SENTENCIA C-840 DE AGOSTO 27 DE 2008

 

Sentencia C-840 de agosto 27 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-840 de 2008 

Ref.: Expediente D-7165

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.

Actor: Carlos Arturo Quintana Astro

Bogotá D.C., veintisiete de agosto de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «II.Norma demandada

La norma demandada es la siguiente:

ART. 45.—Saneamiento de cartera. Los municipios y departamentos que hayan realizado ahorros en el Fondo Nacional de Ahorro y Estabilización Petrolera, FAEP, de que trata la Ley 209 de 1995, podrán disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley, con el fin de destinarlos exclusivamente:

a) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2005, originadas en las deudas de las entidades territoriales con las instituciones prestadoras de servicios de salud, IPS, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, debidamente registradas contablemente en los estados financieros de las IPS a diciembre de 2006.

b) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2004 con las administradoras del régimen subsidiado, ARS (hoy EPS del régimen subsidiado) siempre y cuando tales obligaciones estén asociadas a deudas con las IPS a la misma fecha de corte y se encuentren debidamente registradas en los estados financieros de dichas entidades a 31 de diciembre de 2005. Las entidades encargadas de los giros de las fuentes de recursos aquí señaladas podrán realizarlos directamente a las IPS de acuerdo con el procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.

Con la misma finalidad del literal a) del presente artículo, el Gobierno Nacional podrá disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley por el Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera, FAEP, de que trata la Ley 209 de 2005, para asignarlos a los municipios y departamentos que no tengan ahorros en el FAEP.

Los recursos de que trata el artículo 43 de la Ley 1122 de 2007, distribuidos a las entidades territoriales de acuerdo con los criterios que fije el Gobierno Nacional, podrán destinarse a las mismas finalidades de que trata el literal a) del presente artículo.

En todo caso, los recursos señalados en el presente artículo serán asignados teniendo en cuenta los criterios de subsidiaridad, priorización, verificación, soporte, conciliación y giro que establezca el Gobierno Nacional.

PAR. 1º—Los recursos de que trata el presente artículo, que deban ser incorporados en el presupuesto general de la Nación, no podrán incrementar las metas del marco de gasto de mediano plazo definidas para los demás programas y proyectos requeridos para el logro de los objetivos de la presente ley.

PAR. 2º—En todo caso, los recursos de que trata el presente artículo se utilizarán, una vez las entidades territoriales hayan adoptado los mecanismos de saneamiento de cartera, en los términos y condiciones definidos por el Conpes.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma parte de una ley.

Asunto preliminar: Cosa juzgada constitucional en relación con el vicio material propuesto en la demanda

2. Para la Corte, aunque la demanda presenta formalmente varios cargos de inconstitucionalidad material, todos ellos se subsumen en una única censura, fundada en la discriminación que contrae, a juicio del actor, la norma acusada. En síntesis, el demandante sostiene que la disposición demandada es inexequible, en tanto contrae un tratamiento discriminatorio injustificado. Este trato distinto se sustenta en el hecho que la norma supedita la utilización de los recursos del FAEP para el pago de las deudas a las EPS del régimen subsidiado, a que estén asociadas a obligaciones con las IPS, con fecha de corte 31 de diciembre de 2004 y debidamente registradas en los estados financieros de dichas entidades a 31 de diciembre de 2005. Tal disposición generaba a su vez una omisión legislativa relativa, al no prever instrumentos para que las EPS cumplidas, es decir, que no tenían deudas vigentes con las IPS debido a que las habían asumido con sus propios recursos, pudieran acceder a las fuentes de financiamiento previstas en la norma acusada. Finalmente, la misma discriminación ocasionaba el desequilibrio financiero del sistema de salud en su conjunto.

3. Estos asuntos fueron resueltos recientemente por la Corte en la Sentencia C-624 del 25 de junio de 2008, que declaró la exequibilidad del literal b), inciso primero, del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007. En efecto, la Sala señaló que el actor cuestionaba “la constitucionalidad del literal b) del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 por ser contrario al principio de igualdad (C.P., art. 13) y a la garantía de los derechos adquiridos (C.P., art. 58). Sostiene que el precepto acusado establece un trato diferenciado no justificado al señalar que las entidades territoriales —municipios y departamentos— solo pueden disponer de los recursos ahorrados en el FAEP para pagar las obligaciones contraídas con las EPS de régimen subsidiado asociadas a las deudas contraídas por estas últimas entidades con las IPS antes del 31 de diciembre de 2004 y excluir la posibilidad que los recursos en cuestión sean destinados a pagar obligaciones vigentes entre las entidades territoriales y las EPS de régimen subsidiado que no estén asociadas a obligaciones pendientes con las IPS anteriores a la fecha en cuestión.// Alega que el trato diferenciado carece de justificación porque los entes territoriales deben seguir un mismo procedimiento para contratar con las EPS de régimen subsidiado y que dichos contratos tienen una misma finalidad: el aseguramiento de la prestación del servicio público de salud a la población del régimen subsidiado, e igualmente que las deudas contraídas por las entidades territoriales con estas entidades todas tienen la misma naturaleza y deben ser pagadas todas “en las mismas condiciones y términos”.

4. En ese sentido, la Corte consideró que el problema jurídico contenido en la demanda consistía en determinar si el tratamiento diferenciado previsto en la norma acusada violaba el principio de igualdad. Para dar respuesta a este cuestionamiento, la Sala expresó los argumentos siguientes, que se transcriben in extenso:

“Como ha reconocido la jurisprudencia constitucional la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental (11) . Este múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad, mientras que por otra parte el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad dispersos en el texto constitucional, que en su caso actúan como normas especiales que concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el constituyente (12) .

Otro aspecto de la igualdad que debe ser señalado en esta breve introducción es que carece de contenido material específico, es decir, a diferencia de otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido material específico se desprende la característica más importante de la igualdad: su carácter relacional.

En efecto, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional colombiana la igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos que actúan como términos de comparación; por regla general un régimen jurídico no es discriminatorio considerado de manera aislada, sino en relación con otro régimen jurídico. Adicionalmente la comparación generalmente no tiene lugar respecto de todos los elementos que hacen parte de la regulación jurídica de una determinada situación sino únicamente respecto de aquellos aspectos que son relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la diferenciación (13) . Ello supone, por lo tanto, que la igualdad también constituye un concepto relativo, dos regímenes jurídicos no son iguales o diferentes entre sí en todos sus aspectos, sino respecto del o de los criterios empleados para la equiparación.

