vigencia de la Constitución y, en particular, de los principios antes señalados. Para la jurisprudencia, “... es claro que, al definir quiénes pagan y quiénes no un determinado tributo, el Congreso, mientras se ajuste a los principios, valores y mandatos de la Constitución, adopta una decisión que solo a él corresponde en el Estado social de derecho, con base en criterios que corresponden al ámbito de la política tributaria que le compete, previa evaluación de elementos de juicio diversos así como de las conveniencias y circunstancias en las cuales el gravamen ha de ser aplicable. Al fin y al cabo, el Congreso ejerce una representación política; está llamado a defender los intereses del Estado pero también los del pueblo al que representa; tiene que examinar la conveniencia, oportunidad y bondad de los tributos, y ha de apreciar los eventos en los cuales sea admisible la exoneración de ellos, con base también en el análisis de la realidad a la cual se aplican los impuestos. || Desde luego, también se ha destacado en la jurisprudencia que tal posibilidad legislativa no es absoluta y que debe ejercerse dentro de los límites de equidad, justicia, eficiencia y proporcionalidad que la Constitución Política exige (C.P., art. 363), según los dictámenes e imperativos que el constituyente previó; y también con arreglo al principio general de la igualdad (C.P., art. 13), aunque en la aplicación de este último no puede acogerse a un criterio de cerrada equivalencia aritmética, ni tampoco al del igualitarismo ciego, sino, en forma predominante, teniendo presentes objetivos económicos y sociales de la tributación, la concepción constitucional de igualdad real y material, que debe armonizar la medida en su sustancia con la diversidad de situaciones e hipótesis frente a las cuales se encuentra”(2).

7. Los tributos operan, desde su faceta económica, como un mecanismo de intervención en el mercado. De ahí que el Congreso, en su amplio margen de configuración legislativa, esté facultado para definir los responsables de los tributos, así como los hechos generadores, a partir de un criterio que apunte hacia la satisfacción de las finalidades esenciales del Estado en la economía.

Ahora bien, esa misma potestad se traslada al caso de las exenciones tributarias. En este escenario, el legislador conserva la misma facultad amplia de regulación, pero en todo caso esa competencia no puede mostrarse incompatible con (i) la eficacia del deber general de tributar; y (ii) los principios que informan el sistema tributario, particularmente la equidad, la justicia y la igualdad. Por ende, los requisitos constitucionales de las exenciones tributarias apuntan a que el legislador busque un fin de intervención constitucionalmente legítimo con el tratamiento diferenciado y que, a su vez, ese beneficio no se muestre injustificado de cara a las situaciones de hecho objeto de la regulación diferenciada.

Existe, por lo tanto, un vínculo estrecho entre la facultad del legislador de reconocer exenciones tributarias y la vigencia del principio de igualdad, comprendido desde su perspectiva material, que ordena tratar igual a los iguales y diferente a los diferentes. Así lo ha establecido la Corte al expresar que la validez constitucional de las exenciones tributarias reposa en la obligación del legislador de conferirlas previa la identificación de razones objetivas, cuya verificación impida que la exención configure un simple fuero o privilegio fiscal.

La Sala ha fijado reglas definidas sobre este particular(3), las cuales se expresan a continuación en cuanto conforman parámetro de estudio para la constitucionalidad de las normas acusadas:

7.1. Como se ha indicado, el legislador goza de amplia potestad de configuración normativa para establecer tributos y definir sus elementos esenciales, es natural que, de la misma forma, goce del poder suficiente para consagrar beneficios tributarios, por razones de política económica o para realizar la igualdad real y efectiva en materia fiscal.

Concretamente, a través de las exenciones tributarias, el legislador impide el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o disminuye la cuantía de la misma, por consideraciones de política fiscal. Así, si bien en principio, respecto del contribuyente, se concreta el hecho generador del tributo, este se excluye de forma anticipada de la obligación tributaria, por disposición legal mediante una técnica de desgravación que le permite al legislador ajustar la carga tributaria, de manera que consulte los atributos concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que recae la obligación tributaria, siempre con sujeción a criterios razonables y de equidad fiscal.

7.2. Todo beneficio fiscal que introduzca el legislador debe atender a los principios de generalidad y homogeneidad, puesto que solo así se garantiza la existencia de un sistema tributario justo, desprovisto de privilegios y fueros. De igual forma, esta corporación ha señalado que las exenciones tributarias se identifican por su carácter taxativo, limitativo, inequívoco, personal e intransferible, de manera que solo operan a favor de los sujetos pasivos que se subsuman en las hipótesis previstas en la ley.

7.3. El principio de generalidad que se exige de toda exención no desconoce el hecho de que, por definición, tal beneficio comporta un trato diferenciado a favor de determinados sujetos que, en ausencia de la exención tributaria establecida legalmente, se encontrarían sometidos al tributo. Sin embargo, el principio de generalidad implica que la exención fiscal cobija a todos los contribuyentes que se encuentran en el mismo supuesto de hecho, sin distinciones injustificadas.

En consecuencia, no obstante el amplio margen de configuración normativa de que goza el legislador sobre la materia, no queda librado simplemente a su opción política, sino que debe atender a una valoración específica de la justicia tributaria y demás principios que sustentan la política fiscal.

En este sentido, la jurisprudencia ha reconocido la amplia potestad que, de acuerdo con la Carta Política, ostenta el Congreso para fijar exenciones tributarias, la cual solo encuentra límites en las disposiciones constitucionales, por lo que ha de ser ejercida al tenor de ellas, dentro de criterios de equidad, razonabilidad, proporcionalidad, igualdad y progresividad. Así, la soberanía fiscal que ejerce el legislador, no por amplia puede reputarse absoluta, sino que por el contrario se encuentra sujeta a los límites y condicionamientos que emanan directamente de la Constitución Política.

7.4. En relación con los propósitos que persigue el Estado al implementar beneficios de naturaleza fiscal, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la exención tributaria no es un fin para el Estado ni para el sujeto pasivo de la obligación fiscal, sino que se trata de un instrumento de estímulo tributario que puede estar orientado hacia diferentes propósitos tales como (i) la recuperación y desarrollo de áreas geográficas deprimidas por desastres naturales o provocados por el hombre, (ii) el fortalecimiento patrimonial de las empresas que ofrecen bienes o servicios de gran sensibilidad social, (iii) el incremento de la inversión en sectores vinculados a la generación de empleo masivo, (iv) la protección de ciertos ingresos laborales y de las prestaciones de la seguridad social, así como (v) una mejor redistribución de la renta global.

7.5. Con base en las anteriores premisas, se tiene que la validez constitucional de las exenciones y otros beneficios está, de este modo, supeditada a la justificación que los mismos puedan tener a la luz del ordenamiento constitucional. Por ende lo relevante, a efectos del análisis constitucional, es establecer si un determinado beneficio tributario, no obstante que puede alterar, en principio, el equilibrio que el sistema tributario, puede considerarse justificado a la luz de otros valores constitucionales o desde la perspectiva del interés general y los fines del Estado.

8. De acuerdo con la demanda que motiva el asunto de la referencia, la Sala advierte necesario detenerse en dos límites a la facultad del Congreso para la fijación de exenciones tributarias: la inconstitucionalidad de la omisión legislativa relativa y la vigencia del principio de equidad tributaria. Por ende, se hará un estudio separado de cada uno de estos asuntos.

9. La inconstitucionalidad de las omisiones legislativas relativas está vinculada a la eficacia del principio de igualdad, particularmente la igualdad ante la ley. En efecto, la omisión en comento se produce cuando una norma otorga una posición jurídica a favor de un sujeto o situación de hecho y omite injustificadamente de conceder la misma regulación a otras personas o situaciones, a pesar que concurre un mandato constitucional que así lo prevé.

En ese sentido, para que se verifique una omisión legislativa relativa, la jurisprudencia constitucional ha identificado los siguientes requisitos(4): Primero, la existencia de una norma respecto de la cual se predique el cargo.

Esto debido a que en caso que no se evidencia dicha regla jurídica, se estará ante una omisión legislativa de carácter absoluto, frente a la cual la Corte carece de competencia, puesto que el control de constitucionalidad solo se predica de preceptos legales debidamente expedidos y vigentes, salvo las taxativas modalidades de control previo que prevé la Carta Política.

Segundo, la excusión de sus consecuencias jurídicas de casos asimilables a los previstos en ella, o la no inclusión de un ingrediente o condición indispensable para la armonización de su enunciado normativo con los mandatos de la Constitución. Tercero, la ausencia de una razón suficiente para tal exclusión. Cuarto, la generación de una situación de desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos o la vulneración de otros de sus derechos fundamentales; y quinto, la existencia de un mandato constitucional específico que obligue al legislador a contemplar los grupos o ingredientes excluidos.

La comprobación de cada uno de estas características activa la competencia de la Corte para declarar la exequibilidad condicionada de la previsión acusada, de modo que integre el sujeto o supuesto de hecho excluido. Como se observa, en estos casos la medida legislativa no es inconstitucional en sí misma considerada, sino que el cuestionamiento se dirige sobre la omisión en la que incurre y en la ausencia de un ámbito para su justificación

10. Llevadas estas condiciones al caso particular de los beneficios tributarios, se tiene que la constitucionalidad de normas de ese carácter quedará en entredicho cuando (i) efectivamente concurra una norma legal que disponga el tratamiento tributario diferenciado; (ii) la exención tributaria no se predica de determinados sujetos o hechos generadores que prima facie guardan analogía fáctica con los sujetos o hechos que sí ostentan el beneficio fiscal. Así, en caso que este supuesto no se cumpla, se estaría ante una omisión legislativa absoluta en relación con los sujetos o hechos excluidos, lo que inhibiría el ejercicio del control de constitucionalidad sobre el beneficio tributario; (iii) no concurra una razón suficiente para la mencionada exclusión, esto es, que tanto uno como, otro fenómeno sean económica o jurídicamente asimilables y, además, no se evidencie el cumplimiento de ningún fin esencial del Estado que sustente el trato diferente; (iv) la comprobación acerca de una discriminación injustificada contra una persona, o bien la vulneración de alguno de sus derechos fundamentales, en razón de la exclusión; y (v) la existencia de un mandato constitucional específico que ordene incluir a los sujetos o hechos generadores como beneficiarios del tratamiento tributario más beneficioso.

