Sentencia C-084 de febrero 29 de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

VIGENCIA DE LAS LEYES

COMPETENCIA DEL LEGISLADOR PARA FIJARLA

EXTRACTOS: «La acusación del actor plantea dos problemas jurídicos en torno a la entrada en vigencia de la ley. Estos son:

6.2.2.1.1. ¿De las facultades atribuidas al Presidente de la República para sancionar, promulgar y objetar las leyes, puede deducirse válidamente la potestad de este funcionario para determinar la fecha en que éstas entran a regir?

6.2.2.1.2. ¿De conformidad con la Constitución, a qué autoridad corresponde señalar la vigencia de las leyes?

6.2.2.2. La participación del gobierno en la formación de las leyes y su obligación de promulgarlas.

Para resolver el primer problema jurídico planteado por el actor es necesario dilucidar cuáles son las funciones del gobierno en relación con la formación de las leyes.

De acuerdo con la Constitución Política, estas funciones son:

a) Iniciativa legislativa. El gobierno está autorizado para presentar proyectos de ley (art. 200, num. 1º C.P.).

b) Formulación de objeciones. Una vez aprobado el proyecto por el Congreso, puede hacer objeciones, ya sea por inconveniencia o por inconstitucionalidad de las normas que lo integran (art. 165 C.P.).

c) Sanción de la ley. En el evento de que no formule objeciones, el Presidente de la República debe proceder a sancionar la ley, dentro de los términos y en las condiciones señaladas por la Constitución (arts. 165 y 200 num. 1º C.P.); y en el caso de que se hubieran presentado objeciones, una vez reformulado el proyecto, si esto fuera procedente, efectuará la sanción del mismo (art. 167 inc. 2º C.P.).

d) Promulgación de la ley. Sancionada la ley, el Presidente debe promulgarla, esto es, publicarla en el Diario Oficial (arts. 165 y 189 num. 10 C.P.).

La Corte se referirá únicamente a los literales b, c y d, por ser éstos los pertinentes para resolver el problema planteado.

6.2.2.2.1. Las objeciones presidenciales.

Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, la palabra objetar denota la acción de “oponer reparo a una opinión o designio; proponer una razón contraria a lo que se ha dicho o intentado”. Objeción, significa “razón que se propone o dificultad que se presenta en contrario de una opinión o designio, o para impugnar una proposición”. En el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas(2), se formula como definición jurídica de objeción, la “razón propuesta o argumento aducido para rebatir una afirmación o impugnar un texto”. Objetar se define como la acción de “oponerse a un plan, argumentación, propuesta o mandato, alegando razones, dificultades o contrarias conveniencias”.

La Constitución regula las objeciones presidenciales en los artículos 165 a 168(3), y en ellos establece lo siguiente:

i. El gobierno puede formular dos tipos de objeciones: por razones de inconveniencia y por razones de inconstitucionalidad (art. 167 inc. 3º).

ii. El gobierno puede objetar parcial o totalmente el proyecto de ley aprobado por el Congreso (art. 167 inc. 1º).

iii. Si el gobierno decide objetar el proyecto, deberá enviarlo a la cámara en que tuvo origen para que se surta nuevamente el segundo debate. Posteriormente, pasará a la plenaria de la otra cámara para que se proceda también a darle segundo debate (arts. 165 y 167 inc. 1º).

iv. En el caso de las objeciones por motivos de inconveniencia, el Presidente debe sancionar el proyecto que, habiendo sido reconsiderado, fue aprobado en segundo debate por las dos cámaras (art. 167 inc. 2º).

v. Si las objeciones son por motivos de inconstitucionalidad, las cámaras deberán estudiarlas y, si insistieren en el proyecto inicial, éste pasará a la Corte Constitucional, la que debe pronunciarse sobre su exequibilidad (art. 167 inc. 4º).

vi. Si la Corte considera que el proyecto es totalmente inexequible, ordenará que sea archivado (art. 167 inc. 4º).

vii. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, lo enviará a la cámara de origen para que sea corregido de manera que el vicio se subsane. En este caso, el ministro del ramo correspondiente deberá oírse dentro de la discusión (art. 167 inc. 5º).

viii. El Presidente dispone de términos precisos para formular las objeciones que considere pertinentes (art. 166 inc. 1º).

Mediante las objeciones presidenciales el Presidente de la República puede formular reparos u oponerse al contenido de una determinada disposición de un proyecto de ley o de todo el proyecto, si es del caso, exponiendo las razones o argumentos en que se fundamenta para solicitar la modificación o exclusión de las disposiciones que objeta, ya sea por inconveniencia o por inconstitucionalidad, correspondiendo al Congreso de la República aceptar o negar tales objeciones y sólo ante la insistencia de esa corporación de mantener los preceptos legales objetados por inconstitucionalidad, éstas pasarán a la Corte Constitucional para que profiera la decisión respectiva.

