Sentencia C-852 de agosto 17 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-852 de 2005 

Ref.: expediente D-5623

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º (parcial) de la Ley 749 de 2002, “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica.

Actor: Germán Villegas González

Bogotá, D.C., diecisiete de agosto de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 44.872 de julio 19 de 2002, subrayando el aparte demandado:

“LEY 749 DE 2002

“Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica”

ART. 8º—Del ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior. Para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, yprofesional de pregrado, o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo. El Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”.

(...).

VII.(sic) Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia puesto que las disposiciones parcialmente demandadas forman parte de una ley de la República.

2. El asunto bajo revisión.

De acuerdo con la demanda de inconstitucionalidad que se ha presentado, debe la Corte determinar si es contraria a la Constitución la disposición contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, conforme a la cual corresponde al Gobierno Nacional, en relación con los programas de formación profesional de pregrado, reglamentar el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior.

Para el demandante la disposición acusada resulta contraria a la Constitución porque, no obstante que la ley de la que hace parte se orienta a regular el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, y no tiene contenido normativo alguno referido a la formación profesional de pregrado, incluyó esta última modalidad de la educación superior entre aquellas cuya reglamentación, en las materias enunciadas en el artículo demandado, se confía al Gobierno Nacional. De este modo, en criterio del demandante, se viola el principio de reserva de ley consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política, que garantiza la autonomía universitaria, por cuanto se permite que la regulación del registro calificado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, en los programas profesionales de pregrado, se adelante por el Gobierno Nacional, de manera abierta y sin limitación legal. En el mismo sentido, considera que la norma acusada desconoce la distribución de competencias realizada por la Constitución y conforme a la cual corresponde al Congreso hacer las leyes, por cuanto, por fuera de las condiciones previstas en la Constitución para ello, se ha trasladado una potestad legislativa al gobierno, al permitirle regular, sin parámetro legal alguno, los temas enunciados en la disposición acusada. Ello equivaldría a una deslegalización de tales materias, en contra de las expresas reservas de ley consagradas en la Constitución. De igual manera, se presentaría una desnaturalización de la potestad reglamentaria, por cuanto se atribuye al gobierno una competencia de regulación que carece de referentes legislativos para su ejercicio. Finalmente, considera que también se violan los artículos 150, numeral 8º y 189, numeral 121 de la Constitución, por cuanto se atribuye al gobierno una competencia de regulación que excede el ámbito de las funciones de inspección y vigilancia previstas en tales normas. De manera adicional, considera que la disposición acusada es contraria al principio de unidad de materia, debido a que, no obstante que el objeto de la Ley 749 de 2002 es el de organizar el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, en esa norma se incluyó la previsión según la cual el gobierno debe regular los programas profesionales de pregrado a cargo de las universidades, inclusión que no tiene ningún tipo de conexidad causal, teleológica, o sistemática con la materia dominante, razón por la cual desconoce la publicidad, transparencia y claridad que debe tener el debate legislativo.

Para el Ministerio Público y para quien interviene por el Ministerio de Educación, por el contrario, la disposición acusada no resulta violatoria de la Constitución. En su criterio, el aparte demandado del artículo 8º de la Ley 749 de 2002 no es contrario a la reserva de ley que se desprende del artículo 69 superior, ni desconoce el principio de autonomía universitaria, sino que se limita a reiterar una facultad del gobierno, que tiene raigambre constitucional, y conforme a la cual le corresponde velar por la calidad en la prestación del servicio público de educación. En concepto de estos intervinientes, la autonomía universitaria no es absoluta, y el gobierno, en ejercicio de sus competencias de inspección y vigilancia, contenidas en la Constitución y en la ley, está obligado a garantizar que en los programas de educación superior diseñados y ofrecidos por las universidades, se cumpla con los niveles de calidad necesarios para que la educación superior cumpla con sus cometidos. Tal función, en criterio de la procuraduría, se ejerce por el gobierno en virtud de una facultad reglamentaria que proviene, no de la ley, como se afirma en la demanda, sino directamente de la Constitución, que le atribuye al gobierno la responsabilidad por la inspección y vigilancia de la educación, para asegurar su calidad, lo cual se logra, entre otras maneras, con el registro de programas, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior. Quien interviene por el Ministerio de Educación, finalmente, señala que la norma acusada tampoco es contraria al principio de unidad de materia, porque si bien en la Ley 749 de 2002 se regula la formación técnica profesional y tecnológica, la norma tiene como eje central la educación superior y de esta última categoría hacen parte tanto los programas de formación técnica profesional y tecnológicos, como los de pregrado.

Con base en los anteriores planteamientos se tiene que la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos:

2.1. ¿Es la disposición acusada contraria al principio de reserva de ley que protege la autonomía universitaria, en la medida en que transfiere al gobierno una competencia de regulación que es propia del legislador? Esta cuestión implica el examen del ámbito propio de la potestad reglamentaria y de las facultades de inspección y vigilancia del gobierno en relación con la educación superior.

2.2. ¿El aparte acusado es contrario al principio de unidad de materia, porque contiene una regulación sobre la educación profesional de pregrado que se inserta en una ley específicamente orientada a regular la formación superior en las modalidades de técnica profesional y tecnológica?

Por razones metodológicas, la Corte abordará en primer lugar el problema relacionado con la unidad de materia. Luego, y si la disposición acusada supera ese primer examen, continuará la Corte con el análisis del cargo por violación del principio de reserva de ley. Para ello se procederá a (i) hacer un recuento general del régimen jurídico de la educación superior en Colombia; (ii) estudiar la distribución constitucional de las competencias normativas sobre la materia, para, finalmente, (iii) examinar si la disposición acusada resulta compatible con ese esquema constitucional.

3. La disposición acusada no desconoce el principio de unidad de materia.

El principio de unidad de materia está consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución, de conformidad con los cuales, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella ...” (art. 158) y “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido...” (art. 169).

De conformidad con la jurisprudencia constitucional, este principio pretende “… no solo que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmente debatido, sino que además asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su título...” (1) .

La Corte, de manera reiterada ha señalado que, a fin de no afectar el principio democrático (2) , el principio de unidad de materia no puede interpretarse con un sentido estrecho y rígido. Ha sostenido, por otra parte, que esa flexibilidad en la aplicación del principio, sin embargo, no puede llevarse hasta el extremo que lo prive de todo contenido. Así, por un lado, una interpretación estrecha y rígida del principio podría lleva a desconocer “… las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal”. Así, el principio de unidad de materia solo puede considerarse afectado cuando “… existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma” (3) . Por otro lado, sin embargo, también ha dicho la Corte que no es posible que la flexibilización en la aplicación del principio se lleve hasta tal punto que lo haga inocuo, sino que lo que se impone es un equilibrio, de tal manera que, mediante una interpretación razonable y proporcionada se pueda descubrir si entre la norma acusada y la ley de la que forma parte existe una conexidad temática, porque “lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable” (4) .