Como se observa, esta comprobación es compatible con el amplio grado de configuración legislativa sobre la materia. Como ya se ha indicado, las exenciones tributarias no pueden comprenderse, en modo alguno, como un deber para el legislador, puesto que precisamente son excepciones al deber constitucional de concurrir en la financiación de los gastos del Estado. Por esta razón, la omisión legislativa relativa solo podrá comprobarse cuando el Congreso, de manera arbitraria y carente de motivación, excluya a determinados sujetos o hechos generadores de la obligación tributaria y, a su vez, pretermita cobijar con el beneficio a otros sujetos o hechos que guardan plena identidad, en tanto fenómeno jurídico y/o económico, con las instancias beneficiadas.

En sentido contrario, cuando sea posible identificar una razón suficiente que justifique la exclusión y, a su vez, tal premisa se muestre compatible con la Constitución, entonces la exención recaerá en el amplio margen de configuración normativa antes explicado, sin que pueda predicarse una omisión legislativa relativa.

11. El principio de equidad tributaria opera como límite a la facultad del legislador para fijar exenciones fiscales. De acuerdo con este principio, el deber de tributación debe responder tanto a la obligación general de tributar como a las particularidades del sujeto y el hecho generador, desde su perspectiva económica y frente al cumplimiento de los fines esenciales del Estado. La equidad tributaria, entonces, es un criterio material que obliga a que la imposición del deber de tributar responda a parámetros objetivos y que, en ese sentido, impidan bien la imposición de cargas desproporcionadas para el contribuyente o bien sea injustificadamente excluido del cumplimiento del mencionado deber. De la misma manera, la equidad en el sistema tributario exige que fenómenos económicos similares le sean imponibles las mismas obligaciones fiscales, salvo que se evidencie la necesidad de cumplir con un fin constitucionalmente valioso que exija un trato distinto.

Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional insiste en que el principio de equidad tributaria exige que la imposición esté basada en una evaluación de las condiciones fiscales y extrafiscales del sujeto pasivo y el hecho generador, la cual determine que, en caso que opere un tratamiento desigual, se encuentre justificado mediante una razón suficiente y compatible con los postulados constitucionales. Para la Corte, “[e]l principio de equidad tributaria, establecido en las normas constitucionales referidas, comporta la manifestación del derecho fundamental de igualdad en esa materia, de suerte que proscribe toda formulación legal que implique tratamientos tributarios diferenciados injustificados, tanto por desconocer el mandato de igual regulación legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual, como por desconocer el mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento igual(5). || Dicho principio, adicionalmente, sirve de guía para ponderar la distribución de las cargas y de los beneficios entre los contribuyentes, para lo cual resulta relevante la valoración de su capacidad económica y de la naturaleza y fines del impuesto pertinente, para evitar que se impongan gravámenes excesivos o beneficios exagerados(6)(7).

El principio de equidad tributaria, en ese orden de ideas, se fundamenta en un criterio de cargas soportables para el contribuyente, el cual está a su vez soportado en una evaluación concreta tanto de la capacidad económica como de la eficacia de los principios de igualdad y de justicia del sistema fiscal en su conjunto. En términos de la jurisprudencia constitucional, “... conforme al principio de equidad tributaria, los gravámenes deben ser aplicados a todos los sujetos que tengan capacidad contributiva y que se hallen bajo las mismas circunstancias de hecho, con lo que se garantiza el sostenimiento del equilibrio frente a las cargas públicas. Este planteamiento, ha sido recogido a través de la construcción del principio de generalidad que implica que el universo de los sujetos pasivos del tributo debe comprender a todas las personas que tengan capacidad contributiva y desarrollen la actividad o conjunto de actividades gravadas(8). II Lo anterior no impide, sin embargo, que en consideración de circunstancias particulares de orden fiscal o extrafiscal, el legislador establezca algunos beneficios, siempre que ellos se encuentren debidamente justificados(9). || En relación con el condicionamiento del ejercicio de la potestad legislativa utilizada para establecer tratos diferenciados a determinados grupos de contribuyentes, ha dicho esta corporación que el legislador no puede establecer un trato diferente a dos grupos determinados, cuando tal medida no se adecua a ningún propósito constitucional o legal(10). Ahora bien, en los casos en que la medida diferencial sí resulte razonable a la luz de los fines del Estado social de derecho, la jurisprudencia constitucional, ha sido respetuosa del margen de configuración normativa del legislador(11).”(12)

Finalmente, el precedente en comento distingue dos planos de la equidad tributaria: vertical y horizontal. De acuerdo con el primero, la determinación del tributo debe ser directamente proporcional a los ingresos del sujeto pasivo, con lo cual se inserta dentro de las condiciones propias de progresividad fiscal. En cambio, la equidad tributaria horizontal remite a la necesidad que los contribuyentes que se encuentren en una misma situación fáctica deban recibir un tratamiento paritario por parte del Estado y, para lo que interesa al control de constitucionalidad, de las previsiones legales de índole fiscal.

12. Como se observa, es innegable el papel que juega la equidad tributaria en la amplia facultad del legislador para fijar exenciones tributarias. Este principio opera como límite de tal competencia, en tanto (i) exige que el beneficio fiscal esté justificado en una razón suficiente y que exprese derechos, principios y valores constitucionales; (ii) no vaya en contravía del análisis de la capacidad contributiva del sujeto pasivo (equidad vertical); y (iii) dicha razón de diferenciación constitucionalmente admisible opere como factor válido de tratamiento distinto entre los contribuyentes que, de otro modo, deberían concurrir de la misma forma en el financiamiento de los gastos del Estado (equidad horizontal).

Además, la Sala resalta que el efecto de la equidad horizontal frente a las exenciones tributarias resulta definitivo en lo que tiene que ver con la prohibición de las omisiones legislativas relativas. En efecto, un tratamiento fiscal más favorable incurriría en dicha omisión cuando omitiese, de manera injustificada, incluir un supuesto de hecho o un sujeto pasivo del tributo que estuviera en las mismas condiciones que el beneficiado y que, a su vez, no guardase ningún factor relevante de distinción en cuanto fenómeno económico. De igual manera, una situación de esta naturaleza desconocería la equidad tributaria, pues estaría imponiendo diferentes cargas fiscales a distintos contribuyentes que, por sus condiciones fácticas, debieran recibir idéntico trato por parte de las normas legales que regulan el sistema tributario.

El ámbito de protección de la Ley 93 de 1998 desde la perspectiva constitucional

13. La constitucionalidad de algunas exclusiones a determinados impresos por parte de la Ley 93 de 1998, también conocida como ley del libro, fue objeto de análisis por parte de esta Corte en la Sentencia C-1023 de 2012. En esta decisión se declaró la inexequibilidad parcial del artículo 2º de la Ley 98 de 1993, en tanto excluía del concepto de libros y por ende de los beneficios y estímulos contenidos en dicha normativa, a las tiras cómicas o historietas gráficas, así como las fotonovelas. En esta sentencia la Sala fijó un grupo de reglas que se muestran definitivas para resolver el asunto de la referencia. Además, debe resaltarse que el objetivo central de la demanda es demostrar que la prensa escrita y digital está en idéntica situación de exclusión que la evidenciada por la Corte frente a los cómics y fotonovelas, de modo que debería llegarse a idéntica conclusión en cuanto a su constitucionalidad. Por ende, resulta necesario hacer referencia expresa a dichos argumentos.

14. En un primer momento, la sentencia en comento adelantó un completo estudio sobre la protección constitucional del derecho de autor, a partir de su consagración en el artículo 61 de la Constitución Política. Así, estableció las siguientes reglas a ese respecto:

14.1. A partir de la normatividad nacional e internacional sobre la materia, se concluye que la protección jurídica del derecho de autor recae sobre todas aquellas creaciones del espíritu, en el campo científico, literario o artístico, cualquiera que sea el género, forma de expresión, y sin que importe el mérito literario o artístico, ni su destino. Dentro de esta protección, y en los términos mencionados, se incluyen los libros, folletos y otros escritos, sin que se excluya ninguna especie.

14.2. El derecho de autor contiene dos tipos de prerrogativas: los derechos morales, que están relacionados con la facultad que tiene el creador, en tanto persona natural, para que su obra se conozca y mantenga su integridad y titularidad, por lo que tienen carácter personal, extrapatrimonial, imprescriptible, irrenunciable e inalienable. Los derechos morales, en tal sentido, versan sobre (i) el derecho a divulgar la obra; (ii) el derecho al reconocimiento de la paternidad intelectual; (iii) el derecho al respeto y a la integridad de la obra, impidiendo las modificaciones no autorizadas sobre la misma; y (iv) el derecho al retracta, que le permite al autor retirarla del comercio.

De otro lado, los derechos patrimoniales de autor tienen, como su nombre lo indica, contenido económico y se concentran en el pago al creador o a la persona natural o jurídica titular de los derechos por aquellas actividades que involucren la explotación de la obra protegida. Dentro de las variables de esas facultades están (i) el derecho de reproducción material; (ii) el derecho de comunicación pública no material, de representación, ejecución pública y radiodifusión; y (iii) la transformación, traducción, adaptación y arreglo musical, así como cualquier otra forma de utilización de la obra.

14.3. A partir de lo regulado por el artículo 61 de la Constitución Política, se tiene que el legislador está investido de un amplio margen de configuración legislativa en materia de regulación del derecho de autor. Sin embargo, ese límite está circunscrito por (i) la eficacia de los derechos morales y patrimoniales antes planteados; y (ii) la prohibición de imponer a los titulares de esos derechos un tratamiento desproporcionado o irrazonable, que vaya en contravía con la normal explotación de la obra. Como lo señaló la Corte en la Sentencia C-519 de 1999.

