Sentencia C-838 de septiembre 23 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-838 de 2003 

Ref.: Expediente D-4538

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demandante: Iván Darío Escobar Rendón

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º (parcial) de la Ley 790 de 2002.

Bogotá, D.C., veintitrés de septiembre de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición que contiene el aparte demandado, conforme a su publicación en el Diario Oficial 45.046 de 27 de diciembre de 2002, y se resalta el aparte acusado:

“LEY NÚMERO 790 DE 2002

(Diciembre 27)

Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 8º—Reconocimiento económico para la rehabilitación profesional y técnica. Los empleados públicos de libre nombramiento y remoción de los niveles jerárquicos diferentes al directivo y las personas vinculadas por nombramiento provisional en cargos de carrera administrativa en los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, que sean retirados del servicio por supresión del cargo en desarrollo del programa de renovación de la administración pública, recibirán un reconocimiento económico destinado a su rehabilitación laboral, profesional y técnica.

Este reconocimiento económico consistirá en una suma de dinero equivalente a un porcentaje no inferior al cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica correspondiente al cargo suprimido, el cual se pagará en mensualidades durante un plazo no mayor a doce (12) meses, en los términos y condiciones que establezca la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

De acuerdo con la reglamentación que para el efecto establezca el Gobierno Nacional, los ex empleados tendrán derecho a recibir el reconocimiento económico mencionado cuando acrediten una cualquiera de las siguientes circunstancias:

a) Estar vinculado a un programa de formación técnica o profesional o de capacitación formal o informal; o

b) Estar vinculado laboralmente a un empleador privado, en un cargo creado o suplido recientemente por el empleador, y que implique realmente un nuevo puesto de trabajo a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. En este caso, dicho reconocimiento será directamente entregado al nuevo empleador siempre que tal vinculación laboral sea a través de un contrato a término indefinido o un contrato a un término no inferior a dos (2) años.

El reconocimiento económico de que trata el presente artículo no constituye para efecto alguno salario o factor salarial y el pago del mismo no genera relación laboral”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte

1. Competencia.

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, corresponde a esta corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra una disposición que forma parte de una ley de la República.

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Corte establecer si el aparte demandado, al excluir del reconocimiento económico para la rehabilitación laboral, profesional y técnica a los empleados públicos de libre nombramiento y remoción del nivel directivo, en los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, que sean retirados del servicio por supresión del cargo en desarrollo del programa de renovación de la administración pública, establece una discriminación de los mismos y vulnera el principio de igualdad contemplado en el artículo 13 de la Constitución Política.

3. Constitucionalidad de la expresión acusada del artículo 8º de la Ley 790 de 2002.

3.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución, todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El cumplimiento de este principio exige que las autoridades públicas apliquen un trato igual entre iguales y desigual entre desiguales, esto último con base en una justificación objetiva y razonable y para lograr el propósito de que la igualdad sea material, es decir, real y efectiva y no solo formal.

En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el otorgamiento de un trato desigual debe cumplir unos requisitos que son la existencia de un fin legítimo o válido a la luz de la Constitución y la utilización de un medio adecuado o idóneo y proporcionado, esto es, que no sacrifique derechos, principios o valores constitucionales de mayor importancia, para la consecución de dicho fin (1) .

(1) Sobre este tema pueden consultarse numerosas sentencias, entre ellas C-773 de 1998, C-337 de 1997 y C-022 de 1996.

3.2. Según lo establecido en el artículo 125 de la Constitución, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

En desarrollo de esta disposición el artículo 5º de la Ley 443 de 1998, por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones, establece que los empleos de los organismos y entidades regulados por la misma ley son de carrera, con excepción de:

i) Los de elección popular, los de período fijo conforme a la Constitución y la ley, aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación y los de trabajadores oficiales.

ii) Los empleos de libre nombramiento y remoción que correspondan a los siguientes criterios:

— Los de dirección, conducción y orientación institucionales que indica la misma norma, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices.

— Los empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza, que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los funcionarios que indica la misma disposición, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos.

— Los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de bienes, dineros o valores del Estado.

— Aquellos empleos que posteriormente sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta pero que pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, manejo o de confianza.

— Aquellos empleos que no pertenezcan a los organismos de seguridad del Estado, cuyas funciones, como las de escolta, consistan en la protección y seguridad personales de los servidores públicos.

3.3. Los empleos de carrera tienen la característica sustancial de que el ingreso y el ascenso en los mismos están determinados por el mérito y las calidades de los aspirantes y los empleados. Ello implica un derecho a la estabilidad, en cuanto quien forma parte de ella puede permanecer en el cargo mientras cumpla con rectitud y eficiencia sus funciones, y sólo puede ser removido por causas legales. Por el contrario, los empleos de libre nombramiento y remoción no originan ese derecho, ya que, por razón de la naturaleza de los mismos, quienes los desempeñan pueden ser retirados por voluntad del nominador, en forma discrecional, siempre y cuando la decisión se funde en la necesidad de asegurar el debido cumplimiento de la función pública y no sea por tanto arbitraria.

