Sentencia C-855 de agosto 17 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-855 de 2005 

Ref.: expediente D-5605

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “La calificación del origen del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional será calificado, en primera instancia por la institución prestadora de servicios de salud que atiende al afiliado”, “El médico o la comisión laboral de la entidad administradora de riesgos profesionales determinará el origen, en segunda instancia” y “Cuando surjan discrepancias en el origen, estas serán resueltas por una junta integrada por representantes de las entidades administradoras de salud y de riesgos profesionales”, contenidas en el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”.

Actor: Ricardo Álvarez Cubillos

Bogotá, D.C., diecisiete de agosto del año dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 41.405 del 24 de junio de 1994. Se resalta lo demandado.

“DECRETO NUMERO 1295 DE 1994

(Junio 22)

Por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales.

El Ministro de Gobierno de la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales otorgadas mediante el Decreto 1266 de 1994, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la ley,

DECRETA:

(…).

ART. 12.—Origen del accidente, de la enfermedad y la muerte. Toda enfermedad o patología, accidente o muerte, que no hayan sido clasificados o calificados como de origen profesional, se consideran de origen común.

La calificación del origen del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional será calificado, en primera instancia por la institución prestadora de servicios de salud que atiende al afiliado.

El médico o la comisión laboral de la entidad administradora de riesgos profesionales determinará el origen, en segunda instancia.

Cuando surjan discrepancias en el origen, estas serán resueltas por una junta integrada por representantes de las entidades administradoras, de salud y de riesgos profesionales.

De persistir el desacuerdo, se seguirá el procedimiento previsto para las juntas de calificación de invalidez definido en los artículos 41 y siguientes de la ley y sus reglamentos”.

(…)”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma demandada hace parte de un decreto con fuerza de ley dictado por el gobierno con fundamento en el artículo 150-10 de la Constitución.

2. La materia sujeta a examen.

Para el demandante las expresiones “La calificación del origen del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional será calificado, en primera instancia por la institución prestadora de servicios de salud que atiende al afiliado”; “El médico o la comisión laboral de la entidad administradora de riesgos profesionales determinará el origen, en segunda instancia”; y “Cuando surjan discrepancias en el origen, estas serán resueltas por una junta integrada por representantes de las entidades administradoras, de salud y de riesgos profesionales”, contenidas en los incisos segundo, tercero, y cuarto del artículo 12 del Decreto 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales” vulneran i) el artículo 150-10 de la Constitución por cuanto con ellas el legislador habría excedido las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 al establecer instancias que no fueron previstas en dicha ley ii) el principio de igualdad (C.P., art. 13) por cuanto en este campo se establecería un tratamiento discriminatorio para las personas a quienes se les aplica el régimen de riesgos profesionales si se les compara con las personas a las que se les aplica el régimen común, donde no se establecen instancias adicionales como las que se establecen en los incisos acusados.

El ciudadano interviniente solicita a la Corte inhibierse para emitir pronunciamiento de fondo por considerar que el actor formuló cargos a partir de un supuesto que no se desprende de las expresiones acusadas. En subsidio solicita que se declare la exequibilidad de las expresiones acusadas frente a los cargos planteados, de la misma manera que lo hacen los demás intervinientes quienes hacen énfasis en que i) los incisos acusados no establecen un nuevo sistema de calificación de invalidez sino que se ocupan es de establecer procedimientos para la determinación del origen del accidente o la enfermedad con los que se facilita la atención oportuna de los usuarios del sistema de riesgos profesionales; ii) la mención hecha a las juntas de calificación de invalidez —que intervienen solamente en caso de controversia según el artículo en que se contienen las expresiones acusadas— no cabe entenderla como una asimilación de los mecanismos de calificación de la invalidez y de calificación del origen de la enfermedad o accidente iii) los procedimientos establecidos por los incisos acusados para organizar la atención de los usuarios del sistema de riesgos profesionales se enmarcan claramente dentro de las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, que de acuerdo con la sentencia C-452 de 2002 aludían precisamente a la administración y organización del sistema de riesgos profesionales; iv) Por ser sistemas diferentes —los de salud, pensiones y riesgos profesionales— no resulta posible comparar los procedimientos establecidos en uno y otro sistema, pues responden a supuestos y requerimientos diferentes que merecen tratamiento igualmente diferente.

El señor Procurador General de la Nación por su parte solicita la declaratoria de exequibilidad de los incisos acusados pues considera que con los mismos el legislador no excedió las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 en tanto ellos se enmarcan claramente en el ámbito dado por dichas facultades, a saber, la determinación de reglas para regular la administración del sistema de riesgos profesionales. Así mismo considera que ninguna vulneración del principio de igualdad cabe predicar en este caso dado que no resulta posible comparar los regímenes general de salud y de pensiones con el sistema de riesgos profesionales, sometidos cada uno a presupuestos y mecanismos de financiación y administración diferentes.

Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si con los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 12 del Decreto 1295 de 1994 el legislador extraordinario excedió las facultades que le fueron conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, así como si la regulación del procedimiento para la determinación del origen del accidente o enfermedad profesional en ellas contenida establece un tratamiento discriminatorio para las personas a quienes ella se aplica si se le compara con los procedimientos previstos en el caso de los accidente y enfermedades de origen común.

3. Consideraciones preliminares.

Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a: i) Las características del sistema de riesgos profesionales y el contenido y alcance del artículo en que se contienen los preceptos acusados, y ii) la solicitud de inhibición.

3.1. Las características del sistema de riesgos profesionales y el alcance del artículo donde se contienen los preceptos acusados.

Cabe recordar que en desarrollo del derecho a la seguridad social (C.P., art. 48) se expidió, por el Congreso de la República, la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, sistema que en el preámbulo de la ley se define como “el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad”.

Como componentes de dicho sistema integral el legislador estableció los regímenes generales de (i) pensiones (1) (ii) salud (2) , (iii) riesgos profesionales (3) y (iv) los servicios sociales complementarios definidos en la misma ley. Sistemas cada uno con características y mecanismos de financiación y administración diferentes.

En el libro tercero de la Ley 100 de 1993, el legislador consignó algunas disposiciones relacionadas con el sistema general de riesgos profesionales (4) , y en el artículo 139-11 de la misma, facultó al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la publicación de la ley, para dictar las normas necesarias para organizar la administración de dicho sistema.

En ejercicio de esas facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 1295 de 1994, donde se dispone que el sistema general de riesgos profesionales comprende “el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan” (art. 1º).

A su vez el artículo 2º del decreto fijó como objetivos del sistema los siguientes:

“a) Establecer las actividades de promoción y de prevención tendientes a mejorar las condiciones de trabajo y salud de la población trabajadora, protegiéndola contra los riesgos derivados de la organización del trabajo que puedan afectar la salud individual o colectiva en los lugares de trabajo tales como los físicos, químicos, biológicos, ergonómicos, psicosociales, de saneamiento y de seguridad;

b) Fijar las prestaciones de atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones económicas por incapacidad temporal a que haya lugar frente a las contingencias de accidente de trabajo y enfermedad profesional;

c) Reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones económicas por incapacidad permanente parcial o invalidez, que se deriven de las contingencias de accidente de trabajo o enfermedad profesional y muerte de origen profesional, y

d) Fortalecer las actividades tendientes (sic) a establecer el origen de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales y el control de los agentes de riesgo profesional”.

