Sentencia C-842 de julio 6 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-842 de 2000 

Ref:. Exp. D-2736

Magistrado Ponente:

Dr. Vladimiro Naranjo Mesa

Actor: Martín Emilio Rey Castillo

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 488 de 1998.

Santafé de Bogotá D.C. julio seis de dos mil.

EXTRACTOS: «El tenor literal de la norma demandada es el que se subraya:

LEY 488 DE 1998 

“Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales.

ART. 2º—Utilidad en enajenación de acciones. El inciso segundo de artículo 36-1 del estatuto tributario quedará así:

“Cuando la utilidad provenga de la enajenación de acciones de alta o media bursatilidad, certificada así por la Superintendencia de Valores, realizada a través de una bolsa de valores, ésta no constituye renta ni ganancia ocasional”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte

1. La competencia y el objeto de control.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer las acusaciones planteadas contra las normas parcialmente demandadas, por ser ellas parte de una ley de la República.

2. La norma bajo examen en relación con el alcance del principio de legalidad tributaria.

1. En anterior pronunciamiento (1) , esta corporación se refirió in extenso al alcance del principio de legalidad tributaria en los siguientes términos:

“El principio de legalidad del impuesto, recogido por el artículo 338 de nuestra Carta Política, enuncia que el ejercicio del poder de imposición sólo corresponde a las corporaciones públicas que ostentan la representación popular. Este principio se concibe como una garantía en favor de los contribuyentes, a quienes se les reconoce el derecho ejercido a través de sus elegidos, de verificar la necesidad de las contribuciones públicas y de consentirlas. Históricamente surge a la vida jurídica como garantía política, con la inclusión en la Carta magna inglesa de 1215 del principio “no taxation without representation”. Hoy en día es universalmente reconocido y constituye uno de los pilares del estado democrático.

“Pero el alcance de este principio no se limita al establecimiento del tributo mismo, sino que va más allá, pues se refiere también a la determinación de los elementos de la obligación tributaria por parte de los representantes del pueblo. Es por ello que el artículo 338 de nuestra Constitución dice: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos”.

“Explicando el significado de este principio fundamental del derecho tributario, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado:

“La definición general del sujeto pasivo, del hecho generador y las bases gravables, elementos esenciales de la obligación tributaria, no puede ser deferida al reglamento, so pena de socavar el anotado principio democrático. Si la norma que pretende establecer un tributo, de cualquier especie, no los señala directamente, no hay gravamen. La garantía democrática se desvanecería si tales presupuestos de la obligación tributaria, se abandonaran a la función ejecutiva. La atribución del Congreso de establecer contribuciones fiscales y parafiscales (C.P., art. 150-12) es plena, y así habrá de ejercitarse”. (Sent. C-253/95, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)”.

2. Según lo dicho, en desarrollo del principio de legalidad tributaria es menester que el Congreso se ocupe directamente de señalar el hecho gravado “o situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva a la cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligación tributaria” (2) , y la base gravable del tributo, concepto este que hace relación a la “magnitud o la medición del hecho gravado a la cual se le aplica la tarifa para de esta manera determinar la cuantía de la obligación tributaria” (3) .

3. Esta determinación del hecho gravado y de la base gravable, incluye el señalamiento de aquellas excepciones, en las cuales, a pesar de configurarse el hecho generador de la obligación tributaria, el legislador por alguna razón estimó que no debía recaer el impuesto.

En el caso del impuesto de renta, la ley ha señalado que el hecho gravado se configura por la obtención de ingresos ordinarios o extraordinarios durante el período gravable. Respecto del impuesto de ganancia ocasional, en cambio, el hecho gravado es un ingreso que, como su nombre lo indica, es ocasional, esporádico o extraordinario.

La base gravable en el impuesto de renta, se determina de conformidad con lo preceptuado por el artículo 26 del estatuto tributario que para el efecto ordena tener en cuenta “todos los ingresos ordinarios y extraordinarios realizados en el año o período gravable, que sean susceptibles de producir un incremento neto del patrimonio en el momento de su percepción, y que no hayan sido expresamente exceptuados”. Por su parte, según el artículo 299 del mismo estatuto, la base gravable en el impuesto de ganancia ocasional se establece teniendo en cuenta los ingresos que se consideran como constitutivos de tal ganancia por la ley, “salvo cuando hayan sido taxativamente señalados como no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional en el título I de este libro”. Así las cosas, lo que hace el artículo 2º de la Ley 488 de 1998, modificatorio del artículo 36-1 del estatuto tributario, ubicado en el título I del libro I a que hace referencia el artículo 299 mencionado, es exceptuar la utilidad proveniente de la enajenación de acciones de alta o media bursatilidad, del concepto de ingreso gravado, para efectos de determinar la base gravable en los impuestos de renta y ganancia ocasional.

3. La posibilidad de que el legislador, al fijar los elementos de la obligación tributaria, remita la definición de conceptos técnicos a las entidades competentes para ello.