Ha dicho la Corte que, en ese contexto, “resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia”. Y que, para ese efecto “… resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.” (5) .

El análisis del principio de unidad de materia no puede ser, entonces, ni muy rígido, ni muy flexible. Para ello debe tenerse en cuenta que la fijación del núcleo temático de una ley, a partir del cual es posible derivar las relaciones de conexidad entre las distintas disposiciones que la integran, no se da en abstracto, si no que se realiza por el propio legislador en el caso concreto, al establecer el contenido del proyecto, el propósito del mismo, las partes que lo integran, todo lo cual encuentra expresión, en primer lugar en el texto del proyecto inicial y en el de las modificaciones y adiciones que se le hagan, y luego, en el contenido de la exposición de motivos, las ponencias y los distintos debates.

El grado de flexibilidad en la aproximación del tema, entonces, depende de las circunstancias concretas en las que se desenvuelve cada proyecto de ley. Así, por ejemplo, en el momento de ejercer el control de constitucionalidad desde la perspectiva del principio de unidad de materia, es más flexible la apreciación de las relaciones de conexidad que puedan existir entre las disposiciones que hagan parte de una ley, si las mismas estaban incluidas desde el origen del proyecto de ley, su presencia se desprende claramente del texto y fueron objeto de deliberación explícita, al paso que la flexibilidad es menor cuando se trata disposiciones que se introducen después, sin clara advertencia y sin suficiente debate, o cuyo contenido normativo no es fácilmente inteligible en una aproximación desprevenida a la ley.

En ese contexto pueden considerarse parte de la materia de un proyecto asuntos aparentemente faltos de conexidad entre si, pero que sí la tienen en función del objetivo específico del legislador. Esto es, el concepto de “materia” es definido por el propio ámbito del proyecto, que puede incluir asuntos con diversos niveles de conexidad. En sentido opuesto, materias que en principio parecerían ser afines y estrechamente relacionadas, pueden no serlo, desde la perspectiva del principio de unidad de materia, si se incluyen en un determinado proyecto, en razón, por ejemplo, del nivel de especificidad en el que el mismo se desenvuelve.

En el caso que ahora es objeto de consideración, por ejemplo, si el proyecto hubiese estado orientado a regular, exclusivamente, las instituciones de educación técnica y tecnológica, resultaría ciertamente contrario al principio de unidad de materia incluir una regulación específica propia del ámbito de regulación de las universidades. Por su nivel de especificidad, el debate en torno a un proyecto de esa naturaleza resultaría ajeno a las preocupaciones inmediatas de las universidades, cuyos voceros, entonces, podrían optar por mantenerse al margen del mismo y se verían sorprendidos si, al final, la ley que se aprobase incluyese disposiciones que afectasen a las universidades y sobre cuyo contenido y alcance habrían tenido algo que expresar, de haberlas conocido oportunamente.

En ese contexto, entonces, el análisis del principio de unidad de materia exige una consideración de las circunstancias concretas en las que se desenvuelve un proyecto de ley, sin que, para el caso que ahora ocupa a la Corte, quepa afirmar, como se hace en la intervención del Ministerio de Educación, que dado que, tanto las modalidades de educación técnica y tecnológica, como la profesional de pregrado, tienen en común el ser modalidades de la educación superior, ello sea suficiente para que se considere cumplido el principio de unidad de materia, porque, en determinados supuestos, esa general relación de conexidad, podría no ser suficiente a efectos de establecer la conformidad de una determinada disposición con el principio de unidad de materia.

Con todo, el análisis de los antecedentes legislativos muestra que en este caso no se ha desconocido el principio de unidad de materia, porque la disposición que se censura por el actor desde este punto de vista, tiene una relación de conexidad específica con el objeto del proyecto de ley y con la materia que fue objeto del debate legislativo, tal como pasa a establecerse.

La Ley 749 de 2001 tuvo su origen en el proyecto de ley número 210 de 2001 de la Cámara de Representantes, “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en la modalidad tecnológica”. Dicho proyecto, según su exposición de motivos, se orientaba, fundamentalmente, a superar los equívocos que en el régimen de la educación superior en Colombia, existían en relación con la formación tecnológica y que la relegaban al carácter de ser una formación de corta duración y terminal para personas destinadas a desempeñar oficios subalternos. En esa exposición de motivos se señalaba que, por el contrario, “[s]i la tecnología es concebida como un campo del saber, existe la posibilidad de asumirlo desde diferentes niveles de profundización, por medio de un itinerario formativo, secuencial y coherente, brindado en una misma institución o a través e convenios mediados por un currículo único. Esto significa abordar ciclos formativos de carácter propedéutico, concebidos en el contexto de una educación continua y permanente, y en la cual, las competencias adquiridas en un ciclo habilitan para otro posterior de mayor profundización en el objeto tecnológico, así: el primer ciclo orientado al formación de las competencias profesionales del tecnólogo, habilita para el segundo orientado a la formación de las competencias profesionales del ingeniero o profesional. El tercer ciclo es la formación de posgrado en cualquiera de sus modalidades” (6) .

Esas consideraciones sirvieron de base y de guía para la discusión y la aprobación del proyecto, que en el curso de los debates se vio adicionado con la inclusión de la modalidad de formación técnica profesional como objeto del mismo (7) , y algunas disposiciones complementarias de las inicialmente previstas, entre las que se encuentra la norma ahora demandada. De este modo, encuentra la Corte que tal norma, mediante la cual se señala que corresponde al gobierno reglamentar, para los programas de formación profesional de pregrado, el registro calificado de programas, los estándares de calidad y los exámenes de evaluación de los estudiantes de educación superior, tiene una clara relación de conexidad con el núcleo temático del proyecto original y con las materias que fueron objeto de debate durante el trámite del mismo, por cuanto, si lo que se buscaba era permitir que, dadas ciertas condiciones, la formación técnica, tecnológica, profesional, e incluso de especialización, se ofreciese, por cualquier institución de educación superior, dentro de un criterio de ciclos formativos, era preciso incorporar una norma que dispusiese la manera como las instituciones de educación superior podían ofrecer los programas en los distintos niveles, incluido el profesional de pregrado.

