Sentencia C-859 de octubre 19 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-859 de 2006 

Ref.: Expediente D-6239

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión, o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única del inciso segundo del artículo 5º de la Ley 974 de 2005.

Bogotá, D.C., diecinueve de octubre de dos mil seis.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe la norma parcialmente demandada según fue publicada en el Diario Oficial 45.980 de 25 de julio de 2005:

LEY 974 DE 2005 

(julio 22)

Diario Oficial 45.980 de 25 de julio de 2005

Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecúa el reglamento del Congreso al régimen de bancadas.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(…).

ART. 5º—Decisiones. Las bancadas adoptarán decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta ley. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada.

La bancada puede adoptar esta decisión cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única.

Cuando exista empate entre sus miembros se entenderá que estos quedan en libertad de votar.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma parte de una ley.

Recuento de antecedentes y problema jurídico planteado

2. La Ley 974 de 2005, parcialmente demandada, establece que “los miembros de cada bancada actuarán en grupo y coordinadamente y emplearán mecanismos democráticos para tomar sus decisiones al interior de las corporaciones públicas en todos los temas en los que los estatutos del respectivo partido o movimiento político no establezcan como de conciencia” (art. 2º). Más adelante la misma ley señaló: “Las bancadas adoptarán decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta ley. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada. La bancada puede adoptar esta decisión cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única” (art. 5º, se destaca la parte demandada).

3. Para el demandante, el Procurador General y uno de los intervinientes, el artículo 108 de la Constitución establece un régimen de partidos fuerte, que obliga a los miembros de las respectivas bancadas a votar en bloque todas las decisiones de la correspondiente corporación. La única excepción al voto en bloque o en bancada permitida constitucionalmente, es la votación sobre asuntos de conciencia, según lo disponga cada partido o movimiento. En estos casos y solo en estos casos, los congresistas pueden votar de manera individual. En consecuencia, encuentran que la norma parcialmente demandada, que autoriza a cada bancada a liberar a sus miembros del voto en bloque cuando considere que existen razones de conveniencia política, trámite legislativo o controversia regional —para la Cámara de Representantes—, es inconstitucional dado que estas razones no son razones de conciencia.

A su turno, el Consejo Nacional Electoral y la Academia Colombiana de Jurisprudencia, encuentran que el artículo 108 de la Carta y, en general, la cláusula general de competencias asignada al Congreso, confiere a la ley la posibilidad de regular el régimen de bancadas. En este sentido afirman que la ley parcialmente demandada no es otra cosa que el resultado legítimo del ejercicio de esas facultades.

4. A la luz de los cargos de la demanda, la Corte debe determinar si la norma legal que autoriza a las bancadas de los partidos políticos a tomar la decisión de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual cuando medien razones de conveniencia política, trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, vulnera el régimen constitucional de bancadas consagrado en el artículo 108 de la Carta.

Procede entonces la Corte a identificar el contenido y alcance del régimen de bancadas consagrado en los incisos 6º y 7º del artículo 108 de la Constitución para entrar a resolver la primera pregunta planteada.

Contenido y alcance de los incisos 6º y 7º del artículo 108 de la Carta

5. El asunto planteado en la demanda gira en torno a los límites y facultades que los incisos 6º y 7º del artículo 108 de la Carta otorgan a los partidos y movimientos políticos, a sus respectivas bancadas y a sus miembros elegidos a las corporaciones públicas. Las normas constitucionales mencionadas, en su parte relevante, señalan:

“Los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas.

Los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen (…)” (C.N., art. 108 incisos 6º y 7º).

Según el demandante, las disposiciones transcritas obligan a los miembros de las corporaciones públicas a votar siempre en bloque o bancadas, con la única excepción de los asuntos de conciencia.

Procede la Corte entonces a identificar el contenido y alcance de los incisos 6º y 7º del artículo 108 de la Constitución.

6. El artículo 108 de la Constitución tuvo origen en la reforma política adoptada a través del Acto Legislativo 1 de 2003. Esta reforma constitucional perseguía, entre otros, dos objetivos fundamentales: (1) fortalecer y modernizar los partidos políticos y (2) racionalizar y hacer más eficiente el trámite legislativo. Para lograr estos objetivos, el Congreso, actuando como constituyente derivado, reformó el régimen electoral, las normas constitucionales en materia de trámite legislativo y el régimen constitucional de los partidos políticos. Buscaba el constituyente con estas reformas, evitar la dispersión de los partidos y movimientos e incentivar la asociación política en torno a programas políticos y no a intereses individuales; reforzar la vocación representativa de los partidos y movimientos políticos y favorecer la acción política colectiva tanto frente a los electores como dentro de las corporaciones públicas.

