Sentencia C-844 de octubre 27 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

DECLARACIONES TRIBUTARIAS

SANCIÓN DE CONSIDERARLAS NO PRESENTADAS

EXTRACTOS: «El texto de las disposiciones acusadas en la demanda es el siguiente:

“DECRETO NÚMERO 624 DE 1989

(Marzo 30)

Por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.

ART. 580.—Declaraciones que se tienen por no presentadas. No se entenderá cumplido el deber de presentar la declaración tributaria, en los siguientes casos:

a) Cuando la declaración no se presente en los lugares señalados para tal efecto;

b) Cuando no se suministre la identificación del declarante, o se haga en forma equivocada;

c) Cuando no contenga los factores necesarios para identificar las bases gravables;

d) Cuando no se presente firmada por quien deba cumplir el deber formal de declarar, o cuando se omita la firma del contador público o revisor fiscal existiendo la obligación legal;

e) Cuando no contenga la constancia del pago del impuesto, en caso de la declaración del impuesto de timbre. (...).

ART. 650-1.—Sanción por no informar la dirección. Cuando en las declaraciones tributarias el contribuyente no informe la dirección, o la informe incorrectamente, se aplicará lo dispuesto en los artículos 580 y 589-1".

(...).

Se ocupará la Corte de examinar los cargos formulados en contra de la constitucionalidad de los literales b y c del artículo 580, en razón a que la demanda fue rechazada en relación con los literales a y d de la misma disposición porque sobre ellos recayó el fenómeno de la cosa juzgada, en virtud de la sentencia C-690 de 1996 que declaró su exequibilidad. Igualmente, la corporación se pronunciará en cuanto al artículo 650-1 del mismo estatuto, el cual fue adicionado por el artículo 51 de la Ley 49 de 1990. Los fundamentos de la demanda se contraen a lo siguiente:

En criterio del demandante, las normas demandadas desconocen el derecho que tiene todo administrado al debido proceso, pues permiten a la administración desconocer de plano la presentación de las declaraciones tributarias por el simple hecho de no cumplir con ciertos requisitos de forma.

En consecuencia es necesario, a su parecer, notificarle al interesado un acto administrativo previo en el cual se le solicite explicación acerca del error incurrido, y respecto del cual el administrado pueda ejercer su derecho de contradicción.

Para el demandante, en síntesis, los artículos 580 y 650-1 del estatuto tributario son inexequibles, por cuanto al autorizar a la administración de impuestos para sancionar a los contribuyentes que no suministren correctamente la información fiscal, con la sanción de no tener por presentada la declaración tributaria, sin mediar procedimiento alguno en que se desvirtúe su buena fe y se demuestre la intención de perjudicar el erario público, vulneran las garantías establecidas en los artículos 29 (debido proceso), 83 (presunción de buena fe) 95-9 (justicia y equidad de la tributación), 209 (principio de la función administrativa) y 228 (prevalencia del derecho sustancial) de la Carta Política.

No comparte la Corte el anterior planteamiento, por cuanto los argumentos carecen de respaldo, tanto en la Carta Política, como en la jurisprudencia de esta corporación, como se expondrá más adelante.

Para la Corte es importante resaltar la idea, según la cual, el sistema tributario colombiano, el cual incluye los artículos 580 y 650-1 cuestionados, se fundamenta en un principio fundamental, según el cual, el contribuyente debe presentar su denuncio rentístico de manera voluntaria, por lo cual, es apenas obvio, que el ordenamiento dote de una especie de fuerza vinculante, a la declaración, lo que permite que la obligación tributaria posea certeza y exigibilidad, tanto para el contribuyente como para la administración.

(...).

De la simple lectura de los artículos cuestionados como supuestamente inexequibles, a juicio de la Corte, se desprende que ellos no hacen otra cosa que proteger los derechos sustanciales, tanto del contribuyente como del Estado, en cuanto al nacimiento de la obligación fiscal, por lo que, en caso de ser desconocidos, los literales allí previstos, pueden dar lugar a la violación de los derechos y deberes protegidos, tanto de la administración tributaria como del contribuyente, en cuanto a los elementos básicos que conforman la relación sustancial tributaria; por lo tanto, la finalidad que el legislador busca con estos artículos, es la seguridad jurídica de los contribuyentes en sus relaciones tributarias o fiscales.

Para la Corte es claro que la información tributaria es el medio por el cual la administración puede controlar el cumplimiento de los deberes ciudadanos para con el fisco y por ende, obtener el real recaudo de los dineros provenientes del pago de los impuestos, tasas y contribuciones, con los cuales se atiende el funcionamiento del aparato estatal y la satisfacción de las necesidades públicas, por lo que la obligación formal de los contribuyentes de suministrar a la administración de impuestos la información de naturaleza fiscal que ésta requiera para el cumplimiento de sus funciones, deriva de la potestad impositiva del Estado y del consiguiente deber de tributación, los cuales se fundamentan en los artículos superiores 150-12, 338 y 363 en concordancia con el 95-9 ibídem.