Esa relación de conexidad se constata cuando se examinan las consideraciones que sobre el esquema de la Ley 749 de 2002 se han hecho por el Ministerio de Educación y conforme a las cuales el mismo se orienta a permitir que las instituciones de educación superior ofrezcan ciclos propedéuticos en todos los niveles y programas de las áreas de ingeniería, administración e informática, siempre y cuando reorganicen sus planes de estudio y soliciten el correspondiente registro calificado. Esa organización de los programas por ciclos propedéuticos se orienta a permitir que el estudiante ascienda dentro de los distintos niveles de la formación: el primero, técnico profesional; el segundo, tecnológico, y el tercero, profesional, con la posibilidad, al concluir cada ciclo, de obtener un título que le facilita su inserción en el mercado laboral. Puede así apreciarse cómo, desde el proyecto inicial, el objetivo del legislador se encontraba íntimamente relacionado con la educación profesional de pregrado, y que la norma que se introdujo después, no es sino un desarrollo de ese propósito inicial.

De este modo, la regulación referente a los estándares mínimos de calidad, las condiciones para el registro de los programas y otros instrumentos de control de la calidad de la educación superior, como los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, en todas la modalidades de la educación superior, tiene una relación de conexidad directa con el núcleo temático de la ley, sin que el carácter más amplio que adquiere la regulación, en cuanto que no se limita a los programas que guardan íntima relación con la formación técnica o tecnológica, pueda considerarse un vicio desde la perspectiva de la unidad de materia, porque es claro que si el legislador encuentra necesario regular una materia que toca con determinada modalidad de la formación superior, puede hacerlo de manera general, sin que, por imperativo del principio de unidad de materia, deba expedir una regulación sectorizada en asuntos que por su naturaleza son uniformes en todas las modalidades de la educación superior.

Encuentra la Corte que la referencia a los programas profesionales de pregrado contenida en la disposición acusada, guarda estrecha relación con el objetivo y el contenido específico de la ley de la que hace parte y que, si bien la regulación tiene alcance general, esto es, se aplica a los programas de pregrado en general, no solo a los ofrecidos por las instituciones técnicas y tecnológicas, ello no viola el principio de unidad de materia, no solo por la íntima relación de conexidad de los temas y porque carecería de sentido que en virtud de tal principio debieran regularse por separado de tal manera que los programas de pregrado tuviesen un régimen si se ofrecen en tales instituciones y otro distinto cuando se ofrecen en universidades, cuando, precisamente, el propósito de la ley fue el de estandarizar el tratamiento de los niveles de la educación superior, independientemente de la institución que los brindase.

Habiéndose establecido que la disposición acusada no es contraria al principio de unidad de materia, pasa la Corte al examen de los cargos que plantean una oposición material entre el contenido normativo acusado y la Constitución, para lo cual, conforme se señaló atrás, se procederá, en primer lugar, a presentar unos antecedentes normativos sobre el sistema de educación superior en Colombia.

4. Antecedentes normativos del sistema nacional de educación superior.

Tal como se ha puesto de presente por estudiosos del tema, no había existido un ordenamiento sistemático de la educación superior en el país hasta la expedición del Decreto-Ley 80 de 1980. Dicho decreto se expidió por el gobierno con base en las facultades extraordinarias conferidas en la Ley 8ª de 1979, que lo habilitaban para, entre otros asuntos, “… definir la naturaleza del sistema de educación post-secundaria …” y “… fijar los requisitos y procedimientos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y privadas pertenecientes al sistema…”. En ese decreto se reguló, entonces, entre otros asuntos, el sistema de educación superior (titulo segundo), señalando sus componentes, objetivos y organización (capítulo I), las modalidades educativas (capítulo II) y las instituciones de educación superior (capítulo III).

En 1991, con la expedición de la nueva Constitución, surgió la necesidad de actualizar la regulación existente en relación con la educación superior. La Constitución sobre la materia dispone que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social, y que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación (art. 67). Se señala igualmente que los particulares tendrán libertad para fundar establecimientos educativos, en las condiciones que establezca la ley para su creación y gestión (art. 68) y se garantiza la autonomía universitaria, de acuerdo con la ley (art. 69).

En ese nuevo contexto constitucional se expidió la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, norma a partir de la cual se han producido numerosos desarrollos orientados a la conformación de un sistema nacional de educación superior.

Así, se tiene que a partir de la Ley 30 de 1992, el Ministerio de Educación inició un proceso orientado a asegurar la calidad de la educación superior, que se plasmó en una serie de decretos que, en conjunto, configuraban el llamado sistema nacional de educación superior, del cual, entre otros instrumentos, hacían parte los estándares mínimos de calidad y el registro calificado de programas, la acreditación voluntaria de instituciones y de programas, los exámenes de calidad de la educación superior y el sistema de créditos académicos. De estos mecanismos, solo el de acreditación voluntaria, y, parcialmente el de los exámenes del Estado, tienen desarrollo directo en la Ley 30 de 1992; los demás se elaboraron en disposiciones reglamentarias, que invocan como fundamento el deber del Estado de asegurar la calidad de la educación superior y la atribución del gobierno de ejercer la inspección y vigilancia en ese campo.

Así, el gobierno, en ejercicio de la potestad reglamentaria y con base en la Ley 30 de 1992, expidió una serie de decretos por medio de los cuales se reglamentaban los “… estándares de calidad para programas profesionales de pregrado …” en distintas áreas (8) . Para expedir esos decretos se tuvieron como consideraciones, en líneas generales, las siguientes:

“Que la educación superior es un servicio público esencial de carácter cultural con una función social que le es inherente y, que como tal corresponde al Estado ejercer la regulación, el control y la vigilancia, en procura de garantizar la calidad y eficiencia en su prestación;

Que le corresponde al Estado, de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución Política y el artículo 3º de la Ley 30 de 1992, velar por la calidad de la educación a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia;

Que la Ley 30 de 1992 señala como objetivo de la educación superior y de sus instituciones, prestar a la comunidad un servicio con calidad referido a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución;

Que los procesos de evaluación que apoyen, fomenten y dignifiquen la educación superior deberán velar por su calidad, según lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 30 de 1992;

Que el artículo 31 de la Ley 30 de 1992, faculta al Presidente de la República para propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos que ofrecen las instituciones de educación superior;

Que los estándares de calidad constituyen un mecanismo de evaluación de la calidad de los programas académicos de educación superior, y una herramienta para garantizar a los estudiantes y a la sociedad en general, la calidad del servicio que ofrecen las Instituciones de Educación superior;

Que es necesario reglamentar los estándares para el ofrecimiento y funcionamiento de los programas profesionales de pregrado de derecho;

Que corresponde al Presidente de la República expedir los decretos necesarios para la cumplida ejecución de las leyes...” (9) .

