Sentencia C-85 de febrero 12 de 2014

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-9749

Magistrado Ponente:

Dr. Alberto Rojas Ríos

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 30 (parcial) de la Ley 101 de 1993.

Accionante: Carlos Iván Fernández Hernández

Bogotá, D.C., doce de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Disposiciones demandadas

La demanda se dirige contra artículo 30 (parcial) de la Ley 101 de 1993 (se destaca el aparte demandado). El texto de la disposición demandada es el siguiente:

“Ley 101 de 1993

(Dic. 23)

Diario 41.149, de 23 de diciembre de 1993.

Ley general de desarrollo agropecuario y pesquero

El Congreso de Colombia

Decreta:

(...).

ART. 30.—Administración y recaudo. La administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras se realizará directamente por las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria o pesquera determinada y que hayan celebrado un contrato especial con el Gobierno Nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la ley que haya creado las contribuciones respectivas.

Las colectividades beneficiarias de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras también podrán administrar estos recursos a través de sociedades fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno Nacional; este procedimiento también se aplicará en casos de declaratoria de caducidad del respectivo contrato de administración.

PAR. 1º—Las entidades administradoras de los fondos provenientes de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras podrán demandar por vía ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria el pago de las mismas. Para este efecto, el representante legal de cada entidad expedirá, de acuerdo con la información que le suministrará el Ministerio de Hacienda, el certificado en el cual conste el monto de la deuda y su exigibilidad.

PAR. 2º—El recaudador de los recursos parafiscales que no los transfiera oportunamente a la entidad administradora, pagará intereses de mora a la tasa señalada para el impuesto de renta y complementarios”.

(...).

B. Consideraciones

1. El derecho al debido proceso administrativo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional

El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, de conformidad con el cual toda clase de actuaciones judiciales y administrativas deben desarrollarse con respeto de las garantías inherentes al derecho fundamental al debido proceso. De conformidad con el texto constitucional, el debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende también a todas las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos que aparejen consecuencias para los administrados.

En una línea jurisprudencial(1) reiterada y pacífica respecto de los elementos que configuran el derecho al debido proceso ha manifestado esta corporación que esta garantía fundamental, con apoyo en los artículos 6º, 29 y 209 de la Constitución, se define como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”(2). Ha precisado, además, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”(3). De este modo, el desconocimiento del debido proceso administrativo, supone también la violación del derecho de acceso a la administración de justicia y transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción que gobiernan la actividad administrativa(4).

Por esta razón se ha manifestado “[l]a extensión del derecho constitucional fundamental al debido proceso, a las actuaciones administrativas, busca garantizar la correcta producción de los actos administrativos, razón por la cual comprende “todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular que a través de ellas se hayan afectado sus intereses”(5).

A este respecto, la Corte ha expresado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otras, las siguientes: “i) el derecho a conocer el inicio de la actuación; ii) a ser oído durante el trámite; iii) a ser notificado en debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio definidas por el legislador; v) a que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a gozar de la presunción de inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y contradicción; ix) a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen por la parte contraria; x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a impugnar la decisión que se adopte y a xii) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso” —Sentencia C-248 de 2013—.

Aspectos que extienden una línea jurisprudencial continua y sin grandes variaciones por parte de la Corte Constitucional. Al respecto puede citarse la Sentencia C-1189 de 2005, en la que se consagró que el debido proceso administrativo corresponde “(i) al conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”(6). Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”(7).

En consecuencia y, en armonía con el contenido esencial, este tribunal ha expresado que el debido proceso administrativo se entiende vulnerado, cuando las autoridades públicas no siguen los actos y procedimientos establecidos en la ley y los reglamentos, y, por esa vía, ignoran las garantías reconocidas a los administrados. Al respecto, ha sostenido que “[e]l desconocimiento en cualquier forma del derecho al debido proceso en un trámite administrativo, no solo quebranta los elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente comporta una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, del cual son titulares todas las personas naturales y jurídicas (C.P., art. 229), que en calidad de administrados deben someterse a la decisión de la administración, por conducto de sus servidores públicos competentes”(8).

En consecuencia, por tratarse de un derecho fundamental, el derecho al debido proceso administrativo “exige a la administración pública sumisión plena a la Constitución y a la ley en el ejercicio de sus funciones, tal como lo disponen los artículos 6º, 29 y 209 de la Carta Política”(9), pues de otra forma se transgredirían los principios que gobiernan la actividad administrativa (igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción), y se vulnerarían especialmente los derechos fundamentales de las personas que acceden a la administración o de alguna forma quedan vinculadas por sus actuaciones.

Son estos los principales aspectos del derecho al debido proceso en materia administrativa, que servirán como fundamento a la solución que se brinde al problema planteado.

2. El ejercicio de funciones administrativas por parte de particulares.

En el ordenamiento colombiano se ha previsto la posibilidad de que los particulares desempeñen funciones administrativas. En primer lugar el artículo 2º de la Constitución, al referirse a los fines esenciales del Estado, previó que uno de estos fines consiste en facilitar la participación de todos en la vida administrativa de la nación; manifestación que es concretada, en el capítulo referido a la función pública, por el segundo inciso del artículo 210 de la Constitución, que consagra la posibilidad de que “[l]os particulares pued[a]n cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”.