En este orden de ideas, en concepto de la Corte, las normas cuestionadas por el actor, contienen unos requisitos, que por su importancia y trascendencia, pueden catalogarse como de fondo, pues, ellos, se reitera, están dirigidos a garantizar los derechos del propio contribuyente, pues, es claro para esta corporación, que el no presentar la declaración tributaria, por ejemplo, en los lugares señalados para el efecto, desconoce la exigibilidad misma de la obligación fiscal y de paso no permitirá esclarecer la competencia, ante eventuales reclamos por parte del contribuyente o del mismo Estado. Igual prédica se hace en cuanto al hecho de no suministrar la identificación o la firma por quien tiene el deber formal de hacerlo, requisitos que, en su ausencia, transgreden el deber de individualizar la carga tributaria; igual ocurre con el hecho de que la declaración no contenga los factores necesarios para identificar la base gravable, pues ello impide determinar, a la autoridad tributaria, de dónde surge y cuánto es el monto de la obligación a pagar. Igualmente, en cuanto no se informe la dirección o se informe incorrectamente, el mismo contribuyente está desconociendo el más importante paso hacia la garantía de su propia defensa y contradicción, porque, al tenor de las normas tributarias, una notificación o un aviso a una dirección incorrecta, por ejemplo, implica una indebida notificación, que le impedirá al propio contribuyente el no poder explicar, oportunamente, las razones por las cuales considera justa o injusta una decisión de la administración tributaria, dentro, claro está, de las oportunidades legales que el propio ordenamiento jurídico tributario consagra para estos eventos.

Para la Corte, los artículos 580 y 650-1 del estatuto tributario, no infringen realmente el artículo 29 superior como lo expone el demandante, porque, ninguna de las hipótesis previstas en los mismos, ni la consecuente sanción, opera por ministerio de la ley, tampoco puede aceptar la Corte, como lo afirma el demandante, que el estatuto tributario no establece un procedimiento para impartir una sanción, como lo es la no presentación de la declaración, pues en estos casos, la autoridad tributaria siempre debe proceder mediante acto administrativo, de carácter particular y contenido concreto, al cual le son aplicables los recursos previstos en el Código Contencioso Administrativo con el propósito de lograr el agotamiento de la vía administrativa y utilizar las acciones contencioso administrativas, de acuerdo a las reglas generales.

En efecto, la Corte Constitucional, comparte la doctrina jurisprudencial establecida por el Consejo de Estado, quien ha reiterado, en sentencia de fecha 12 de junio de 1998, la tesis según la cual, para que la administración tributaria aplique el artículo 580 del estatuto tributario, en cuanto a tenerse como no presentadas las declaraciones tributarias, se requiere, en todos los casos de la actuación administrativa, un debido proceso que así lo declare, porque el artículo referido no opera de pleno derecho.

Así las cosas, resulta evidente que los artículos 580 y 650-1 acusados, no vulneran el debido proceso, ni mucho menos afectan el derecho de defensa de los declarantes.

En cuanto al cargo de la supuesta violación del artículo 83 de la Constitución Política, sobre la presunción de buena fe, la Corte tampoco comparte el planteamiento formulado en el libelo demandatorio. En efecto, para la corporación es evidente que quien no aporta en debida forma los datos e informes solicitados por la administración tributaria, no puede estar tutelado por la presunción constitucional del artículo 83 superior. En efecto, la jurisprudencia de esta corporación ya tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, en la sentencia C-690 de 1996, en el sentido de que la buena fe no es un principio absoluto, mucho más cuando la organización del Estado y la dinámica misma de la función administrativa tributaria, requieren de la plena colaboración de los asociados y la misma debe contar con una estructura adecuada que facilite la labor de las autoridades públicas. En consecuencia, entiende la Corte; que con los artículos 580 y 650-1, el legislador plasmó un “deber de colaboración” el cual, naturalmente, sirve de marco y fundamento para que éste defina y diseñe las obligaciones formales en materia tributaria; por lo tanto, los literales b y c del artículo 580 y el artículo 650-1 del Decreto-Ley 624 de 1989, poseen una plena justificación, por ende, no implican menoscabo alguno de la buena fe, ya que, se reitera, dichas normas están basadas en un deber de colaboración, sin la cual la labor de la administración tributaria sería altamente dispendiosa, costosa e ineficaz.

En este sentido, la Corte debe reiterar su doctrina jurisprudencial vertida en la sentencia C-690 de 1996, magistrado ponente doctor Alejandro Martínez Caballero, en la cual dijo la corporación lo siguiente:

“...en general es razonable suponer que ha actuado de manera dolosa o negligente quien ha incumplido un deber tributario tan claro como es la presentación de la declaración tributaria en debida forma, por lo cual resulta natural considerar que la prueba del hecho —esto es de la no presentación de la declaración— es un indicio muy grave de la culpabilidad de la persona. Por consiguiente, teniendo en cuenta que las sanciones impuestas en caso de no presentación de la declaración tributaria son de orden monetario, que el cumplimiento de este deber es esencial para que el Estado pueda cumplir sus fines, y conforme al principio de eficiencia, la Corte considera que una vez probado por la administración que la persona fácticamente no ha presentado su declaración fiscal entonces es admisible que la ley presuma que la actuación ha sido culpable, esto es, dolosa o negligente.