En esos decretos se establecía la información que las instituciones de educación superior debían presentar a las autoridades en relación con los programas académicos de pregrado, a fin de asegurar que cumplan con las condiciones básicas de calidad para su ofrecimiento y funcionamiento. Dicha información comprendía lo relacionado con a) Justificación del programa; b) Denominación académica del programa; c) Aspectos curriculares básicos; d) Organización de las actividades académicas; e) Formación investigativa; f) Proyección social; g) Sistema de selección; h) Sistemas de evaluación; i) Personal docente; j) Dotación de medios educativos; k) Infraestructura física; l) Estructura académico-administrativa; m) Autoevaluación; n) Egresados; o) Bienestar universitario y p) Publicidad del programa. En un acápite sobre los procedimientos de evaluación de la información, se disponía que a partir de la fecha de la expedición del respectivo decreto, para poder ofrecer y desarrollar un programa profesional nuevo o en funcionamiento en el área correspondiente, se requería obtener el registro calificado del mismo, efecto para el cual, la institución de educación superior debía presentar al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, la documentación relacionada con los estándares de calidad que se definían en el mismo decreto. El Icfes, con el apoyo de pares académicos, debía emitir concepto debidamente motivado y soportado, sobre el cumplimiento de los estándares de calidad. Correspondía al Ministro de Educación Nacional decidir sobre la autorización del registro calificado del programa, el cual tendría una vigencia de siete años contados a partir de la notificación de la respectiva resolución. Los programas que para el momento de expedirse los referidos decretos estuviesen debidamente registrados y en funcionamiento, y a los cuales se les negase el registro calificado por no aportar la información que demostrase el cumplimiento de los estándares de calidad, no podrían matricular nuevos estudiantes, ni abrir nuevas cohortes.

Cabe observar que la Ley 30 de 1992 no contiene una regulación específica sobre el registro calificado de programas de educación superior, ni sobre las condiciones o requisitos para su creación y funcionamiento. Sobre el particular se limita, en el artículo 36, a señalar que corresponde al Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), que es un organismo de carácter permanente del Gobierno Nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con funciones de coordinación, planificación, recomendación y asesoría, e integrado por a) El Ministro de Educación Nacional, quien lo preside, b) El jefe del Departamento Nacional de Planeación, c) El Rector de la Universidad Nacional de Colombia, d) El Director del Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales “Francisco José de Caldas”, Conciencias, e) Un rector de la universidad estatal u oficial, f) Dos rectores de universidades privadas, g) Un rector de universidad de economía solidaria, h) Un rector de una institución universitaria o escuela tecnológica, estatal u oficial, i) Un rector de institución técnica profesional estatal u oficial, j) Dos representantes del sector productivo, k) Un representante de la comunidad académica de universidad estatal u oficial, l) Un profesor universitario, m) Un estudiante de los últimos años de universidad, y n) El Director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), con voz pero sin voto, proponer al Gobierno Nacional, la reglamentación y procedimientos para, entre otros asuntos, “[e]stablecer los requisitos de creación y funcionamiento de los programas académicos”.

Por su parte, en el Decreto 1781 de 2003 se definieron los exámenes de estado de calidad de la educación superior, Ecaes, como pruebas académicas de carácter oficial y obligatorio, que junto con otros procesos y acciones, constituyen un instrumento a cargo del Gobierno Nacional para evaluar la calidad del servicio público educativo.

Al igual que con el registro calificado y con los estándares mínimos de calidad, la Ley 30 de 1992, que en su artículo 27 se refiere a los “exámenes de estado” en un contexto más restringido (10) , no contiene un desarrollo normativo sobre los exámenes de calidad de la educación superior, mas allá de los dispuesto en el numeral a) de la referida disposición, y su regulación se produjo por el gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria y con base en consideraciones, similares a las que había tenido en cuenta para la reglamentación de los estándares mínimos de calidad de los programa de educación superior:

“Que le corresponde al Presidente de la República, de acuerdo con los artículos 67 y 189 numeral 21 de la Constitución Política, y el artículo 31 de la Ley 30 de 1992, ejercer la inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos;

Que de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del artículo 6º de la Ley 30 de 1992, uno de los objetivos de la educación superior y de sus instituciones, es prestar a la comunidad un servicio con calidad, el cual hace referencia a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución;

Que de conformidad con lo establecido en el literal h) del artículo 31 de la Ley 30 de 1992, corresponde al Presidente de la República propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de las instituciones de educación superior;

Que la información que se obtiene mediante los exámenes de estado constituye un elemento externo, distinto y complementario a la evaluación que realiza cada institución y a las prácticas de valoración y acreditación de programas académicos de educación superior, cuya combinación busca fomentar la calidad de la educación y aportar insumos que generen procesos de reflexión institucional conjunta con el Estado, el sector productivo y la comunidad académica y científica;

Que es procedente reglamentar los exámenes de Estado que se aplicarán a los estudiantes del último año de los programas de pregrado de educación superior” (11) .

En ese estado de la cuestión se expidió la Ley 749 de 2002, en la cual, de manera expresa, se señala que corresponde al gobierno reglamentar el registro calificado de programas, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior.

En ese nuevo contexto legal, el Presidente de la República, “… en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, los artículos 31 a 33 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, …” expidió el Decreto 2566 de 2003, “… por medio del cual se establecen las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones …”. Dicho decreto desarrolla de manera general la materia y deroga expresamente los decretos mediante los cuales hasta entonces se habían establecido esas condiciones y requisitos para las distintas áreas (12) . En el Decreto 2566 de 2003, de manera expresa se señala que para obtener el registro calificado las instituciones de educación superior deben acreditar el cumplimiento de las condiciones mínimas y las características específicas de calidad. En el mismo decreto se enuncian las condiciones mínimas de calidad y se dispone que las características específicas de calidad para cada programa serán fijadas por el Ministerio de Educación Nacional con el apoyo de las instituciones de educación superior, las asociaciones de facultades o profesionales o de pares académicos, siguiendo los parámetros establecidos por el Gobierno Nacional. Para especificar el contenido del Decreto 2566 de 2003, el Ministerio de Educación Nacional ha expedido distintas Resoluciones por medio de las cuales se definen las características específicas de calidad para cada uno de los programas de pregrado (13) .