En desarrollo de la posibilidad prevista en el artículo 210 de la Constitución, el artículo 110 de la Ley 489 de 1998, incluido en el capítulo XVI —Del ejercicio de funciones administrativas por particulares—, previó que en estos casos la entidad administrativa titular de la función sería la encargada de regulación, el control, la vigilancia y la orientación de la función asignada a los particulares. Así mismo, el artículo 112 del citado cuerpo normativo al referirse de forma expresa al régimen jurídico de los actos y contratos que expidieran o celebraran los particulares en ejercicio de dichas funciones consagró que “[l]a celebración del convenio y el consiguiente ejercicio de funciones administrativas no modifica la naturaleza ni el régimen aplicable a la entidad o persona privada que recibe el encargo de ejercer funciones administrativas. No obstante, los actos unilaterales están sujetos en cuanto a su expedición, y requisitos externos e internos, a los procedimientos de comunicación e impugnación a las disposiciones propias de los actos administrativos. Igualmente si se celebran contratos por cuenta de las entidades privadas, los mismos se sujetarán a las normas de contratación de las entidades estatales” —destacado ausente en texto original—.

Así, por expreso mandato legal, los actos expedidos en ejercicio de funciones administrativas por los particulares tienen la condición de actos administrativos y, por consiguiente y con fundamento en lo concluido en la consideración anterior, deberán respetar las reglas relativas al debido proceso administrativo.

Con base en esta regulación constitucional y legal, habrá de determinarse si la función de administrar recursos parafiscales constituye una función administrativa ejercida, en los casos de actividades agropecuarias y pesqueras, por entidades gremiales de naturaleza particular.

3. La administración de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras.

La jurisprudencia ha identificado distintas maneras de vincular a los particulares en el ejercicio de funciones administrativas. Uno de los eventos en que los particulares realizan dichas funciones es precisamente cuando recaudan y administran contribuciones parafiscales. Al respecto manifestó en la Sentencia C-482 de 2002:

“[C]onstitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que ha enunciado:

a) La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado. En este supuesto el legislador, para cada caso, señala las condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duración, las características y destino de los recursos y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control específico, etc.

Esta ha sido la modalidad utilizada, cuando el Estado ha querido vincular a las entidades gremiales a la gestión de las cargas económicas por ella misma creadas (contribuciones parafiscales, para que manejen los recursos correspondientes a nombre del Estado y propendan mediante ellos, a la satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus prístinas e indispensables finalidades. 

b) La previsión legal, por vía general da autorización a las entidades o autoridades públicas, titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jurídicas o personas naturales), mediante convenio precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta, como lo ha señalado la Corte, que la mencionada atribución tiene como límite “la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga”(10). Este supuesto aparece regulado primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos 110 a 114 tal como ellos rigen hoy, luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte(11).

c) En otros supuestos, para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales, se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y estas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta, acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta corporación en varias oportunidades”(12).

Argumento que fue reiterado por la Sala Plena de la Corte Constitucional con ocasión de la Sentencia C-819 de 2004, en la que se estudió la adecuación constitucional de la asignación del sistema de información e identificación de ganado bovino a Fedegán.

En armonía con las anteriores consideraciones, y de específica relevancia para el problema jurídico que ahora resuelve la Sala, se ha reconocido que el proceso por el cual la administradora de contribuciones parafiscales determina el monto de la deuda que tiene el sujeto pasivo, constituye una actuación administrativa que, en tanto ejercicio de función administrativa, culmina con la expedición de un acto administrativo de carácter definitivo(13).

En este sentido se pueden citar los casos de la propia Ley 101 de 1993, que, adicional a las contribuciones parafiscales cuyo proceso de cobro ahora se cuestiona, prevé la existencia de un fondo de estabilización de precios que exige que eventualmente sean pagadas cesiones de estabilización —numeral 2º del artículo 40—; recursos que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional —Sentencia C-1067 de 2002—, tienen la condición de contribuciones parafiscales. El cobro por mora en el pago de los recursos de los fondos de estabilización —recursos parafiscales—, se realiza también con base en lo previsto por el parágrafo ahora cuestionado por el demandante —parágrafo 2º del artículo 30 de la Ley 101 de 1993—. El acto por el cual se determina el monto de la deuda por parte de las entidades que administran los recursos de estabilización tiene la naturaleza de acto administrativo, por manifestación expresa del artículo 46 de la mencionada ley, que establece que para cumplir las funciones de dirección de dichos fondos de estabilización de precios, la entidad administradora podrá expedir los actos y medidas administrativas necesarias.