En cuanto a las características del sistema general de riesgos profesionales (en adelante SGRP) cuyo régimen fue complementado por la Ley 776 de 2002 “Por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del sistema general de riesgos profesionales” (5) vale la pena destacar así mismo los siguientes elementos.

En cuanto a su finalidad, el SGRP está orientado como se desprende de los artículos 1º y 2º del Decreto 1295 de 1994 transcritos a proteger al trabajador de las contingencias o daños sufridos con ocasión o como consecuencia de la actividad que desarrollan, no solo mediante servicios de rehabilitación sino también con medidas de carácter preventivo.

En cuanto al fundamento de la responsabilidad, el sistema fue concebido a partir del riesgo creado, es decir, “no se toma en cuenta la culpa del empleador sino que se establece una responsabilidad objetiva por cuya virtud resulta obligado a reparar los perjuicios que sufre el trabajador al desarrollar su labor en actividades en las que el empresario obtiene un beneficio” (6) .

En cuanto a su estructura, el sistema fue diseñado bajo un esquema de aseguramiento, asumido por entidades especializadas previo pago de un aporte a cargo exclusivo del empleador, pero siempre bajo la dirección y administración del Estado (7) .

Y en cuanto al servicio, el sistema consagra prestaciones tanto de carácter asistencial —atención médica, quirúrgica, hospitalaria, de rehabilitación, etc.— como de carácter económico (8) —subsidio por incapacidad temporal, indemnización por incapacidad permanente parcial, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes, auxilio funerario— (9) .

Ahora bien, en capítulo II —sobre “riesgos profesionales definiciones”— del Decreto 1295 de 1994, luego de señalarse qué se entiende por riesgos profesionales (art. 8º) (10) , accidente de trabajo y sus excepciones (arts. 9º y 10) (11) y enfermedad profesional (art. 11) (12) , el artículo 12 del mismo decreto establece que toda enfermedad o patología, accidente o muerte que no hayan sido clasificados o calificados como de origen profesional se consideran de origen común y por tanto quedan sometidas a los regímenes generales de salud y de pensiones establecidos en la Ley 100 de 1993.

A continuación el artículo 12 aludido —cuyos incisos segundo, tercero y cuarto son acusados en el presente proceso— establece que “La calificación del origen del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional será calificado, en primera instancia por la institución prestadora de servicios de salud que atiende al afiliado” (inciso segundo). A su vez que “El médico o la comisión laboral de la entidad administradora de riesgos profesionales determinará el origen, en segunda instancia” (inciso tercero) y que “Cuando surjan discrepancias en el origen, este serán resueltas por una junta integrada por representantes de las entidades administradoras, de salud y de riesgos profesionales” (inciso cuarto) —destaca la Corte—.

Finalmente el quinto inciso de dicho artículo señala que “De persistir el desacuerdo, se seguirá el procedimiento previsto para las juntas de calificación de invalidez definido en los artículos 41 y siguientes de la ley y sus reglamentos”.

En relación con la remisión efectuada por este último inciso cabe recordar que los artículos 41, 42 y 43 de la Ley 100 contenidos en el capítulo III sobre “pensión de invalidez por riesgo común” del título II “sobre régimen solidario de prima media con prestación definida” del libro I sobre “sistema general de pensiones” de la Ley 100 de 1993 señalan lo siguiente:

ART. 41.—Calificación del estado de invalidez. El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de la invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, que deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación, para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de la capacidad laboral.

ART. 42.—Juntas regionales de calificación de invalidez. En las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera, se conformará una comisión interdisciplinaria que calificará en primera instancia la invalidez y determinará su origen.

Las comisiones estarán compuestas por un número impar de expertos, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes actuarán de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.

Los honorarios de los miembros de la comisión serán pagados por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante.

ART. 43.—Junta nacional de calificación de invalidez. Créase la junta nacional para la calificación de los riesgos de invalidez con sede en la capital de la República, integrada por un número impar de miembros designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Esta junta, que será interdisciplinaria, tiene a su cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas.

Los honorarios de los miembros de la junta serán pagados, en todo caso por la entidad de previsión o seguridad social correspondiente.

El Gobierno Nacional reglamentará la integración, financiación y funcionamiento de la junta nacional de calificación de invalidez, de su secretaría técnica y de las Juntas regionales o seccionales, el procedimiento de apelación, el manual único para la calificación de la invalidez y demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento (13) .

PAR.—Los miembros de la junta nacional y los de las juntas regionales de calificación de invalidez de que trata el artículo anterior, no tienen el carácter de servidores públicos.

Resulta pertinente destacar para efectos de la presente sentencia que el procedimiento de calificación del origen del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional a que aluden los incisos segundo, tercero, cuarto y quinto del Decreto 1295 de 1994, no cabe confundirlo con i) el procedimiento para la calificación de invalidez dentro del sistema general de riesgos profesionales y concretamente de los porcentajes de pérdida de la capacidad laboral a que alude el artículo 9º de la Ley 776 de 2002 (14) ; ni con ii) el procedimiento para la declaración de la incapacidad permanente parcial dentro del sistema de riesgos profesionales a que aluden los artículos 5º y 6º de la Ley 776 de 2002 (15) , como tampoco con iii) el procedimiento de calificación del estado de invalidez aplicable en materia de pensión de invalidez por riesgo común a que aluden los artículo 41 a 43 de la Ley 100 de 1993. Artículos estos últimos a los que el legislador extraordinario remitió en el inciso quinto del artículo 12 del Decreto 1295 de 1994 pero sin pretender asimilar la calificación de origen en materia de riesgos profesionales con la calificación de invalidez por riesgo común a que ellos aluden (16) .

En el mismo orden de ideas debe precisarse que no cabe entender que para el caso de la determinación del procedimiento de la calificación del origen del accidente o enfermedad profesional el legislador extraordinario estuviera limitado por lo preceptuado en materia de calificación del estado de invalidez dentro del sistema de riesgos profesionales en los artículos 249 a 252 de la Ley 100 de 1993 (17) , normas que regían para el momento de la expedición del Decreto 1295 de 1994 (18) .

A partir de los anteriores presupuestos la Corte procede a efectuar el análisis de los incisos acusados en el presente proceso y en primer lugar de la solicitud de inhibición que respecto de la acusación formulada contra ellos plantea uno de los intervinientes.

3.2. La solicitud de inhibición.

El ciudadano interviniente solicita a la Corte inhibirse para proferir decisión de fondo en relación con los cargos de la demanda pues considera que el actor erró en la interpretación de la norma acusada al considerar que en ella se regulaba el tema de la calificación de la invalidez —asunto al que en realidad aluden otras normas (19) — y al confundir dicha calificación con la calificación del origen de la enfermedad o el accidente a que aluden los incisos acusados.