En relación con los programas de formación técnica profesional y tecnológica, en la propia Ley 749 de 2002 se establece que “[e]l Gobierno Nacional, con la participación de la comunidad académica y el sector productivo del país, definirá en un término no mayor de un año, los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios para la evaluación de los mismos, los cuales serán tenidos en cuenta, tanto por las instituciones de educación superior que los ofrezcan, como por quienes efectúen la evaluación de la información presentada por las mismas” (art. 9º). Se señala, igualmente que “… las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas podrán ofrecer programas profesionales solo a través de ciclos propedéuticos, cuando se deriven de los programas de formación técnica profesional y tecnológica, siempre que cumplan con los requisitos mínimos de calidad y una vez obtengan la acreditación de excelencia de los dos primeros ciclos por el Consejo Nacional de Acreditación”. (art. 11) La acreditación de la excelencia de los programas técnicos y tecnológicos se regula en el artículo 12 de la ley, en el cual se establece que la misma será presupuesto indispensable para que las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas puedan ofrecer y desarrollar el ciclo profesional. Se contemplan, así mismo, en el artículo 14, las condiciones para que las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas que decidan ofrecer la formación por ciclos propedéuticos se reacomoden a las previsiones genérales establecidas en la propia ley para ele efecto, para lo cual se dispone que “[e]l Ministerio de Educación Nacional en un plazo no mayor a un año contado a partir de la expedición de la presente ley, con el apoyo técnico del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior Icfes, de la comunidad académica y del sector productivo del país, definirá los requisitos mínimos que deberán cumplir las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas que deseen redefinirse o cambiar su carácter académico al de instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, y los criterios para su evaluación en el proceso al que se refieren los artículos anteriores …”.

Como síntesis de este recuento normativo, y en cuanto hace al asunto objeto del presente proceso de constitucionalidad, puede señalarse que las materias cuya reglamentación se confía al gobierno en la disposición acusada, esto es el registro calificado de programas, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, no surgen con la Ley 749 de 2002, sino que hacen parte de lo que se ha denominado el sistema nacional de educación superior, y se encuentran desarrolladas en distintas normas legales y reglamentarias, y que en cuanto hace específicamente a los programas de formación técnica profesional y tecnológica, en la propia Ley 749 de 2002 se incluyeron algunas previsiones sobre el particular.

5. La articulación de las fuentes formales de derecho en materia de educación superior.

Tal como se ha señalado, la Constitución concibe la educación como un derecho de la persona y como un servicio público (art. 67). La propia Carta define, en esos dos frentes, la articulación de las fuentes de producción normativa.

El artículo 67 de la Constitución señala que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación. Se trata de un principio general, que, en cuanto no se refiere a un órgano específico del Estado, no contienen atribución específica de competencias, las cuales, para los efectos previstos en la norma constitucional, deben establecerse con base en las reglas generales de distribución de competencias contenidas en la propia Constitución, y en las previsiones específicas que en relación con la educación o con los servicios públicos, se realizan en ella.

De acuerdo con la distribución general de competencias, la función de regulación, entendida en este caso en su dimensión genérica, no como modalidad de intervención administrativa, sino como referida a la expedición de normas imperativas de carácter general y abstracto, corresponde al Congreso de la República, por medio de leyes, en virtud de la cláusula general de competencia que tiene para el desarrollo de la Constitución. (C.P., arts. 14 y 150) A su vez, de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 21 y 22 del artículo 189, la función de inspección y vigilancia de los servicios públicos en general y de la educación, en particular, corresponde al Presidente de la República.

De este modo, en general, el desarrollo de los postulados constitucionales en materia educativa corresponde al legislador, al paso que la inspección y vigilancia de la enseñanza se ejerce por el Presidente de la República “conforme a la ley” (C.P., art. 189 num. 21).

Adicionalmente, en relación con los servicios públicos la Constitución señala, en el numeral 23 del artículo 150, que corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán la prestación de los servicios públicos, y en el artículo 365, que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley.

En relación con los parámetros constitucionales que rigen la asignación de competencias en materia de servicios públicos la Corte, en la sentencia C-263 de 1996 (14) expresó que “[l]a competencia para la ‘regulación’ de las actividades que constituyen servicios públicos se concede por la Constitución a la ley, a la cual se confía la misión de formular las normas básicas relativas a: la naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente (C.P., arts. 1º, 2º, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370)”.

A su vez, en materia educativa, la Constitución dispone, en el artículo 68, que corresponde a la ley establecer las condiciones en las cuales los particulares podrán crear y gestionar establecimientos educativos, y en el artículo 69 que se garantiza la autonomía universitaria, y que las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

En ese contexto, al ejecutivo le corresponde, por un lado, en ejercicio de la potestad reglamentaria, expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes que se profieran para la regulación de la educación, y, por otro, ejercer, de conformidad con la ley, la inspección y vigilancia de la enseñanza.

Cabe observar, que a diferencia de lo que ocurría en la Constitución anterior, el gobierno, en el actual contexto constitucional, carece en esta materia de competencias de regulación autónomas y las que le atribuye el ordenamiento superior, están siempre subordinadas a la ley. También es preciso anotar, que, tal como se desprende del propio artículo 67 de la Constitución, una es la función de regular la educación, y otra distinta, la de ejercer la inspección y vigilancia de la misma, y que esta última debe adelantarse de conformidad con la ley. De este modo se tiene que, ni la potestad reglamentaria, ni la competencia de inspección y vigilancia, habilitan al gobierno para la expedición de reglamentos autónomos o independientes y que, en ambos casos, sus competencias están subordinadas a la ley.

Por otra parte, tal como se puso de presente por la Corte en la reciente sentencia C-675 de 2005(15), el ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentada. En la sentencia C-734 de 2003 (16) la Corte precisó que “… si bien no puede exigirse al legislador, sea este ordinario o extraordinario, que regule en detalle las materias que de acuerdo con su competencia le corresponda reglar —en razón de las consideraciones de orden fáctico y técnico a tomar en cuenta (17) —, este no puede dejar de sentar unos parámetros generales que orienten la actuación de la administración”. Agregó la Corte que “… un elemento esencial para que se pueda ejercer la facultad reglamentaria es la de la preexistencia de un contenido material legislativo que sirva de base para el ejercicio de dicha potestad”, y puso de presente que sobre el particular ha señalado la corporación lo siguiente:

“Es posible que la rama legislativa con la utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los supuestos definidos en la ley con el propósito de concretar la aplicación de ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se preserven los principios básicos de un estado social y democrático de derecho” (18) .

De manera más general, la Corte, en la sentencia C-530 de 2003 (19) , había señalado que en virtud de la cláusula general de competencia que la Constitución radica en el legislador, “… en principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad son expedidas por el Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad reglamentaria para asegurar la debida ejecución de las leyes (C.P., art. 189 ord. 11)”. Agregó la Corte que, tal y como la corporación lo ha indicado en varias oportunidades (20) , ese reparto general de competencias normativas entre la ley y el reglamento responde a importantes finalidades, aspecto sobre el cual expresó:

“Así, la sentencia C-710 de 2001, indicó que esa estructura de competencias atiende al desarrollo del principio de división de poderes y a la necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea democráticamente legítimo (C.P., arts. 1º, 2º, 3º y 113). La legitimidad del derecho se encuentra vinculada al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular, y el principio del pluralismo.

