Sentencia C-867 de agosto 15 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

APLICACIÓN DE LA LEY 550 A LAS EPS Y ARS

NO SE PUEDEN COMPROMETER LOS RECURSOS DESTINADOS A LA SALUD

SENTENCIA NÚMERO C-867 DE 2001

Ref.: Expediente D-3402

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.

Actor: Óscar Alberto Mayorga Suárez, por intermedio de apoderado.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo primero (parcial) de la Ley 550 de 1999.

Bogotá, D.C., agosto quince de dos mil uno.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

El texto de la disposición demandada se transcribe a continuación,

“LEY 550 DE 1999

Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

TÍTULO I

Fines y alcances de la intervención

ART. 1º—Ámbito de aplicación de la ley. La presente ley es aplicable a toda empresa que opere de manera permanente en el territorio nacional, realizada por cualquier clase de persona jurídica, nacional o extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, con excepción de las vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera y de ahorro y crédito, de las vigiladas por la Superintendencia Bancaria, de las bolsas de valores y de los intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Valores.

Para los efectos de la presente ley, la actividad empresarial deberá corresponder a actos y operaciones previstas en los artículos 20 del Código de Comercio, 5º de la Ley 256 de 1996, 11 del estatuto orgánico del sistema financiero, y en el artículo segundo, literal b), de la Ley 527 de 1999; no tendrá que realizarse mediante establecimientos de comercio; la persona que la organice se denominará empresario, aunque no tenga el carácter de comerciante.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política.

2. El problema jurídico planteado.

El problema jurídico que debe entrar a tratar la Corte en este caso es el siguiente: ¿Puede una ley de intervención económica, cuya finalidad es la de facilitar la reestructuración y recuperación empresarial, dentro de su ámbito de aplicación a las entidades prestadoras de salud, EPS, y las administradoras del régimen subsidiado, ARS, pese al mandato expreso de la Constitución, según el cual los recursos de la seguridad social deben destinarse específicamente a ella? (1)

(1) Es preciso señalar que aunque el demandante menciona a las IPS, los cargos se dirigen en realidad sólo contra las EPS y ARS, razón por la que se limitó el problema jurídico a estas últimas.

Para resolver la cuestión, la Corte dividirá el problema en dos partes. Primero establecerá si las entidades del sector de la seguridad social en salud pueden ser objeto de una ley de intervención económica, y segundo, analizará qué incidencia tiene sobre ello el mandato constitucional de destinación específica para los recursos de la seguridad social (C.P., art. 48).

3. El legislador puede dictar normas de intervención económica aplicables a las entidades encargadas de prestar el servicio público de salud.

3.1. En primer lugar, considera la Sala que es preciso resaltar algunas condiciones especialmente relevantes en este caso, exigidas por la Constitución al legislador, a la hora de intervenir en la economía. Estas condiciones versan sobre las características de las leyes de intervención económica, los ámbitos de la intervención económica y los fines de la misma. Cuando la Constitución se refiere a otras leyes no incluye expresamente condiciones equivalentes, lo cual reviste de mayor significado el tratamiento especial que el constituyente le otorgó a las leyes de intervención económica.

En efecto, según el artículo 150, numeral 21, de la Carta Política, corresponde al Congreso de la República expedir las leyes de intervención económica, previstas principalmente en el artículo 344 del mismo estatuto. Estas leyes, prescribe el texto, deberán señalar, de forma precisa: a) sus fines y alcances, y

b) Los límites a la libertad económica.

Estas condiciones mínimas de racionalidad legislativa fijadas por el constituyente son especificadas en el artículo 334 de la Constitución, el cual establece que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado y señala que éste intervendrá, por mandato legal, en los siguientes ámbitos: a) explotación de los recursos naturales, b) en el uso del suelo, c) en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y d) en los servicios públicos y privados. El artículo 335 enuncia otros ámbitos específicos de intervención en actividades relacionadas con los recursos captados del público allí precisados, como la actividad aseguradora.