“[a]unque el legislador goza de competencia para establecer las modalidades del amparo de los indicados derechos, lo que no puede esquivar es la responsabilidad que la Constitución le ha confiado en la búsqueda de instrumentos aptos para obtener que en la práctica los autores no sean víctimas de imposiciones arbitrarias o abusivas por parte de quienes ejecutan, representan, exhiben, usan o explotan sus obras, para desconocer lo que constitucionalmente se les debe por tales conceptos”.

14.4. La jurisprudencia constitucional, conforme a lo expuesto y en consonancia con la normatividad aplicable, concuerda en que la protección del derecho de autor es amplia, se predica de toda clase de obra y, por ende, no irroga niveles diferenciados de eficacia en razón de las cualificaciones, en todo caso subjetivas, que de estas se realicen. En criterio de la Sentencia C­1023 de 2012, “de acuerdo con la normatividad nacional e internacional que regula los derechos de autor: (i) la protección recae sobre todas aquellas “obras” que son creaciones del espíritu, en el campo científico, literario o artístico, cualquiera que sea el género, forma de expresión, y sin que importe el mérito literario o artístico, ni su destino. Dentro de esta protección, y en los términos mencionados, se incluyen los libros, folletos y otros escritos, sin que se excluya ninguna especie. (ii) La protección del derecho de autor involucra el reconocimiento de derechos morales y derechos patrimoniales a sus titulares. En cuanto a los primeros, se reconoce su vínculo con la creación de la obra y se caracterizan por su carácter extrapatrimonial, inalienable, irrenunciable y, en principio, de duración ilimitada. Frente a los segundos, estos se relacionan con la explotación económica de la obra. (iii) Si bien el legislador goza de una amplia potestad de configuración en materia de derechos de autor, esta debe respetar los límites constitucionales; en tal medida las limitaciones que imponga al disfrute de los derechos de autor deben ser razonables y proporcionadas, y estar acordes con las previsiones de protección previstas en tratados internacionales, tales como: a) que sean legales y taxativas; b) que su aplicación no atente contra la normal explotación de la obra; y c) que con ella se evite causarle al titular del derecho de autor un perjuicio injustificado en sus legítimos derechos e intereses(13)”.

14.5. Conforme los anteriores presupuestos y luego de hacer un inventario de las aproximaciones históricas, artísticas, literarias y sociológicas de los cómics y las fotonovelas, la Corte concluyó que se trataba de obras que eran objeto de protección por parte del derecho de autor y que tenían un innegable valor cultural. Este vínculo, además, era corroborado por la legislación comparada en el ámbito iberoamericano, en el cual diferentes normas de promoción de la industria editorial no preveían exclusiones a las obras mencionadas. Por ende, no resultaba admisible que el legislador, a partir precisamente de su descalificación como obra cultural, las excluyera de la protección prodigada por la ley del libro.

De otro lado, esa exclusión significaba una vulneración del derecho de autor, puesto que las historietas gráficas y las fotonovelas no podían acceder a los beneficios contenidos en la Ley 98 de 1993, particularmente al reconocimiento del número estandarizado de identificación internacional (ISBN), lo cual operaba como barrera tanto para la comercialización como la divulgación de la obra. En suma, la Corte señaló que “...la descalificación apriorística, generalizada y presuntiva que hace la disposición acusada de las tiras cómicas y las fotonovelas, fundada aquella en la carencia de valor científico y cultural de estas expresiones, introduce un menoscabo injustificado a la valoración y estima que los autores tienen respecto de su propia obra, al vínculo espiritual que conservan con la misma. La visión reductora que introduce la norma impugnada no se encuentra autorizada por las normas que regulan los derechos de autor y sus prerrogativas, que como se indicó reconocen valores tangibles e intangibles en todas las manifestaciones de la creatividad y del ingenio humanos, independientemente de la forma, de su mérito o de su destino. Esta sub valoración sobre la esencia de las manifestaciones literarias señaladas, se proyecta así mismo, en afectaciones del derecho a la explotación normal de estas obras por parte de sus titulares”.

15. La Sentencia C-1023 de 2012 contempló, de la misma manera, que la exclusión de los cómics y las fotonovelas del ámbito de aplicación de la Ley 98 de 1993 iba en contravía de los principios de igualdad y equidad que informan el sistema tributario. A partir de la aplicación de un juicio intermedio de proporcionalidad, la Corte encontró que si bien el objetivo de la medida era la protección de las obras editoriales con valor científico y cultural, el medio para cumplir ese objetivo, esto es, la exclusión objeto de estudio, no era constitucionalmente legítimo. Esto debido a que desconocía el valor cultural de las historietas gráficas y las fotonovelas en tanto obras objeto de protección. Así, excluir a tales obras de la totalidad de los beneficios tributarios que la industria editorial confiere la Ley 98 de 1993, se mostraba incompatible con la equidad fiscal. Para sustentar esta conclusión, la Sentencia C-1023 de 2012 expuso los siguientes argumentos, que por su importancia se transcriben in extenso:

“Las anteriores constataciones permiten sostener que la exclusión de las historietas gráficas o tiras cómicas y las fotonovelas, del concepto de publicación de contenido cultural, y como consecuencia de ello la privación a los autores nacionales y extranjeros de estas obras, de las prerrogativas y beneficios que tiene prevista la ley de fomento del libro para quienes las crean, editan, producen e imprimen en Colombia, involucra un trato diferenciado carente de justificación. En efecto, se trata de una decisión legislativa que no suministra beneficio alguno al propósito constitucional de masificar y democratizar el acceso a la ciencia y a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades (art. 70) a través de la promoción de la lectura y la creación de incentivos a la industria editorial. Por el contrario, el tratamiento gravoso que se establece no solamente para los creadores de las historietas y las fotonovelas, sino para toda la cadena productiva de autores, editores, distribuidores, librerías e industria gráfica y papelera, resta posibilidades a la realización de esos propósitos.

(...).

Como se demostró en el análisis del cargo por violación del principio de igualdad el criterio de diferenciación establecido por el legislador para sustraer a las historietas gráficas y las fotonovelas del ámbito de la ley, no encuentra ningún sustento, comoquiera que existen razones históricas, sociológicas y teóricas plasmadas en estudios que se citan en los antecedentes de esta decisión que demuestran que las creaciones mencionadas, tienen una significativa importancia como manifestaciones culturales, que permiten un tipo de narración que integra la imagen y la palabra en una secuencia con un ordenamiento lógico, y que tiene la potencialidad de reflejar las condiciones sociopolíticas del momento de su creación. Se trata de una expresión cultural con capacidad para construir la percepción de la realidad; con enormes posibilidades para desarrollar destrezas de aprendizaje y favorecer el acceso al conocimiento de textos”(14).

42.5. En consecuencia, desvirtuado el criterio diferenciador usado por el legislador para dar un trato disímil a las historietas gráficas y las fotonovelas, no existe ninguna razón objetiva para sustraer estas especies de los beneficios tributarios contemplados en la Ley 98 de 1993. Si bien las exenciones y beneficios fiscales establecidos en la mencionada normativa se encuentran plenamente justificadas en los propósitos constitucionales que inspiran la ley como son los de promover el acceso democrático a los bienes de la ciencia y la cultura, el fomento de la lectura y el fortalecimiento de la industria editorial, lo que no encuentra justificación alguna es la exclusión de las historietas gráficas y las fotonovelas de ese ámbito de protección y promoción, comoquiera que no se identifica ningún criterio razonable para catalogarlas como especies diferentes a los “libros, revistas, folletos, coleccionables seriados o publicaciones de carácter científico o cultura”, publicaciones que de conformidad con el inciso primero del artículo segundo, parcialmente acusado, sí gozan de la protección, los incentivos y los beneficios tributarios.

Tal situación entraña un palmario desconocimiento de los principios generales de justicia y equidad (art. 363) que deben regir no solamente la imposición de tributos sino las exenciones. Demostrado que las fotonovelas y las historietas gráficas, participan de la misma naturaleza de los libros, folletos y demás impresos a que se refiere el inciso primero del artículo 2º de la ley en cuestión, la exclusión de aquellas del ámbito de la ley, sin que exista una razón objetiva para ello, se traduce en un trato inequitativo en materia tributaria, que debe ser corregido”.

16. En conclusión, la Corte determinó que la única razón por la cual el legislador había excluido a las historietas gráficas y las fotonovelas del ámbito de protección de la Ley 98 de 1993 era su descalificación como obra con contenido cultural y científico. La Sala halló que, contrario a esta razón, concurrían suficientes argumentos para inferir que tales obras tenían un valor cultural intrínseco, de modo que (i) guardaban las condiciones propias de los libros, de acuerdo con el concepto previsto en el artículo 2º de la ley mencionada; y (ii) la exclusión vulneraba tanto el derecho de autor como la igualdad y la equidad tributaria. Esto último en razón que el legislador, había excluido injustificadamente un supuesto de hecho dentro del grupo de beneficiarios de los tratamientos fiscales diferenciados previstos en la norma acusada.

Breve referencia a la libertad de prensa y de información

17. Las libertades de prensa y expresión están en el centro de la definición de las sociedades democráticas constitucionales. De hecho, la eficacia de estas libertades suelen ser comprendidas en la historia constitucional como un punto de inflexión en el paso de modelos autárquicos del ejercicio del poder político a formas democráticas e institucionales.

Estas libertades, para el caso de la Constitución colombiana, se articulan en al menos dos mandatos definidos. De un lado, el artículo 20 Constitución Política prescribe la garantía para toda persona de (i) expresar y difundir libremente su pensamiento y opiniones; (ii) informar y recibir información veraz e imparcial, y (iii) fundar medios masivos de comunicación. Estos medios son libres y tiene responsabilidad social. A su vez, estas cláusulas son complementadas con lo señalado en el artículo 73 Constitución Política, en cuanto determina que la actividad periodística gozará de protección para garantizar su independencia profesional.

18. En lo que interesa a esta decisión, la Sala debe concentrarse en dos aspectos definidos: Los contenidos medulares de la libertad de información y prensa, al igual que las condiciones que deben cumplirse para la validez constitucional de limitaciones a ese derecho.