Dicho carácter relacional es uno de los factores que explica la omnipresencia del principio de igualdad en la jurisprudencia de esta corporación, pues hace posible que sea invocado frente a cualquier actuación de los poderes públicos con independencia del ámbito material sobre el cual se proyecte. También influye en la interpretación del principio de igualdad porque, como ha señalado la doctrina, desde el punto de vista estructural este necesariamente involucra no sólo el examen del precepto jurídico impugnado, sino que además la revisión de aquel respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado amén del propio principio de igualdad. Se trata por lo tanto de un juicio trimembre.

El control de constitucionalidad en estos casos no se reduce, entonces, a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que actúa como término de comparación. En consecuencia se entabla una relación internormativa que debe ser abordada utilizando herramientas metodológicas especiales tales como el test de igualdad, empleado por la jurisprudencia de esta corporación (14) .

Ello a su vez determina que en numerosas oportunidades el resultado de control no sea la declaratoria de inexequibilidad de la disposición examinada, razón por las cuales los tribunales constitucionales han debido recurrir a distintas modalidades de sentencias con la finalidad de reparar la discriminación normativa (15) .

Ahora bien, la ausencia de un contenido material específico del principio de igualdad no significa que se trate de un precepto constitucional vacío, por el contrario, precisamente su carácter relacional acarrea una plurinormatividad que debe ser objeto de precisión conceptual. De ahí que a partir de la famosa formulación aristotélica de “tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales”, la doctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar el alcance del principio general de igualdad —al menos en su acepción de igualdad de trato— del cual se desprenden dos normas que vinculan a los poderes públicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un trato diferente, del mismo modo el principio de igualdad también comprende un mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciar entre situaciones diferentes. Sin embargo, este segundo contenido no tiene un carácter tan estricto como el primero, sobre todo cuando va dirigido al legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de configuración normativa, este no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidad de regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias, por el contrario se admite que con el objeto de simplificar las relaciones sociales ordene de manera similar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razón suficiente que imponga la diferenciación.

Esos dos contenidos iniciales del principio de igualdad según lo ha señalado la doctrina colombiana pueden a su vez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes. Estos cuatro contenidos tienen sustento en el artículo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto señala la igualdad de protección, de trato y en el goce de derechos, libertades y oportunidades, al igual que la prohibición de discriminación; los incisos segundo y tercero contienen mandatos específicos de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables.

De los diversos contenidos del principio general de igualdad, surgen a su vez el derecho general de igualdad, cuya titularidad radica en todos aquellos que son objeto de un trato diferenciado injustificado o de un trato igual a pesar de encontrarse en un supuesto fáctico especial que impone un trato diferente, se trata entonces de un derecho fundamental que protege a sus titulares frente a los comportamientos discriminatorios o igualadores de los poderes públicos, el cual permite exigir no solo no verse afectados por tratos diferentes que carecen de justificación sino también, en ciertos casos, reclamar contra tratos igualitarios que no tengan en cuenta, por ejemplo, especiales mandatos de protección de origen constitucional.

Finalmente, la jurisprudencia constitucional colombiana ha diseñado una metodología específica para abordar los casos relacionados con la supuesta infracción del principio y del derecho fundamental a la igualdad, se trata del juicio integrado de igualdad, cuyas fases constitutivas fueron descritas en las sentencias C-093 y C-673 de 2001. Este juicio parte de un examen del régimen jurídico de los sujetos en comparación, precisamente con el objeto de determinar si hay lugar a plantear un problema de trato diferenciado por tratarse de sujetos que presentan rasgos comunes que en principio obligarían a un trato igualitario por parte del legislador. Posteriormente se determina la intensidad del test de igualdad de conformidad con los derechos constitucionales afectados por el trato diferenciado, para finalmente realizar un juicio de proporcionalidad con sus distintas etapas —adecuación, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto— sobre el trato diferenciado.

(...).

Como se sostuvo en el acápite primero de la presente decisión el examen de constitucionalidad de una disposición por supuesta infracción del principio general de igualdad exige una comparación internormativa, entre los sujetos destinatarios del trato supuestamente discriminatorio, adicionalmente al empleo de herramientas metodológicas adicionales para examinar la proporcionalidad y razonabilidad del trato diferenciado.

(...).

Nótese que planteado en los anteriores términos el cargo del demandante si configura un problema de igualdad: la ley establece un trato diferenciado respecto de sujetos, los cuales debido a sus semejanzas (todos son EPS de régimen subsidiado a las cuales las entidades territoriales les adeudan acreencias anteriores al 31 de diciembre de 2004) en principio deberían ser tratados de manera semejante. Por lo tanto habrá de proseguirse con el juicio integrado de igualdad, para lo cual a continuación debe determinarse la intensidad del examen del trato diferenciado, de conformidad con la metodología habitualmente empleada por esta corporación en este tipo de casos.

Al respecto cabe señalar que el trato diferenciado se refiere a la posibilidad de pagar ciertas acreencias con los recursos de un fondo estatal, el FAEP. En esa medida están en juego derechos de exclusiva naturaleza patrimonial y por lo tanto se debe realizar un test leve de proporcionalidad, en el cual sólo se examinará si el trato diferenciado tiene una finalidad que no esté constitucionalmente prohibida.

La finalidad del trato diferenciado es precisamente favorecer a las IPS afectadas por el no pago de la cartera vencida de las EPS de régimen subsidiado, en otras palabras, sanear la cartera hospitalaria. Tal finalidad fue claramente señalada durante el trámite de la ley del plan nacional de desarrollo:

Igualmente, el Gobierno Nacional promoverá el adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las instituciones prestadoras de servicios de salud dentro de un marco de promoción de la eficiencia y sostenibilidad de las IPS. Para el efecto desarrollará los lineamientos previstos en el Conpes 3447, entre los cuales se destacan: la venta de la cartera a operadores privados o públicos de activos improductivos mediante subasta pública o la venta a colectores; el castigo o saneamiento contable de cartera no negociable; la cancelación de cuentas por cobrar por prestación de servicios a población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. Para la cancelación de las cuentas por cobrar presentadas a las entidades territoriales, se dispondrá por una sola vez de recursos provenientes del fondo de ahorro y estabilización por el Conpes. Las entidades territoriales que accedan a estos recursos deberán suscribir un acuerdo de mejora en la gestión con indicadores y metas. Adicionalmente, se podrá implementar una estrategia que dé disponibilidad de capital de trabajo mediante deudas subordinadas a convenios de gestión. En todo caso, antes de proceder al reconocimiento de la cartera a ser saneada, el Gobierno Nacional deberá realizar las auditorias que permitan identificarla y valorarla correctamente (16) .