Sobre este tema la Corte ha señalado:

“Considera la Corte que el principio general en materia laboral para los trabajadores públicos es la estabilidad, entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por la ley en relación con su desempeño, no será removido del empleo.

(...).

Ahora bien, esa estabilidad resulta ser esencial en lo que toca con los empleos de carrera, ya que los trabajadores inscritos en ella tan solo pueden ser separados de sus cargos por causas objetivas, derivadas de la evaluación acerca del rendimiento o de la disciplina del empleado (C.N., art. 125, inc. 2º), al paso que en los empleos de libre nombramiento y remoción, por su propia naturaleza, la permanencia del empleado está supeditada a la discrecionalidad del nominador, siempre y cuando en el ejercicio de esta facultad no se incurra en arbitrariedad mediante desviación de poder (C.N., arts. 125 y 189, num. 1º)” (2) .

(2) Sentencia C-479 de 1992, Ms.Ps. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero. Salvamento de voto de Fabio Morón Díaz, Simón Rodríguez Rodríguez (sic).

En virtud de dicha estabilidad laboral, en caso de supresión del cargo los empleados de carrera tienen derecho a recibir una indemnización, mientras que los empleados de libre nombramiento y remoción no tienen este derecho. Sobre el punto la Corte ha señalado:

“Si los empleados de carrera gozan de una prerrogativa especial cual es la estabilidad en el empleo, garantía que no tienen los empleados de libre nombramiento y remoción pues, como ya se anotó, su permanencia en el cargo depende de la discrecionalidad del empleador, es razonable que, al suprimir los cargos de ambos, se les dé un tratamiento diferente, pagando una indemnización a los de carrera, para compensar de esta forma la pérdida de la estabilidad por causas ajenas a sus condiciones personales de idoneidad, capacidad y eficiencia profesional en el cumplimiento de sus funciones.

En los empleos de libre nombramiento y remoción, dado que el trabajador puede ser retirado en cualquier momento de su cargo, es decir, no goza de estabilidad, sería ilógico y excesivamente oneroso para el Estado, prever costosas indemnizaciones para su desvinculación. De ahí que la Corte haya dicho al referirse al plan de retiro compensado de estos funcionarios que “dirigir este tipo de plan al personal de libre nombramiento y remoción, significa, reconocer y pagar una compensación sin causa a un funcionario, que dada la naturaleza, de su vínculo con la administración, puede, en virtud de la facultad conferida por la ley al nominador, ser desvinculado sin que le reconozcan derechos y prestaciones sociales distintas de aquellas con las que el Estado mediante la ley ampara a esta clase de servidores públicos” (3)(4) .

(3) C-479 de 1992 ya citada.

(4) Sentencia C-540 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido, C-527 de 1994, C-104 de 1994 y C-479 de 1992.

3.4. De acuerdo con lo previsto en el Decreto 2503 de 1998, los empleos públicos de las entidades del orden nacional a las cuales se aplica la Ley 443 de 1998 se califican en los siguientes niveles jerárquicos:

i) Nivel directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, formulación de políticas institucionales y de adaptación de planes, programas y proyectos.

ii) Nivel asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos del nivel directivo.

iii) Nivel ejecutivo. Abarca los empleos cuyas funciones consisten en la dirección, coordinación, supervisión y control de las unidades y áreas internas encargadas de ejecutar y desarrollar políticas, programas y proyectos de las entidades.

iv) Nivel profesional. Comprende aquellos empleos a los cuales corresponden funciones cuya naturaleza demanda la aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional reconocida por la ley.

v) Nivel técnico. Agrupa los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de procesos técnicos.

vi) Nivel asistencial. Abarca los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo administrativo, complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución.

3.5. En virtud de la Ley 790 de 2002 se expidieron unas disposiciones para adelantar el programa de renovación y modernización de la administración pública en el orden nacional.

Conforme a lo dispuesto en su artículo 1º, dicha ley tiene por objeto renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución y desarrollados en la Ley 489 de 1998.

3.6. En cumplimiento de dicho propósito, el artículo 8º de la Ley 790 de 2002 establece que los empleados públicos de libre nombramiento y remoción de los niveles jerárquicos diferentes al directivo y las personas vinculadas por nombramiento provisional en cargos de carrera administrativa en los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, que sean retirados del servido por supresión del cargo en desarrollo del programa de renovación de la administración pública, recibirán un reconocimiento económico destinado a su rehabilitación laboral, profesional y técnica.