En ese orden de ideas estima que el actor no formuló en debida forma la acusación que efectúa en contra de los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 12 del Decreto Ley 1295 de 1994 por la supuesta vulneración de los artículos 13 y 150 -10 constitucionales, pues partió de unos supuestos que en ellos no se regulan y en consecuencia estima que la demanda es inepta.

Al respecto la Corte señala que si bien, como se desprende del análisis efectuado en el acápite precedente de esta sentencia, no cabe entender que la norma en que se contienen las expresiones acusadas aluda al tema de la calificación de invalidez, ni que pueda asimilarse dicha calificación de invalidez con la calificación del origen del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional que es a la que se alude en los incisos acusados, ello no impide que la Corte se pronuncie en relación con la acusación formulada en la demanda en contra de los incisos segundo, tercero y cuarto del Decreto 1295 de 1994.

En efecto no solamente el argumento relativo al desconocimiento de las normas de la Ley 100 de 1994 sobre calificación de invalidez es solo uno de los que utiliza el actor en contra de los incisos acusados sino que como el mismo interviniente lo reconoce resulta posible interpretar la demanda en el sentido de que lo que el actor demanda es i) tanto el supuesto desbordamiento de las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 por haberse regulado un asunto —a saber el procedimiento para la calificación del origen de la enfermedad o accidente profesional que deja en manos de los prestadores del servicio la calificación del origen—, para lo que el actor considera que el legislador extraordinario no estaba facultado, ii) como también que dicha regulación estableció una diferencia de trato injustificada entre las personas a quienes se les aplica el régimen de riesgos profesionales frente a aquellos a quienes se les aplica el régimen por riesgo común regulado por los sistemas generales de salud y pensiones, en cuanto en criterio del actor el procedimiento establecido para el caso de los riesgos profesionales es más dispendioso que para el caso del riesgo común.

En este orden de ideas no puede afirmarse que el demandante haya incumplido la carga que le corresponde asumir para permitir el juicio de constitucionalidad, pues de la demanda se desprende claramente cuáles son las disposiciones que se acusan —D. 1295/94, incs. segundo, tercero y cuarto—, cuáles normas superiores se violan —arts. 13 y 150-10 superiores— y cuales las razones por las que se considera vulnerada la Constitución como acaba de señalarse. Recuérdese que una cosa es la fundamentación necesaria de la demanda y otra la prosperidad de las pretensiones (20) .

Si bien como más adelante se explica es evidente que no asiste razón al actor y que la comparación que hace no toma en cuenta los presupuestos que esta corporación ha señalado para poder entender vulnerado el principio de igualdad tampoco repara en que el alcance de las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 claramente permitían la expedición de las disposiciones acusadas, ello no significa que el actor no plantee unos cargos que deban ser estudiados independientemente de su eficacia.

Téngase en cuenta que si bien los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 deben cumplirse, el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido a todo ciudadano para acudir ante la jurisdicción constitucional y obtener una sentencia (21) .

Tales fueron las razones que se tuvieron en cuenta para admitir la demanda y son las que llevan a la Corte a pronunciarse de fondo sobre la misma, de modo que la Corte se abstendrá de atender la solicitud formulada por el ciudadano interviniente y procederá a analizar la acusación planteada por el accionante.

4. Análisis de los cargos.

4.1. Análisis del cargo por el supuesto exceso en el ejercicio de las facultades conferidas al Gobierno por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

Para el actor el Gobierno Nacional al establecer mediante la norma contentiva de las expresiones acusadas, un sistema de calificación de origen del accidente o la enfermedad profesional, excedió los límites materiales de las facultades extraordinarias que le habían sido concedidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, pues este se le otorgaron solamente para organizar la administración del sistema de riesgos profesionales y no para crear un sistema de calificación, que por lo demás deja en manos de los prestadores del servicio (IPS, ARS y ARP) la determinación del origen de la enfermedad o accidente.

Al respecto cabe recordar que como ha puesto de presente la Corte de manera reiterada cuando el Presidente de la República es revestido de facultades extraordinarias por parte del Congreso y en cumplimiento de la función asignada a este por el numeral 10 del artículo 150 superior, el límite de las facultades comporta una doble connotación, a saber: a) un límite temporal: el cual debe ser señalado en forma expresa en la ley de facultades y que se refiere al lapso de tiempo de que dispone el ejecutivo para hacer uso de dichas facultades, el cual no puede exceder de seis (6) meses y, b) un límite material: que igualmente debe ser indicado en forma precisa en la ley de facultades y se refiere a la determinación clara, específica y concreta del objeto, asunto o materia sobre la cual debe recaer el ejercicio o uso de las facultades. Lo que ha dicho la Corte significa que los alcances de tal ejercicio no pueden provenir de una interpretación extensiva ni analógica de la norma habilitante (22) , lo que excluye las facultades implícitas y obliga a la interpretación estricta y precisa de los términos que imponga la voluntad expresa del legislador, contenida en la ley de facultades.

En lo que se refiere a las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1994 y al ejercicio que de las mismas fue hecho por el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 1295 de 1994 la Corte ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en varias ocasiones sobre ambos aspectos (23) .

Así, en cuanto al límite temporal la Corte señaló en las sentencias C-046 de 1996 (24) , que el Decreto 1295 de junio 22 de 1994, “Por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”, fue publicado en el Diario Oficial 41.405 de junio 24 de 1994. y que “Al confrontar el término concedido con la fecha de expedición del decreto en mención, se concluye que no se excedió el límite temporal fijado en la ley de facultades”. Dicha conclusión fue reiterada en las sentencias C-773 de 1998 (25) , C-164 de 2000 (26) y C-452 de 2002 (27) .

En cuanto al límite material —que es el que considera excedido el actor en el presente proceso—, cabe recordar específicamente las consideraciones hechas en la sentencia C-452 de 2002 donde la Corte declaró la inexequibilidad de varios artículos del Decreto 1295 de 1994 por considerar que el legislador extraordinario había desbordado el referido límite material de las facultades conferidas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 (28) .

En la referida sentencia la Corte puso de presente que dichas facultades estaban orientadas a que el ejecutivo dictara las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la función de administrar el sistema de riesgos profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento u optimización del sistema de riesgos profesionales. Así mismo precisó que las facultades debían única y exclusivamente ejercerse para “organizar la administración” del sistema general de riesgos profesionales, por cuanto dentro del libro III de la ley dedicado a regular el sistema general de riesgos profesionales no se trató ningún aspecto relacionado con la administración del sistema y que esta era la razón de ser de las facultades. Por ello en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 se autorizó al gobierno para “Dictar las normas necesarias para organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan”. Advirtiendo que “En todo caso, la cotización continuará a cargo de los empleadores”.