Este propósito es a todas luces legítimo desde la perspectiva constitucional, porque pretende garantizar el derecho de acceso a la salud de la población más pobre —aquella precisamente afiliada a régimen subsidiado—, el cual se encuentra seriamente amenazado por la cartera actualmente adeudada a las instituciones prestadoras de servicios de salud, la cual según uno de los intervinientes superaba en el año 2005 la suma de un billón de pesos.

Nótese además que los recursos del FAEP, como bien indican la mayoría de los intervinientes, no tiene como destinación ordinaria la financiación del régimen subsidiado, por lo tanto la medida señalada en el literal acusado es de carácter excepcional, dirigida precisamente a aliviar la difícil situación financiera de algunas IPS, por regla general las entidades más perjudicadas por la interrupción del flujo de recursos del sistema entre las entidades territoriales, las EPS de régimen subsidiado y las IPS según los resultados consignados en diversos estudios y en el documento Conpes 3447.

Desde esta perspectiva el trato diferenciado cuestionado por el actor resulta proporcional y razonable porque apunta una finalidad constitucionalmente legítima y por lo tanto el literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 no vulnera el principio de igualdad.”

5. Según lo expuesto, la Sentencia C-624 de 2008 señaló que el literal b de la norma acusada incorporaba una diferenciación respecto de las EPS del régimen subsidiado. En efecto, permite que los municipios y departamentos hagan uso de los recursos ahorrados en el FAEP para el pago de las deudas contraídas con las EPS-S, bajo la condición que se trate de obligaciones asociadas a deudas con las IPS a 31 de diciembre de 2004. Este mandato legislativo prevé un tratamiento favorable para las EPS-S con obligaciones en mora con las instituciones prestadoras de salud, quienes tendrían acceso a las fuentes de financiamiento previstas en la disposición demandada, posibilidad de la que quedaban excluidas las demás EPS-S. No obstante, esta discriminación no era injustificada sino que, antes bien, respondía a un fin constitucionalmente legítimo y deseable, habida cuenta la relación entre el saneamiento de la cartera hospitalaria —previsto dentro de las finalidades del plan nacional de desarrollo— y la garantía de los derechos constitucionales cuya eficacia depende de la adecuada prestación del servicio de atención en salud a la población pobre afiliada al régimen subsidiado. Por lo tanto, hacía parte de las competencias constitucionales del legislador establecer medidas excepcionales, como es la utilización por una sola vez de los recursos del FAEP, para asumir dicha contingencia, que ponía en riesgo cierto los derechos de los usuarios.

De otra parte, debe anotarse que aunque la Sentencia C-624 de 2008 versó su análisis al literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007, sus efectos para este proceso constituyen cosa juzgada constitucional respecto de los cargos propuestos en la demanda de la referencia. Si bien el ciudadano Quintana Astro demandó la totalidad del artículo, es evidente que la censura que conforma el concepto de violación se centra en el mismo problema jurídico que resolvió este tribunal en el fallo citado, consistente en la legitimidad del tratamiento diferenciado para el acceso a los recursos destinados al saneamiento de la cartera hospitalaria, entre EPS-S con obligaciones vigentes con la red de prestadores, y entidades promotoras que han asumido esas deudas. Por lo tanto, ante la necesidad de preservar la seguridad jurídica y los efectos de la cosa juzgada, la Sala se estará a lo resuelto en la Sentencia C-624 de 2008 y, en consecuencia, declarará exequible el artículo 45 de la Ley 1151 de 2007, por los cargos de fondo analizados en esta providencia.

Establecida la existencia de cosa juzgada constitucional en relación con los cargos relacionados con el aspecto material de la disposición acusada, la Corte procede a pronunciarse sobre los demás asuntos contenidos en la demanda de la referencia.

Ineptitud sustantiva de la demanda respecto a la violación del principio de unidad de materia

6. El actor considera que la norma acusada viola el principio de unidad de materia, puesto que en su criterio contradice otras disposiciones que regulan las fuentes de financiamiento del sistema general de seguridad social en salud, en especial el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007, que permitía el uso de los recursos del FAEP para el pago de obligaciones con el régimen subsidiado, sin imponer la condición de su vínculo con deudas a las instituciones prestadoras de salud.

A juicio de la Corte, el cargo es inepto para ejercer el control de constitucionalidad, pues incumple el requisito de pertinencia, predicable del concepto de violación dentro de la acción pública. La jurisprudencia constitucional ha definido este requisito como la necesidad que los argumentos que sustentan el cargo estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad (17) .

7. Para el presente caso, el concepto de la violación no se fundamenta en una contraposición entre la disposición demandada y la Carta Política, puesto que utiliza como parámetro de control judicial una norma del mismo rango legal, sin que identifique la norma de naturaleza constitucional que se contrapone al precepto acusado. Además, no establece las razones por las cuales la presunta contradicción entre disposiciones legales configure una censura de naturaleza constitucional. Por lo tanto, no se reúnen los presupuestos mínimos para que la Corte pueda pronunciarse al respecto, razón por la cual adoptará una decisión inhibitoria sobre ese particular.

Problemas jurídicos

8. El demandante considera que el artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 incurre en dos vicios de procedimiento. El primero, fundado en la vulneración del artículo 341 C.P. y consistente en que el texto definitivo de la disposición no contó con el aval gubernamental sino que, antes bien, fue fruto de las modificaciones que hizo al articulado la comisión accidental de conciliación. El segundo, relacionado con el incumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 157 y 161 C.P., en tanto la norma conciliada no fue aprobada por la Cámara de Representantes, ni corresponde al texto sometido a sanción presidencial, lo que en su criterio afecta los principios de publicidad y consecutividad.

