Sentencia C-084 de marzo 1º de 1995

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

LEYES QUE AUTORIZAN CREAR TRIBUTOS

A LAS ENTIDADES TERRITORIALES

EXTRACTOS: «10. Entra la Corte a estudiar la constitucionalidad del artículo 29 de la Ley 105 de 1993 , el cual autoriza a los municipios y a los distritos a establecer una sobretasa máxima del 20% al precio del combustible automotor, con una destinación específica, puesto que tales recursos sólo pueden ser utilizados para un fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo.

De un lado, la Corte reitera lo señalado en decisión precedente, según la cual este tipo de sobretasas no viola la prohibición del artículo 359 de la Carta, que consagra que “no habrá rentas nacionales de destinación específica”, puesto que se trata de ingresos de los municipios y distritos. Por consiguiente, es claro que “no se trata de una renta nacional, pues no constituye un ingreso corriente de la Nación y no forma parte de ningún título del presupuesto nacional”.

11. De otro lado, la Corte procede a analizar el cargo de la actora, según el cual esta norma desconoce el principio de legalidad de toda contribución consagrado por el artículo 338 de la Carta. Según la demandante, la disposición acusada no establece con claridad el sujeto pasivo de la contribución ni el hecho gravable de la misma.

Entra entonces la Corte a analizar los alcances del artículo 338 inciso primero, el cual preceptúa:

“ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos” (subrayas fuera de texto).

Esta norma establece dos mandatos centrales. De un lado, ella consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista —como el Congreso, las asambleas y los concejos— a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales. De otro lado, este artículo consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas.

La predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.

Ahora bien, esta norma constitucional debe ser interpretada en consonancia con los artículos 287, 300 ord. 4º y 313 ord. 4º, que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la Constiución y la ley. Esto muestra entonces que la Constitución autoriza a las entidades territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario. Esto no significa, sin embargo, que el legislador tenga una absoluta discrecionalidad en la materia ya que, como ya lo ha establecido esta Corte, la autonomía territorial posee un contenido esencial que en todo caso debe ser respetado.

12. Un análisis sistemático de las anteriores normas muestra entonces que el principio de legalidad rige en el campo tributario, por lo cual las entidades territoriales, si bien pueden imponer contribuciones, no son soberanas fiscalmente, ya que deben respetar los marcos establecidos por el legislador. Pero el interrogante que subsiste es el siguiente: los elementos definitorios mínimos de la contribución, a saber, los sujetos activo y pasivo, los hechos, las bases gravables y las tarifas, ¿deben ser fijados directamente por la ley o pueden ser establecidos por las ordenanzas y los acuerdos? En efecto, según la demanda, ello no es posible, mientras que según uno de los ciudadanos intervinientes, esa situación es perfectamente legítima desde el punto de vista constitucional.

Para responder tal interrogante, la Corte considera que es necesario distinguir entre las leyes que crean una contribución y aquellas que simplemente autorizan a las entidades territoriales a imponer tales contribuciones. En el primer caso, en virtud del principio de la predeterminación del tributo, la ley debe fijar directamente los elementos de la contribución, mientras que en el segundo caso, la ley puede ser más general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la contribución. Así, esta corporación ya había señalado que “la ley de autorizaciones puede ser general o puede delimitar específicamente el tributo, pero al menos debe contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos concretos de que habla el artículo antes citado”.

La Corte no puede sino reiterar el criterio según el cual las leyes que autorizan la creación de tributos por entidades territoriales pueden ser generales. En efecto, una ley de esta naturaleza no sólo armoniza con el fortalecimiento de la autonomía territorial querido por el constituyente de 1991 sino que, además, concuerda con el tenor literal del artículo 338 de la Carta, puesto que este ordena la predeterminación del tributo, pero en manera alguna señala que la fijación de sus elementos sólo puede ser efectuada por el legislador, ya que habla específicamente de las ordenanzas y los acuerdos. Por consiguiente, es conforme con la Constitución que las asambleas y los concejos fijen, dentro de los marcos establecidos por la ley, los elementos constitutivos del tributo.

13. En este caso es claro, en primer término, que la norma impugnada no está imponiendo la sobretasa al precio del combustible automotor, sino que está autorizando a los municipios y distritos a hacerlo, por medio de un acuerdo del concejo respectivo. De otro lado, el artículo señala un marco lo suficientemente preciso en el cual deben actuar los concejos distritales y municipales, puesto que establece —aun cuando sea de manera genérica— todos los elementos del tributo. De un lado, delimita el hecho gravable, puesto que este tendrá que estar relacionado exclusivamente con actos económicos relacionados con el combustible automotor. De otro lado, predetermina el sujeto activo, a saber los municipios y distritos. En tercer término, la norma precisa la base gravable puesto que indica que la sobretasa recae sobre el precio de este combustible. En cuarto término, la disposición acusada indica el margen de la tarifa, ya que las sobretasas no podrán superar el 20% del precitado precio. Y, finalmente, el artículo delimita el campo del sujeto pasivo, puesto que este tendrá que estar relacionado con los actos económicos mencionados como hecho gravable. Es cierto que en este punto el artículo no predetermina con precisión el sujeto pasivo. Sin embargo, ello no genera la inconstitucionalidad de la norma, ya que ella no está creando el tributo sino que está autorizando a los distritos y municipios a hacerlo. Como es obvio, los respectivos acuerdos deberán fijar este elemento del tributo dentro del marco establecido por la ley.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 29 de la Ley 105 de 1993».

(Sentencia C-084 de marzo 1º de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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