Sentencia C-847 de octubre 27 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-847/99

Ref.: Expediente D-2399

Magistrado Ponente:

Dr. Fabio Morón Díaz

Actor: Rodrigo Hernández Fierro

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 97 (parcial) del Decreto 2150 de 1995 “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración Pública”.

Santafé de Bogotá D.C., octubre veintisiete de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «II. La normatividad acusada

El texto de la disposición acusada es el siguiente, en el cual se resalta el aparte demandado:

“DECRETO NÚMERO 2150 DE 1995

(Diciembre 5)

“Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública”.

“(...)

“ART. 97.—Derogatorias. Deróganse el artículo 11 de la Ley 51 de 1898, la Ley 139 de 1936, los artículos 2º, 10 y 11 de la Ley 57 de 1985 y las demás normas que sean incompatibles con lo expuesto en le presente decreto”.

[El artículo 11 de la Ley 57 de 1985, dispone:

“El número de ejemplares de cada una de las ediciones del Diario Oficial y de los boletines y gacetas contemplados en esta ley se fijará por la autoridad encargada de su dirección, teniendo en cuenta la necesidad de su distribución gratuita en oficinas públicas, universidades, medios de comunicación, asociaciones y cuerpos profesionales y la atención de las suscripciones que adquieran los particulares requiriendo la autorización del ministerio de gobierno, del gobernador, intendente, comisario o del alcalde, en su caso”].

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. La competencia

Es competente la Corte Constitucional para conocer de la presente acción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Carta Política, por hacer parte, la normatividad acusada, de un derecho con fuerza de ley, expedido en desarrollo de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República al jefe del ejecutivo; en virtud del artículo 83 de la Ley 190 de 1995.

2. Cuestión preliminar

Antes de entrar a estudiar el fondo del asunto, la Corte deberá definir si el ejecutivo, al ejercer las facultades extraordinarias conferidas, cumplió con los precisos términos de la ley que las otorgó o si, por el contrario, se excedió en su ejercicio habilitante.

Esta Corte ha sido enfática, en su jurisprudencia, en el sentido de exigir que los decretos dictados por el gobierno al amparo del artículo 150 numeral 10 superior, se circunscriban a las materias precisas, previstas de modo expreso, por el legislador extraordinario para el desempeño de funciones excepcionales que le corresponde en principio al Congreso de la República.

En efecto, en sentencia C-510 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, dijo la Corte al respecto lo siguiente:

“Tanto en la Constitución anterior como en la vigente la institución de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al ejecutivo está caracterizada por su sentido restrictivo en cuanto son excepcionales, ya que la función legislativa corresponde, por cláusula general de competencia, al Congreso de la República, al paso que las ocasiones en las cuales puede desempeñar ese papel el Jefe del Estado se encuentran determinadas por el texto constitucional de tal forma que en cuanto a cada una de ellas la posibilidad que tiene el Presidente de expedir decretos con fuerza de ley habrá de ceñirse a los estrictos límites señalados por la Carta Política.

Ello implica que en cuanto se refiere al uso de las facultades contempladas en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución (antes 76, num. 12) la capacidad de que dispone el ejecutivo para legislar está circunscrita tanto por el aspecto material como por el temporal a las previas y expresas determinaciones que haya hecho el Congreso al conferirle la correspondiente habilitación.

Ya ha señalado esta Corte que en lo concerniente al término de la investidura durante él no se confiere al presidente un “status” de legislador sino que se lo comisiona por el Congreso para actuar en calidad de legislador respecto de asuntos precisamente definidos, de modo que, cumplida la comisión se entiende agotada la facultad(1).

Por cuanto atañe al límite material, tanto la tradicional jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia como la que ya ha venido sentando está corporación(2), han coincidido en afirmar que cuando el gobierno utiliza las facultades extraordinarias para legislar sobre temas no expresamente contenidas en la ley de habilitación incurre en abuso de las autorizaciones que le fueron otorgadas e invade la órbita propia del legislador.

Como quiera que las materias objeto de la actividad legislativa del Congreso no pueden de ordinario ser reguladas mediante decreto del gobierno, éste necesita autorización específica para asumir función legislativa en torno de ellas. Si actúa por fuera de tal autorización, las normas que dicte al respecto con la pretensión de legislador son inconstitucionales”.