Estas censuras son desestimadas por los intervinientes y el procurador general, basados en argumentos similares. A su juicio, el cargo sobre la ausencia de iniciativa o aval gubernamental resultaba infundado, en la medida en que el texto de la norma acusada es idéntico al propuesto por el Gobierno Nacional en las modificaciones sugeridas a la ponencia para segundo debate. De otro lado, en lo que tiene que ver con la falta de concordancia entre el texto conciliado aprobado y la norma sancionada, señalan que la censura propuesta se basa en un error de apreciación del demandante, puesto que sus cuestionamientos desconocen el hecho que si bien se incurrió en un error de trascripción, éste fue debidamente enmendado y publicado en la Gaceta del Congreso, de modo tal que el texto aprobado por las plenarias estaba corregido y guarda identidad con el articulado sancionado por el Gobierno. Por ende, a partir de los documentos que dan cuenta del trámite legislativo, el cargo de inconstitucionalidad carece de sustento fáctico.

9. Conforme lo anterior, la Sala deberá pronunciarse sobre dos problemas jurídicos definidos. En primer término, determinará si el procedimiento legislativo previo a la expedición de la norma acusada violó el artículo 341 C.P., en tanto fue incluida por las cámaras sin contar con el aval del Gobierno Nacional, según lo exige el precepto constitucional para el caso de los incrementos en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental y de la inclusión de proyectos de inversión no contemplados en dicha iniciativa. En segundo lugar, definirá si la norma acusada violó los principios de publicidad y consecutividad, predicables del procedimiento legislativo, al haberse pretermitido la aprobación del texto conciliado en la plenaria de la Cámara de Representantes e, igualmente, existir una presunta disconformidad entre el texto conciliado aprobado por las plenarias y el sometido a sanción presidencial.

Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento.

10. En tanto los cargos que analizará la Corte versan sobre presuntos vicios en el procedimiento legislativo, debe constatarse si la demanda fue promovida dentro del término de un año, contado a partir de la publicación del respectivo acto, según el requisito previsto en el artículo 242-3 C.P. Al respecto, se tiene que la Ley 1151 de 2007 fue publicada en el Diario Oficial 46.700 del 25 de julio de 2007 y la demanda de la referencia fue radicada ante la Secretaría General de la Corte el 11 de diciembre del mismo año. En ese sentido, la acción fue presentada dentro del término citado, cumpliéndose con ello con el presupuesto procesal para emitir un pronunciamiento de fondo.

El texto aprobado por las cámaras corresponde a la iniciativa del ejecutivo. Cumplimiento del requisito de aval gubernamental

11. La Carta Política ordena la promulgación de un plan nacional de desarrollo, que sirve de sustento a la acción del Gobierno en relación con el cumplimiento de los fines del Estado. Este plan contempla un parte general, que estipula los propósitos y objetivos nacionales a largo plazo, las metas y prioridades de la actuación estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el ejecutivo (C.P., art. 339).

Habida cuenta la centralidad que tiene la ley del plan para la determinación de los derroteros que fijen el sentido y alcance de la actividad del Gobierno, la Constitución ha planteado un diseño institucional sustentado, entre otros aspectos, en la reserva de iniciativa gubernamental respecto de la presentación del proyecto de ley al Congreso y de la inclusión de modificaciones durante el trámite legislativo. Bajo esta lógica se inscribe lo previsto en el inciso final del artículo 341 C.P., según el Congreso tiene la competencia para modificar el plan de inversiones públicas del plan nacional de desarrollo, a condición que (i) se mantenga el equilibrio financiero; y (ii) se cuente con el visto bueno del Gobierno Nacional para cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en la iniciativa del ejecutivo, al igual que para la inclusión de proyectos de inversión no contemplados en ella.

El contenido concreto de las normas que conforman el plan de inversiones públicas es definido tanto por el artículo 339 C.P. como por el artículo 6º de la Ley 152 de 1994 – orgánica del plan de desarrollo (en adelante LOPD). Así, dicho plan está conformado por los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. La disposición orgánica señala, a su vez, que el plan de inversiones versa sobre cuatro aspectos definidos: (i) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; (ii) la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; (iii) los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general, y (iv) la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.

Con base en los anteriores referentes normativos, la resolución del cargo propuesto dependerá de identificar si la disposición acusada, que hace parte del plan de inversiones en tanto prevé la proyección de los recursos financieros destinados al cumplimiento de unas de las finalidades del plan nacional de desarrollo, como es el saneamiento del pasivo hospitalario de las IPS que prestan servicios a los afiliados al régimen subsidiado (18) , contó con el aval gubernamental.

12. Como lo ponen de presente los intervinientes y el procurador general, el proyecto original de plan nacional de desarrollo presentado por el Gobierno Nacional contemplaba una norma que regulaba el saneamiento de cartera de las IPS públicas, del siguiente tenor:

“ART. 29.—Saneamiento de cartera IPS públicas: Las entidades territoriales también podrán destinar los recursos de que trata el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007 al pago de las deudas de las instituciones prestadoras de servicios de salud, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, en los mismos términos y condiciones, (sic)en los mismos términos y condiciones definidos en dicho artículo” (19) .

Sin embargo, este artículo fue excluido del informe de ponencia para primer debate en comisiones conjuntas. Al respecto, los ponentes indicaron en el pliego de medicaciones que no incluirían “el artículo 29 del proyecto inicial. Sin embargo, el Congreso considera importante continuar con la discusión de la iniciativa a lo largo del trámite de este proyecto, en procura de una mayor ilustración” (20) .

Esta modificación al proyecto original no fue aceptada por las comisiones conjuntas, quienes, en cambio, propusieron para segundo debate un artículo nuevo, igualmente destinado a regular el pasivo de las IPS públicas, cuyo contenido fue el siguiente, consignado en la ponencia ante las plenarias de la Cámara y el Senado de la República:

ART. 46.—Saneamiento de cartera. Los recursos provenientes del FAEP y del ECAT de que tratan los artículos 12 y 43 de la Ley 1122 de 2007, también podrán ser utilizados para la cancelación a la IPS de cuentas por cobrar por servicios de salud prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda con anterioridad al 31 de diciembre de 2005, teniendo en cuenta los criterios de priorización, verificación, soporte y conciliación que determine el Ministerio de la Protección Social.