Según lo previsto en el inciso 2º del mismo artículo, dicho reconocimiento consiste en una suma de dinero equivalente a un porcentaje no inferior al cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica correspondiente al cargo suprimido, el cual se pagará en mensualidades durante un plazo no mayor a doce (12) meses, en los términos y condiciones que establezca la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

El Gobierno Nacional en la exposición de motivos del proyecto de ley expresó sobre la finalidad de este reconocimiento económico:

“El propósito y finalidad de este reconocimiento es, en primer término, la creación excepcional y transitoria de un reconocimiento pecuniario para que dichos servidores puedan mantenerse económicamente activos, mientras se procuran una capacitación que les permita mejorar sus condiciones técnicas o profesionales con miras a una vinculación definitiva en el mercado laboral. En segundo lugar, se busca estimular en el sector privado la apertura de nuevos puestos de trabajo y, para ello, se propone que cuando una empresa privada vincule en un empleo nuevo a un ex empleado público, esta reciba directamente el reconocimiento económico a que se refiere la propuesta” (5) .

(5) ... (sic).

Se observa que la finalidad del reconocimiento no es indemnizar el daño causado a un derecho patrimonial de carácter laboral de los empleados públicos indicados, con base en el retiro determinado por la supresión de los cargos que desempeñan, derecho que es inexistente en su caso como lo ha expuesto la Corte Constitucional, sino proporcionar a aquellos en forma transitoria unos recursos económicos que les permitan mantenerse económicamente activos, mientras se procuran una capacitación con el fin de mejorar sus condiciones técnicas o profesionales y lograr una vinculación definitiva en el mercado laboral.

Se trata así de un apoyo económico a dichos servidores públicos y, al mismo tiempo, una medida para fomentar la creación de empleos en el sector privado, con ocasión de la implantación del programa de renovación y modernización de la administración pública en el orden nacional. Por tanto, el citado reconocimiento económico no vulnera las normas superiores a que se refiere la jurisprudencia constitucional y, por el contrario, es expresión de la potestad de configuración del legislador en materia de determinación de la estructura de la administración nacional (C.P., art. 150, num. 7º) y de la obligación a cargo del Estado de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran y propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar (arts. 54 y 334 ibíd.), en concordancia con el interés general que representan la reorganización de la rama ejecutiva del orden nacional con miras al cumplimiento de los principios de la función administrativa, en particular la eficacia, la economía y la celeridad (art. 209, ibíd.), la racionalización del gasto público y el logro de los fines del Estado (art. 2º, ibíd.).

En consecuencia, el fin perseguido por el legislador con el programa de renovación de la administración pública y con el mencionado reconocimiento económico incorporado en ella es constitucionalmente legítimo.

3.7. Dada la naturaleza de las funciones que corresponde a los empleados públicos del nivel directivo, son de libre nombramiento y remoción. El alto grado de confianza que el desempeño de tales cargos exige, ha sido criterio de orden legal para el efecto. Además, ha de tenerse en cuenta que a ellos les corresponde el ejercicio de funciones de dirección general, lo que implica participar en el diseño y la formulación de las políticas institucionales de la entidad pública donde prestan sus servicios, así como las altas decisiones en relación con los planes, programas y proyectos en el ámbito de su competencia. Es decir, quienes ocupan un cargo de nivel directivo, son empleados diferentes de quienes los asesoran, o de los encargados de la ejecución de lo que aquellos resuelven. No se trata de empleos simplemente de carácter administrativo sino que, por la muy elevada posición en que se encuentran, de ellos depende no solamente la política institucional sino, en gran medida, su labor determina planes y programas de trascendencia económica, política y social, circunstancia esta que los diferencia por completo de los demás empleados de las entidades respectivas.

En tal virtud encuentra la Corte que la exclusión de reconocimiento económico para la rehabilitación y técnica que se establece por el artículo 8º de la Ley 790 de 2002 para quienes ocupan cargos directivos en las entidades del Estado, se encuentra justificada pues el legislador consideró que ellos no tienen necesidad de rehabilitación laboral, profesional y técnica, como sí ocurre con quienes se encuentran en niveles inferiores dentro de la organización jerárquica de las entidades estatales.

Siendo ello así, la expresión acusada no resulta contraria a la Carta Política, ni lesiona el derecho a la igualdad que consagra el artículo 13 de la misma, porque no se trata de una discriminación sin fundamento alguno sino, claramente, de un trato desigual para quienes son desiguales, pues no es lo mismo pertenecer al nivel directivo de una entidad que formar parte de esta como personal de apoyo administrativo, o ejercer funciones técnicas o profesionales dentro de la escala jerárquica correspondiente.

Si el legislador optó por excluir a quienes ocupan cargos en niveles “diferentes al directivo” del beneficio económico que para la rehabilitación profesional y técnica incluyó en el artículo 8º de la Ley 790 de 2002, ejerció la función que le corresponde según el artículo 150 de la Carta Política, la finalidad de la misma la juzgó conveniente según las circunstancias actuales y, nada de ello vulnera la Constitución.

Así las cosas, a juicio de la Corte la expresión acusada y por el cargo propuesto habrá de ser declarada ajustada a la Constitución.

3.8. Finalmente, por no haberse formulado cargos concretos de inconstitucionalidad en relación con el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º y 209 superiores, de conformidad con lo exigido en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, la corporación no se pronunciará sobre la presunta violación de tales disposiciones.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos formulados, la expresión “diferentes al directivo” contenida en el artículo 8º de la Ley 790 de 2002, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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