De lo anterior se concluye que el ejecutivo, al ejercer la facultad, tiene por límite material el contenido de la ley habilitante, por lo tanto, cuando ella establece requisitos sustanciales o formales únicamente se entiende que la actividad legislativa extraordinaria del gobierno se cumple cuando el decreto ley cumple íntegramente tales límites o exigencias legales.

3. Sujeción a las facultades extraordinarias. Límites temporales o materiales del Decreto 2150 de 1995 artículo 97 en cuanto a la expresión acusada

El artículo 83 de la Ley 190 de 1995 concedió las facultades extraordinarias al Presidente de la República en los precisos términos siguientes:

“ART. 83.—De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que en el término de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública. En ejercicio de dichas facultades no podrá modificar códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas.

Los presidentes de las comisiones primeras constitucionales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes designarán, cada una dos de sus miembros que colaboren con el gobierno para el ejercicio de las facultades a que se refiere este artículo”.

Desde el punto de vista de la sujeción del gobierno a la temporalidad de la habilitación legislativa, esta Corte, en sentencia C-340 de 1996, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, declaró exequible el ejercicio temporal en la expedición del decreto-ley al que pertenece la norma parcialmente acusada, pues el Decreto 2150 de 1995, se expidió el 5 de diciembre de 1995, es decir, dentro de los seis (6) meses de término concedido por el Congreso, que principió a contarse a partir del 6 de junio de 1996, fecha en la que entró a regir la Ley 190 de 1995 (art. 85) que fue también la de su publicación en el Diario Oficial 41878, por lo que la Corte estará a lo resuelto en la sentencia C-340 de 1996 en chanto a este aspecto.

De otra parte, la norma acusada parcialmente, fue expedida por el ejecutivo en desarrollo de las facultades extraordinarias otorgadas a ese órgano por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, las que se contrajeron a dictar normas con fuerza de ley: “para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública. En ejercicio de dichas facultades no podrá modificarse códigos ni leyes estatutarias u orgánicas”.

Se pregunta la Corte si la facultad concedida al gobierno para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública, era enteramente discrecional, con la única salvedad de no poder reformar códigos, leyes estatutarias y orgánicas. A este respecto, esta corporación, en la sentencia C-433 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, dijo:

“La ley no determina expresamente criterios que permitan identificar regulaciones, trámites o procedimientos administrativos anodinos o insustanciales. En realidad, por estar el ejecutivo más directamente compenetrado con la función administrativa, tiene a su disposición mejores elementos de juicio para juzgar la necesidad o no necesidad de un determinado trámite o exigencia pública. Seguramente esta circunstancia tuvo algo que ver con la concesión de facultades al gobierno.

No obstante el contexto de la ley ayuda al intérprete a precisar su finalidad y ésta, a su turno, contribuye a delimitar el alcance de las facultades extraordinarias, las cuales, desde luego, deben ser proporcionales a su objeto, en este sentido, no cabe duda de que la eliminación de trámites innecesarios se vincula a la lucha contra la corrupción, como quiera que a su amparo medra con más facilidad la deshonestidad de los servidores públicos y aumenta la posibilidad de que la relación de éstos con los ciudadanos se torne abyecta y expoliadora.

De hecho, las facultades se conceden y regulan en la Ley 190 de 1995, “por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”. Naturalmente, la proscripción de prácticas legales innecesarias redunda en la mayor eficiencia de la función administrativa y en la configuración de una relación entre los servidores públicos y los particulares informada en el principio de la buena fe, la que sustituye la anterior construida sobre la desconfianza y la gratuita interposición de impedimentos, trabas y distancias, inconciliables con la idea del actual estado servicial.

Los considerandos del decreto demandado, reiteran de manera sucinta, pero completa, tanto los fundamentos como los fines del encargo confiado al ejecutivo y que se resumen en abolir las regulaciones, trámites y procedimientos innecesarios con miras a promover la eficiencia, igualdad y moralidad de la administración, no menos que a hacer efectivo el principio de buena fe y las libertades de los ciudadanos, los que en razón de los vicios burocráticos pueden verse lesionados o reducidos a su mínima expresión.