En cuanto resulta plenamente pertinente para el análisis del cargo formulado por el supuesto desbordamiento de las facultades extraordinarias a continuación se transcribe in extenso el aparte pertinente de dicha sentencia, del que como más adelante se verá se desprende claramente que las disposiciones acusadas en el presente proceso se enmarcaron precisamente dentro del límite material de las facultades que fueron conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 y desde esta perspectiva ningún reproche de constitucionalidad cabe hacerles.

En la referida sentencia C-452 de 2002 expresó la Corte lo siguiente:

“La Sala considera del caso entrar a analizar la norma habilitante, con el fin de poder determinar el marco preciso dentro del cual debía actuar el ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias allí previstas.

Para determinar los límites materiales de dichas facultades se debe comenzar por definir en primer orden el término “organizar” en razón a que el legislador le confirió al ejecutivo las facultades con el fin de “dictar las normas necesarias para organizar”; organizar qué?, sobre qué debe recaer la acción de organizar?, la misma disposición señala que para organizar “la administración del sistema general de riesgos profesionales”, luego, una vez precisado qué debemos entender por organizar, debe la Sala entrar a precisar y definir en segundo orden, que se entiende por “la administración del sistema general de riesgos profesionales” y en tercer orden que es y que abarca el “sistema de riesgos profesionales” según el legislador. Así:

1. Según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, la expresión “organizar” significa: Establecer o reformar algo para lograr un fin, coordinando los medios y las personas adecuados. Disponer y preparar un conjunto de personas, con los medios adecuados, para lograr un fin determinado. Poner algo en orden. Preparar alguna cosa disponiendo todo lo necesario.

A su vez “establecer” se define como fundar, instituir. Ordenar, mandar, decretar.

El verbo “reformar” significa volver a formar, rehacer. Modificar algo, por lo general, con la intención de mejorarlo.

Así mismo el término “disponer” significa colocar, poner las cosas en orden y situación conveniente. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse. Ejercitar en las cosas facultades de dominio, enajenarlas o gravarlas en vez de atenerse a la posesión y disfrute. Testar acerca de ellas. Valerse de una persona o cosa, tenerla o utilizarla por suya.

Y del vocablo “preparar” se dice que es prevenir, disponer o hacer una cosa con alguna finalidad. Hacer las operaciones necesarias para obtener un producto. Disponerse, prevenirse y aparejarse para ejecutar una cosa o con algún otro fin determinado.

De las anteriores acepciones del verbo rector “organizar” al que se contraen las facultades del legislador extraordinario podemos concluir que en su ejercicio podía dictar las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar o rehacer. ¿Qué cosa? Sobre qué objeto debía recaer este tipo de acciones del ejecutivo? La misma norma de facultades señala que el objeto de estas acciones debía dirigirse, orientarse, encausarse directamente sobre “la administración” para mejorarla, para lograr un fin determinado, coordinando los medios y las personas adecuados.

2. En relación con la expresión “la administración del sistema de riesgos profesionales”, nos remitimos nuevamente al Diccionario de la Academia Española, que define el término “administración” como acción y efecto de administrar. Casa u oficina donde el administrador y sus dependientes ejercen su empleo. Conjunto de organismos encargados de cumplir esta función. También se dice de cualquier cuerpo de bienes que por alguna causa no posee ni maneja su propietario, y que es administrada por terceras personas competentemente autorizadas por el juez.

El verbo “administrar” a su vez significa gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio o sobre las personas que lo habitan. Dirigir una institución. Ordenar, disponer, organizar en especial la hacienda o los bienes. Suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa. Graduar o dosificar el uso de alguna cosa, para obtener mayor rendimiento de ella o para que produzca mejor efecto.

Acorde a las anteriores definiciones podemos señalar que “la administración” hace referencia a la acción de administrar y al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función, dosificando el uso de los mismos para obtener un mayor rendimiento o para que produzca mejor efecto.

En torno a precisar el contenido de las facultades extraordinarias tenemos que estas efectivamente estaban orientadas a que el ejecutivo dictara las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la función de administrar el sistema de riesgos profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento u optimización del sistema de riesgos profesionales.

3. En cuanto al “sistema general de riesgos profesionales” el mismo precepto facultativo entra a definirlo para indicar que este es entendido por el legislador “como un conjunto de entidades públicas y privadas (estructura orgánica), normas y procedimientos (estructura normativa), destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan (objetivo o finalidad).

Lo anterior se corrobora con lo indicado por la misma ley de facultades en su artículo 8º, al definir el “sistema de seguridad social integral” como el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por lo regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley.

Entonces, la definición contenida en el numeral 11 del artículo 130 de la ley se refiere es al sistema, define que se entiende por “sistema” y no que se entiende por “administración”, como erradamente se indica por algunos de los intervinientes, para afirmar que el ejecutivo tenía facultades para replantear y rehacer todo el sistema de riesgos profesionales lo cual como vimos no corresponde al contenido material y real de la norma habilitante.

Ahora, el “sistema general de riesgos profesionales” está contenido en el libro tercero de la ley , que destina solo dos (2) capítulos de este libro que comprenden los artículos 249 a 256, para referirse a la “invalidez por accidente de trabajo o enfermedad profesional” y la “pensión de sobrevivientes originada por accidentes de trabajo y enfermedad profesional”.

Es así como en dichos preceptos se regulan aspectos relacionados con el sistema de riesgos profesionales en cuanto a las pensiones de invalidez, de sobrevivientes y de invalidez integrada originadas en accidentes de trabajo o enfermedad profesional, calificación del estado de invalidez, normas comunes, devolución de saldos y prestaciones médico asistenciales.

El artículo 249 ibídem señala: “Las pensiones de invalidez originadas en accidente de trabajo o enfermedad profesional continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes, salvo lo dispuesto en relación con el sistema de calificación del estado de invalidez y las pensiones de invalidez integradas a que se refieren los artículos siguientes”.

A su vez el artículo 255 ibídem señala: “La pensión de sobrevivientes originada en accidente de trabajo o enfermedad profesional continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes, salvo que se opte por el manejo integrado de estas pensiones de conformidad con lo previsto en el artículo 157694 de esta ley”.

En conclusión y como se observa de las normas anteriores (arts. 249 y 255), todo lo relacionado con pensiones de invalidez y de sobrevivientes originadas en los riesgos profesionales, se continúa rigiendo por las normas anteriores a la ley de facultades (ley). En ninguna forma se señala que seguirían rigiendo las disposiciones anteriores, sólo mientras se hacía uso de la ley de facultades como se afirma en forma errada por algunos de los intervinientes.

Así mismo se concluye que, todo lo relacionado con calificación de invalidez y pensiones de invalidez integradas se rige por lo dispuesto en la misma ley de facultades (ley).