13. En ejercicio de las competencias previstas en los artículos 341 C.P. y 23 de la LOPD, el Gobierno Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, se pronunció acerca de la ponencia radicada para segundo debate. En este documento, el ejecutivo propuso modificar el artículo 46 citado, a fin de realizar una “aclaración en la redacción de este artículo, con el propósito de esclarecer que es necesario que se diferencie adecuadamente tanto las fuentes de recursos como sus usos. En este sentido, la política de mejoramiento de la gestión financiera de las instituciones hospitalarias públicas con enfoque de cartera, señala que las posibles alternativas de financiamiento para el manejo de esta temática den la posibilidad de dar un tratamiento similar a las demás entidades territoriales que no son productoras ni manejan regalías, pero sujetas a la existencia de espacio fiscal dentro del marco de gasto de mediano plazo” (21) . Para cumplir este objetivo, puso a consideración de las plenarias una redacción distinta del artículo 46 de la ponencia para segundo debate:

• Modifíquese el artículo 46, “Saneamiento de Cartera”, el cual quedaría así: “Los municipios y departamentos que hayan realizado ahorros en el Fondo Nacional de Ahorro y Estabilización Petrolera — Faep de que trata la Ley 209 de 1995, podrán disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley, con el fin de destinarlos exclusivamente:

a) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2005, originadas en las deudas de las entidades territoriales con las instituciones prestadoras de servicios de salud, IPS, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, debidamente registradas contablemente en los estados financieros de las IPS a diciembre de 2006;

b) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2004 con las administradoras del régimen subsidiado — ARS (Hoy EPS del régimen subsidiado) siempre y cuando tales obligaciones estén asociadas a deudas con las IPS a la misma fecha de corte y se encuentren debidamente registradas en los estados financieros de dichas entidades a 31 de diciembre de 2005. Las entidades encargadas de los giros de las fuentes de recursos aquí señaladas podrán realizarlos directamente a las IPS de acuerdo con el procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.

Con la misma finalidad del literal a) del presente artículo, el Gobierno Nacional podrá disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley por el Fondo Nacional de Regalías en el fondo de ahorro y estabilización petrolera, Faep, de que trata la Ley 209 de 2005, para asignarlos a los municipios y departamentos que no tengan ahorros en el Faep.

Los recursos de que trata el artículo 43 de la Ley 1122 de 2007, distribuidos a las entidades territoriales de acuerdo con los criterios que fije el Gobierno Nacional, podrán destinarse a las mismas finalidades de que trata el literal a) del presente artículo.

En todo caso, los recursos señalados en el presente artículo, serán asignados teniendo en cuenta los criterios de subsidiaridad, priorización, verificación, soporte, conciliación y giro que establezca el Gobierno Nacional.

PAR. 1º—Los recursos de que trata el presente artículo que deban ser incorporados en el presupuesto general de la Nación no podrán incrementar las metas del marco de gasto de mediano plazo definidas para el cumplimiento de los demás programas y proyectos requeridos para el logro de los objetivos de la presente ley.

PAR. 2º—En todo caso los recursos de que trata el presente artículo se utilizarán una vez las entidades territoriales hayan adoptado los mecanismos de saneamiento de cartera, en los términos y condiciones definidos por el Conpes (22)

Como se observa, el artículo propuesto por el Gobierno Nacional para la modificación de la norma relativa al saneamiento de cartera hospitalaria es idéntico a la norma acusada. En consecuencia, el cargo sustentado en la vulneración del inciso final del artículo 341 C.P. carece de fundamento fáctico. Por lo tanto, la Sala desestimará la censura objeto de análisis, en tanto la exigencia del aval gubernamental fue cumplida a cabalidad para el caso del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007.

Identidad entre el texto aprobado por las cámaras y el sometido a sanción presidencial. Efecto de las correcciones en la publicación del articulado sometido a discusión y votación

14. La regla democrática propia del Estado constitucional obliga a que las decisiones adoptadas por el poder legislativo estén precedidas de la aplicación de un procedimiento reglado, que garantice la adecuada formación de la voluntad democrática del Congreso. Dos de los supuestos que preceden a dicho procedimiento son los principios de consecutividad y publicidad.

El artículo 157 superior establece que ningún proyecto será ley sino cumple con los requisitos de (i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii) haber sido aprobado en primer debate en la comisión permanente de cada cámara, salvo los casos en que el reglamento del Congreso permita que sesione conjuntamente; (iii) haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate; y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno. El cumplimiento estricto de cada una de estas etapas define al principio de consecutividad.

Para la jurisprudencia constitucional, el principio de consecutividad encuentra concreción en la ejecución de actos materiales del Congreso, que garanticen que cada uno de los contenidos de la iniciativa sea objeto de los debates previstos en la Constitución, como requisito ineludible para que puedan obtener estatus legal. Así, se ha resaltado que “las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni deferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en posterior debate sea considerado un determinado asunto. En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad” (23) .

Como se observa, la preservación del principio de consecutividad tiene un lugar central en la protección de la regla democrática en el proceso de formación de las leyes. El Congreso representa la voluntad popular, amén del método de elección directo y representativo que le confiere la Carta Política. Este carácter adscribe legitimidad constitucional a las decisiones que adopte, de modo tal que el órgano legislativo es titular de un amplio margen de configuración normativa, con base en el cual se encuentra facultado para regular, de diversa manera, cada uno de los tópicos relacionados con la actuación estatal, competencias previstas en el artículo 150 C.P. Sin embargo, esta potestad genérica está sometida, entre otros requisitos, a que las disposiciones que cree el legislador estén provistas de una deliberación suficiente, la cual permita que la ley sea producto de la genuina voluntad de las cámaras, cumpla con las mayorías requeridas por la Constitución y las normas orgánicas y respete, dentro de ese contexto deliberativo, los derechos de las minorías congresionales (24) .

15. La debida conformación de la voluntad democrática del legislativo, según lo expuesto, está supeditado a un presupuesto epistemológico. Para que las cámaras puedan adoptar una decisión informada y deliberada sobre los proyectos de ley, deben establecerse mecanismos idóneos y suficientes para que los parlamentarios conozcan el contenido de las iniciativas. Es bajo está lógica que la jurisprudencia constitucional ha establecido la obligación que el procedimiento legislativo cumpla con el principio de publicidad, entendido como la obligación que el proyecto de ley sea publicado en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión correspondiente, de acuerdo a lo ordenado en el numeral primero del artículo 157 C.P., precepto replicado por el artículo 156 del reglamento del Congreso (25) .

16. Tanto el principio de consecutividad con el de publicidad son predicables del procedimiento surtido por las comisiones accidentales de conciliación. De acuerdo a lo previsto en el artículo 161 C.P., cuando surgieren discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto de ley, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, conciliarán los textos. El informe de conciliación debe ser publicado con al menos un día de antelación a su debate y aprobación por las plenarias. En caso que estas improbaren el texto conciliado, se archivará el proyecto.