Lo anterior no implica una negación de la presunción de inocencia, la cual sería inconstitucional, pero constituye una disminución de la actividad probatoria exigida al Estado, pues ante la evidencia del incumplimiento del deber de presentar la declaración tributaria, la administración ya tiene la prueba que hace razonable presumir la culpabilidad del contribuyente. En este orden de ideas, la flexibilidad del principio de prueba de la culpabilidad en este campo no implica empero condonación de la prueba para la administración, puesto que en sanciones de tipo administrativo, tales como las que se imponen en ejercicio del poder de policía o las sanciones de origen tributario, deben estar sujetas a la evidencia del incumplimiento, en este caso la no presentación de la obligación tributaria, la cual hace razonable la presunción de negligencia o dolo del contribuyente”.

En este orden de ideas, para la Corte, la indicación de todos los elementos que integran la declaración tributaria que prevé el artículo 580 cuentan con un claro objetivo, el cual es facilitar el control que se requiere, por parte de la autoridad tributaria, para hacer posible una tributación que consulte lo dispuesto en el artículo 95 numeral 9 y 363 superiores, por lo que, resulta obvio que un formulario o una declaración voluntaria, destinada al efecto, que no indique las bases para establecer el quantum del gravamen o la identificación del declarante, no es realmente una declaración; igual prédica se puede hacer con la firma del declarante, pues la misma posee la trascendental misión de investir al documento de su condición de tal; así mismo ocurre, por ejemplo, con la firma del revisor fiscal, pues, ella cumple con el crucial objetivo de dar plena credibilidad, en cuanto a que la contabilidad del contribuyente se ajusta a la ley y a los principios generalmente aceptados para esta clase de asuntos y que refleja, razonadamente, la situación financiera o patrimonial de la empresa o que se practicaron las exenciones o las retenciones previstas en la ley; igual puede afirmarse con la presentación de la declaración, en los lugares que, el ordenamiento tributario prevé, los cuales deben corresponder al domicilio de los declarantes, y con ello se logra facilitar la inmediación entre el contribuyente y la administración tributaria.

Ahora bien, es fundamental para los fines de control y fiscalización tributaria que se tenga en cuenta, cuál es la administración local competente para recibir los tributos, o establecer la dirección del contribuyente, pues todo ello, se repite, facilita las actuaciones administrativas y las funciones propias y naturales en materia tributaria, pues, las mismas resultan razonables y justas, ya que poseen un propósito, el cual consiste en coadyuvar un beneficio tanto para el contribuyente como para la administración tributaria.

Por otra parte, es claro para la Sala Plena, que la omisión de cualquiera de los literales acusados en el artículo 580, implica el consiguiente incumplimiento de las obligaciones sustanciales, porque la obligación sustancial está encaminada a cumplir con las cargas públicas que implica el financiamiento del Estado, mediante el cumplimiento de las obligaciones fiscales. En consecuencia éstas no pueden realizarse en debida forma sin la verificación de ciertos requisitos formales razonables y proporcionales. En efecto, para la Corte, la ausencia de ciertos requisitos en la declaración tributaria o en el formulario que para el efecto imprima la administración, puede generar una transgresión al principio de eficiencia en el recaudo de los tributos tasas o contribuciones y, naturalmente, traducirse en un mayor costo administrativo, para lograr un resultado, que puede obtenerse, en forma más simple con la colaboración de un contribuyente diligente o cuidadoso.

De otra parte, en cuanto a la supuesta violación del numeral 9º del artículo 95 por parte de los artículos cuestionados de la Carta Política, la Corte debe recordar lo expuesto en la sentencia C-160 de 1998, en la cual la corporación estimó que:

“Parte fundamental del funcionamiento del Estado, depende de la existencia de recursos para financiar los proyectos y gastos que le permitan cumplir con sus funciones y fines. Por ello, la importancia del deber que consagra el artículo 95 numeral 9º de la Constitución, según el cual “es deber de las personas y de los ciudadanos contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de equidad y justicia”. Deber de colaboración que no está circunscrito a la observancia de la obligación tributaria de carácter sustancial sino que abarca las accesorias que de ella se desprenden y que complementan y facilitan la actividad fiscal de la administración”. (M.P. Carmenza Isaza de Gómez).

Por lo tanto, la obligación de declarar debe ser cumplida en debida forma, de lo contrario, se le impide a la administración actuar en forma eficiente, pronta y eficaz de conformidad con el artículo 209 de la Carta.

Ahora bien, cuando las omisiones y vicios señalados en las normas acusadas, que se declaran exequibles, impliquen la no presentación oportuna de la declaración y acarreen las sanciones correspondientes es necesario la actuación administrativa sujeta al principio de la legalidad y a las reglas del debido proceso, para oír en descargos al contribuyente y garantizar el derecho de defensa.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los literales b y c del artículo 580, así como el artículo 650-1 del Decreto-Ley 624 de 1989.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-844 de octubre 27 de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).

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