Así mismo, la reciente sentencia de la sección Cuarta del Consejo de Estado concluyó:

“De la doctrina judicial transcrita se pueden extraer las siguientes conclusiones:

a. Las cesiones de estabilización que hacen los productores, vendedores o exportadores al Fondo de Estabilización de Precios del Aceite de Palma, Palmiste y sus Fracciones son contribuciones parafiscales que se pagan cuando el precio del mercado internacional de un producto, para el día en que se registra la operación en dicho fondo, es superior al precio de la referencia o al límite superior de la franja de precios de referencia.

Empero, si el precio del mercado internacional, para el día en que se registre la operación en dicho fondo, es inferior al precio de referencia o al límite inferior de una franja de precios de referencia, se pagará a los productores, vendedores o exportadores una compensación de estabilización equivalente a un porcentaje de la diferencia entre ambos precios.

b. En el procedimiento administrativo para la determinación de la contribución intervienen la Auditoría Interna del Fondo de Estabilización de Precios del Palmiste, el Aceite de Palma y sus Fracciones, que expide la certificación de las cesiones de estabilización no pagadas, las no recaudadas o las pagadas irregularmente; la DIAN que, por delegación del Ministro de Hacienda y Crédito Público, profiere el acto que aprueba la certificación de cesiones adeudadas, y la administradora del fondo (en este caso, Fedepalma), que dicta el acto administrativo que define la obligación a cargo del productor, vendedor o exportador del palmiste, el aceite de palma y sus fracciones.

c. Los actos que expiden la Auditoría Interna del Fondo de Estabilización de Precios del Palmiste, el Aceite de Palma y sus Fracciones y la DIAN son actos de trámite que no deciden directa o indirectamente la obligación a cargo del productor, vendedor o exportador de palmiste, de aceite de palma o de sus fracciones.

d. El acto administrativo que expide Fedepalma es el acto administrativo que define la obligación a cargo del productor, vendedor o exportador de palmiste, de aceite de palma o de sus fracciones y, por lo tanto, es el acto pasible de control jurisdiccional. De hecho, ese mismo acto sirve de título ejecutivo para el cobro por la vía coactiva” —destacado ausente en texto original—.

Posición que se ajusta a lo decidido con anterioridad por el Consejo de Estado(14) con ocasión de un caso análogo entre los mismos actores.

Principio de decisión que, además, ha sido confirmado por la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional que, en providencia de la Sala Novena de Revisión, concluyó que una sociedad gremial del sector agropecuario que administra recursos parafiscales ejerce funciones administrativas y, por consiguiente, las decisiones que tomen en ejercicio de dicha función administrativa constituyen actos administrativos, cuya expedición debe respetar el debido proceso. En este sentido consagró:

“Lo anterior significa que Fedepalma al ser una entidad particular que administra contribuciones parafiscales cuya naturaleza es la de recursos públicos de origen tributario que no entran a formar parte del presupuesto general de la nación, ejerce funciones administrativas(15) atribuidas por la ley, en virtud de las cuales puede proferir actos administrativos(16) dentro del marco de las etapas propias de cada procedimiento, respetando para tal efecto el derecho fundamental al debido proceso que le asiste a los administrados y ciñéndose a la regulación de las actuaciones administrativas contenidas en el Código Contencioso Administrativo.”(17) —destacado ausente en texto original—

Esta conclusión, sin embargo, no es exclusiva de las contribuciones parafiscales de los sectores agropecuario y pesquero —creadas con fundamento en la Ley 101 de 1993—.

Otro caso que resulta relevante para el problema que ahora se estudia es el que se resolvió respecto de las contribuciones parafiscales en materia de salud, cuyo cobro se establece —con similares parámetros a los del caso ahora estudiado— por parte del artículo 24 de la Ley 100 de 1993. Dicha disposición(18) prevé que “[c]orresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo”. Con ocasión de un problema en la aplicación de esta disposición, la Sección Cuarta del Consejo de Estado estableció que el procedimiento para determinar la deuda por el no pago de las contribuciones parafiscales era una actuación administrativa y que, por consiguiente, la liquidación hecha por los administradores de los recursos parafiscales de la salud consiste en un acto administrativo que presta mérito ejecutivo. En este sentido manifestó:

“Sobre el tema la Sala en sentencia de 17 de marzo de 2005 en la que se decidió un asunto similar al presente, señaló que la ‘liquidación certificada de la deuda’ ‘constituye un verdadero acto administrativo y más concretamente el acto que en el caso concreto puso fin a la actuación administrativa, y en consecuencia debe ser notificada al interesado, aun cuando contra ella no proceda recurso alguno, pues solo así se logra la firmeza del acto, y adquiere el mérito ejecutivo a que se refiere el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, para que pueda iniciarse el cobro por la vía de la jurisdicción coactiva. Esta norma se entiende en concordancia con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, cuando señala que la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado ‘prestará mérito ejecutivo’, pues una cosa es que la liquidación pueda convertirse en título ejecutivo, y otra bien diferente es que quede ejecutoriada y en consecuencia preste mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva’(19).

(...).

Como el cobro no tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones, como en abundante jurisprudencia lo ha considerado la corporación; sino que el propósito es hacerlas efectivas mediante su ejecución, dentro de este proceso no pueden discutirse cuestiones que debieron ser objeto de debate en la vía gubernativa (E.T. art. 829-1) pues la ejecutoria supone que esas obligaciones han sido definidas previamente a favor de la entidad”(20) —destacado ausente en texto original—.