Tampoco existe precepto de la ley que indique que se suspenda la vigencia del sistema de riesgos profesionales mientras se expiden las normas con base en la ley habilitante. El artículo 289 ibídem se refiere a la vigencia para expresar en términos generales que: “La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación ...” y solo excepcionalmente contempló situaciones expresas en las cuales determinó una fecha cierta y posterior a partir de la cual comenzaría a regir, como es el caso del artículo 151 en que señala que el sistema general de pensiones entra a regir a partir del 1º de abril de 1994 y que para los servidores públicos de los departamentos, municipios y distritos comenzará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995. El sistema general de riesgos profesionales no se encuentra dentro de dichas excepciones pues no existe norma expresa que así lo indique.

Las facultades fueron otorgadas al Presidente de la República por el legislador para “organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales” y no como erradamente se pretende afirmar para “organizar el sistema general de riesgos profesionales”. De tal manera, que es el término “administración” el que en definitiva nos precisará el contenido y límite material de la norma habilitante.

Ahora bien, es cierto que el sistema de seguridad social integral creado por la ley , comprende los subsistemas de pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios, pero, también lo es, que al tenor del artículo 6º inciso final “el sistema de seguridad social integral está instituido para unificar la normatividad y la planeación de la seguridad social, así como para coordinar a las entidades prestatarias de las mismas, para obtener las finalidades propuestas en la presente ley”. De lo anterior, se puede concluir que es el sistema de seguridad social integral el que está instituido para unificar la normatividad a través de la misma ley como en efecto lo hizo al reunir bajo esta y sus previsiones generales a todos y cada uno de los subsistemas; pero, esto no quiere decir que en todos y cada uno de los subsistemas hubiese quedado derogada ya sea en forma tácita o expresa absolutamente toda la normatividad foránea a la ley. Tampoco quiere decir, que dicha finalidad de unificación normativa propia del sistema de seguridad social integral se aplique en forma analógica al sistema general de riesgos profesionales a través de las facultades y por interpretación analógica, pues, como se señaló antes, las normas de facultades no admiten analogía ni interpretaciones extensivas, sino precisas y definidas acorde al significado mismo de las expresiones contenidas en su tenor literal.

De acuerdo al contenido material de la norma de facultades y a lo señalado en los anteriores numerales, no podríamos señalar como lo afirman algunos de los intervinientes en el presente proceso, que la acción de “organizar” recaía directamente sobre “el sistema de riesgos profesionales” y no sobre “la administración del sistema general de riesgos profesionales”. Pues como se observó en el libro III de la ley por la cual se crea el sistema de seguridad social integral, se dejó previsto y regulado por el legislador ordinario, lo concerniente al sistema general de riesgos profesionales, por lo tanto, las facultades debían única y exclusivamente ejercerse para “organizar la administración” del sistema general de riesgos profesionales, aspecto que no reguló el legislador para éste sistema dejándolo al legislador extraordinario de acuerdo a la norma de facultades.

Para delimitar aún más el contenido material de la norma habilitante, y acogiendo lo expuesto por el Ministerio Público debe esta Sala entrar a precisar que entendió en concreto el legislador ordinario por “administración” dentro del contexto de la misma ley al regular la administración para otros de los subsistemas.

Es así como en los capítulos VI del título II y VIII del título III, correspondientes al libro I de la ley que regula el sistema general de pensiones se refiere a la administración de cada uno de lo regímenes que lo conforman (prima media con prestación definida y ahorro individual con solidaridad) para referirse a las entidades administradoras de los mismos, sus funciones, recursos, costos de administración y la forma de financiación de cada régimen, entre otros.

Así mismo, en el título III del libro II de la misma ley que se refiere al sistema de seguridad social en salud, trata lo relativo a la administración y financiación del sistema para referirse igualmente a las entidades que lo administran, bienes, recursos, fuentes de financiación del sistema, contratación, recaudo, rentabilidad, cotizaciones, vigilancia y control del sistema.

Observa la Sala que de lo anterior se desprende que el legislador ordinario al regular la administración de los otros subsistemas no hizo cosa diferente a dar aplicación al concepto de “administración” en la misma forma como quedó definido y precisado gramaticalmente en el numeral 2º del punto 3.4. que hace referencia al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función.

Precisamente el legislador ordinario otorgó facultades extraordinarias al ejecutivo para regular lo concerniente a la “administración” del sistema de riesgos profesionales por cuanto dentro del libro III de la ley dedicado a regular el sistema general de riesgos profesionales no se trató ningún aspecto relacionado con la administración del sistema y esta es la razón de ser de las facultades; que a diferencia de los otros dos subsistemas, si previó el legislador ordinario lo concerniente a su administración en la forma como quedó expresada al analizar el contexto del término administración para el legislador ordinario en la ley de facultades” (29) .

A partir de los criterios así señalados la Corte consideró por ejemplo que el artículo 35 y el parágrafo del mismo artículo (30) del Decreto 1295 de 1994, referente a las funciones que debe cumplir la entidad administradora de riesgos profesionales frente a la empresa afiliada. se ajustaba a las facultades debiendo ser declarado exequible. En el mismo sentido consideró que el artículo 38 del mismo decreto (31) , que asigna la función de declarar la incapacidad temporal a las entidades promotoras de salud se relacionaba con la administración del sistema y por tanto resultaba exequible. Igualmente declaró la exequibilidad del inciso primero del artículo 41 del Decreto 1295 de 1994 (32) que señala quien debe hacer la declaración de la incapacidad permanente parcial, por cuanto dicha norma asignaba una función lo que también se enmarca en el concepto de administración del sistema. Por el contrario consideró que el inciso segundo del mismo artículo 41 excedía las facultades conferidas por cuanto regulaba situaciones que tienen que ver con el régimen prestacional. Criterio que igualmente llevó a la Corte a declarar la inexequibilidad de los parágrafos 1º y 2º del artículo 34, los artículos 36, 37 y sus parágrafos, 39, 40 y su parágrafo, 42 y su parágrafo, 45, 46, 48 y sus parágrafos, 49 50, 51 52 53 y 54 del Decreto 1295 de 1994.

Ahora bien la Corte constata que los apartes normativos acusados en el presente proceso contenidos en el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994, se limitan a establecer un procedimiento administrativo para determinar el origen del accidente de trabajo y de la enfermedad profesional a efectos de que se garantice a los trabajadores que soportan estas contingencias, las prestaciones asistenciales y económicas propias del sistema de riesgos profesionales y asignan funciones para el efecto, lo que los enmarca claramente dentro del concepto de administración del sistema a que aludió la Corte en la sentencia C-452 de 2002 a que se ha hecho extensa referencia.