Queda claro entonces, que el Presidente de la República puede formular objeciones a los proyectos de ley aprobados por el Congreso, pero a quien compete decidir si acoge o no tales propuestas es a las cámaras legislativas, y únicamente cuando éstas se basen en razones de inconstitucionalidad y el Congreso insista en mantener las normas respectivas, corresponde a la Corte Constitucional resolver sobre su constitucionalidad. En consecuencia, no le corresponde al Presidente de la República, cuando ejerce la facultad de objetar, determinar el contenido definitivo de las normas de un proyecto de ley aprobado por el Congreso ni mucho menos, incluir en el mismo disposiciones que considere más convenientes que las aprobadas por el legislador.

Así las cosas, es evidente que la finalidad de las objeciones no es la de permitir al Presidente tomar decisiones respecto del contenido del proyecto de ley, sino sólo plantear los argumentos que lo llevan a disentir del contenido normativo aprobado.

Por tanto, es errada la apreciación del demandante y la del coadyuvante, en cuanto sostienen que de la atribución de formular objeciones por razones de inconveniencia, se sigue que el Presidente puede señalar el momento en que ha de entrar en vigencia la ley. Lo que sí puede el Presidente, obviamente, es oponerse a la decisión del legislador sobre la fecha en que debe entrar a regir una ley, por considerarla inconveniente e inclusive inconstitucional, a través de la figura de las objeciones, decisión que puede ser acogida por el Congreso de la República; pero de ella no se deriva la potestad para determinar el momento mismo en el que la ley debe empezar a surtir efectos.

6.2.2.2.2. La sanción. 

La sanción del proyecto de ley es el acto mediante el cual el gobierno lo aprueba, y da fe de su existencia y autenticidad. Este acto constituye un requisito esencial que pone fin al proceso formativo de la ley, tal como lo prescribe el artículo 157 numeral 4º de la Constitución, que dice:

“ART. 167.—Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:

(...) 4. Haber obtenido la sanción del gobierno”.

El artículo 166 de la Constitución, señala términos preclusivos dentro de los cuales el gobierno debe sancionar el proyecto de ley aprobado. El plazo es de seis días, en el caso de que el proyecto tenga una cantidad de artículos igual o inferior a veinte; de diez días sí tiene entre veintiuno y cincuenta artículos; y de veinte días si el número de artículos supera los cincuenta. Si el Presidente, como jefe de gobierno, no sanciona el proyecto de ley dentro de los términos establecidos, lo hará el Presidente del Congreso, de acuerdo con lo prescrito por el artículo 168 ibídem.

Si la sanción de la ley consiste simplemente en la firma de la misma por parte del Presidente de la República, mal puede deducirse de allí la potestad de tal funcionario para señalar la vigencia de las leyes.

6.2.2.2.3. La promulgación. 

En el artículo 189 numeral 10 de la Constitución, se consagra como función del Presidente de la República la de promulgar las leyes. Así mismo, el artículo 165 ibíd., prevé que una vez aprobado el proyecto de ley por el Congreso, éste pasará al gobierno para su sanción y promulgación.

El artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal (L. 4ª/13) define la promulgación, así:

“La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada, en la fecha del número en que termine la inserción”.

Así mismo, en la sentencia C-179 de 1994, se señaló al respecto:

“La promulgación no es otra cosa que la publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma los mandatos que ella contiene (...)”.

La promulgación de la ley es requisito indispensable para su obligatoriedad, pues es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad)(4). Dicha función le corresponde ejecutarla al gobierno, después de efectuada la sanción(5). Tal regla es complemento de la que prescribe que la ignorancia de la ley no excusa su incumplimiento(6), puesto que sólo con la publicación oficial de las normas se justifica la ficción de que éstas han sido conocidas por los asociados(7), para luego exigir su cumplimiento.

Si la promulgación se relaciona exclusivamente con la publicación o divulgación del contenido de la ley, tal como fue aprobada por el Congreso de la República, no es posible deducir de allí facultad alguna que le permita al Presidente determinar el momento a partir del cual ésta debe empezar a regir.

En consecuencia, no les asiste razón al demandante ni al coadyuvante pues, como se vio, de las facultades atribuidas al Presidente de la República para objetar, sancionar y promulgar la ley, no se deriva la de señalar la entrada en vigencia de la misma.