Así, la competencia de la comisión de conciliación se circunscribe a la presencia de una discrepancia entre los textos aprobados por cada plenaria, (26) lo que obliga a la integración de una célula accidental interparlamentaria que resuelva la controversia, a través de una nueva fórmula de articulado que, respetuosa del principio de unidad de materia, (27) supere la discrepancia. Para cumplir con este propósito, deberán preparar un informe, publicado en la Gaceta del Congreso y puesto a consideración de las cámaras.

17. En criterio del actor, los principios de consecutividad y publicidad fueron vulnerados para el caso del artículo acusado, debido a que (i) la plenaria de la Cámara de Representantes no aprobó el artículo conciliado; y (ii) el texto sometido a sanción presidencial difiere del aprobado por las plenarias al momento de votar el informe de conciliación. Para los intervinientes y el procurador general, el cargo de inconstitucionalidad resulta infundado, en tanto el presunto vicio de procedimiento expuesto por el actor se basa en el desconocimiento que si bien se presentó un error de trascripción en la publicación del informe de conciliación, éste fue debidamente corregido, de modo tal que las cámaras aprobaron el texto enmendado, que a su vez corresponde a la norma objeto de sanción presidencial.

La Corte encuentra, en primer término, que el informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso 159 del 3 de mayo de 2007, para el caso del Senado de la República, y en la Gaceta 160 de la misma fecha, en lo que respecta a la Cámara de Representantes. En este informe se consignó el artículo 46, referente al saneamiento de la cartera hospitalaria, correspondiente al aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate, con la siguiente redacción:

“ART. 46.—Saneamiento de cartera. Los recursos provenientes del FAEP y del ECAT de que tratan los artículos 12 y 43 de la Ley 1122 de 2007, también podrán ser utilizados para la cancelación a la IPS de cuentas por cobrar por servicios de salud prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda con anterioridad al 31 de diciembre de 2005, teniendo en cuenta los criterios de priorización, verificación, soporte y conciliación que determine el Ministerio de la Protección Social.

PAR.—Con el fin de cumplir con lo establecido en presente artículo, se deberán realizar las actividades presupuestales que sean necesarios. (sic).”

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que al momento de someter a discusión y aprobación el informe de conciliación en la plenaria del Senado, se puso a consideración de los congresistas una “fe de erratas”, que corregía algunos errores cometidos en la redacción del texto conciliado, entre ellos el relativo al artículo 46 del proyecto de ley; norma que en el informe de conciliación original había sido publicada según la redacción aprobada por la Cámara de Representantes, cuando en realidad el texto conciliado correspondía al precepto aprobado por el Senado de la República. Sobre el particular, en la sesión plenaria del Senado del 4 de mayo de 2007, contenida en el Acta 54 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 271 del 13 de junio de 2007, se lee lo siguiente:

“III

Votación de proyectos de ley o de Acto Legislativo

***

Con informe de conciliación

Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010. Por secretaría se da lectura al informe de mediación que acordaron las comisiones accidentales designadas por los presidentes de ambas corporaciones, para estudiar las discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.

Por Secretaría se da lectura a la Fe de Errata.

FE DE ERRATA

Los suscritos miembros de la comisión de mediación de Senado y Cámara de Representantes, teniendo en cuenta los errores de transcripción presentados en la conciliación al Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el plan nacional de desarrollo e inversiones –estado unitario, desarrollo para todos 2006-2010, nos permitimos elaborar Fe de Errata al texto publicado en las gacetas 159 de 2007 (Senado) y 160 de 2007 (Cámara), en los siguientes términos:

(...)

ART. 46.—Se publicó el texto aprobado por la Cámara de Representantes, correspondiendo por decisión de la comisión conciliadora el texto aprobado por el Senado de la República” (28) .

De esta manera, el informe de conciliación, junto con la fe de errata transcrita, fue sometido a discusión y votación de la plenaria del Senado, y obtuvo la aprobación correspondiente. Al respecto, en la misma Acta 54 del 4 de mayo de 2007 se lee lo siguiente:

“La Presidencia indica a la secretaría dar lectura al informe de conciliación.

Leída y cerrada la discusión del informe de conciliación, la presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y esta le imparte su aprobación.

Texto conciliado

Al Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara

por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 46.—Saneamiento de cartera. (Fe de Errata). Los municipios y departamentos que hayan realizado ahorros en el Fondo Nacional de Ahorro y Estabilización Petrolera, FAEP, de que trata la Ley 209 de 1995, podrán disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley, con el fin de destinarlos exclusivamente:

a) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2005, originadas en las deudas de las entidades territoriales con las instituciones prestadoras de servicios de salud-IPS, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, debidamente registradas contablemente en los estados financieros de las IPS a diciembre de 2006.

b) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2004 con las administradoras del régimen subsidiado, ARS (hoy EPS del régimen subsidiado) siempre y cuando tales obligaciones estén asociadas a deudas con las IPS a la misma fecha de corte y se encuentren debidamente registradas en los estados financieros de dichas entidades a 31 de diciembre de 2005. Las entidades encargadas de los giros de las fuentes de recursos aquí señaladas podrán realizarlos directamente a las IPS de acuerdo con el procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.

Con la misma finalidad del literal a) del presente artículo, el Gobierno Nacional podrá disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley por el Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera, FAEP, de que trata la Ley 209 de 2005, para asignarlos a los municipios y departamentos que no tengan ahorros en el FAEP.

Los recursos de que trata el artículo 43 de la Ley 1122 de 2007, distribuidos a las entidades territoriales de acuerdo con los criterios que fije el Gobierno Nacional, podrán destinarse a las mismas finalidades de que trata el literal a) del presente artículo.

En todo caso, los recursos señalados en el presente artículo serán asignados teniendo en cuenta los criterios de subsidiaridad, priorización, verificación, soporte, conciliación y giro que establezca el Gobierno Nacional.

PAR. 1º—Los recursos de que trata el presente artículo, que deban ser incorporados en el presupuesto general de la Nación, no podrán incrementar las metas del marco de gasto de mediano plazo definidas para los demás programas y proyectos requeridos para el logro de los objetivos de la presente ley.

PAR. 2º—En todo caso, los recursos de que trata el presente artículo se utilizarán, una vez las entidades territoriales hayan adoptado los mecanismos de saneamiento de cartera, en los términos y condiciones definidos por el Conpes” (29) .