18.1. En cuanto a lo primero, la jurisprudencia de la Corte ha determinado(15) que, respecto del objeto jurídico específico de esas libertades deben distinguirse dos planos. La libertad de expresión apunta a la facultad de transmitir la propia opinión, mientras que la libertad de información supone una condición doble vía: tanto la facultad de fundar medios masivos de comunicación para la transmisión de hechos, eventos y todo tipo de acontecimientos, como la libertad del receptor acceder a la información, desde una perspectiva de máximo pluralismo de medios y de contenidos. En términos de la jurisprudencia reiterada, “en la libertad de información el interés del receptor de la misma es crucial, puesto que sin información no está en condiciones de ejercer efectivamente su ciudadanía. En esa medida, con miras a promover la mayor difusión de información, la libertad de información está sujeta a una mayor regulación por parte de las autoridades que la libertad de expresión en sentido estricto. Por otra parte, una y otra libertad se diferencian por los supuestos con los que se materializa su ejercicio; así mientras que para la libertad de expresión basta que su titular cuente con las facultades físicas y mentales necesarias para expresarse, la libertad de información supone, además, que exista una infraestructura material apta para captar y difundir la información”(16).

18.2. Estas libertades, comprendidas en la complejidad antes explicada, exigen del Estado distintos tipos de acciones, no solo desde las facetas de abstención, sino particularmente de prestación, con el fin de garantizar contar con el andamiaje institucional que promueva la libre circulación de la información y la mencionada pluralidad de medios y contenidos. La Corte insiste, en ese orden de ideas, en que la libertad de información, como la libertad de expresión en sentido estricto, también imponen al Estado obligaciones de respeto, garantía, protección y promoción, en particular cuando su ejercicio se efectúa a través de los medios masivos de comunicación y se apareja, por lo tanto, con la libertad de prensa. Esto significa, por ejemplo, que no le basta al Estado con no atentar contra la libertad de información, puesto que además de respetarla, debe proteger su ejercicio libre y garantizar la circulación amplia de información, aun de aquella que revele aspectos negativos del propio Estado o la sociedad.

18.3. Estas características son compartidas por la libertad de prensa. A este respecto, la jurisprudencia en comento ha señalado que esta pregrrogativa es esencial para el Estado democrático, por lo que es titular de las máximas garantías, prestionales y de abstención, por parte del ordenamiento y las autoridades públicas.

19. Ahora bien, en lo que respecta a las limitaciones admisibles, la Corte ha identificado tanto los tipos de restricciones como el grado de escrutinio que debe cumplirse para avalar su validez constitucional. En cuanto a lo primero, existen determinadas limitaciones que tienen raigambre constitucional, como sucede con la responsabilidad social de los medios de comunicación, la posibilidad que el Estado regule los medios con el único fin de asegurar la equidad y pluralidad en el manejo de la información por los medios de comunicación, así como la función estatal de asegurar el acceso equitativo al espectro.

Con referencia a lo segundo, debe partirse de considerar que las libertades en comento son derechos fundamentales y, en consecuencia, sus restricciones deben ser específicas, excepcionales y cumplir con los requisitos propios de un juicio estricto de proporcionalidad. Para el caso particular, ninguna de las limitaciones debe tener por objeto realizar censura, previa o posterior, en relación con los contenidos expresados por los medios. Sobre ese respecto, la Corte insiste en que “...cualquier limitación concreta está sujeta a un control constitucional particularmente estricto, ya que la prohibición constitucional de la censura adquiere un carácter marcadamente agudo en este ámbito y proscribe tajantemente cualquier tipo de control previo sobre la actividad de los medios que pueda equivaler a censura, por lo cual toda limitación de la libertad de prensa, efectuada por cualquier autoridad a través de un acto general o particular, se ha de asumir, de entrada, como sospechosa, y se ha de someter a un examen exigente de concordancia con la Carta Política, especialmente si tiene el potencial de desestimular el vigoroso y sólido funcionamiento de la libertad de prensa en una sociedad abierta y pluralista”(17).

20. Las limitaciones a la libertad de prensa, información y expresión, debido al lugar central de esos derechos en el Estado social y democrático de derecho, hacen que todo comportamiento dirigido a limitarlos resulte constitucionalmente sospechoso, en términos de vigencia de valores centrales para una sociedad democrática, como sucede con el derecho a la libre transmisión de las ideas. Por ende, esta circunstancia obliga a que la validez de dichas limitaciones esté atada al cumplimiento de requisitos precisos y estrictos, a saber:

20.1. La limitación debe estar formulada de forma precisa y taxativa en una ley de la República. En este caso, se exige un cumplimiento estricto del principio de legalidad, así como una delimitación igualmente circunscrita del contenido de la limitación. Así, la Corte señala que “el nivel de precisión con el cual se han de formular las leyes correspondientes debe ser lo suficientemente específico y claro como para permitir que los individuos regulen su conducta de conformidad con ellas. Este requisito se identifica con la prohibición de limitar la libertad de expresión con base en mandatos legales vagos, ambiguos, amplios o indeterminados”(18).

20.2. Las limitaciones deben mostrarse obligatorias para logro de finalidades constitucionalmente imperiosas, también definidas de manera concreta y específica. Además, tales limitaciones tendrán interpretación restringida y solo resultarán aplicables cuando (i) cumplan con un principio de legalidad estricta, lo que impide su invocación genérica y sin la comprobación sobre al tipicidad(sic) del hecho que da lugar a la limitación; (ii) sean compatibles y estén unívocamente dirigidas a la satisfacción de los derechos fundamentales de terceros.

20.3. También resultan admisibles, desde la perspectiva constitucional y del derecho internacional de los derechos humanos, aquellas limitaciones basadas en la necesidad de proteger la seguridad y el orden y moralidad públicas. Sin embargo, en este escenario se exige que el análisis de la constitucionalidad de las medidas sea particularmente riguroso, lo que significa que (i) deberá en todo caso comprobarse el carácter preciso, obligatorio e imperioso de la medida; y (ii) la índole de la limitación debe mostrarse en todo compatible con los valores y principios de la sociedad democrática, particularmente el pluralismo.

20.4. En suma, las limitaciones deben ser estrictamente necesarias y proporcionadas, lo cual significa que (i) sean obligatorias para cumplir con la necesidad imperiosa, apremiante, específica y concreta de preservar un derecho ajeno o un componente particular y previamente definido del orden, salud o moralidad públicas; (ii) la limitación no debe desconocer la prohibición de la censura, directa, indirecta o por consecuencia; (iii) la relación ente medios y fines debe comprobarse de forma exigente, por lo que la limitación debe mostrarse como medio materialmente necesario para cumplir con la finalidad y, a su vez, se muestra como la alternativa menos restrictiva posible del ejercicio de la libertad de expresión; (iv) la limitación se muestre proporcionada, esto es, basada en el equilibrio entre los diferentes derechos y principios en conflicto, lo que exige cumplir con una armonización concreta entre ellos;(19) (v) la restricción debe ser posterior y no puede constituir censura; y (vi) la carga sobre el cumplimiento de los requisitos anteriores recae sobre la autoridad que adopta la limitación a la libertad de prensa e información.

Los aspectos esenciales de las libertades económicas

21. El artículo 333 Constitución Política prevé que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, pero a su vez impone un límite definido en la defensa del bien común y la función social de la propiedad y de la empresa. Es por esta razón que el artículo 334 Constitución Política determina que la dirección general de la economía corresponde al Estado, a quien se le otorgan herramientas de intervención dirigidas a (i) la racionalización de la economía; (ii) la búsqueda, en un marco de sostenibilidad fiscal, del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano; (iii) el logro de una política de pleno empleo y de acceso progresivo a los bienes y servicios básicos, especialmente a favor de las personas de menores recursos; y (iv) la promoción de la productividad y competitividad, al igual que el desarrollo armónico de las regiones. De la misma manera, la previsión constitucional en comento impone un límite preciso, que otorga carácter prioritario al gasto público social.

La jurisprudencia constitucional, a partir de este marco de referencia, ha señalado que la Carta Política no es neutra en lo que refiere al modelo económico, sino que adopta lo que se ha denominado como una economía social de mercado. Este concepto se funda en considerar que el Estado tiene deberes específicos en dos aspectos definidos: De un lado, está llamado a proteger y dar garantías a un mercado libre y competitivo, donde los diferentes agentes que ofrecen bienes y servicios puedan concurrir equitativamente. De otro lado, debe corregir las imperfecciones de ese mercado, pero no solamente en lo que refiere a la promoción de la libre competencia, sino especialmente frente a la vigencia de los derechos fundamentales de las personas, los cuales están necesariamente atados a las situaciones de mercado. De allí que, en últimas, la intervención estatal en el economía(sic) se fundamenta en la compatibilización entre el mercado y los fines del Estado social y democrático de derecho. Ello quiere decir, entonces, que lo que se privilegia es la eficacia de los derechos, que deben tener lugar y vigencia en un escenario que alienta un mercado competitivo.

Esta ha sido la posición expresada por la Corte, la cual, al determinar los elementos esenciales de la libertad de empresa, ha puesto de presente que “[e]xiste, de acuerdo con las normas superiores descritas, un mandato constitucional de doble contenido: La Carta Política reconoce que la libertad económica y la libre competencia económica son derechos que deben promoverse, en el entendido que el desarrollo y ampliación de los mercados es una condición necesaria para la consecución de las condiciones materiales y la prosperidad de los habitantes. Empero, limita esos derechos, mediante el ejercicio de acciones de intervención estatal en la economía, con el fin de evitar que prácticas al interior de esos mismos mercados se tornen en barreras para el cumplimiento de los fines estatales, en especial la vigencia y eficacia de los derechos. || A este respecto, decisiones anteriores de la Corte han sostenido, en relación concreta con la libertad económica, que “la Constitución, al referirse a la actividad económica de manera general, está reconociendo y garantizando al individuo una multiplicidad de sectores dentro de los cuales puede desplegar su libre iniciativa en orden a la satisfacción de sus necesidades, sin que se permita privilegiar unos sujetos, en detrimento de otros. Por ello, esta garantía constitucional se extiende por igual a empresas organizadas y a las que no lo están, a las personas naturales o jurídicas. || La libertad económica que, se encuentra reconocida y garantizada por la Constitución, dentro de los límites del bien común y del interés social, constituye uno de los fundamentos del Estado social de derecho. De esta manera,- así como la libertad de empresa se orienta a permitir la posibilidad real del individuo de desarrollar actividades económicas que considera necesarias para la satisfacción de sus intereses, también, se autoriza al Estado para intervenir y crear las condiciones necesarias para que estas se materialicen en armonía con los valores superiores previstos en la Carta”(20)(21)”.