Para el logro de los fines específicos mencionados —entre otras reformas—, el constituyente adoptó un umbral electoral de 2% de los votos y estableció listas únicas aun cuando contempló el voto preferente; estableció el sistema de cifra repartidora que favorece la agrupación partidista; consagró el principio democrático como eje rector de las agrupaciones políticas; introdujo el régimen de bancadas y la disciplina interna; y prohibió la doble militancia (2) .

7. Uno de los aspectos centrales de la reforma política fue el de incorporar al modelo constitucional el llamado régimen de bancadas políticas. Con ello pretendió, como acaba de mencionarse, incentivar la acción política colectiva en torno a programas políticos más claros y consistentes y desestimular la acción individual de cada uno de los miembros del partido. Para los congresistas que impulsaron esta reforma, el régimen de bancadas era un instrumento adecuado para fortalecer la estructura interna de los partidos y para dar “orden, coherencia y agilidad al debate democrático” (3) .

8. De conformidad con las finalidades descritas, el nuevo régimen de bancadas convierte a los partidos y movimientos —y no simplemente a las personas elegidas— en protagonistas del acontecer legislativo. Adicionalmente, los partidos y movimientos quedan constitucionalmente habilitados para establecer una férrea disciplina interna y para obligar a sus miembros a votar, en todos los casos —salvo en los “asuntos de conciencia”—, de conformidad con las decisiones democráticas adoptadas. En este sentido, cabe indicar que la obligación de adoptar todas las decisiones de manera democrática dentro de la bancada, tiende a fomentar la discusión colectiva y a consolidar y dotar de cohesión y consistencia las actuaciones del partido o movimiento en la respectiva corporación. Esto adicionalmente, promueve el control ciudadano y la rendición de cuentas del partido respecto de sus electores.

9. En virtud de los argumentos expuestos, la Corte encuentra que los incisos 6º y 7º del artículo 108 de la Carta tienen, al menos, los siguientes alcances. En primer lugar todas las decisiones deben ser adoptadas por la respectiva bancada, de manera democrática y según las directrices del partido. En segundo término, estas cláusulas constitucionales habilitan al legislador para reformar el reglamento del Congreso con la finalidad de promover la actuación en bancadas, siempre que no vulnere la garantía institucional de la autonomía de la respectiva organización. En este sentido, nada obsta para que el legislador otorgue amplias facultades al vocero del grupo y establezca incentivos especiales para la acción colectiva, pero no puede sin embargo adoptar las decisiones internas que solo corresponde adoptar a la respectiva asociación política. Adicionalmente, la cláusula constitucional comentada autoriza a los partidos y movimientos políticos para sancionar a quien no obedezca la disciplina de partido, incluso, con la pérdida del voto. Finalmente, las bancadas encuentran un límite en el derecho —de configuración reglamentaria— de sus miembros, de votar individualmente los asuntos de conciencia definidos por el propio partido o movimiento. En este sentido cabe indicar que cuando la Carta se refiere a los “asuntos de conciencia” no se está limitando exclusivamente a las cuestiones que pueden dar lugar a la objeción de conciencia de que trata el artículo 18 de la Carta. Compete a cada partido o movimiento, en virtud de su autonomía, definir los asuntos de conciencia que queden eximidos del régimen de bancadas.

En este sentido, la reforma se sitúa en un punto intermedio entre el régimen liberal clásico de representación individual y el sistema fuerte de partidos que no da espacio a la acción individual de la persona que ha sido popularmente elegida para pertenecer a una de las corporaciones públicas.

Estudio del cargo central planteado en la demanda

10. A la luz de las consideraciones planteadas se pregunta la Corte si la norma demandada, que autoriza a las bancadas de los partidos y movimientos políticos a tomar la decisión de liberar a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual cuando medien razones de conveniencia política, trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, vulnera el régimen de bancadas consagrado en el artículo 108 de la Carta.