Siguiendo los mismos criterios allí establecidos se trata pues de un ejercicio legítimo de la tarea encomendada al legislador extraordinario y no puede entonces predicarse en este caso que el Presidente de la República haya excedido el límite material de las facultades que le fueron conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

En relación con el hecho de que dicha función se asigne a la institución prestadora de servicios de salud en primera instancia, al médico o a la comisión laboral de la entidad administradora de riesgos profesionales en segunda instancia y a una junta integrada por representantes de las entidades administradoras de riesgos profesionales de salud y de riesgos profesionales en caso de controversia, —y solo en caso de persistir el desacuerdo se acuda al procedimiento previsto para las juntas calificadoras de invalidez a que aluden los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993—, comparte la Corte el criterio expuesto por el señor procurador en el sentido que resulta lógico que quienes tienen la obligación de atender las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de la declaratoria de un siniestro por accidente o riesgo profesional sean quienes puedan establecer la ocurrencia del mismo con el fin de asegurar una rápida y eficiente prestación de los servicios y solo en caso de controversia se acuda a otras instancias. Esta es una alternativa por la que optó el legislador extraordinario para organizar la administración del sistema de riesgos profesionales y asegurar la eficiente prestación de sus servicios que se enmarcaba claramente dentro de las facultades que le fueron conferidas y en este sentido mal puede considerarse vulnerada la Constitución.

Cabe reiterar finalmente que como se dejó claro al analizar la solicitud de inhibición formulada en el presente proceso con las disposiciones acusadas no se está estableciendo ningún sistema de calificación de invalidez, sino simplemente fijando un procedimiento para establecer el origen de la enfermedad o accidente profesional, por lo que ningún desconocimiento de las normas sobre calificación de invalidez consagradas en la Ley 100 de 1993 puede entonces predicarse en el presente caso.

Así las cosas el cargo formulado por el actor en relación con el supuesto desbordamiento de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 contra los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 12 del Decreto 1295 de 1994 no está llamado a prosperar, por lo que la Corte así lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.

4.2. Análisis del cargo por la supuesta vulneración del principio de igualdad.

Aduce el demandante que el legislador extraordinario al fijar el procedimiento para la determinación del origen del accidente o enfermedad profesional a que aluden las disposiciones acusadas estableció una diferencia de trato injustificada entre las personas a quienes se les aplica el régimen de riesgos profesionales frente a aquellos a quines se les aplica el régimen por riesgo común regulado por los sistemas generales de salud y pensiones, en cuanto en criterio del actor el procedimiento establecido para el caso de los riesgos profesionales es más dispendioso que para el caso del riesgo común.

Sobre el particular, ha de reiterarse que la jurisprudencia ha precisado, de manera invariable que en desarrollo del principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta Política, corresponde al legislador otorgar el mismo trato jurídico a todas aquellas situaciones que pueden ser comparadas, así como establecer las correspondientes diferenciaciones cuando se trate de situaciones fácticas disímiles (33) .

La corporación ha establecido también en múltiples ocasiones que un tratamiento legislativo diferente no implica per se una violación del principio de igualdad siempre y cuando sea objetivo y razonable (34) . La Corte ha acudido entonces a un instrumento metodológico —sobre cuyo alcance y límites se ha pronunciado reiteradamente (35) — , para verificar la legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad del trato diferenciado (36) .

Se busca así establecer en cada caso i) si se está frente a supuestos de hecho diversos o si estos son comparables; ii) si el fin perseguido por la norma es un fin objetivo y legítimo a la luz de la Constitución; iii) si los supuestos de hecho estudiados, la finalidad perseguida y el trato desigual otorgado guardan una coherencia o eficacia interna, es decir una racionalidad entre ellos; iv) si el trato desigual es proporcionado. La necesidad de que exista proporcionalidad entre los medios y los fines perseguidos por la norma ha sido también resaltada por la jurisprudencia, que ha propuesto tres pasos para resolverlo: así entonces, a) los medios escogidos deben ser adecuados para la consecución del fin perseguido; b) los medios empleados deben ser necesarios para la consecución de ese fin y, c) los medios empleados deben guardar proporción con los fines perseguidos, esto es, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionales más importantes (37) .

Respecto de la primera condición, que en caso de no cumplirse impide que se desarrolle el instrumento metodológico expresado (38) , la Corte ha precisado que el derecho a la igualdad que consagra la Constitución es objetivo y no formal, puesto que se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales, concepción esta que supera así la noción de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente reglamentación a supuestos distintos (39) .

Desde esta perspectiva solamente resulta posible establecer la eventual vulneración del principio de igualdad cuando las situaciones de hecho que se comparan atienden a dichos presupuestos (40) .

Ahora bien, la Corte constata que en el presente caso, como se desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia, no resulta posible equiparar como pretende el actor, los procedimientos aplicables dentro del régimen previsto para la atención de los riesgos profesionales con la de aquellos previstos para la atención de las prestaciones derivadas de los sistemas de seguridad social en salud y en pensiones.

Cabe destacar en efecto que el actor no toma en cuenta que como componentes del sistema de seguridad social integral el legislador en desarrollo del artículo 48 superior estableció los regímenes generales de (i) pensiones (41) (ii) salud (42) , (iii) riesgos profesionales (43) . Sistemas cada uno con características y sistemas de financiación y administración diferentes. Tampoco que la Corte en reiteradas ocasiones ha puesto de presente que la diferente regulación que se establece para los diversos sistemas que integran el sistema de seguridad social integral obedece a razones objetivas que hacen imperiosa dicha diferencia, en aras de mantener la viabilidad del sistema (44) .

En el presente caso basta recordar, como lo hacen varios de los intervinientes que en los casos de enfermedad profesional o accidente de trabajo resulta razonable se establezcan procedimientos específicos para determinar el origen del accidente de trabajo y enfermedad profesional, ya que de dicha calificación depende el otorgamiento o reconocimiento de las prestaciones asistenciales y económicas por riesgos profesionales, que son más beneficiosas que las derivadas del sistema de salud y pensiones y en este sentido la no determinación de dicho origen y la prestación indiscriminada de lo servicios respectivos pondría en riesgo tanto la operatividad como la estabilidad financiara del sistema.

Se concluye entonces que el cargo planteado por el demandante en el sentido de que las dos normatividades consagran diferencias de trato injustificadas, no está llamado a prosperar, pues, como se ha señalado existen fundamentos objetivos que justifican el establecimiento de procedimientos diferentes, sin que ello resulte irrazonable o desproporcionado (45) .

En ese orden de ideas frente al cargo planteado por la supuesta vulneración del principio de igualdad la Corte declarará la exequibilidad de los incisos acusados y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, las expresiones “La calificación del origen del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional será calificado, en primera instancia por la institución prestadora de servicios de salud que atiende al afiliado”; “El médico o la comisión laboral de la entidad administradora de riesgos profesionales determinará el origen, en segunda instancia”; y “Cuando surjan discrepancias en el origen, estas serán resueltas por una junta integrada por representantes de las entidades administradoras, de salud y de riesgos profesionales”, contenidas en los incisos segundo, tercero, y cuarto del artículo 12 del Decreto 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Magistrados: Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Antonio Sierra Porto—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) Libro I de la Ley 100 de 1993.

(2) Libro II de la Ley 100 de 1993.

(3) Libro III de la Ley 100 de 1993.

(4) Invalidez por accidentes de trabajo y enfermedad profesional, prestaciones médico-asistenciales, pensión de sobrevivientes originadas por accidentes de trabajo y enfermedad profesional, entre otras.