6.2.2.3. Competencia del legislador para determinar la iniciación de la vigencia de las leyes.

Como segundo problema jurídico se había planteado el de establecer la autoridad competente para decidir el momento en el que la ley debe entrar a regir, puesto que la Constitución no señala expresamente a quién corresponde esta función.

La solución del problema lleva necesariamente a la conclusión de que esa tarea le corresponde ejercerla al legislador, por ser éste quien cuenta con la potestad exclusiva de “hacer las leyes”, según lo ordena el artículo 150 del ordenamiento superior. La función legislativa de “hacer las leyes” incluye de manera concreta dos prerrogativas: por un lado, implica determinar el contenido de la ley, y, por el otro, legislar sobre cualquier tema que parezca relevante dentro de lo jurídico. Esta segunda función constituiría lo que se ha llamado la “cláusula general de competencia legislativa”(8).

Ahora bien: si el legislador es el llamado a decidir el contenido de la ley, resulta obvio que dentro de la valoración política que debe hacer sobre la conveniencia del específico control que ella propone(9), se incluya la relativa al señalamiento del momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir efectos, pues sólo a él compete valorar la realidad social, política, económica, etc., para poder determinar la fecha en que han de entrar a regir las disposiciones que expide.

Aclarado que es al mismo legislador a quien le corresponde decidir el momento en el que la ley ha de surtir efectos, conviene agregar que dicha atribución puede ejercerla a través de uno de los siguientes mecanismos: 1) Incluyendo en el mismo cuerpo de la ley un artículo en el que señale expresamente la fecha a partir de la cual ésta comienza a regir; o 2) Expidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica este asunto, la que tendría operancia únicamente en los casos en que el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la ley respectiva la fecha de vigencia(10).

Dentro del segundo caso se puede citar, por ejemplo, la Ley 4ª de 1913 —Código de Régimen Político y Municipal—, en cuyos artículos 52 y 53 se consagra la reglamentación supletiva sobre la fecha de entrada en vigencia de las leyes, aplicable a falta de disposición expresa del legislador dentro de la nueva ley que expide. Veamos:

En el artículo 52 se establece, como regla general, que la ley obliga en virtud de su promulgación y su observancia comienza dos (2) meses después de promulgada. Estos dos meses, en criterio de la Corte, constituyen un período de vacancia que se presume suficiente para que los asociados conozcan la ley, lo que se ha denominado “sistema sincrónico”(11).

Y en el artículo 53 se consagran algunas excepciones a esta regla general, esto es, que dicho principio no se aplica en los siguientes casos:

1. Cuando la ley misma establece el momento de su entrada en vigencia;

2. Cuando el Congreso autorice al gobierno para establecer dicha fecha; y

3. Cuando por causa de guerra u otra similar se encuentre interrumpido el servicio de correo entre la capital y los municipios, caso en el cual los dos meses deben contarse desde el momento en el que se restablezcan las comunicaciones.

La potestad con que cuenta el legislador para determinar la fecha de entrada en vigencia de la ley, se encuentra limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, al que se hizo alusión en párrafos anteriores, cuya finalidad es evitar las denominadas leyes “privadas” o “secretas”, muy comunes en Colombia en alguna época. El deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación, es un mandato que obliga tanto al Congreso como al Presidente de la República, cuando ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea.

Finalmente, debe la Corte aclarar al demandante y al coadyuvante que no es posible sostener válidamente que la ley “necesariamente” empieza a regir “inmediatamente” después de su promulgación, punto en el cual el actor incurre en confusión, debido tal vez a que los dos fenómenos, en muchas ocasiones, pueden coincidir. La promulgación, como ya se expresó, consiste en la publicación oficial de la ley; la entrada en vigencia es la indicación del momento a partir del cual ésta se vuelve obligatoria para los asociados, esto es, sus disposiciones surten efectos. Por tanto, bien puede suceder que una ley se promulgue y sólo produzca efectos meses después; o también es de frecuente ocurrencia que el legislador disponga la vigencia de la ley “a partir de su promulgación”, en cuyo caso una vez cumplida ésta, las disposiciones respectivas comienzan a regir, es decir, a ser obligatorias.

De lo hasta aquí expuesto, se derivan dos conclusiones: primero, que la competencia para fijar la entrada en vigencia de la ley no ha sido asignada al gobierno y no puede colegirse de las funciones que se le atribuyen para objetar, sancionar y promulgar la ley; y segundo, que la entrada en vigencia de las normas se produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas, esto es, el mismo legislador»

(Sentencia C-084 de febrero 29 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).

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