11. La pregunta planteada no puede ser simplemente resuelta apelando a una lectura exegética y asistemática de la fórmula gramatical empleada por el constituyente en el inciso 6º del artículo 108 de la Carta, según la cual la actuación en bancada se realizará “en los términos de la ley”. Como ya lo ha mencionado reiteradamente la Corte, cuando la Constitución difiere una determinada reglamentación al legislador, no lo está facultando para vaciar de contenido la cláusula constitucional que está autorizado a reglamentar o las restantes normas constitucionales que lo vinculan con igual fuerza y vigor. Por ello no puede sostenerse que dado que la Carta señala que las bancadas actuaran en las corporaciones públicas en los términos de la ley, la ley pueda llegar hasta el punto de suprimir la obligación de actuar en bancadas. En suma, la reglamentación de la actuación de las bancadas en las corporaciones públicas tiene, en todo caso, que respetar la decisión constitucional de obligar a los miembros de los partidos y movimientos políticos de actuar colectivamente —o en bloque— de conformidad con los estatutos y el programa de la correspondiente organización y según la decisión que democráticamente adopte la respectiva bancada.

En los términos anteriores, la remisión a la ley de que trata el inciso 6º del artículo 108 de la Carta apareja la obligación de reglamentar en el estatuto del Congreso, la forma como deberán actuar las bancadas. Sin embargo, no consagra una habilitación para debilitar el régimen de bancadas.

12. Como ya fue explicado, a partir de la reforma política introducida por el constituyente mediante el Acto Legislativo 1 de 2003, se consagró la regla general de funcionamiento de las corporaciones públicas en bancadas políticas (C.P., art. 108), con la finalidad de promover la racionalización y eficiencia en el trabajo de estas corporaciones y el fortalecimiento y modernización de los partidos y movimientos políticos. No obstante el constituyente estableció una excepción a ese funcionamiento colectivo, al autorizar la no aplicación del régimen de bancadas a los asuntos de conciencia, en los que pueden actuar individualmente los miembros de las corporaciones de elección popular.

13. De acuerdo con lo prescrito en la norma constitucional citada (C.N., art. 108), los asuntos de conciencia deben ser determinados en los estatutos de los partidos y movimientos políticos. En este sentido, en ejercicio de la autonomía de que gozan los partidos y movimientos políticos, el establecimiento de las reglas de juego en esta materia debe hacerse al interior de estas organizaciones de manera autónoma y democrática, sin que tengan que sujetarse a unos parámetros preestablecidos por el legislador. No obstante, dichos asuntos deben responder razonablemente, a cuestiones típicas de conciencia, consideradas y definidas como tales en otras disciplinas o ciencias.

14. Por los argumentos expuestos, la ley demandada según la cual los congresistas pueden votar según su criterio individual cuando así lo consideren las correspondientes bancadas en virtud de razones de “conveniencia política, de trámite legislativo o de controversia regional”, como excepciones a la actuación en bancada, resultan violatorias del mandato constitucional. En efecto, de una parte corresponde a cada partido o movimiento definir los asuntos de conciencia que no se sujeten al régimen de bancadas. De otro lado, la generalidad y ambigüedad de la cláusula demandada convierte prácticamente en regla general la excepción de actuación individual de los miembros de las corporaciones públicas. En efecto, las “razones de conveniencia política, trámite legislativo o controversia regional” cubren casi todo el espectro de las decisiones que deben ser adoptadas al seno de las corporaciones públicas y por ello permiten un amplio margen de discrecionalidad de los partidos y movimientos políticos que hacen nugatorios los propósitos de la reforma política contrariando abiertamente el artículo 108 superior. Por consiguiente, las expresiones demandadas del artículo 5º de la Ley 974 de 2005 deben ser declaradas inexequibles.

VII. Decisión

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única” del inciso segundo del artículo 5º de la Ley 974 de 2005 por las razones que han sido descritas en la presente sentencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(2) Sobre la disciplina interna de los partidos y el régimen de la doble militancia se pronunció la Corte en la Sentencia C-342 de 2006, que declaró la inexequibilidad de la expresión: “No incurrirá en doble militancia, ni podrá ser sancionado el miembro de la corporación pública o titular de un cargo de elección popular que se inscriba como candidato para un nuevo periodo, por un partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos diferente del que lo avaló en la elección anterior, siempre y cuando medie notificación oportuna y cumpla con los deberes de la bancada, de la cual hace parte”, del artículo 4º de la Ley 974 de 2005, por vulneración de la prohibición constitucional de la doble militancia.

(3) Cfr. Ponencia para primer debate en segunda vuelta al Proyecto de Acto Legislativo 136 de 2002 Cámara, 001 de 2002 Senado, acumulado con los proyectos de Acto Legislativo 3 y 7 de 2002, en Gaceta del Congreso 146 de 3 de abril de 2003.

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