De lo hasta ahora analizado, puede concluirse que con fundamento en los casos análogos como el previsto por el artículo 46 de la Ley 101 de 1993; en la jurisprudencia de la Corte Constitucional; y en la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado ahora referida:

i) Los particulares que recaudan y administran recursos parafiscales ejercen funciones administrativas;

ii) Los actos que se realizan en pos de lograr el pago de las deudas de aportes parafiscales son actos administrativos; y

iii) Dichos actos administrativos deben ser fruto de una actuación administrativa, en la cual se respete los elementos que configuran el derecho al debido proceso administrativo.

Con fundamento en estas conclusiones, la Sala analizará el problema que plantea la acción que ahora se resuelve.

C. Solución al cargo único: presunta vulneración del derecho al debido proceso administrativo en la expedición del certificado que presta mérito ejecutivo con miras al cobro de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras

El actor demanda el parágrafo 1º del artículo 30 de la Ley 101 de 1993 por considerar que la competencia atribuida al representante de las entidades administradoras de los recursos parafiscales desconoce los elementos que configuran el derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas. El desconocimiento del derecho al debido proceso se daría en tanto la disposición demandada prevé que se establecerá el monto de la deuda con el respectivo fondo parafiscal, pero no consagra, ni remite, a un procedimiento que permita participar al sujeto que deberá soportar las consecuencias del acto que dé fin a esta actuación; dicho acto, en tanto presta mérito ejecutivo, es el fundamento de un proceso ejecutivo seguido con el fin de obtener el cobro de las contribuciones no retenidas, no pagadas o no consignadas, lo que para el accionante hace evidente la imposibilidad de controvertir la deuda que la administradora de los recursos parafiscales haya determinado.

En este sentido, el problema jurídico que surge es i) si la expedición del certificado en el que se establece la deuda de los recaudadores de las contribuciones parafiscales agropecuarias o pesqueras, labor que está a cargo del representante de las entidades que administran los fondos constituidos con dichas contribuciones, ¿debe estar precedida de una actuación administrativa en la que se concreten los elementos que configuran el derecho al debido proceso en materia administrativa? Y, de ser así, ii) si el parágrafo demandado, al no prever procedimiento administrativo alguno, ¿resulta contrario al artículo 29 de la Constitución?

Al ser dos los interrogantes que componen el problema jurídico que ahora se resuelve, se debe dar respuesta de forma separada a cada uno de ellos.

Para la Sala Plena de la Corte Constitucional la respuesta a la primera pregunta es afirmativa en el sentido que, (i) en actuaciones administrativas como la prevista en el parágrafo 1º del artículo 30 de la Ley 101 de 1993 es imperativo que se implementen las garantías que configuran el contenido del derecho al debido proceso respecto del sujeto cuya situación jurídica puede verse afectada por el acto fruto de dicha actuación. Sin embargo, así mismo es claro para la Sala que (ii) la contingencia de que dicho procedimiento no sea previsto por la disposición acusada no implica su inexequibilidad, puesto que una interpretación integral y armónica del ordenamiento jurídico de rango legal permite concluir que existen contenidos normativos que garantizan el debido proceso en estas actuaciones.

Pasa la Corte a sustentar sus conclusiones.

1. La certificación de la deuda que expida el representante de la entidad gremial administradora de los recursos parafiscales debe respetar el debido proceso administrativo.

Reitera la Corte que la administración de recursos parafiscales es una función de naturaleza administrativa, que en este caso, por autorización expresa de la ley —artículo 30 de la Ley 101 de 1993—, es desarrollada por particulares. En efecto, se recuerda que la jurisprudencia de la Corte Constitucional —sentencias C-482 de 2002; C-819 de 2004; y T-928 de 2010— y de la Sección Cuarta del Consejo de Estado —con números de Radicación 17702 de 24 de marzo de 2012; 16999 de 10 de septiembre de 2009; y 16257 de 26 de marzo de 2009— han aceptado que el recaudo y administración de recursos parafiscales y, por consiguiente, las distintas actividades que deban realizarse para su cobro corresponden al ejercicio de funciones administrativas.

En esa medida, las decisiones tomadas en desarrollo de la función de administración y recaudo de contribuciones parafiscales tienen la naturaleza de actos administrativos, puesto que son expresión de la voluntad del titular de una función administrativa en ejercicio de sus competencias. Condición de actos administrativos que fue expresamente consagrada en el artículo 112 de la Ley 489 de 1998 y que ha sido ampliamente reconocida en la jurisprudencia antes referida de la Sección Cuarta del Consejo de Estado(21)y en la Sentencia T-928 de 2010, que, como fue expuesto en la consideración número 3º del literal B., decidió un caso en que se llevó a cabo el cobro de recursos parafiscales con base en las facultades previstas por el parágrafo 2º del artículo 30 de la Ley 101 de 1993, precepto contra el que es dirigida la acción que ahora resuelve la Corte Constitucional.