Se sigue de lo expuesto que el gobierno gozaba de libertad para apreciar y determinar en cada caso concreto qué actuaciones públicas tenían carácter innecesario y debían por tanto suprimirse o reformarse. El ámbito de su competencia, sin embargo, no podía desconocer o desvirtuar los fines de la ley a los que se ha hecho mención, so pena de incurrir en un uso excesivo y desproporcionado de las facultades concedidas por el legislador”.

Ahora bien, el cargo que se formula contra las normas demandada se contrae a que el actor estima que al haberse derogado el artículo 11 de la Ley 57 de 1985 por el artículo 97 del Decreto 2150 de 1995, se hace onerosa la suscripción al Diario Oficial, con lo cual, en opinión del demandante, se violentan los principios al interés general a los deberes sociales (art. 2º) y al derecho a la igualdad (art. 13) porque no se permite el conocimiento de las leyes por parte de los ciudadanos más pobres e inclusive de los funcionarios encargados de aplicarlas, lo que se traduce, a su vez, en un quebranto del artículo 189-10 superior, ya que esta última norma constitucional obliga al Estado a que difunda y divulgue la Constitución y la ley y no a la comunidad mediante el pago de una suscripción periódica o pago diario para acceder al conocimiento material de la ley, lo que establece un trato inequitativo entre coasociados, pues todas las personas en igualdad de condiciones son destinatarias de la ley (C.P., arts. 1º, 2º y 4º).

El artículo 11 de la Ley 57 de 1995, el cual fue derogado mediante el artículo 97 del Decreto-Ley 2150 de 1995, objeto de la acusación, disponía que el número de ejemplares de cada uno de las ediciones del Diario Oficial y de los boletines y gacetas contemplados en dicha ley, se fijará por la autoridad encargada de la dirección de las publicaciones mencionadas, teniendo en cuenta la necesidad de su distribución gratuita en oficinas públicas, universidades, medios de comunicación, asociaciones y cuerpos profesionales.

Para el análisis de los cargos planteados por el actor resulta prioritario identificar la naturaleza jurídica del costo o valor para la adquisición del Diario Oficial o el costo de la publicación, autorizada por el artículo 97 del Decreto 2150 de 1995, cuando derogó el artículo 11 de la Ley 57 de 1985.

En efecto, ha sido múltiple la jurisprudencia de esta Corte, a propósito de las contribuciones fiscales o parafiscales, en el sentido de señalar que el fundamento jurídico de estos cobros está contenido en el artículo 95 numeral 9º de la Constitución, a cuyo tenor es deber de la persona y del ciudadano contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de conceptos de justicia y equidad.

En este orden de ideas, desde la sentencia C-040 de febrero 11 de 1993 (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón), pasando por la sentencia C-430 de 1995 y C-109 de 1995 (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero), hasta culminar en la sentencia C-183 de 1998 (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), esta corporación, siempre ha estimado que las tasas, los impuestos y las contribuciones poseen sus propias características que los definen y los diferencian unas de otras.

Para la Corte, conforme a su jurisprudencia, resulta claro que el valor del costo de adquisición del Diario Oficial a partir de la vigencia del Decreto 2150 de 1995, o la suscripción periódica u ocasional al mismo deberán ser pagados, exclusivamente por los usuarios del mismo y la finalidad del cobro va dirigido necesariamente a la recuperación de los costos de producción de la publicación que genera el servicio por parte de la Imprenta Nacional de Colombia, con lo cual se llega a la conclusión de que tal costo encaja dentro del denominado conjunto de “tasas”(3).

Ahora bien, siguiendo con el concepto de tasa como aquellos ingresos tributarios que se establece unilateralmente por el Estado, pero que sólo se hacen exigibles en el evento de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta(4). En este sentido, la tasa, al ser una contribución parafiscal, su imposición le corresponde, de manera privativa a los órganos de representación popular —Congreso, asambleas departamentales y concejos municipales— (art. 338, en concordancia con el 150-12, 300-4 y 313-4 superior) y de manera excepcional al Presidente de la República, en virtud de la emergencia económica (ibíd. 215). En este sentido la sentencia C-116 de 1996, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz, a propósito del tema expreso:

“La Carta Política autoriza a las citadas corporaciones públicas para delegar en las autoridades administrativas respectivas, la labor de fijar las tarifas de las tasas y las contribuciones que cobran a los contribuyentes, como recuperación de los costos que generan los servicios que el Estado presta por intermedio de alguna de sus entidades, o participación de los beneficios que el contribuyente recibe. La fijación del monto de las tarifas no es asunto discrecional de la autoridad delegataria, pues es requisito indispensable que el legislador haya determinado previamente el sistema y el método para definir tales costos y la forma de hacer su reparto, según lo prescribe el inciso segundo del artículo 338 de la Carta”.