(5) Mediante sentencia C-452 del 12 de junio de 2002, la Corte declaró inexequibles varios artículos del Decreto 1295 de 1994, por considerar que el Gobierno se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias. Sin embargo, la Corte difirió los efectos de la sentencia hasta el 17 de diciembre del mismo año, “para que el Congreso expida la nueva legislación sobre la materia”. Y precisamente atendiendo esa circunstancia fue aprobada la Ley 776 de 2002, “por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales”.

(6) Corte Constitucional, Sentencia C-453 de 2002, magistrado ponente Álvaro Tafur Gálvis.

(7) Decreto 1295 de 1994, artículos 4º, 16, 68 y 77. Ver sentencia T-556 de 2003, magistrado ponente Clara Inés Vargas Hernández.

(8) Decreto 1295 de 1994, artículos 5º y 7º. En el mismo sentido, artículo 1º de la Ley 776 de 2002.

(9) Cabe precisar que de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 776 de 2002 &$““““¦000001115525““""“Todo afiliado al sistema general de riesgos profesionales que, en los términos de la presente ley o del Decreto-Ley 1295 de 1994, sufra un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, o como consecuencia de ellos se incapacite, se invalide o muera, tendrá derecho a que este sistema general le preste los servicios asistenciales y le reconozca las prestaciones económicas a los que se refieren el Decreto-Ley 1295 de 1994 y la presente ley”.

(10) ART. 8º—Riesgos profesionales. Son riesgos profesionales el accidente que se produce como consecuencia directa del trabajo o labor desempeñada, y la enfermedad que haya sido catalogada como profesional por el Gobierno Nacional.

(11) ART. 9º—Accidente de trabajo. Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte.

Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de ordenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aún fuera del lugar y horas de trabajo.

Igualmente se considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajos desde su residencia a los lugares trabajo o viceversa, cuando el transporte lo suministre el empleador.

ART. 10.—Excepciones. No se consideran accidentes de trabajo:

a) El que se produzca por la ejecución de actividades diferentes para las que fue contratado el trabajador, tales como labores recreativas, deportivas culturales, incluidas las previstas en el artículo 21 de la Ley 50 de 1990, así se produzcan durante la jornada laboral, a menos que actúe por cuenta o en representación del empleador.

b) El sufrido por el trabajador, fuera de la empresa, durante los permisos remunerados o son remuneración así se trate de permisos sindicales.

(12) ART. 11.—Enfermedad profesional. Se considera enfermedad profesional todo estado patológico permanente o temporal que sobrevenga como consecuencia obligada y directa de la clase de trabajo que desempeña el trabajador, o del medio en que se ha visto obligado a trabajar , y que haya sido determinada como enfermedad profesional por el Gobierno Nacional.

PAR. 1º—El Gobierno Nacional, oído el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, determinará, en forma periódica, las enfermedades que se consideran como profesionales. Hasta tanto, continuará rigiendo la tabla de clasificación de enfermedades profesionales contenida en el Decreto 778 de 1987.

(13) El aparte tachado fue declarado INEXEQUIBLE en la sentencia C-1002 de 2004, magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra.

(14) ART. 9º—Estado de invalidez. Para los efectos del sistema general de riesgos profesionales, se considera inválida la persona que por causa de origen profesional, no provocada intencionalmente, hubiese perdido el cincuenta por ciento (50%) o más de su capacidad laboral de acuerdo con el manual único de calificación de invalidez vigente a la fecha de la calificación.

En primera instancia, la calificación de los porcentajes de pérdida de la capacidad laboral se hará por el equipo interdisciplinario establecido en el artículo 6º4ºº de la presente ley, dentro del mes siguiente a la fecha en que hubiere concluido el proceso de rehabilitación integral, de existir discrepancias se acudirá a las juntas de calificación de invalidez, quedando a cargo de la entidad de seguridad social correspondiente el pago de honorarios y demás gastos que se ocasionen.

El costo del dictamen será a cargo de la administradora de riesgos profesionales, pero el empleador o el trabajador podrán acudir directamente ante dichas juntas.

(15) ART. 5º—Incapacidad permanente parcial. Se considera como incapacitado permanente parcial, al afiliado que, como consecuencia de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, presenta una disminución definitiva, igual o superior al cinco por ciento 5%, pero inferior al cincuenta por ciento 50% de su capacidad laboral, para lo cual ha sido contratado o capacitado.

La incapacidad permanente parcial se presenta cuando el afiliado al sistema general de riesgos profesionales, como consecuencia de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, sufre una disminución parcial, pero definitiva en alguna o algunas de sus facultades para realizar su trabajo habitual, en los porcentajes establecidos en el inciso anterior.

&$ART. 6º—Declaración de la incapacidad permanente parcial. La declaración, evaluación, revisión, grado y origen de la incapacidad permanente parcial serán determinados por una comisión médica interdisciplinaria, según la reglamentación que para estos efectos expida el Gobierno Nacional.

La declaración de incapacidad permanente parcial se hará en función a la incapacidad que tenga el trabajador para procurarse por medio de un trabajo, con sus actuales fuerzas, capacidad y formación profesional, una remuneración equivalente al salario o renta que ganaba antes del accidente o de la enfermedad.

(16) Sobre el alcance de dicha calificación de invalidez y las características de la función asignada a las juntas regionales y nacional ver entre otras la sentencia C-1002 de 2004, magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra.

(17) ART. 249.—Accidentes de trabajo y enfermedad profesional. Las pensiones de invalidez originadas en accidente de trabajo o enfermedad profesional continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes, salvo lo dispuesto en relación con el sistema de calificación del estado de invalidez y las pensiones de invalidez integradas a que se refieren los artículos siguientes.

&$ ART. 250.—Calificación del estado de invalidez. La calificación del estado de invalidez derivado de accidente de trabajo o enfermedad profesional se sujetará a lo dispuesto en esta ley para la calificación de la invalidez por riesgo común.

&$ ART. 251.—Pensiones de invalidez integradas. En el régimen de ahorro individual con solidaridad, los seguros para amparar la invalidez por riesgo común y la invalidez por accidente de trabajo o enfermedad profesional, podrán ser contratados de manera conjunta con una misma compañía de seguros, cuando los trabajadores y empleadores así lo decidan. En este evento, el amparo para el riesgo de invalidez por accidente de trabajo o enfermedad profesional, deberá ser equivalente o superior, al otorgado por el seguro de accidente de trabajo y enfermedad profesional a cargo del Instituto de Seguros Sociales o del que actualmente les aplica, en el caso de los trabajadores de la rama jurisdiccional.

La compañía de seguros señalará el monto de la cotización para el seguro de accidentes de trabajo y enfermedad profesional a cargo del empleador, y dejará de ser obligatoria la cotización al Instituto de Seguros Sociales por dicho concepto.

&$ART. 252.—Normas comunes. Cuando el seguro para amparar el riesgo por accidente de trabajo o enfermedad profesional se contrate en la forma prevista en el artículo anterior, le serán aplicables en lo pertinente las disposiciones de los seguros de invalidez por riesgo común.