Los actos administrativos deben ser precedidos por una actuación administrativa, que sirva como fundamento a las decisiones tomadas en ejercicio de la función administrativa que les es delegada. Esta es una exigencia que, además de deducirse del contenido del derecho al debido proceso administrativo, tal y como fue expuesto en la consideración número 1 del literal B., es prevista expresamente por el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011 —Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo— que obliga a que las autoridades administrativas —dentro de las cuales se cuentan los particulares que desarrollen funciones administrativas, en acuerdo con el primer inciso de la mencionada disposición legal— sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en dicho código, cuando no exista regulación especial aplicable a dichas actuaciones; adicionalmente, en lo no previsto en regulaciones especiales serán aplicables las disposiciones generales de la Ley 1437 de 2011.

Dicha actuación administrativa debe respetar los contenidos del debido proceso administrativo, en tanto que el acto que finaliza la actuación tiene la potencialidad de modificar la situación jurídica de un sujeto, que en el caso que ahora ocupa a la Sala será el retenedor que no retuvo, o que no pagó o que no consignó lo correspondiente a las contribuciones parafiscales correspondientes. Esta afirmación tiene sustento en lo previsto por la Ley 489 de 1998, que en su artículo 112 consagró que, aunque las entidades privadas no ven modificada su naturaleza, en ejercicio de las funciones administrativas a ellas asignadas “los actos unilaterales están sujetos en cuanto a su expedición, y requisitos externos e internos, a los procedimientos de comunicación e impugnación a las disposiciones propias de los actos administrativos”. En total armonía con esta exigencia, el artículo 34 de la Ley 1437 de 2011 preceptúa que las actuaciones administrativas deberá sujetarse al procedimiento administrativo general previsto en dicho cuerpo normativo que, como se verá al resolver el segundo interrogante que compone el problema jurídico, implica i) informar al interesado sobre la actuación; ii) la posibilidad de pedir, aportar y practicar pruebas; iii) la posibilidad de ser oído en el trámite de la actuación; iv) la obligación de que la misma se decida con fundamento en los elementos probatorios aportados y las normas aplicables a la situación estudiada; v) la obligación de notificar al afectado la decisión tomada; vi) la obligación de informar acerca de los recursos que contra la misma proceden; y vii) la forma de notificar la respuesta al recursos interpuestos.

Es este el fundamento que lleva a la Corte Constitucional a responder de forma afirmativa al primer interrogante del problema jurídico que, se reitera, consiste en determinar si la certificación que expide el representante de la entidad administradora de los recursos parafiscales debe ser el resultado de una actuación que haya estado en acuerdo con las exigencias del debido proceso administrativo.

2. El ordenamiento jurídico colombiano contiene disposiciones legales que, en acuerdo con las exigencias constitucionales, determinan los parámetros que deben seguir las actuaciones administrativas para garantizar el derecho fundamental al debido proceso administrativo.

El siguiente paso consiste en determinar si en el ordenamiento legal vigente existen previsiones que garanticen que la actuación administrativa que finaliza con la expedición de la certificación acerca de la deuda del retenedor se realice en acuerdo con las exigencias del debido proceso administrativo.

Es decir, quedó establecido que las actuaciones administrativas —como la que ahora se cuestiona— debe ajustarse a los parámetros del debido proceso administrativo —artículo 29 de la Constitución—. Lo que se debe determinar ahora es si, en el ordenamiento jurídico existen disposiciones legales que garanticen el respeto del derecho al debido proceso cuando quiera que se realice la actuación administrativa prevista en el parágrafo 1º del artículo 30 de la Ley 101 de 1993.

Para la Corte Constitucional la respuesta a esta pregunta es afirmativa. Pasa la Sala a justificar dicha afirmación.

Para llegar a una respuesta satisfactoria desde la perspectiva constitucional, lo primero que debe resaltarse es que, tal y como se expresó en la consideración número 1 del literal B., no cualquier disposición puede regular los aspectos atinentes al debido proceso administrativo. En este sentido, la reserva legal que existe respecto de los elementos que configuren los derechos fundamentales aplica al debido proceso administrativo.

Así mismo, también resulta aplicable la exigencia prevista en el artículo 89 de la Constitución que, en el capítulo dedicado a los mecanismos de protección de los derechos, determina que “la ley establecerá los demás recursos, acciones y procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas”.

En acuerdo con los términos de las disposiciones constitucionales, se recuerda ahora lo manifestado por la Sentencia C-980 de 2010, según la cual “4.1. (...) de conformidad con los artículos 29 y 150, numerales 1º y 2º de la Constitución Política, es al legislador a quien corresponde regular los diversos procesos judiciales y administrativos, y establecer las etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para interponer las distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y administrativas”.