Debe anotarse, igualmente, que el texto del artículo 46 sobre saneamiento de cartera es idéntico al aprobado por la plenaria del Senado de la República en segundo debate, como se puede verificar en la Gaceta del Congreso 224 del 30 de mayo de 2007, que contiene el “Texto definitivo aprobado en sesión plenaria del Honorable Senado de la República, los días 2 y 3 de mayo de 2007 al Proyecto de Ley 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el plan nacional de desarrollo e inversiones Estado comunitario desarrollo para todos 2006712010” (30) .

En lo que tiene que ver con la discusión y aprobación del informe de conciliación por parte de la Cámara de Representantes, la Sala encuentra que en la plenaria se hizo alusión explícita a la fe de erratas que tuvo en cuenta el Senado de la República en relación con las correcciones al texto conciliado. En efecto, en dicha sesión, contenida en el Acta 46 del 4 de mayo de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso 241 del 1º de junio de 2007, se advierte que la Secretaría General dejó una constancia en el sentido que la fe de erratas que fue leída en la Plenaria del Senado de la República se ponía a consideración de los representantes como parte integrante del informe de conciliación. Inclusive, esta fe de erratas fue sometida a la discusión y aprobación de la plenaria de la Cámara (31) . En ese sentido, al momento de aprobar el texto conciliado, la mesa directiva insiste en dicha incorporación, según se expresa en la citada acta:

“Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): Señor ponente, antes de la votación, certifíquele a la plenaria y al país si el conciliador Representante a la Cámara del Polo Democrático y Senador Conciliador firmaron la conciliación.

Palabras del honorable Representante Ángel Custodio Cabrera Báez:

En la reunión de conciliadores estaba representado el Polo Democrático por el senador Dussán y en la Cámara de Representantes por el doctor Wilson Borja, los cuales firmaron el acta de conciliación.

Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): Dando cumplimiento a la Ley 5ª como no los pidió el doctor, se cierra la discusión ¿Aprueba la Plenaria el acta de conciliación?

La Secretaría General informa (doctor Jesús A. Rodríguez): Ha sido aprobada, señor presidente.

Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): ¿Con la Fe de Erratas, señor Secretario?

La Secretaría General informa (doctor Jesús A. Rodríguez):

Con la Fe de Erratas y los impedimentos. Ha sido aprobado por las mayorías según la Constitución y la ley” (32) .

18. De acuerdo con el anterior relato fáctico, que da cuenta del procedimiento surtido para la aprobación del informe de conciliación al proyecto de ley correspondiente a la norma acusada, la Corte concluye que (i) la comisión accidental de conciliación incurrió en un error al incluir en el informe respectivo el texto del artículo 46 aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes, cuando en realidad la decisión de esa célula legislativa era incorporar en el texto conciliado el precepto aprobado en segundo debate por el Senado, que corresponde a la modificación propuesta por el Gobierno Nacional; (ii) ese yerro fue detectado por la misma comisión antes de someter el informe de conciliación al debate y votación por parte de las plenarias, razón por la cual pusieron a su consideración, junto con el informe de conciliación, una fe de erratas, en la que indicaron expresamente que el texto conciliado del artículo 46 corresponde a la disposición aprobada por la plenaria del Senado en segundo debate; (iii) ambas cámaras dieron aprobación al informe de conciliación, junto con la fe de erratas, tal y como lo corroboraron las mesas directivas de ambas corporaciones al momento de las respectivas votaciones; y (iv) el texto aprobado guarda plena identidad con el artículo 45 de la Ley 1151 de 2007, objeto de control de constitucionalidad en esta oportunidad.

Conforme a estos supuestos, es claro que la censura planteada por el ciudadano Quintana Astro carece de sustento. En efecto, está demostrado que a pesar que en un primer momento la comisión accidental de conciliación incurrió en un yerro, este fue corregido con anterioridad al momento que las plenarias sometieran a discusión y votación el informe de conciliación. Así las cosas, no es posible predicar que los congresistas no estuvieran debidamente informados del texto sometido a debate y aprobación, habida cuenta que fueron suficientemente advertidos sobre la existencia de correcciones al articulado publicado, prevención que fue realizada con anterioridad al momento en que las cámaras expresaran su voluntad de convertir la iniciativa en ley de la República. Adicionalmente, como lo ponen de presente los intervinientes y el Ministerio Público, la norma objeto de conciliación, que fue debidamente aprobada por las plenarias del Senado y de la Cámara es idéntica a la que se sometió a sanción presidencial, de manera tal que tampoco puede sostenerse la afectación del principio de consecutividad, puesto que la disposición acusada fue incorporada en el texto conciliado, a través de la fe de erratas, y recibió debate y aprobación por las plenarias, quienes votaron la iniciativa concientes que el contenido del artículo 46 del proyecto de ley (que corresponde de la L. 1151/2007, art. 45), era equivalente al texto aprobado por la plenaria del Senado. En consecuencia, el presunto vicio de procedimiento propuesto en la demanda, consistente en la falta de identidad entre la norma conciliada y la disposición objeto de sanción presidencial resulta infundado, razón por la cual declarará la exequibilidad de la disposición acusada por dicho cargo.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-624 del 25 de junio de 2008 y, en consecuencia declarar EXEQUIBLE el artículo 45 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” por los cargos de inconstitucionalidad material propuestos en la demanda.

2. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo fundado en la violación del principio de unidad de materia, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda.

3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 45 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, por los cargos de inconstitucionalidad del procedimiento legislativo, estudiados en esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(11) La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de diferenciar tanto en razón de su estructura normativa como en el sentido de su fuerza vinculante los valores, los principios y los derechos fundamentales. En la Sentencia T-406 de 1992 se propone por primera vez la distinción entre valores y principios constitucionales, basada fundamentalmente en el grado de eficacia y aplicabilidad, al respecto se dijo: “Los valores son normas queestablecen fines dirigidos en general a las autoridades creadoras del derecho y en especial al legislador; los principios son normas que establecen un deber ser específico del cual se deriva un espacio de discrecionalidad legal y judicial. La diferencia entre principios y valores no es de naturaleza normativa sino de grado y, por lo tanto, de eficacia. Los principios, por el hecho de tener una mayor especificidad que los valores, tienen una mayor eficacia y, por lo tanto, una mayor capacidad para ser aplicados de manera directa e inmediata, esto es, mediante una subsunción silogística. Los valores, en cambio, tienen una eficacia indirecta, es decir, sólo son aplicables a partir de una concretización casuística y adecuada de los principios constitucionales. De manera similar, la diferencia entre principios y reglas constitucionales no es de naturaleza normativa sino de grado, de eficacia. Las normas, como los conceptos, en la medida en que ganan generalidad aumentan su espacio de influencia pero pierden concreción y capacidad para iluminar el caso concreto” (negrillas originales). Posteriormente en la Sentencia T-881 de 2002 con ocasión del examen del papel que cumple la dignidad humana en el ordenamiento jurídico, se hace una diferenciación entre el papel de los principios y de los derechos fundamentales a partir de la función que cumplen y no en razón de su estructura, pues si bien se reconoce que tanto los derechos fundamentales como los principios son mandatos de optimización directamente aplicables, los primeros permitirían la apertura de nuevos ámbitos de protección y abrirían la posibilidad de “concretar con mayor claridad los derechos fundamentales”.