22. Por ende, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el Estado está habilitado para intervenir en el mercado, con el fin de cumplir con los objetivos mencionados y con base en el cumplimiento de determinados requisitos. Al respecto, se ha sostenido(22) que el Estado se encuentra facultado, a través de la ejecución de medidas de intervención en la economía, para corregir aspectos del mercado que impidan el cumplimiento de los fines constitucionales de dicha intervención. Ello, incluso, mediante de instrumentos que, (sic) de forma material, puedan limitar a la libertad económica y la libre competencia. Sin embargo, tales límites deben estar fundados en motivos razonables y proporcionados, que guarden una relación de identidad con la consecución de los fines estatales antes descritos, en especial aquellos que se derivan de (i) las funciones esenciales del Estado, descritas en el artículo 2º Superior; y (ii) los objetivos constitucionales de la intervención del aparato estatal en la economía, previstos en el artículo 334 Constitución Política. En consecuencia; cuando la medida de intervención no esté vinculada a dichas finalidades, se está prima facie ante una restricción injustificada de dichas garantías constitucionales de los participantes del mercado.

En consonancia con lo expuesto, la Corte se ha ocupado de definir los requisitos para la legitimidad de las medidas de intervención económica. A ese respecto, ha indicado que tal intervención “... i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía; iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad”(23). En últimas, de lo que se trata es que la medida de intervención económica corresponda a un motivo identificable y acorde con el ámbito propio de las funciones constitucionales del Estado respecto del mercado.

Solución a los cargos propuestos

Primer problema jurídico

23. Como se indicó en el fundamento jurídico 4, el primer problema jurídico versa sobre la existencia de una presunta omisión legislativa relativa, por el hecho que las normas acusadas excluyen injustificadamente a la prensa escrita y digital de los beneficios contenidos en la Ley 98 de 1993, particularmente aquellos de naturaleza fiscal.

La Sala considera necesario que, antes de resolver este asunto y con miras a fijar un marco de referencia imprescindible para resolver los cargos propuestos, deba definirse el contexto en que se insertan las expresiones acusadas. Específicamente, debe indicarse cuáles son los beneficios contenidos en la ley del libro, así como quiénes son titulares.

24. En cuanto a lo primero, en la Sentencia C-1023 de 2012, antes explicada, fueron identificados los diferentes beneficios contenidos en la Ley 98 de 1993. Por ende, la Corte reitera a continuación dicha síntesis.

En primer término, la sentencia en comento explicó cómo los objetivos de la ley del libro estaban previstos en el artículo 2º de dicha normativa y que refieren a (i) lograr la plena democratización del libro y su uso más amplio como medio principal e insustituible en la difusión de la cultura, la transmisión del conocimiento, el fomento de la investigación social y científica, la conservación del patrimonio de la nación y el mejoramiento de la calidad de vida de todos los colombianos; (ii) estimular la producción intelectual de los escritores y autores colombianos tanto de obras científicas como culturales; (iii) estimular el hábito de la lectura de los colombianos; (iv) convertir a Colombia en un gran centro editorial, a fin de que pueda competir en el mercado internacional; (v) fomentar y apoyar la producción de libros, textos didácticos, y revistas científicas y culturales, mediante el estímulo de su edición, producción y comercialización; y (vi) ofrecer a los escritores y a las empresas editoriales las condiciones que hagan posible el logro de los objetivos antes analizados.

Para cumplir con las finalidades descritas, la Ley 98 de 1993 establece los siguientes instrumentos de promoción, de carácter arancelario, crediticio, tributario y postal, predicables de los libros, revistas, folletos, o coleccionables seriados de carácter científico o cultural; estímulos identificados por la Sentencia C-1023 de 2012 así:

24.1. La exención de toda clase de derechos arancelarios, para arancelarios, tasas contribuciones o restricciones aduaneras de cualquier índole, para la importación de papeles destinados a su edición y fabricación en el país (art. 7º).

24.2. El acceso a líneas de créditos especiales para las empresas editoriales que se declaren como pequeña y mediana industria (arts. 4º y 9º).

24.3. La posibilidad de acceder al número estandarizado de identificación internacional del libro (ISBN) sin el cual el editor no podrá invocar los beneficios de la ley, ni ingresar al comercio internacional del libro (art.11).

24.4. Una tarifa especial de la administración postal nacional no superior al 40% de la que se aplica a los impresos, y la posibilidad de que el Gobierno Nacional tome las providencias para que los libros que se envíen a través de la administración postal tengan una tarifa internacional de carácter preferencial, equivalente a la que se aplica al correo de superficie (art. 12).

24.5. La exención total del impuesto sobre la renta y complementarios, para las empresas editoriales constituidas en Colombia como personas jurídicas, cuya actividad económica y objeto social sea exclusivamente la edición de los bienes protegidos. Esta exención se estableció originalmente por veinte (20) años contados a partir de la vigencia de la ley (dic. 23/93), término que vencería en el 2013 (art. 21). El artículo 44 de la Ley 1379 de 2010 “por la cual se organiza la red nacional de bibliotecas públicas y se dictan otras disposiciones”, prorrogó la exención por el término de veinte (20) años más, contados a partir del 31 de diciembre de 2013.

24.6. Los dividendos y participaciones percibidas por los socios, accionistas o asociados de las empresas editoriales responsables de la edición de las especies protegidas, no constituyen renta ni ganancia ocasional (art. 22).

24.7. La exención del impuesto sobre las ventas respecto de los libros, revistas, folletos o coleccionables seriados de carácter científico o cultural y los diarios o publicaciones periódicas, cualquiera que sea su procedencia (art. 23).

24.8. El derecho de los autores de obras literarias, científicas y culturales, a participar de una remuneración compensatoria por la reproducción de estas obras en establecimientos con fines lucrativos o para uso colectivo (art. 27).

24.9. La exención del pago del impuesto sobre la renta y complementarios, respecto de los ingresos que por concepto de derechos de autor reciban los autores y traductores tanto colombianos como extranjeros residentes en Colombia, por libros de carácter científico o cultural editados e impresos en Colombia, por cada título y por cada año (art. 28).

24.10. La exención del impuesto sobre la renta y complementarios de los derechos de autor y traducción de autores nacionales y extranjeros residentes en el exterior, provenientes de la primera edición y la primer tirada de libros, editados e impresos en Colombia. Para las ediciones o tiradas posteriores del mismo libro, estará exento un valor equivalente a 1.200 UVT.

24.11. Los alcaldes de los distritos capitales, especiales y demás municipios del país, promoverán en los respectivos concejos la expedición de acuerdos mediante los cuales los editores, distribuidores o libreros, sean exonerados de por lo menos en un 70% de los impuestos de industria y comercio cuando estén dedicados exclusivamente a la edición, distribución o venta de las obras protegidas.

25. A partir de este listado, la Corte encuentra que si bien varios de los beneficios previstos en la Ley 98 de 1993 tienen como destinatario directo a los libros revistas, folletos, o coleccionables seriados de carácter científico o cultural, lo que excluiría a los periódicos, en todo caso también se evidencia que otros estímulos son también concedidos a la prensa. Esto sucede respecto de (i) la exención al pago del impuesto a las ventas (art. 23), al igual que la exención que respecto del mismo gravamen prevé el artículo 55 de la Ley 1607 de 2012, el cual modifica el artículo 481 del estatuto tributario, en el sentido de declarar como bienes exentos de IVA y con derecho a devolución bimestral a “los impresos contemplados en el artículo 478 del estatuto tributario, (...) los diarios y publicaciones periódicas, impresos, incluso ilustrados o con publicidad de la partida arancelaria 49.02”; (ii) la exención de todo arancel, impuesto o tributación especial, gravamen para-arancelario, depósito previo, censura o calificación respecto de la importación de los diarios incluidos en la posición arancelaria 49.02(24) y (iii) el beneficio de una tarifa postal reducida. A este respecto, debe tenerse en cuenta que las publicaciones periódicas, en general, son titulares del International Standard Serial Number, ISSN y, por ende, pueden solicitar dicho tratamiento postal privilegiado(25).

Por ende, los demás beneficios y, en lo que respecta a la materia fiscal, la exención del impuesto a la renta y complementarios, no serían aplicables a la prensa escrita y digital. Así dispuesta la exclusión, a continuación la Corte verificará si se está ante una omisión legislativa relativa, como lo considera el demandante. Para ello, utilizará la metodología explicada en apartados anteriores de esta sentencia.

26. En primer lugar, se encuentra que existe una norma legal de la cual se predicaría la omisión, como son los artículos demandados de la ley del libro, los cuales definen el universo de beneficiarios de los estímulos y demás tratamientos diferenciados previstos en dicha normatividad.

En segundo lugar, debe determinarse si la situación en la que se encuentra la prensa escrita y digital es asimilable a aquella que se predica de los libros, revistas, folletos, coleccionables seriados o publicación de carácter científico y cultural. A este respecto, debe recordarse que el argumento central de la demanda de la referencia consiste en que esta asimilación es acertada, pues tanto los libros y demás impresos, como los periódicos tienen un innegable valor cultural. Por ende, se está ante una situación jurídica análoga a la identificada por la Corte en la Sentencia C-1023 de 2012, lo que obliga a una decisión condicionada, que extienda a la prensa escrita y digital los beneficios previstos en la Ley 98 de 1993, en particular la exención de pago del impuesto a la renta, pues de lo contrario se estaría no solo ante una omisión legislativa relativa, sino ante la afectación de los principios de igualdad y equidad tributaria.