Conforme a lo anterior, si un asunto no es expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, como el gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades territoriales, entre otros órganos estatales, se entiende que, conforme a la cláusula general de competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente al legislador”.

En particular, en relación con los ámbitos propios de la ley y el reglamento se señaló en esa sentencia que la jurisprudencia constitucional ha precisado que “… la extensión del campo para ejercer la potestad reglamentaria no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la República, sino que la determina el Congreso de la República al dictar la ley, pues a mayor precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de estos, aumentará la potestad reglamentaria” (21) . Puntualizó la Corte que, “[s]in embargo, lo que no puede el legislador es atribuir integralmente la reglamentación de la materia al gobierno, pues el Congreso se estaría desprendiendo de una competencia que la Carta le ha atribuido”. Expresó a este respecto que:

“… este tribunal ha señalado que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. El “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria”, ha dicho esta Corte, es “la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar” (22) . Por ello no puede admitirse que en este caso se trate del ejercicio de la potestad reglamentaria”.

Por consiguiente, en razón de la cláusula general de competencia legislativa, y más aún cuando existen específicas reservas de ley en una materia, no es posible que el legislador, por fuera de las condiciones que excepcionalmente le permiten conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley, traslade al gobierno la facultad de regulación sobre determinada materia. Cuando ello ocurre, porque se defiere al reglamento la regulación de una materia, sin que la propia ley fije los parámetros mínimos que permitan el ejercicio de la potestad reglamentaria, habría una “deslegalización” contraria a la Constitución, debido a que contenidos que de acuerdo con esta son propios de la ley serían adoptados por el gobierno, formalmente en ejercicio de su potestad reglamentaria, pero en realidad, en desarrollo de una facultad de regulación que le habría sido conferida por la ley, para desarrollar de manera autónoma y con unos inexistentes o muy tenues referentes legislativos, una materia cuya regulación, de acuerdo con la Constitución, debe hacerse en la propia ley, sin perjuicio del ámbito propio del reglamento.

La educación, como se ha visto, está sometida a una reserva general de ley, que se manifiesta en la cláusula general de competencia legislativa de que está revestido el Congreso de la República para el desarrollo de la Constitución mediante leyes, y a las específicas reservas contenidas en los artículos 68, 69 y 189 numeral 21 de la Constitución. Por consiguiente, en esta materia, la remisión a la potestad reglamentaria solo es válida, a la luz de la Constitución, si la misma se inscribe en el marco de lo que se ha denominado un mínimo de materialidad legislativa, sin que sea posible trasladar al gobierno las competencias de regulación que conforme a la Constitución, corresponden al legislador.

En ese contexto, pasa la Corte al análisis de los cargos de inconstitucionalidad que se han planteado en el presente proceso.

6. Análisis de los cargos.

El actor demanda el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, en cuanto dispone que corresponde al gobierno reglamentar el registro calificado, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior en los programas de formación profesional de pregrado. En su criterio no hay en la Ley 749 de 2002 ningún parámetro normativo a partir del cual pueda el ejecutivo ejercer su potestad reglamentaria.

Del examen de los antecedentes sobre el régimen de la educación superior realizado por la Corte es posible concluir que a) En la ley demandada, si bien existen unos contenidos normativos orientados a regular el alcance del registro y los estándares de calidad de los programas de educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, sobre cuya suficiencia no se pronuncia la Corte, porque corresponde a apartes no acusados de la norma parcialmente demandada, no hay regulación alguna, en esas mismas materias, aplicable a los programas profesionales de pregrado. b) No existe en las normas generales que rigen la educación superior una definición legal, ni desarrollo legislativo específico de los conceptos de estándares mínimos de calidad, registro calificado y exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior para los programas profesionales de pregrado, y que, c) tales materias, por su naturaleza y alcance están sujetas en el ordenamiento constitucional colombiano a reserva de ley.

En ese contexto, el aparte acusado del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, no contiene una remisión a la potestad reglamentaria de contenidos legislativos presentes en la propia ley o en otra que verse sobre la materia educativa, sino que consiste en una habilitación para que el gobierno asuma directamente la regulación de los estándares mínimos de calidad, el registro calificado y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior para los programas profesionales de pregrado, sin referente alguno en la ley.

Observa la Corte que la potestad reglamentaria se ejerce por el Presidente de la República por virtud de una atribución constitucional, sin necesidad de que la ley, en cada caso, así lo disponga. Esto es, en virtud de lo dispuesto en el numeral 11º del artículo 189 superior, corresponde al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes. De este modo, toda regulación legislativa cuyo contenido requiera, para su cabal ejecución, ser especificado, es susceptible de ser reglamentado por el Presidente de la República, sin que para ello se necesite una expresa habilitación legislativa. Así, una norma de habilitación presente en una ley que carece de materialidad legislativa en las materias para cuya regulación remite al reglamento, no puede tenerse sino como una irregular transferencia de competencias legislativas al gobierno, contraria a la Constitución.

Como quiera que la Ley 749 de 2002 no hay una sola previsión relativa al registro calificado de programas, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior en los programas profesionales de pregrado, el contenido normativo conforme al cual corresponde al gobierno la reglamentación de tales aspectos, resulta contrario a la Constitución y habrá de ser declarado inexequible.

7. Estudio de los efectos temporales del fallo.

No obstante que la Corte ha constatado que la disposición acusada es contraria a la Constitución, porque defiere al gobierno, sin ningún parámetro normativo, la regulación de aspectos de la educación superior que están sujetos a reserva de ley, en el curso del proceso de constitucionalidad se ha podido apreciar que con base en ella se han expedido una serie de disposiciones reglamentarias que quedarían sin soporte como consecuencia de la declaratoria de su inexequibilidad. Igualmente quedaría sin piso la posibilidad de que el gobierno expidiera hacia el futuro reglamentos sobre el particular.

Para hipótesis como esta, en las cuales la declaratoria de inexequibilidad puede producir un vacío normativo que ocasionaría “una situación peor, desde el punto de vista de los principios y valores constitucionales”, se ha previsto la posibilidad de que la Corte emita una sentencia de inconstitucionalidad diferida, o de constitucionalidad temporal en la cual se establezca “un plazo prudencial para que el legislador corrija la inconstitucionalidad que ha sido constatada” (23) .