Competencia del legislador que, aunque con fundamento en la libertad de configuración legislativa que tiene el Congreso, debe entenderse ejercida dentro de los parámetros determinados por la Constitución. En relación con el derecho al debido proceso las disposiciones constitucionales exigen que todo procedimiento regulado en la ley se ajuste a las reglas básicas en ellas contenidas, como son, la existencia de un proceso público sin dilaciones injustificadas, la oportunidad de controvertir e impugnar las decisiones, la garantía del derecho de defensa y la posibilidad de presentar y controvertir pruebas; estos parámetros crean un referente mínimo de regulación en la materia, que de no ser observado por el legislador implicaría un desconocimiento a los derechos fundamentales de los sujetos procesales.

Por lo antes expresado, de las disposiciones constitucionales debe concluirse que: i) es al legislador a quien corresponde establecer la regulación de los distintos procedimientos en materia administrativa —artículo 89 de la Constitución—; ii) dicha regulación debe atender a los parámetros mínimos que prevé el artículo 29 de la Constitución.

Siendo este el marco constitucional que sirve como parámetro a cualquier regulación procedimental en materia administrativa, observa la Corte que ni la Ley 101 de 1993, ni regulación legal especial alguna prevén la forma en que debe realizarse el procedimiento a través del cual se garanticen los contenidos que configuran el derecho al debido proceso administrativo; por consiguiente, la garantía al debido proceso en la actuación administrativa prevista en el parágrafo 1º del artículo 30 de la Ley 101 de 1993 debe entenderse dada por las reglas generales aplicables a cualquier actuación administrativa, las que actualmente se encuentran en los artículos 34 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011—.

En efecto, el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011 al definir su ámbito de aplicación prevé que “[l]as normas de esta parte primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades”. Dicho contenido es armónico con el previsto por el artículo 34 del mismo cuerpo normativo, que establece como regla general, además de regla supletoria, la aplicación del procedimiento administrativo común y principal por ella previsto a todas las actuaciones administrativas; la que, como todas las reglas generales, cederá ante la existencia de un procedimiento especial, el cual, por el momento, no es previsto por parte de ningún cuerpo normativo de rango legal para la actuación administrativa ahora cuestionada. Razón por lo que, se reitera, las reglas generales previstas en la Ley 1437 de 2011 son aplicables en el caso estudiado.

Dentro de las reglas establecidas por la Ley 1437 de 2011 se cuenta la exigencia de, para aquellos casos en que las autoridades que procedan de oficio, informar de la iniciación de la actuación al interesado para el ejercicio del derecho de defensa —inciso 2º, artículo 35—. Se prevé, así mismo, que las autoridades podrán decretar la práctica de audiencias en el curso de las actuaciones con el objeto de promover la participación ciudadana, asegurar el derecho de contradicción o contribuir a la pronta adopción de decisiones —inciso 3º, artículo 35—. Se hace preceptivo conservar todos los documentos relativos a una actuación en un solo expediente, garantizando el derecho de examinar los expedientes en el estado en que se encuentren, salvo respecto de los documentos o cuadernos sujetos a reserva —artículo 36—. Resulta obligatorio informar a terceros que puedan verse afectados con la actuación —artículo 38—. Se debe garantizar la posibilidad de que durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se pidan, aporten, y practiquen pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales; así como la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo —artículo 40—. Así mismo, se consagra el deber de notificar los actos administrativos de carácter particular —artículo 66—. Y es el artículo 76 el que prevé la existencia de recursos contra los actos administrativos de carácter particular; que para el caso que ocupa a la Corte, correspondería al de reposición, por tratarse de un acto expedido por el representante legal de la entidad que administra los recursos parafiscales.

En este sentido, observa la Sala que una lectura integral de las disposiciones que regulan el desarrollo de la actuación administrativa que concluye con la expedición del certificado que prestará mérito ejecutivo con el fin de realizar el cobro de contribuciones parafiscales no recaudadas, pagadas o consignadas conduce a concluir que en su desarrollo deben ser aplicadas las normas que, con base en la remisión general prevista en el artículo 2º y del artículo 34, contiene la Ley 1437 de 2011.

Sin que esto implique realizar pronunciamiento alguno sobre su adecuación constitucional, concluye la Sala que las disposiciones sobre procedimiento administrativo de la Ley 1437 de 2011 garantizan adecuadamente:

i) un proceso público sin dilaciones injustificadas;

ii) el derecho de defensa;

iii) la posibilidad de presentar y controvertir pruebas; y

iv) la oportunidad de controvertir e impugnar las decisiones.

En acuerdo con lo anteriormente expresado, el no respeto de las garantías procesales previstas implicaría un desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso del sujeto respecto del cual se busca determinar la existencia de una deuda por concepto de retención, pago o consignación de recursos parafiscales; desconocimiento que, en caso de presentarse, avalaría la actuación del contencioso administrativo y, subsidiariamente, del juez de tutela —artículo 86 de la Constitución—.

Resalta la Sala que la aplicación de las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 no se realiza en virtud de un vacío existente en el ordenamiento jurídico que deba ser llenado por el juez de la constitucionalidad de las leyes. La misma surge de la existencia de las llamadas cláusulas del cierre del ordenamiento jurídico, que, como en el caso del artículo 2º del referido código, prevé la aplicación de reglas generales en ausencia de reglas específicas. En este sentido, no fue labor de la Corte Constitucional en esta providencia i) excluir del ordenamiento jurídico alguno de los sentidos normativos posibles de la disposición demandada; ii) ni vincular su adecuación constitucional a la interpretación en conjunto con otra disposición. Razones por las cuales no corresponde declarar la exequibilidad condicionada del precepto demandado.