27. La Sala concuerda con el demandante, los intervinientes y el Procurador General, en que los periódicos guardan unidad de sentido e importancia con los libros, en lo que respecta a su valor como vehículo de acceso a la cultura y promoción de la lectura de los colombianos. Además, como se explicó en precedencia, tanto los libros como los periódicos son elementos esenciales para el logro de los valores propios del Estado democrático, puesto que de estos instrumentos depende la promoción de las ideas, en un marco pluralista e incluyente, propio y exigible de nuestra comunidad política.

Sin embargo, a pesar de esta comprobación, la Corte también encuentra que estas razones no hacen asimilables a los supuestos fácticos explicados, en especial de cara a los principios de igualdad y equidad tributaria. Esto debido a que dichos principios, aplicados al caso particular de los beneficios fiscales, exigen la analogía entre los titulares, desde su faceta de fenómenos económicos. Para el caso analizada es claro que la industria editorial y la prensa escrita y digital guardan evidentes diferencias en tanto agentes de mercado, que habilitan al legislador para que, en ejercicio de su amplio grado de configuración legal en materia de beneficios tributarios diferenciados, prodigue un tratamiento diferente a cada supuesto.

27.1. La primera diferencia radica en el tiraje de cada publicación y, por ende, su vocación de permanencia. La prensa digital y escrita está vinculada al ejercicio de la libertad de prensa e información, por lo que está basada en la noticia y la actualidad. De ahí que su publicación responda a criterios de periodicidad, precisamente con el fin que el medio de comunicación transmita la información más reciente. Esto tiene un efecto directo en cuanto a la escasa perdurabilidad de los ejemplares, particularmente en lo que respecta a la prensa escrita, que en el caso de los diarios principales corresponde a la impresión de decenas e incluso cientos de miles de periódicos con pocos días de vigencia. Así, salvo las labores de archivo histórico en hemerotecas y establecimientos similares, cerca de la totalidad de los impresos de prensa pierden su valor intrínseco con el paso del tiempo.

En cambio, los libros e impresos análogos producidos por la industria editorial tienen vocación de permanencia y no están sometidos, de manera general, a criterios de renovación periódica. Por ende, el ejemplar producido no pierde su valor intrínseco con el paso del tiempo sino que está dirigido a permanecer en bibliotecas particulares o abiertas al público. De otro lado, el tiraje de los libros es sustancialmente menor a los de los periódicos, de modo que incluso un best seller solo alcanzará una fracción de los ejemplares que un diario imprime en pocos días.

Finalmente, la periodicidad de la prensa escrita hace posible el esquema de negocio de las suscripciones, a través de las cual(sic) una persona paga en adelanto una suma de dinero para que el diario envíe a su domicilio los ejemplares emitidos en un periodo de tiempo, generalmente semestral o anual. Esta alternativa comercial es inasible para el caso de los libros, pues su venta se agota en la adquisición del ejemplar correspondiente.

Esta diferencia tiene consecuencias directas en lo que respecta a los derechos patrimoniales de contenido reprográfico, que se predican de cada tipo de impreso. En tanto los ejemplares de la prensa escrita carecen vocación de permanencia, no están sometidos al riesgo de reproducciones no autorizadas, conocidas comúnmente como piratería. Los libros e impresos similares, en la medida en que sí tienen carácter perdurable, son comúnmente reproducidos de manera ilegal, en perjuicio de los intereses económicos de la industria editorial y de los autores que reciben regalías por la venta de los ejemplares. De ahí que resulte razonable que el legislador establezca un tratamiento más favorable para la industria editorial, merced de los riesgos a los que se enfrentan, los cuales son inexistentes en el caso de los periódicos.

27.2. La segunda diferencia entre la industria editorial y la prensa digital y escrita fue presentada por varios de los intervinientes y refiere a la pauta publicitaria. Tanto los periódicos impresos como aquellos que usan la Internet como medio de comunicación dedican ingentes espacios para la pauta publicitaria la cual, junto con las suscripciones y los avisos clasificados, conforman las fuentes primarias de financiación. En ese sentido, la prensa es un vehículo esencial para la publicidad de diferentes bienes y servicios, precisamente por sus amplios tirajes y su naturaleza periódica. Las ofertas y los nuevos productos y servicios son publicitados en los periódicos, en tanto novedades comerciales que deben ser difundidas a los potenciales consumidores en condiciones de actualidad y continua renovación.

Debido a que los libros carecen de las mencionadas características de publicación periódica y amplio tiraje, no son utilizados como instrumentos publicitarios, de modo que no tienen a su haber los ingresos propios de la pauta publicitaria. Por ende, el esquema de negocio difiere sustancialmente, puesto que si bien es cierto la industria editorial realiza actividades publicitarias para la promoción de la venta de los libros, estos carecen de pauta al interior de cada ejemplar.

Ahora bien en el caso particular de las revistas, folletos o coleccionables seriados de carácter científico y cultural, los cuales son beneficiarios de los incentivos contenidos en la ley acusada, también concurren diferencias importantes con la prensa digital y escrita. Así, el tiraje de los periódicos impresos es mucho mayor que el de las revistas culturales o científicas, las cuales tienen ediciones mucho más reducidas, sobre todo porque apuntan a segmentos específicos del conocimiento y, a su vez, a determinado público interesado en sus contenidos.

De otro lado, aunque estas revistas puedan apoyarse en publicidad, no son utilizadas para la promoción de bienes y servicios de usual consumo, precisamente porque están delimitadas a los mencionados segmentos. Antes bien, es de común ocurrencia que la publicidad incluida en revistas culturales y científicas apunte casi por completo a la difusión de eventos, programas académicos y publicaciones de la misma área en la que se encuentra inserta, lo cual dista de la promoción de bienes y servicios que fundamenta la pauta de los periódicos. De allí que concurren evidentes diferencias económicas entre ambos supuestos, lo que hace que no resulten en modo alguno análogos.

28. Como se observa, la industria editorial y la prensa escrita y digital difieren en aspectos importantes desde su perspectiva comercial. Esta sola razón hace que no pueda predicarse la existencia de una omisión legislativa relativa, en tanto los dos supuestos de hecho no son asimilables en cuanto fenómenos económicos. Sobre este preciso, particular debe la Sala insistir en dos aspectos. En primer lugar, es pertinente recordar que, en lo que respecta a la concesión de beneficios fiscales, es dicha faceta económica la que conforma el parámetro de comparación entre sujetos o situaciones de hecho susceptibles de una exención tributaria o un cualquier otro tratamiento fiscal favorable. Como en el caso analizado es posible identificar evidentes diferencias entre la prensa y la industria editorial, no es viable inferir la concurrencia de la mencionada omisión y, correlativamente, el desconocimiento de los principios de igualdad y equidad tributaria, explicados en esta sentencia.

En segundo lugar, debe señalarse que el caso analizado, contrario a como se sostiene en la demanda, difiere en aspectos esenciales de la problemática estudiada por la Corte en la Sentencia C-1023 de 2012. En dicha decisión se demostró que las historietas gráficas y las fotonovelas eran excluidos de los beneficios de la ley de libro con base en un único criterio: la descalificación de tales impresos como bienes con contenido cultural. Esta premisa fue encontrada irrazonable por la Corte, de modo que declaró inexequible la norma legal que realizaba dicha exclusión.

Frente al asunto examinado, no existe duda alguna acerca del valor cultural de los periódicos escritos y digitales. Sin embargo, la Sala ha evidenciado que el criterio de comparación en el asunto analizado no es, como lo sostiene la demanda, el aporte cultural, sino la realidad económica y comercial de la industria editorial frente a los diarios y, particularmente, sus modalidades de financiación, así como los riesgos de mercado a los que se enfrenta. En ese escenario, se demostró que concurren razones pertinentes para prodigar beneficios fiscales diferenciados, en razón de los rasgos económicos presentes en los extremos en tensión.

Ahora bien, lo anterior no es óbice para considerar deseable que, en razón de la coyuntura financiera que actualmente existe en la prensa escrita y digital, el legislador diseñe e implemente políticas particulares y específicas de fomento a favor de dichos medios de comunicación, lo cual resultaría prima facie válido desde la perspectiva constitucional, debido a la relación intrínseca entre la prensa y los valores del Estado democrático. Sin embargo, esa alternativa evidencia una omisión legislativa absoluta sobre la materia, asunto que, como se ha definido en esta decisión, escapa de la competencia del control de constitucionalidad.

29. Con base en lo expuesto, la Sala concluye que la industria editorial y la prensa digital y escrita, comprendidas como fenómenos económicos, guardan diferencias sustanciales y, por ese motivo, no se trata de supuestos análogos que deban recibir el mismo tratamiento por parte del legislador. Ante esa comprobación, se incumple uno de los requisitos de la omisión legislativa relativa, por lo que la respuesta al primer problema jurídico es negativa.

Segundo problema jurídico

30. El segundo problema jurídico refiere a la presunta afectación de las libertades de información, prensa, así como de las libertades económicas, por el hecho que la norma acusada no contemple a los periódicos dentro de los beneficiarios de los estímulos previstos en la Ley 98 de 1993, particularmente de la exención del pago de impuesto de renta.

El primer aspecto que debe resaltarse para resolver el asunto planteado consiste en considerar que las normas acusadas no prodigan un tratamiento particular, más gravoso o exigente, respecto de la prensa escrita y digital. En cambio como se ha explicado en esta sentencia, la ley acusada prodiga algunos beneficios a favor de los diarios y, en el caso particular del impuesto a la renta, no establece ningún régimen particular.