7.1. Tal como se puso de presente en la sentencia C-737 de 2001, en varias ocasiones, la Corte Constitucional ha recurrido a ese tipo de sentencias de constitucionalidad temporal o inconstitucionalidad diferida (24) . Sin embargo, también ha precisado la corporación que la procedencia de esa clase de pronunciamientos es excepcional y que los mismos se justifican “... únicamente en aquellos casos en los que la Corte ha constatado que la regulación impugnada es inconstitucional, pero no procede su declaración de inexequibilidad inmediata, por cuanto esa determinación afectaría de manera aún más grave los principios y valores constitucionales” (25) .

A partir de esa consideración la Corte ha señalado que solo resulta legítimo recurrir a una sentencia de constitucionalidad temporal, si (i) se justifica expresamente esa modalidad de decisión; (ii) claramente se desprende del expediente que la declaración de inexequibilidad inmediata ocasionaría un vacío normativo que conduciría a una situación constitucionalmente peor que el mantenimiento en el ordenamiento de la disposición acusada; (iii) se explica que esa solución es más adecuada que la de recurrir a una sentencia integradora, para lo cual debe tenerse en cuenta, entre otras cosas, el margen de configuración que tiene el legislador en la materia, y qué tan lesivo a los principios y valores constitucionales es el mantenimiento de la disposición acusada en el ordenamiento y, finalmente si, (iv) el juez constitucional justifica la extensión del plazo conferido al legislador, el cual depende, en gran medida, de la complejidad misma del tema y del posible impacto de la preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos constitucionales (26) .

En el presente caso, la norma que se ha encontrado contraria a la Constitución defería al gobierno la regulación del registro de programas académicos de pregrado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior. Es claro que, por un lado, tal como se pudo constatar por la Corte, en desarrollo de esa habilitación se han expedido un conjunto de disposiciones reglamentarias y, por otro, las materias sobre las cuales versa la habilitación reguladora que resulta inconstitucional, se caracterizan por un alto dinamismo que exige la actuación permanente de la potestad reglamentaria. De este modo la declaratoria de inexequibilidad con efecto inmediato de esa norma de habilitación produciría un vacío normativo y de competencias de regulación con un impacto potencialmente muy considerable sobre un aspecto tan sensible como es el aseguramiento de la calidad de la educación superior. Como quiera que, de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución, corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con, entre otros fines, el de velar por su calidad, la inexequibilidad inmediata de la disposición acusada tendría un impacto constitucional muy significativo, en la medida en que generaría un vacío normativo que produciría incertidumbre en el ámbito del aseguramiento de la calidad de la educación superior y podría interferir en la función de control y vigilancia que el Estado debe ejercer sobre la materia.

Encuentra la Corte que, por otro lado, en el extremo opuesto, mantener temporalmente la norma en el ordenamiento no tiene tanta gravedad, por cuanto el problema de inconstitucionalidad que se ha encontrado tiene que ver con el ámbito de las competencias de regulación en materia educativa, sin que hayan surgido cuestionamientos en torno al contenido de las normas que en ejercicio de la habilitación legislativa se hayan expedido por el gobierno. Si bien es cierto que el defecto encontrado por la Corte dista mucho de ser de poca monta, en la medida en que por virtud de ese traslado de competencias de regulación, el Congreso de la República deja de ser el escenario en el que se discuten y se adoptan las grandes decisiones en materia de educación superior, no es menos cierto que sobre la materia se ha procedido dentro de un escenario participativo y de concertación. Así, mantener temporalmente esas competencias de regulación, sin perjuicio de los controles de legalidad que resultan aplicables, no se traduce, per se, en una lesión del ámbito de autonomía universitaria o del derecho de fundar establecimientos educativos, y si significa, por el contrario brindar una oportunidad suficiente para que el legislador asuma la tarea de expedir las normas generales que habrán de regir la materia.

Dada la amplitud y la complejidad del tema y las múltiples posibilidades que tiene el legislador para regularlo, se advierte fácilmente que no cabe que la Corte llene, mediante una sentencia integradora, el vacío normativo que surge de la inexequibilidad de la disposición acusada. La Corte concluye entonces que la decisión adecuada es diferir en el tiempo la inexequibilidad de la disposición acusada, a fin de permitir que el Congreso, en ejercicio de su potestad de configuración, expida el régimen aplicable en materia de exámenes de calidad, estándares mínimos de los programas de pregrado y registro calificado de los mismos.

IV.(sic) Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “y profesional de pregrado”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002.

2. De acuerdo con lo expuesto en el apartado 7 de las consideraciones de esta sentencia, los efectos de la anterior declaración de inexequibilidad quedan diferidos hasta el 16 de diciembre de 2006.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(1) Sobre las funciones de este principio de unidad de materia, ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1995, y C-501 de 2001.

(2) Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-025 de 1993, C-407 de 1994, C-055 de 1996, C-478 de 1998, C-551 de 2001 y C-1025 de 2001.

(3) Sentencia C-352 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.

(4) Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(5) Sentencia C-501 de 2001.

(6) Exposición de motivos al proyecto de ley 210 de 2001 – Cámara. Gaceta del Congreso 191 de 2001, pp. 2 y 3.

(7) Ver ponencia para segundo debate en el Senado de la República, Gaceta del Congreso Nº 207 de 2002, pp. 19 a 21.

(8) Así, mediante Decreto 2802 de 2001 se reglamentaron los estándares de calidad para programas profesionales de pregrado en derecho; el Decreto 917 de 2001 había establecido los estándares de calidad en programas académicos de pregrado en ciencias de la salud; El Decreto 972 de 2001 establecía los estándares mínimos de calidad en programas académicos de pregrado en ingeniería. Con anterioridad, mediante Decreto 272 de 1998, y con similares considerandos, se habían establecido “… los requisitos de creación y funcionamiento de los programas académicos de pregrado y postgrado en educación ofrecidos por las universidades y por las instituciones universitarias …”.

(9) Estas consideraciones corresponden al Decreto 2802 de 2001, por medio del cual “[e]l Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y la Ley 30 de 1992”, reglamentó los estándares de calidad para programas profesionales de pregrado en derecho.

(10) Ley 30 de 1992, artículo 27. Los exámenes de estado son pruebas académicas de carácter oficial que tienen por objeto: a) Comprobar niveles mínimos de aptitudes y conocimientos. b) Verificar conocimientos y destrezas para la expedición de títulos a los egresados de programas cuya aprobación no esté vigente. (Literal condicionalmente exequible, sentencia C-1093 de 2003) c) Expedir certificación sobre aprobación o desaprobación de cursos que se hayan adelantado en instituciones en disolución cuya personería jurídica ha sido suspendida o cancelada. d) Homologar y convalidar títulos de estudios de educación superior realizados en el exterior, cuando sea pertinente a juicio del Consejo Nacional para la Educación Superior (CESU).