En esta ocasión la Corte Constitucional analizó si la aplicación del parágrafo 1º del artículo 30 de la Ley 101 de 1993 respetaba los contenidos del derecho al debido proceso, llegando a la conclusión de que, efectivamente, en el ordenamiento jurídico colombiano la aplicación de lo previsto en el parágrafo referido no vulnera el debido proceso, en cuanto a dicha actuación es aplicable, en virtud de la cláusula de cierre prevista en los artículos 2º y 34 de la ley 1347 de 2011, las reglas generales del procedimiento administrativo.

Son estos los argumentos por los que la Sala declarará la exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 30 de la Ley 101 de 1993.

3. Argumento ad abundantiam: el Decreto 2025 de 1996 no cumple con las exigencias constitucionales —artículos 29 y 89 de la Constitución— para una regulación que garantice los contenidos del derecho al debido proceso en materia administrativa.

El representante de Asohofrucol, así como los apoderados de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural argumentaron que la disposición acusada no vulnera el debido proceso en materia administrativa, pues la misma fue reglamentada por el Decreto 2025 de 1996, cuerpo normativo que determina los pasos por los cuales debe llevarse a cabo el procedimiento tendente a establecer si existe deuda por parte del recaudador de la contribución parafiscal y, de ser así, cuál es el monto de la misma.

Ante esta conclusión deben ponerse de presente dos argumentos.

El primero apunta a que, como lo dice expresamente el artículo 89 de la Constitución y lo ha aclarado de manera uniforme, reiterada y pacífica la jurisprudencia constitucional —entre otras muchas citadas en la consideración número 3.1., sentencias C-980 de 2010 y C-089 de 2011—, los elementos esenciales del derecho al debido proceso deben ser determinados para cada caso por normas de rango y, por consiguiente, fuerza de ley. De manera que no es conforme al parámetro de control constitucional antes explicado que dicha regulación la realice un cuerpo normativo de naturaleza reglamentaria.

Adicionalmente, dicha conclusión llevaría a un principio de decisión que no encuentra fundamento en las disposiciones constitucionales: la adecuación a la Constitución —o su contrariedad con la misma— de una disposición de rango legal puede ser determinada a partir de la norma de rango reglamentario que la desarrolla. Desde el punto de vista funcional, esta conclusión contradice los alcances de la competencia de la propia Corte Constitucional —establecida de forma taxativa por el artículo 241 de la Constitución—, pues la obligaría a analizar la adecuación constitucional de un decreto reglamentario que regula aspectos del debido proceso administrativo, haciendo borrosa la distinción entre sus competencias y las del juez natural de la constitucionalidad de los decretos reglamentarios, que, según el artículo 237 numeral 2º de la Constitución, es el Consejo de Estado. Desde el punto de vista práctico, significaría que la ley fue inconstitucional hasta tanto se reglamentó y podría ser declarada inexequible si el decreto reglamentario es derogado, algo contrario a la técnica de análisis constitucional que realiza la Corte Constitucional.

Estas razones se aprecian como suficientes para desechar el argumento presentado por los intervinientes a favor de la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 30 de la Ley 101 de 1993, con base en la existencia del decreto 2025 de 1996.

4. Síntesis argumentativa.

El actor reclamó que el parágrafo 1º del artículo 30 de la Ley 101 de 1993, al establecer el procedimiento para determinar el monto de la deuda por la no recaudación, el no pago o la no consignación de contribuciones parafiscales, no previó un procedimiento respetuoso de los contenidos del derecho al debido proceso administrativo.

Con base en las razones expuestas tanto en el escrito de demanda, como en el de corrección de la misma, la Sala Plena encontró que el problema jurídico planteado consistía en determinar i) si la expedición del certificado en el que se establece la deuda de los recaudadores de las contribuciones parafiscales agropecuarias o pesqueras, labor que está a cargo del representante de las entidades que administran los fondos constituidos con dichas contribuciones, debía estar precedida de una actuación administrativa en la que se concreten los elementos que configuran el derecho al debido proceso en materia administrativa? y, de ser así, ii) si el parágrafo demandado, al no prever procedimiento administrativo alguno, resultaba contrario al artículo 29 de la Constitución?

Para resolver el primer interrogante la Sala se preguntó sobre la naturaleza que tiene la labor de recaudo de las contribuciones parafiscales. El determinar que es una típica función administrativa, condujo a concluir que la actividad prevista en el parágrafo acusado implica el desarrollo de una actuación administrativa que, como tal, concluye con la expedición de un acto administrativo.

En consecuencia, la expedición de la certificación sobre la existencia y el monto de la deuda de contribuciones parafiscales prevista por el parágrafo acusado, en tanto actuación administrativa que finaliza con un acto administrativo, debe ser una actividad en la que se garanticen adecuadamente los contenidos esenciales del derecho al debido proceso administrativo.