Esta última comprobación es importante, puesto que permite concluir que las obligaciones fiscales impuestas a la prensa escrita y digital están basadas en el principio de generalidad del tributo, que obliga a las personas a concurrir en la financiación de los gastos del Estado. El legislador, por lo tanto, no ha planteado una obligación particular y específica hacia los periódicos, lo que de suyo desvirtúa que se esté ante una limitación de la libertad de información o las libertades económicas. Esto debido a que para que se concluya una afectación de estas libertades, debe comprobarse que el legislador ha impuesto a un sujeto o posición jurídica determinado régimen jurídico más gravoso o exigente, que lo deja en posición de desventaja respecto de otros sujetos o supuestos fácticos análogos. Deberes de índole general, como sucede con la tributación, no conforman este escenario.

31. Ante esta premisa, la demanda plantea que la afectación de las libertades en comento se advierte ante un incumplimiento estatal de un deber de fomento a favor de la prensa escrita y digital, de manera análoga a como sucede con la industria editorial. Sobre este particular, la Sala debe reiterar que ambos supuestos, desde su perspectiva económica, guardan diferencias que toman en razonable el hecho que la ley no prodigue a los periódicos los mismos beneficios que confiere a los libros. Además, si se llevase al extremo la tesis planteada por el actor, se llegaría a la conclusión que cada vez que el legislador opta por no conceder un beneficio fiscal o cualquier otra medida de promoción, vulnera las libertades económicas y de empresa, lo cual no resulta acertado pues el deber general que contiene la Constitución es el de tributación y no el de acceso a exenciones fiscales. No resulta congruente, en ese orden de ideas, sostener que las normas acusadas afectan la libertad de empresa en la medida en que dejó de extender beneficios fiscales propios de la industria editorial, a pesar de las diferencias que tienen ambos supuestos desde el plano económico, varias veces explicadas en esta decisión.

Así, para que se estructurase una vulneración de la libertad de prensa y las libertades económicas en el caso analizado, deberían acreditarse dos situaciones alternativas: Bien que el legislador hubiera impuesto, de forma injustificada, responsabilidad fiscales más gravosas para los diarios, las cuales se mostrasen irrazonables y desproporcionadas. O bien que la normatividad hubiese reconocido un beneficio fiscal a una persona o supuesto de hecho que está en las mismas condiciones, en tanto fenómeno económico, que la prensa escrita o digital. Como estos supuestos no se acreditan en el caso analizado, según se ha demostrado en esta sentencia, no puede colegirse la existencia de una limitación a las libertades constitucionales antes mencionadas. En consecuencia, la respuesta al segundo cargo es negativa.

Finalmente, no puede perderse de vista que, en cualquier caso, la ley acusada plantea algunos beneficios económicos que son predicables de los periódicos. Esto demuestra que el legislador sí advirtió la necesidad de promover la actividad de la prensa, solo que estableció un tratamiento distinto, fundado en las diferencias económicas expuestas en apartados anteriores.

Tercer problema jurídico

32. El tercer problema jurídico consiste en determinar si se desconoce el derecho de autor y se impide el acceso de las personas a la cultura en razón que las normas acusadas excluyen a la prensa digital y escrita de los beneficios que concede a la industria editorial.

Sobre este particular, debe reiterarse que ante la inexistencia de una omisión legislativa relativa, forzosamente se concluye que los preceptos acusados no fijan una limitación particular y concreta contra la prensa escrita y digital, lo que desvirtúa la concurrencia de una prohibición o limitación de acceso a la cultura. Esto debido a que los preceptos acusados no limitan, como se ha explicado, ni la conformación de los diarios como empresas ni la posibilidad de circulación de la información y los bienes culturales que ellos contienen. Por lo tanto, no se encuentra una vulneración constitucional a ese respecto.

32. Frente a la presunta afectación del derecho de autor, la Sala evidencia que los preceptos acusados no incorporan el desconocimiento de esa garantía constitucional, al menos por dos tipos de razones: (i) la existencia de una normatividad concurrente que prevé protección jurídica a las obras contenidas en la prensa escrita y digital; (ii) la ausencia de afectación, por parte de las normas acusadas, de las actividades de comercialización de la prensa escrita y digital.

34. Respecto del primer aspecto, es claro que los periódicos suelen ser importantes vehículos para la promoción de obras literarias. Así, como lo indican el demandante y los intervinientes, es usual que los más importantes escritores inicien sus actividades en el ámbito periodístico o utilicen los diarios como espacio para el lanzamiento y divulgación de sus obras.

Las obras literarias, tanto aquellas que utilizan los diarios como mecanismo de divulgación como las que usan otras alternativas, están todas protegidas por el ordenamiento jurídico colombiano e internacional a través de una normativa comprehensiva, que fija garantías y cautelas para la eficacia de los derechos morales, patrimoniales y conexos.

En la Sentencia C-1023 de 2012, la Corte hizo un inventario de tales instrumentos, el cual se reitera a continuación:

La Sala partió de considerar que, en lo que respecta al objeto de protección del derecho autor y conforme al artículo 1º de la Decisión 351 de la Comunidad Andina de Naciones, instrumento que establece un régimen común para sus miembros sobre derechos de autor y derechos conexos, su finalidad es la de reconocer “una adecuada y efectiva protección a los autores y demás titulares de derechos, sobre las obras del ingenio, en el campo literario, artístico o científico, cualquiera que sea el género o forma de expresión y sin importar el mérito literario o artístico ni su destino”.

En los términos de la mencionada decisión, para efectos de la protección en ella establecida se considera “obra” “toda creación intelectual original de naturaleza artística, científica o literaria, susceptible de ser divulgada o reproducida en cualquier forma” (art. 3º).

Y reitera en el artículo 4º del capítulo III dedicado al objeto de protección, que esta recae sobre “todas las obras literarias, artísticas y científicas que puedan reproducirse o divulgarse por cualquier forma o medio conocido o por conocer, y que incluye, entre otras, las siguientes:

a) Las obras expresadas por escrito, es decir los libros, folletos y cualquier tipo de obra expresada mediante letras, signos o marcas convencionales”.

En similar sentido, el artículo 2º de la Ley 23 de 1982 “sobre derecho de autor”, establece que este recae sobre “las obras científicas, literarias y artísticas las cuales se comprenden todas las creaciones del espíritu en el campo científico, literario y artístico, cualquiera que sea el modo o forma de expresión y cualquiera que sea su destinación, tales como: los libros, folletos y otros escritos; las conferencias, alocuciones, sermones y otras obras de la misma naturaleza (...)”, entre otras(26);

La Ley 44 de 1993 “Por la cual se modifica y adiciona la Ley 23 de 1982 y se modifica la Ley 29 de 1944”, precisa así mismo que “Los términos “obras literarias y artísticas” comprenden todas las producciones en el campo literario, científico y artístico, cualquiera que sea el modo o forma de expresión, tales como los libros, folletos y otros escritos; las conferencias, alocuciones, sermones y otras obras de la misma naturaleza; las obras dramáticas o dramático-musicales; las obras coreográficas y las pantomimas; las composiciones musicales con o sin letra; las obras cinematográficas, a las cuales se asimilan las obras expresadas por procedimiento análogo a la cinematografía; las obras de dibujo, pintura, arquitectura, escultura, grabado, litografía; las obras fotográficas a las cuales se asimilan las expresadas por procedimiento análogo a la fotografía; las obras de artes aplicadas; las ilustraciones, mapas, planos, croquis y obras plásticas relativos a la geografía, a la topografía, a la arquitectura o a las ciencias”. (Art. 2º.1).

Igualmente, desde la perspectiva del derecho internacional, la Convención de Berna para la protección de obras literarias y artísticas(27), señala que “Los términos —obras literarias y artísticas— comprenden todas las producciones en el campo literario, científico y artístico, cualquiera que sea el modo o forma de expresión, tales como los libros, folletos y otros escritos (...)(28).

En síntesis, la Corte puso de presente cómo, “... de acuerdo con la normatividad nacional e internacional que regula el derecho de autor la protección recae sobre todas aquellas creaciones del espíritu, en el campo científico, literario o artístico, cualquiera que sea el género, forma de expresión, y sin que importe el mérito literario o artístico, ni su destino. Dentro de esta protección, y en los términos mencionados, se incluyen los libros, folletos y otros escritos, sin que se excluya ninguna especie”.

35. Como se observa, las normas precedentes confieren un carácter amplio a la protección del derecho de autor, que comprende todas las obras y productos de la creación, al margen del instrumento que utilicen para su difusión. Si bien algunos apartes de la Ley 98 de 1993 hacen referencia a las garantías que, en términos de propiedad intelectual, tienen los libros e impresos análogos, tales disposiciones en nada limitan ni alteran los grados de protección jurídica previstos en la Decisión Andina 351, las leyes 23 de 1982 y 44 de 1993 y en el Convenio de Berna.

Por lo tanto, es evidente que las obras literarias y demás creaciones que se plasmen en la prensa escrita y digital son beneficiarias, de pleno derecho, de las garantías morales y patrimoniales antes explicadas, al margen de la regulación prevista en la Ley 98 de 1993. Así las cosas, no existe evidencia de un déficit de protección, en términos de derecho de autor, frente a las mencionadas obras, lo que implica que el segundo problema jurídico planteado deba resolverse de forma negativa.

36. En lo que concierne al segundo tipo de argumentos, debe recordarse que la Sentencia C-1023 de 2012 concluyó que la vulneración del derecho de autor respecto de los creadores y editores de las historietas gráficas y fotonovelas se concretaba en el hecho que, al no reconocérseles a sus creaciones el estatus legal de libros, no podían acceder a los mecanismos de identificación imprescindibles para su comercialización, particularmente los instrumentos internacionales estandarizados ISSN e ISBN. En consecuencia, se imponía una barrera irrazonable para el ejercicio de los derechos patrimoniales, especie constitucionalmente protegida por el derecho de autor.