4. La Corte, en varios pronunciamientos anteriores, ha señalado que si bien el principio de legalidad del impuesto exige que la imposición legal del mismo incluya la determinación de los elementos configurativos de la obligación tributaria, ello no tiene el alcance de impedir que el Congreso defiera a otras entidades la fijación de ciertos conceptos técnicos que inciden en la determinación de alguno de los elementos del tributo. Así por ejemplo, en el fallo antes citado, se dijo lo siguiente:

“No entiende la Corte, que la facultad concedida a algunos órganos de control para fijar los métodos de valoración de ciertos activos patrimoniales, signifique que se está delegando la facultad de señalar la base gravable; y ello por lo anteriormente explicado: es decir, por el hecho simple de que establecer la manera de valorar uno o varios de los activos patrimoniales, no puede equipararse a fijar la base gravable, concepto este último mucho más complejo, pues incluye el de patrimonio bruto y patrimonio líquido, y la presunción de una rentabilidad porcentual, que en el presente caso no están siendo determinados por los organismos de control.

(...).

“Ahora bien, si en desarrollo del principio de legalidad del impuesto es menester que la fijación del mismo incluya la determinación de los elementos de la obligación tributaria, entre ellos la base gravable, ello no significa que la ley, las ordenanzas o los acuerdos tengan que señalar las sumas concretas sobre las cuales ha de liquidarse el impuesto. Razones de tipo administrativo y por sobre todo de carácter técnico, conducen a desechar esta interpretación extrema del principio de legalidad del tributo” (4) .

5. En otras ocasiones anteriores a la sentencia parcialmente transcrita, ésta ha sido también la interpretación del principio de legalidad tributaria que ha aplicado la jurisprudencia de esta corporación; así por ejemplo, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de los artículos 7º y 13 de la Ley 40 de 1990, que establecía la cuota de fomento panelero, se sentaron los siguientes conceptos:

“(...).

2. La fijación del precio de la panela por parte del Ministerio de Agricultura.

“El demandante señala que el parágrafo 3º del artículo 7º de la ley que se estudia, vulnera el artículo 338 de la Constitución, en la medida en que por tratarse de un impuesto, el órgano encargado de fijar su base gravable es el Congreso y no el Ministro de Agricultura.

“Hemos expuesto las razones que determinan que la cuota de fomento panelero no es un impuesto sino una contribución parafiscal que cuenta con un régimen especial, distinto al creado para los ingresos tributarios de la Nación.

“Ahora bien, en cualquier caso lo que manda la Carta, en desarrollo del principio de la legalidad del impuesto, es que los órganos representativos fijen la base sobre la cual se cobrará el gravamen, no así las sumas concretas sobre las que ha de cobrarse. En el caso que nos ocupa, es claro que la base gravable de la cuota, fijada por ley, es el precio del kilogramo de la panela o de la miel.

“Por razones evidentes de técnica administrativa y dado que el precio es altamente variable, la ley otorga al Ministro de Agricultura la función de fijar dicho precio semestralmente y sólo para efectos del cumplimiento de la ley.

“Se trata simplemente de certificar el precio de la panela para dar a los productores certeza sobre el monto del gravamen y no dejarlo al libre juego del mercado, el cual puede determinar un alto grado de incertidumbre sobre el precio respecto del cual haya de calcularse la respectiva cuota.

“Así las cosas —dado que se trata de una función pública de certificación sobre el precio del producto— para su fijación la autoridad administrativa debe consultar todos los datos necesarios, y realizar los análisis pertinentes de tal forma que se certifique con la mayor certeza posible el monto del precio, mas no que se fije de manera arbitraria.

“En conclusión, la ley acusada fija la base gravable de la cuota de fomento panelero, pues queda claro de su lectura, que aquélla es el precio del kilogramo de la panela o miel, a nivel nacional o regional. Lo que hace el Ministro de Agricultura, es simplemente una labor administrativa de certificación que facilita el cálculo y la prueba de dicho precio” (5) .

En sentido similar, en la sentencia C-467 de 1993 (6) se dijo lo siguiente:

“De otra parte, el artículo 338 de la Carta ordena al legislador tributario establecer los sujetos activo y pasivo del impuesto, los hechos y bases gravables y las tarifas de los impuestos. En el artículo 3º de la Ley 44 de 1990, materia de acusación, se consagra precisamente uno de los elementos de la obligación tributaria, cual es la base gravable del impuesto predial unificado, que corresponde al avalúo catastral, o el autovacuna cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado. Obsérvese cómo este mandato en lugar de contrariar la Carta se ajusta al contenido del artículo 338.

“El avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario.

“Que la base gravable sea el valor del avalúo catastral o del autoavalúo, es tan sólo un parámetro que el legislador dentro de una política impositiva consideró como el más apropiado, pues si la propiedad va a representar una base impositiva, lo más lógico es que se le dé un valor para tales efectos. Y el único valor real de una cosa es el precio que ésta tiene en el mercado” (Sent. C-467/93, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).

4. Constitucionalidad de la disposición acusada parcialmente, en cuanto pone en manos de la Superintendencia de Valores la certificación sobre el índice de bursatilidad de las acciones.