(18) Recuérdese que en materia de calificación de la invalidez en el sistema de riesgos profesionales los artículos 6º y 9º de la Ley 776 de 2002 introdujeron modificaciones a lo previsto en la Ley 1000 de 1993.

(19) En la Ley 100 de 1993 los artículos 249 a 252, en la Ley 776 de 2002 los artículos 6º y 9º.

(20) Ver, entre otras la sentencia C-475 de 2005, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis

(21) Ver entre otras las sentencias C-1052 de 2001, magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa, C-362 de 2001 y C-510 de 2004, magistrado ponente Álvaro Tafur Gálvis.

(22) Ver la sentencia C-416 de 1992, magistrado ponente José Gregorio Hernández Galindo.

(23) Ver las sentencias C-376 de 1995, magistrado ponente Jorge Arango Mejía donde la Corte declaró la “exequibilidad de las facultades conferidas en el artículo 139 de la ley, salvo la correspondiente al numeral 7º”, y, en la misma sentencia, declaró exequible el Decreto 1295 de 1994,” pero solo en lo que hace referencia a la constitucionalidad de las normas que concedieron las facultades extraordinarias para su expedición”, C-046 de 1996, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz -donde la Corte decidió declarar “EXEQUIBLES los apartes demandados del artículo 97 del Decreto-Ley 1295 de 1994-, C-773 de 1998, magistrado ponente Hernando Herrera Vergara –donde la Corte decidió declarar “EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994 “por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”- , C-164 de 2000, magistrado ponente José Gregorio Hernández donde la Corte decidió declarar “INEXEQUIBLE el artículo 43 del Decreto 1295 de 1994” y C-452 de 2002, magistrado ponente Jaime Araújo Rentería donde la Corte al tiempo que declaró la exequibilidad de diferentes artículos del Decreto 1295 de 1994, declaró la inexequibilidad de varios artículos del mismo decreto por considerar que el legislador extraordinario había desbordado el límite material de las facultades conferidas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

(24) Magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz

(25) Magistrado ponente Hernando Herrera Vergara.

(26) Magistrado ponente José Gregorio Hernández Galindo.

(27) Magistrado ponente Jaime Araújo Rentería.

(28) “ART. 139.—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150309 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente ley para: (...)

11. Dictar las normas necesarias para organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo caso, la cotización continuará a cargo de los empleadores”.

(29) Sentencia C-452 de 2002, magistrado ponente Jaime Araújo Rentería. S.V. Manuel José Cepeda Espinosa S.P.V. Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.

(30) ART. 35.—Servicios de prevención. La afiliación al sistema general de riesgos profesionales da derecho a la empresa afiliada a recibir por parte de la entidad administradora de riesgos profesionales:

a) Asesoría técnica básica para el diseño del programa de salud ocupacional en la respectiva empresa.

b) Capacitación básica para el montaje de la brigada de primeros auxilios.

c) Capacitación a los miembros del comité paritario de salud ocupacional en aquellas empresas con un número mayor de 10 trabajadores, o a los vigias ocupacionales en las empresas con un número menor de 10 trabajadores.

d) Fomento de estilos de trabajo y de vida saludables, de acuerdo con los perfiles epidemiológicos de las empresas.

Las entidades administradoras de riesgos profesionales establecerán las prioridades y plazos para el cumplimiento de las obligaciones contenidas en este artículo.

PAR.—Los vigias ocupacionales cumplen las mismas funciones de los comités de salud ocupacional.

(31) ART. 38.—Declaración de la incapacidad temporal. Hasta tanto el Gobierno Nacional la reglamente, la declaración de la incapacidad temporal continuará siendo determinada por el médico tratante, el cual deberá estar adscrito a la entidad promotora de salud a través de la cual se preste el servicio, cuando estas entidades se encuentren operando.

(32) ART. 41.—Declaración de la incapacidad permanente parcial. La declaración, evaluación, revisión, grado y origen de la incapacidad permanente parcial serán determinados, en cada caso y previa solicitud del interesado, por un médico o por una comisión médica interdisciplinaria, según lo disponga el reglamento de la entidad administradora de riesgos profesionales en donde se encuentre afiliado el trabajador.

La declaración de incapacidad permanente parcial se hará en función a la incapacidad que tenga el trabajador para procurarse por medio de un trabajo, con sus actuales fuerza, capacidad y formación profesional, una remuneración equivalente al salario o renta que ganaba antes del accidente o de la enfermedad.

(33) Ver sentencia C-100 de 2004, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis.

(34) Ver, entre muchas otras, la sentencia C-530 de 1993, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero.

(35) La metodología de análisis para establecer una eventual vulneración al principio de igualdad ha ocupado varias veces a la Corte Constitucional, entre muchas otras pueden verse las siguientes sentencias: T-422 de 1992, C-230 de 1994 y C-1141 de 2000, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz; C-040 de 1993, magistrado ponente Ciro Angarita Barón; C-410 de 1994, C-507 de 1997 y C-952 de 2000, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz; C-265 de 1994,C-445 de 1995 y C-093 de 2001, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero; C-673 de 2001 y C-980 de 2002, magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa A.V Jaime Araújo Rentería, C-1191 de 2001, magistrado ponente Rodrigo Uprimny Yepes, C-973 de 2002 y C-043 de 2003, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa; C-475 de2003, magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño A.V. Jaime Araújo Rentería.

(36) Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-230 de 1994, C-022 de 1996, C-093 de 2001, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero, C-1108 de 2001, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1176 de 2001, magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1191 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-043 de 2003 y C-100 de 2004, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis.

(37) Sentencia C-1176 de 2001, magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra.

(38) En múltiples oportunidades esta corporación ha explicado que. “la aplicación de los “tests" de razonabilidad y proporcionalidad se efectúa en etapas consecutivas y ordenadas (…)El orden de estas etapas corresponde a necesidades no solo lógicas sino también metodológicas: el test del trato desigual pasa a una etapa subsiguiente sólo si dicho trato sorteó con éxito la inmediatamente anterior. “Ver sentencia C-022 de 1996, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz En el mismo sentido, ver sentencias T-230 de 1994, T-563 de 1994, C-337 de 1997, T-454 de 1998, T-861 de 1999, C-445 de 1995, C-673 de 1999, C-093 de 2001, C-586 de 2001, C-742 de 2001, C-233 de 2002, C-1116 de 2003, entre muchas otras.

(39) Corte Constitucional. Sentencia C-221 de 1992, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero.

(40) Ver sentencia C-1063 de 2000, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa.

(41) Libro I de la Ley 100 de 1993.

(42) Libro II de la Ley 100 de 1993.

(43) Libro III de la Ley 100 de 1993.

(44) Ver entre otras las sentencias C-773 de 1998, magistrado ponente Hernando Herrera Vergara, C-453 de 2002, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis y C-252 de 2004, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra.

(45) Ver sentencia C-252 de 2004, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra.

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