(11) Considerandos del Decreto 1781 de 2003, por medio del cual “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las conferidas en los artículos 67 y 189 numerales 11, 21 y 22 de la Constitución Política y artículos 3º, 6º, 27, 31 literal h), 32 y 33 de la Ley 30 de 1992,”reglamenta los exámenes de estado de calidad de la educación superior, Ecaes, de los estudiantes de los programas académicos de pregrado.

(12) El Decreto 2566 de 2003 derogó expresamente los siguientes Decretos: 1403 de 1993, 837 de 1994, 2790 de 1994, 1225 de 1996, 807 de 2000, 272 de 1998, 792, 917 y 2802 de 2001, 808, 936, 937, 938, 939, 940, 1527 y 1576 de 2002.

(13) Así, se ha expedido la resoluciones 2767 de 2003: Programas de pregrado en administración; Nº 2768 de 2003: Programas de pregrado en derecho; Nº 2769 de 2003: Programas de pregrado en ciencias exactas y naturales; Nº 2770 de 2003: Programas de pregrado en arquitectura; Nº 2772 de 2003: Programas de pregrado en ciencias de la salud; Nº 2773 de 2003: Programas de formación profesional de pregrado en ingeniería; Nº 2774 de 2003: Programas de formación profesional de pregrado en economía. Nº 3456 de 2003: Programas de formación profesional en artes; Nº 3457 de 2003: Programas de comunicación e información; Nº 3458 de 2003: Programas de agronomía, veterinaria y afines; Nº 3459 del 30 de diciembre de 2003: Programas de contaduría pública; Nº 3461 de 2003: Programas de formación en psicología. Nº 3462 de 2003: Programas de formación hasta el nivel profesional por ciclos propedéuticos en las áreas de ingeniería, tecnología de la información y administración. Nº 3463 de 2003: Programas de formación profesional en diseños; Nº 1036 de 2004: Programas de pregrado y especialización en educación. Nº 3460 de 2003: Programas de formación en humanidades.

(14) M.P. Antonio Barrera Carbonell. Este tema fue luego desarrollado por la Corte en la sentencia C-150 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(15) M.P. Jaime Araújo Rentería

(16) M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esa sentencia la Corte se planteó la necesidad de examinar si en el caso de los disposiciones entonces acusadas (parágrafos de los artículos 9º, 10, 12, 26 y 32 del Decreto 1278 de 2002), el Presidente de la República, actuando como legislador extraordinario, había cumplido con la carga mínima de intensidad normativa que se impone por razón de la reserva de ley , o si, por el contrario, con dichas disposiciones se atribuyó una competencia que desbordaba el ámbito de la potestad reglamentaria. Sobre la materia remite a las sentencias C-508/02, M.P. Alfredo Beltrán Sierra A.V. magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis y C-313/03, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(17) Al respecto la Corte ha señalado que: “De acuerdo con los postulados de la doctrina clásica del derecho administrativo, la ejecución de los mandatos legales es la esencia de la función administrativa del Estado. En este contexto, mientras el ejercicio de la función legislativa —que en primer lugar se le asigna al Congreso (C.P., art. 150) y, en circunstancias excepcionales, al Ejecutivo (C.P., arts. 150-10, 212)— va encaminado al establecimiento de normas obligatorias de carácter general, impersonal y abstracto, el de la función administrativa tiene por tarea la ejecución de esas medidas en el plano de lo particular y concreto. “Es la prioridad, pues, de la función administrativa, resolver en el terreno práctico los cometidos fijados por las reglas del legislador, pues dada la generalidad de estas últimas es poco probable que su implementación pueda lograrse por sí misma” (sentencia C-917 de 2002).

(18) Sentencia C-265 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta ocasión la Corte declaró la inexequibilidad del inciso tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001, que permitía la constitución de unidades residenciales cerradas. Consideró la Corte que condicionar la posibilidad del cerramiento a una autorización administrativa, sin señalar criterios que impidan la apropiación del espacio público resulta insuficiente para proteger los bienes constitucionalmente garantizados.

(19) M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento parcial de voto M. Jaime Araújo Rentería.

(20) Ver, entre otras, las sentencias C-234 de 2002 y C-710 de 2001.

(21) Sentencia C-508 de 2002. Fundamento 4.6.

(22) Sentencia C-290 de 1997, consideración quinta.

(23) Ver sentencias C-700 y C-747 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alfredo Beltrán Sierra, respectivamente; C-112 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En la tres primeras sentencias citadas los magistrados José Gregorio Hernández Galindo y Alfredo Beltrán Sierra, aclararon el voto en relación con “… la ‘inconstitucionalidad diferida’ o ‘constitucionalidad temporal’ de una norma que se declare inconstitucional por la Corte”. En las sentencias C-700 y C-747 de 1999, salvaron el voto, por otro tipo de consideraciones, los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis. En la sentencia C-737 de 2001, el Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra salvó el voto por discrepancias con la decisión mayoritaria en torno a los principios de unidad de materia y de identidad en el proceso legislativo. En la misma sentencia, los magistrados Clara Inés Vargas Hernández y Álvaro Tafur Galvis presentaron salvamento parcial de voto, porque, en su criterio, la decisión de diferir los efectos de la inexequibilidad debe tener un carácter verdaderamente excepcional y no estaban dados, en el caso concreto, los presupuestos para que ello ocurriera. También salvó el voto en esa sentencia el Magistrado Jaime Araújo Rentería, con consideraciones en torno al principio de unidad de materia, por un lado, y por otro, en relación con el efecto diferido de la inexequibilidad. Finalmente, en esa sentencia también salvo parcialmente el voto el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, por no compartir la decisión de diferir los efectos del pronunciamiento.

(24) Así, la sentencia C-221 de 1997 declaró la constitucionalidad temporal, por un plazo de cinco años, del literal a) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986; la sentencia C-700 de 1999 postergó por varios meses los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del sistema UPAC; la sentencia C-141 de 2001 aplazó por dos legislaturas los efectos de la inexequibilidad del artículo 21 del Decreto 2274 de 1991 y en la propia sentencia C-737 de 2001 se dispuso que los efectos de la inexequibilidad allí declarada quedaban diferidos “… hasta el 20 de junio de 2002, a fin de que el Congreso, dentro de la libertad de configuración que le es propia, expida el régimen que subrogue la Ley 619 de 2000”.

(25) Sentencia C-737 de 2001.

(26) Ibídem.

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