6. De manera muy similar a lo dispuesto en las normas cuya constitucionalidad fue examinada en las sentencias citadas, las cuales deferían a autoridades administrativas la fijación de ciertos conceptos técnicos a partir de los cuales se determina la base gravable en los impuestos de renta o predial, o en la contribución denominada cuota de fomento panelero, la norma bajo examen dispone que el índice de bursatilidad, que en últimas determina qué acciones negociadas en bolsa no generan una utilidad gravada con el impuesto de renta o ganancia ocasional, será el certificado por la Superintendencia de Valores.

En efecto, en el caso de la sentencia C-583 de 1992, la disposición examinada por la Corte concedía a algunos organismos de control la facultad de fijar los métodos de valoración de ciertos activos patrimoniales, activos que, junto con otros conceptos, debían tenerse en cuenta para determinar la base gravable en el impuesto de renta. Por su parte, el pronunciamiento vertido en la sentencia C-040 de 1993, se refirió a la disposición que indicaba que el precio del kilogramo de la panela o miel, con base en el cual se fija la base gravable de la cuota de fomento panelero, sería fijado semestralmente por el Ministro de Agricultura. Y, a su turno, la sentencia C-467 de 1993 examinó la constitucionalidad de la disposición que establecía que la base gravable en el impuesto predial unificado es el avalúo catastral o el autoavalúo, conceptos que no son determinados directamente por el legislador.

En todos los casos anteriores, la Corte consideró que nociones de tipo técnico, que estaban presentes en la valoración de ciertos conceptos económicos que incidían en la determinación de la base gravable de los respectivos impuestos, justificaban que se defiriera a algunas autoridades tal valoración o el señalamiento del método para establecerla, dado que el Congreso no podía, dada la naturaleza de las cosas, ejercer esa función en razón de las circunstancias cambiantes dependientes del mercado o altamente técnicas.

7. En el caso presente, ocurre algo igual. El índice de bursatilidad es un concepto técnico (7) que se determina con base en los siguientes conceptos: la frecuencia de transacción, que corresponde al número de operaciones realizadas en promedio durante un mes, y el volumen promedio de transacción que corresponde al valor total de las operaciones efectuadas para cada acción, dividido por el número de operaciones efectuadas durante el período considerado (8) . Así, el índice de bursatilidad refleja la movilidad de las referidas acciones en la estructura del mercado en un período determinado (9) . Como puede apreciarse, tal índice, respecto de cada acción inscrita en la bolsa de valores, es un concepto variable, que depende por entero de las circunstancias igualmente variables del mercado, y cuya medición implica la utilización de una metodología altamente técnica, establecida por las normas que al efecto ha dispuesto la Superintendencia de Valores.

Esta entidad administrativa resulta entonces competente para la determinación del método de cálculo y categorización del índice de bursatilidad, toda vez que la Constitución, en su artículo 52 transitorio, dispuso que a partir de su entrada en vigencia, la antigua comisión nacional de valores tendría el carácter de Superintendencia de Valores, y que el Gobierno Nacional dispondría lo necesario para la adecuación de dicha institución a su nueva naturaleza; en desarrollo de esta disposición se profirió el Decreto 2739 de 1991, que adecuó la estructura de la referida comisión y dispuso que a este organismo de control le correspondería ejercer por delegación, las facultades presidenciales para establecer de manera general las normas a las que debe sujetarse la organización y funcionamiento del mercado de valores. En virtud de lo anterior, la Superintendencia de Valores ha gozado desde 1992 de facultades legales para determinar el cálculo y categorización del índice de bursatilidad (10) . Así pues, cuando la norma bajo examen dispone que la categorización de las acciones como de media o alta bursatilidad debe ser certificada por la Superintendencia, se está remitiendo a la entidad legalmente competente para ello.

La circunstancia de que la certificación sobre la categorización comentada se defiera a ese organismo de control, no se opone a la legalidad de la exención tributaria que se establece en la norma acusada. Obedece más bien a la naturaleza de las cosas, pues es obvio que el legislador no puede predeterminar de manera general y anticipada si una particular acción es de alta o media bursatilidad, verificación que debe hacerse en cada caso respecto de un período particular, según normas técnicas preestablecidas al respecto por las autoridades competentes.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “certificada así por la Superintendencia de Valores”, contenida en el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 488 de 1998.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Sentencia C- 583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(2) Sentencia C- 583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(3) Ibídem

(4) Ibídem

(5) Sentencia C-040 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón.

(6) M.P. Carlos Gaviria Díaz

(7) Según definición del artículo 2º de la Resolución 638 de 1998, emanada de la Superintendencia de Valores, “el índice de bursatilidad accionaria es un parámetro utilizado para la valoración a precios de mercado de las inversiones de renta variable; constitución de garantías en operaciones Repo y a plazo, para la determinación de valores que podrán ser negociados en operaciones de transferencia temporal de valores, ventas en corto y operaciones simultáneas, entre otros”.

(8) Resolución 638 de 1998, artículo 1º.

(9) Cfr. Ibídem.

(10) Ley 6ª de 1992, artículo 11; Decreto Reglamentario 2057 de 1993, artículo 1º; Resolución 1200 de 1995, Resolución 638 de 1998, Decreto 433 de 1999, artículo 2º.

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