De otra parte, en la misma sentencia precisa la Corte que:

“De otra parte, es pertinente reiterar que “cuando el Congreso, las asambleas y los concejos hacen uso del expediente previsto en el inciso segundo del artículo 338 de la Carta, están condicionados por la misma preceptiva superior y, por ende, no les es dado traspasar a otra autoridad de manera absoluta e incontrolada la competencia para fijar tarifas de tasas y contribuciones. Es decir, la falta de cualquiera de los enunciados requisitos implica la inconstitucionalidad del acto mediante el cual se otorgó a una autoridad específica tal atribución, pues en ese evento se estaría reasignando una facultad propia del respectivo cuerpo colegiado por fuera de los límites señalados en el ordenamiento fundamental”.

En síntesis, como el legislador, en la Ley 190 de 1995, artículo 83, no autorizó la creación de las tasas, ni mucho menos delegó la fijación de una tarifa o de un cobro económico, como al que hace alusión implícitamente el Decreto 2150 de 1995, cuando derogó expresamente el artículo 11 de la Ley 57 de 1985, estima la Corte que el artículo 97, en lo demandado, transgrede el artículo 338 de la Carta, e igualmente, excede el marco preciso de la facultades atribuidas al gobierno, por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, o norma habilitante, así como también excede las facultades concedidas al ejecutivo al regular una materia reservada, por la Constitución, únicamente, al legislador, lo que constituye, por lo tanto, una clara violación del artículo 150-10 superior.

En consecuencia, la disposición acusada en lo atinente a la derogatoria del artículo 11 de la Ley 57 de 1985, viola, parcialmente, el ordenamiento superior, en cuanto derogó todo el artículo y sólo podía hacerlo respecto del segmento “requiriendo la autorización del ministerio de gobierno, del gobernador, intendente, comisario o del alcalde en su caso”, por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995.

Por tal motivo será retirado del ordenamiento jurídico el segmento correspondiente, sin necesidad de analizar los otros cargos formulados por el actor en su demanda.

En consecuencia, es exequible el artículo acusado, en la parte que dice:

“El número de ejemplares de cada una de las ediciones del Diario Oficial y de los boletines y gacetas contemplados en esta ley se fijará por la autoridad encargada de su dirección, teniendo en cuenta la necesidad de su distribución gratuita en oficinas públicas, universidades, medios de comunicación, asociaciones y cuerpos profesionales y la atención de las suscripciones que adquieran los particulares...”.

Es claro que en este caso, el gobierno no estaba revestido de facultades extraordinarias para crear tasas ni delegar en entidades administrativas el cobro de servicios, pues ello es reserva del legislador, por lo tanto, no podía, el ejecutivo sino reformar o suprimir ciertas instituciones o mecanismos previstos en las leyes, si éstos se revelasen innecesarios para el funcionamiento eficaz, eficiente y oportuno de la administración pública.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

DECLARAR INEXEQUIBLE parcialmente la expresión normativa “y 11 de la Ley 57 de 1985”, contenida en el artículo 97 del Decreto-Ley 2150 de 1995, en cuanto derogó todo el artículo y sólo podía hacerlo respecto del segmento “requiriendo la autorización del ministerio de gobierno del gobernador; intendente comisario o del alcalde en su caso”, por exceso en el ejercicio de las: facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995. En consecuencia, es exequible el artículo acusado, en la parte que dice:

El número de ejemplares de cada una de las ediciones del Diario Oficial y de los boletines y gacetas contemplados en esta ley se fijará por la autoridad encargada de su dirección, teniendo en cuenta la necesidad de su distribución gratuita en oficinas públicas, universidades, medios de comunicación, asociaciones y cuerpos profesionales y la atención de las suscripciones que adquieran los particulares...”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(1) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias 510 y 511 del 3 de septiembre de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(2) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia 416 del 18 de junio de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(3) C-465 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(4) C-455 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

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