Resuelto este primer aspecto, correspondió a la Sala Plena determinar si existía regulación normativa que asegurara el respeto del derecho al debido proceso. Como aspecto previo, se reiteró que la regulación de un derecho fundamental tiene reserva de ley y que, respecto de procedimientos para garantizar derechos constitucionales, existe una reserva específica prevista en el artículo 89 de la Constitución. Al ser este el presupuesto consagrado en la Constitución, se concluyó que la garantía al debido proceso en desarrollo de la actuación administrativa prevista en el parágrafo 1º del artículo 30 de la Ley 101 de 1993 se asegura por la obligación que tienen todas las autoridades que lleven a cabo este tipo de actuaciones de aplicar lo establecido en las disposiciones sobre procedimiento administrativo, previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —obligación consagrada en los artículos 2º y 34 de la Ley 1437 de 2011—. En consecuencia, no podría dicha regulación del debido proceso administrativo diferirse en su totalidad o en los aspectos esenciales a normas de rango reglamentario, pues, como es evidente, esto implicaría desconocer claros, expresos y precisos mandatos constitucionales —artículo 89 de la Constitución—.

No seguir lo previsto por la Ley 1437 de 2011 en desarrollo de una actuación administrativa implicará un desconocimiento del derecho al debido proceso administrativo, que, en tanto vulneración a un derecho fundamental, puede ser protegido por las acciones judiciales previstas en el ordenamiento jurídico.

Son estos los fundamentos por los cuales la Corte Constitucional declarará EXEQUIBLE el parágrafo acusado.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 30 de la Ley 101 de 1993.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) De la cual es muestra reciente la Sentencia C-012 de 2013, en la que se decidió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 58, 59, 61 y 62 del Decreto-Ley 019 de 2012“Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración púbica”.

(2) Sentencia T-796 de 2006.

(3) C-980 de 2010, T-442 de 1992.

(4) C-980 de 2010.

(5) Sentencias T-442 de 1992 y C-980 de 2010.

(6) Sentencia T-796 de 2006.

(7) Sentencia ibídem.

(8) Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias T-467 de 1995, T-061 de 2002 y T-178 de 2010.

(9) Sentencia T-178 de 2010.

(10) Sentencia C-866 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(11) Sentencias C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz y C-866 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(12) Entre otras, ver sentencias C-372 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-506 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz, C-316 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell, y C- 671 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Esta última declarando la exequibilidad del artículo 96 de la Ley 489 de 1.998.

(13) Principio de decisión manifestado cuando fue sometido a la consideración de la Sección Cuarta un caso en que se presentó acción de nulidad contra la conformidad con el monto de deuda expedida por la DIAN, y no contra el acto expedido por el administrador del Fondo. Sección Cuarta, Consejo de Estado, Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicación 17702.

(14) Sección Cuarta, Consejo de Estado, 10 de septiembre de 2009, Radicado 16999.

(15) La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 1º de noviembre de 2007 proferido dentro del proceso adelantado por Acegrasas S.A. contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial y Fedepalma, indicó que “la función administrativa es una de las funciones del poder público, o sea, una clase de función pública, de modo que el género es función pública y una de sus especies es la función administrativa, en la medida en que esta se inscribe en la función ejecutiva, de suerte que su primera característica es la de ser inherente al poder del Estado, igual que lo son las demás funciones públicas clásicas: la legislativa y la jurisdiccional, correspondiente a las tres ramas en lo que constituye la tradicional división tripartita del poder público, según lo consagra el artículo 113 de la Constitución Política”. En ese caso se concluyó que Fedepalma ejerce funciones administrativas cuando administra los recursos provenientes de las cesiones de estabilización, situación que no acontece cuando debe pagar a los productores, vendedores y exportadores las compensaciones de estabilización.

(16) El artículo 46 de la Ley 101 de 1993, al referirse en el capítulo VI a los fondos de estabilización de precios de productos agropecuarios y pesqueros, establece que “[d]e conformidad con las políticas y lineamientos trazados por los comités directivos de los fondos de estabilización de productos agropecuarios y pesqueros, la entidad administradora podrá expedir los actos y medidas administrativas y suscribir los contratos o convenios especiales necesarios para el cabal cumplimiento de los objetivos de este capítulo de la presente ley” (destacado fuera del texto original).

(17) Sentencia T-928 de 2010.

(18) Que actualmente se debe leer en conjunto con los artículos 178 y 179 de la Ley 1607 de 2012, pero que para el argumento a demostrar resulta de plena relevancia la decisión en mención.

(19) Sentencia de 17 de marzo de 2005, Exp. 14223, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(20) Sección Cuarta, Consejo de Estado, sentencia de 26 de marzo de 2009, Rad. 16257.

(21) Sección Cuarta del Consejo de Estado, decisiones con números de Rad. 17702 de 24 de marzo de 2012; 16999 de 10 de septiembre de 2009; y 16257 de 26 de marzo de 2009, entre otras.