Para el caso de los periódicos, una limitación de esta naturaleza es inexistente. Como se ha señalado, las obras que llegasen a ser incorporadas en la prensa escrita y digital están protegidas por la normatividad legal e internacional antes explicada. De otro lado, la Sala encuentra que las normas acusadas no imponen ninguna cortapisa o limitación a la comercialización de la prensa escrita y digital y que, incluso, los periódicos son titulares de los mecanismos de identificación antes señalados, específicamente el International Standard Serial Number, ISSN, el cual puede obtenerse por parte de toda publicación seriada. Las publicaciones seriadas, conforme lo regula la norma ISO 3297:2007, corresponden a los impresos producidos por cualquier medio, que usualmente tienen una designación numérica o cronológica, la cual pretende ser continua y carece de una finalización predeterminada. Por ende, el ISSN es aplicable a toda clase de publicaciones seriadas, presentes, pasadas o que llegasen a publicarse en el futuro. Las publicaciones seriadas incluyen periódicos, anales (reportes, diarios de año y directorios), las revistas, series, memorias, etc.(29).

Adicionalmente, debe insistirse en el hecho que las fórmulas de comercialización difieren entre la prensa y la industria editorial, entre otros motivos debido a la perdurabilidad del libro, la cual no se predica de los periódicos. De ahí que, como lo señalan varios intervinientes, hayan irrumpido formatos de periódicos de distribución gratuita financiados a partir de la pauta publicitaria. Por lo tanto, el grado de protección del derecho de autor no afecta la comercialización de periódicos, puesto que los diarios tienen un esquema de amplia y libre distribución y difusión, el cual no es predicable de la industria editorial que, en contrario, es titular de herramientas jurídicas que obligan al pago de derechos patrimoniales por todo acto de reproducción de la obra literaria.

Por ende, no encuentra la Corte que la decisión legislativa de distinguir los beneficios de la Ley 98 de 1993 frente a los libros y los periódicos involucre una afectación discernible del derecho de autor.

Conclusión

37. Los argumentos anteriores demuestran que las disposiciones demandadas no incurren en una omisión legislativa relativa, puesto que concurren varias diferencias entre los periódicos y la industria editorial en cuanto fenómenos económicos y comerciales, las cuales hacen razonable que el legislador disponga de un tratamiento diferenciado frente a los beneficios fiscales.

Del mismo modo, la Corte ha evidenciado que ese tratamiento diferente no involucra una afectación de las libertades de información y prensa, así como de las libertades económicas. Ello debido a que las normas acusadas no irrogan ningún tratamiento específico y gravoso para la prensa digital y escrita, sino que solo se basan en la regla del deber general de tributación, que tiene raigambre constitucional. Con base en el mismo criterio, tampoco puede colegirse una limitación al acceso a los bienes culturales que ofrecen los periódicos, puesto que las normas acusadas no incorporan restricciones de esa índole. Adicionalmente, se ha explicado cómo estas conclusiones no son incompatibles con la posibilidad, prima facie válida desde la perspectiva constitucional, que el legislador prevea normas particulares de fomento a favor de la prensa escrita y digital, en razón de su evidente valor para el mantenimiento de la democracia pluralista. Sin embargo, esta alternativa no implica que deban extenderse beneficios actualmente previstos en la ley, que regulan supuestos fácticos diferenciables, como sucede con la industria editorial.

Por último, se han expresado argumentos que demuestran que las previsiones demandadas en nada alteran, la normatividad que protege el derecho de autor frente a todas las obras literarias, entre ellas las que se expresan a través de la prensa escrita y digital. Por ende, los preceptos acusadas no interfieren en la eficacia de dicha garantía constitucional.

A partir de estas consideraciones, la Sala Plena concluye que los apartes normativos acusados y en cuanto a los cargos contenidos en la demanda de la referencia, son compatibles con la Constitución. Por ende, declarará su exequibilidad.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, las siguientes expresiones de la Ley 98 de 1993 “medio de la cual se dictan normas sobre democratización y fomento del libro colombiano”:

1. La expresión “libros, revistas, folletos, coleccionables seriados o publicaciones de carácter científico o cultural”, contenida en el artículo 2º.

2. La expresión “revistas, folletos o coleccionables seriados de carácter científico o cultural”, prevista en el artículo 3º.

3. La expresión “sea exclusivamente la edición de libros, revistas, folletos o coleccionables seriados de carácter científico o cultural”, contenida en el artículo 21.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional cúmplase y archívese el expediente».

 

(1) Las expresiones tachadas fueron declaradas inexequibles en la Sentencia C-1023 de 2012.

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-291 de 2000, reiterada en C-1279 de 2001.

(3) En este apartado, la Corte adopta la síntesis efectuada en la Sentencia C-748 de 2009.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-1011 de 2008, reiterada en C-090 de 2011.

(5) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-643 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(6) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-385 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(7) Corte Constitucional, Sentencia C-748 de 2009.

(8) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-183 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(9) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-804 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(10) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-734 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(11) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1261 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(12) Corte Constitucional, Sentencia C-748 de 2009.

(13) Sentencias C-155 de 1998 y C-871 de 2010.

(14) Concepto emitido por la Universidad Jorge Tadeo Lozano.

(15) Las reglas, que se exponen a continuación fueron sintetizadas por la Corte en la Sentencia T-391 de 2007, decisión que contiene un análisis pormenorizado del precedente constitucional sobre libertades de expresión, información y prensa.

(16) Ibídem. Fundamento jurídico 4.3.1.

(17) Ibídem. Fundamento jurídico 4.4.

(18) Ibídem. Fundamento jurídico 4.5.3.1.

(19) Sobre la proporcionalidad de las limitaciones a la libertad de expresión, la Sentencia T-391 de 2007 señala que “la incidencia de la limitación sobre la libertad de expresión debe ser proporcionada, de tal forma que son inadmisibles las limitaciones excesivas. El requisito de proporcionalidad exige una particular atención por parte de las autoridades, tanto de aquella que adopta la limitación como de la que revisa su constitucionalidad. Esta proporcionalidad se determina, no solo evaluando si no existe una desproporción manifiesta entre la limitación y la finalidad que se busca, sino estableciendo en forma positiva que la relación entre ambos extremos —el fin buscado y el alcance de la limitación— logra un equilibrio adecuado. Entonces, la limitación que se pretende justificar ha de maximizar la armonización entre la finalidad buscada y el ejercicio de la libertad de expresión, de tal forma que el grado de incidencia sobre dicha libertad sea menor o igual al peso de la finalidad imperiosa, concreta y específica invocada como justificación de la limitación sospechosa de dicha libertad. Al analizar si se logra en el caso concreto dicha armonización, son pertinentes criterios que permitan verificar si (1) se ha establecido un equilibrio entre todos los diferentes valores en conflicto, (2) que los promueve de manera simultánea, (3) armonizándolos concretamente dentro de las circunstancias del caso en particular, (4) sobre la base de una apreciación aceptable de los hechos relevantes vistos como un todo, partiendo del contexto en el cual tuvieron lugar tanto las expresiones como la limitación, y factores tales como el tipo específico de libertad de expresión que se está limitando, la naturaleza y severidad de las limitaciones adoptadas y su duración en el tiempo, así como las circunstancias particulares de las personas involucradas en el acto expresivo y cualquier elemento de interés público que esté presente dentro de las circunstancias generales de la expresión limitada, (5) prestando atención a los efectos que tendrá la limitación sobre el libre flujo de ideas, informaciones y expresiones en la sociedad, de manera que este no sea desestimulado, en particular en lo atinente a asuntos de interés público, (6) asegurándose de que el impacto de la limitación es compatible con el funcionamiento de una sociedad democrática abierta y pluralista, y (7) verificando que la limitación no tiene un animus persecutorio o retaliatorio ni un impacto discriminatorio”.

(20) Corte Constitucional, Sentencia C-361 de 2002.

(21) Corte Constitucional, Sentencia C-287 de 2009.

(22) Ibídem.

(23) Ibídem.

(24) Las posiciones arancelarias, en virtud de lo dispuesto por el Decreto 4589 de 2006 “por la cual se adopta el Arancel de Aduanas y otras disposiciones”, están descritas en la Nomenclatura Arancelaria Común de la Comunidad Andina, Nandina. La posición arancelaria 49.02 está conformada por los diarios y publicaciones periódicas, impresos, incluso ilustrados o con publicidad. A su vez, esta posición integra las siguientes subcategorías: (i) 4902.10.00 - Que se publiquen cuatro veces por semana como mínimo; (ii) 4902.90 - Los demás; (iii) 4902.90.10 - - Horóscopos, fotonovelas, tiras cómicas o historietas; y (iv) 4902.90.90 - Los demás.

(25) Al respecto, Vid. Resolución Interna de 2006 de los Servicios Postales Nacionales S.A.

(26) Se incluyen también en esta relación “las obras dramáticas o dramático-musicales; las obras coreográficas y las pantomimas; las composiciones musicales con letra o sin ella; las obras cinematográficas, a las cuales se asimilan las obras expresadas por procedimiento análogo a la cinematografía inclusive los videogramas; las obras de dibujo, pintura, arquitectura, escultura, grabado, litografía; las obras fotográficas a las cuales se asimilan las expresadas por procedimiento análogo a la fotografía; las obras de arte aplicadas; las ilustraciones, mapas, planos, croquis y obras plásticas relativas a la geografía, a la topografía, a la arquitectura o a las ciencias y, en fin, toda producción del dominio científico, literario o artístico que pueda reproducirse, o definirse por cualquier forma de impresión o de reproducción, por fonografía, radiotelefonía o cualquier otro medio conocido o por conocer”.

(27) Aprobada por el Estado colombiano mediante la Ley 33 de 1987.

(28) Se inserta en este listado otras obras como “(...) las conferencias, alocuciones, sermones y otras obras de la misma naturaleza; las obras dramáticas o dramático-musicales; las obras coreográficas y las pantomimas; las composiciones musicales con o sin letra; las obras cinematográficas a las cuales se asimilan las obras expresadas por procedimiento análogo a la cinematografía; las obras de dibujo, pintura, arquitectura, escultura, grabado, litografía, las obras fotográficas a las cuales se asimilan las expresadas por procedimiento análogo a la fotografía; las obras de artes aplicadas; las ilustraciones, mapas, planos, croquis y obras plásticas relativos a la geografía, a la topografía, a la arquitectura o a las ciencias”.

(29) La información es tomada del ISSN International Centre. www.issn.org. La traducción libre de la fuente es de la Corte.