(12) Por el ejemplo el artículo 42 el cual señala que las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recíproco de sus integrantes, el artículo 53 que consagra entre los principios mínimos del estatuto del trabajo la igualdad de oportunidades de los trabajadores, el artículo 70 que impone al Estado colombiano el deber de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la cultura y reconoce la igualdad de las culturas que conviven en el país, el artículo 75 dispone la igualdad de oportunidades en el acceso al espectro electromagnético y el artículo 209 consagra la igualdad como uno de los principios que orienta la función administrativa.

(13) Cfr. Markus González Beilfuss. Tribunal Constitucional y reparación de la discriminación normativa, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000, pág. 21 y s.s.

(14) Ver Sentencia C-093 de 2001.

(15) Cfr. Markus González Beilfuss, op. cit., pág. 31 y s.s.

(16) Ponencia para segundo debate, contenida en la Gaceta del Congreso 142 de abril 26 de 2007.

(17) Acerca de los requisitos para la construcción del concepto de la violación en la acción pública de inconstitucional, cfr Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.

(18) En efecto, el artículo 6º de la Ley 1151 de 2007 establece los principales programas de inversión que ejecutará el Gobierno Nacional en el periodo 2006-2010. Dentro de ellos se prevé un componente relacionado con la “reducción de la pobreza y la promoción del empleo y la equidad”, el cual versa, entre otros aspectos, sobre el sistema de protección social. Para este caso específico, se plantea dentro de las metas la universalización del aseguramiento, por medio de la implementación de determinadas estrategias. Una de ellas es el “incremento de la afiliación al régimen contributivo y actualización del plan de beneficios. Esto implicará, entre otras, reducir la evasión y elusión de aportes al régimen contributivo, a través de la implementación universal de la planilla integrada de aportes y la interoperabilidad de los Sistemas y registros de información de aportantes (RUA), afiliados (RUAF) y el Sisbén; incrementar, hasta medio punto, el aporte de cotizaciones a cargo del empleador al sistema general de seguridad social en salud (SGSSS) a partir de 2007; y transformar los recursos de subsidio de oferta a demanda a partir de esa misma fecha. Igualmente, se promoverá el adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las instituciones prestadoras de servicios de salud, de acuerdo a los lineamientos del Conpes” (negritas fuera de texto). En consecuencia, a partir de las consideraciones consignadas en la parte general del plan nacional de desarrollo, se demuestra que la implementación de mecanismos para el saneamiento del pasivo hospitalario, como los que plantea la norma acusada, hacen parte del plan de inversiones públicas en tanto proyecto de inversión.

(19) Cfr. Gaceta del Congreso 32 de 2007, página 23,

(20) Cfr. Gaceta del congreso 87 de 2007, página 3.

(21) Cfr. Gaceta del Congreso 154 de 2007, página 6.

(22) Ibídem.

(23) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003.

(24) Para un estudio más amplio sobre este tópico particular, Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1056 de 2003.

(25) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-688/02 y C-951/01.

(26) Sobre el concepto de discrepancia, la Corte ha sostenido que “no todas las diferencias entre los textos aprobados en una y otra cámara constituyen discrepancias. Por ello, en cada caso debe analizarse el contenido material de las disposiciones para determinar si existen diferencias relevantes o verdaderos desacuerdos que justifiquen la integración de una comisión accidental. La Corte considera que los problemas de transcripción o gramaticales, que en nada inciden en el contenido material de la norma, no constituyen discrepancias” Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-371/00 y C-551/03.

(27) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-198 de 2002.

(28) Cfr. Gaceta del Congreso 27 de 2007, página 9.

(29) Ibídem. Página 44.

(30)“ Cfr. Gaceta del Congreso 224/07, página 29.

(31) Sobre este preciso particular en la Gaceta del Congreso 241/07 se lee lo siguiente:

“La Secretaría General deja constancia de esta fe de erratas que se leyó en el honorable Senado de la República, que fue certificada por el Secretario General del Congreso como director de la Gaceta del Congreso, de acuerdo al Reglamento del Congreso, y que dice lo siguiente:

Fe de erratas al acta de conciliación.

Por errores de trascripción de los artículos 6º, numeral 2º, inciso 2.4, artículos 57, 75, 77, 115, parágrafo del artículo 35, el artículo 141, el artículo 148, y el numeral 4.2 del artículo 6º, y el artículo 40, el anterior artículo 6º publicado en la página 15 de la Gaceta y del artículo nuevo 178.

Firma.

Emilio Otero.

Y de acuerdo a lo observado en el texto por el secretario encargado de la Cámara de Representantes, doy fe de que existen estos errores de trascripción que se cometieron por los funcionarios y por los encargados de levantar el texto del acta de conciliación para que sean corregidos.

Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute):

En consideración la Fe de Erratas Leída, se cierra la discusión ¿Aprueba la corporación?

La Secretaría General informa (doctor Jesús A. Rodríguez): Ha sido aprobada.

(...).

La secretaría va a dejar 3 constancias:

Que la Fe de Erratas fue elaborada por el Señor Secretario de Senado y acogida por la Secretaría de la Cámara de Representantes.

Que se adiciona con el artículo 160 nuevo a que se refiere la Ley 160 del 94.

Igualmente que los parlamentarios a los que le fue aprobado impedimento en las sesiones en las que se discutió este proyecto de ley, estos impedimentos son válidos para la votación del acta de conciliación como lo ha dicho la honorable Corte Constitucional.

Señor Presidente someta a consideración y votación de la Plenaria el acta de conciliación del proyecto de ley por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo”.

(32) Cfr. Gaceta del Congreso 241/07, página 26.

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