Posteriormente, el artículo 334 señala que el objetivo al que deben propender las leyes de intervención es el de racionalizar la economía, precisando a su vez que dicha racionalización debe buscar alguno de los siguientes fines: a) conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, b) la distribución equitativa de las oportunidades, y c) los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

Finalmente, el artículo en cuestión, en su segundo inciso, advierte que constituyen fines adicionales, para los cuales el Estado intervendrá de manera especial: d) dar pleno empleo a los recursos humanos, e) asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos, f) promover la productividad y competitividad y g) promover el desarrollo armónico de las regiones. (2)

(2) Contrasta esta disposición con su antecedente en la Constitución anterior, el artículo 32. Esta norma, que se introdujo en la reforma constitucional de 1936 y luego fue modificada hasta la versión vigente en 1990 introducida mediante el Acto Legislativo 1 de 1968, contemplaba como objetivo general de la intervención económica, además de la racionalización, “la planificación" de la misma con aras a conseguir un desarrollo integral. Adicionalmente señalaba que el Estado debía intervenir “para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios, conforme a la cual el desarrollo económico tuviera como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular".

En conclusión, la Constitución autoriza expresamente al legislador para intervenir “en los servicios públicos y privados" lo cual comprende los servicios de la seguridad social en salud. Dentro de ese ámbito, puede buscar cualquiera de los fines señalados ya que la Constitución no establece una correspondencia diferenciada entre cada uno de los ámbitos mencionados y cada uno de los fines enunciados, así prima facie se pueda identificar mayor afinidad entre algunos ámbitos, como los servicios públicos, y algunos fines, como el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al servicio básico de salud.

3.2. La Ley 550 de 1999 en su artículo primero define cuál es su ámbito de aplicación (3) . Para ello la norma, primero, indica de manera general cuáles son sus destinatarios y, luego, establece unas excepciones. La regla general es que la leyes aplicables a toda empresa realizada por cualquier clase de persona jurídica nacional o extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, siempre que opere de manera permanente en el territorio nacional. Esta regla, por su formulación amplia, cobija a las entidades del sistema de seguridad social en salud. Si bien se podría pensar que las empresas promotoras de salud del régimen contributivo, EPS, y las administradoras de régimen subsidiado, ARS, no tienen las características ordinarias de las empresas productoras en el mercado de bienes, lo cierto es que realizan actividades propias de las empresas, enumeradas en los artículos citados en la misma norma. En efecto, el segundo inciso del artículo primero de la Ley 550 de 1999 incluye una definición de cómo debe entenderse el concepto “actividad empresarial”, haciendo una remisión a las disposiciones que indican los actos y operaciones que reciben tal denominación (4) , así no se realicen mediante establecimientos de comercio. Incluso advierte que la persona que organice la actividad empresarial se denominará empresario, así no sea comerciante (5) .

(3) ART. 1º—Ámbito de aplicación de la ley. La presente ley es aplicable a toda empresa que opere de manera permanente en el territorio nacional, realizada por cualquier clase de persona jurídica, nacional o extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, con excepción de las vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera y de abono y crédito, de las vigiladas por la Superintendencia Bancaria, de las bolsas de valores y de los intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Valores.

Para los efectos de la presente ley, la actividad empresarial deberá corresponder a actos y operaciones previstas en los artículos 20 del Código de Comercio, 5º de la Ley 256 de 1996, 11 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y en el artículo segundo, literal b), de la Ley 527 de 1999; no tendrá que realizarse mediante establecimientos de comercio; la persona que la organice se denominará empresario, aunque no tenga el carácter de comerciante.

Esta ley se aplicará igualmente a las entidades territoriales, de acuerdo con lo dispuesto en el Título V de la misma, y a las sucursales de sociedades extranjeras que desarrollen actividades permanentes en Colombia.

PAR. 1º—Las empresas desarrolladas mediante contratos o patrimonios que no tengan como efecto la personificación jurídica, no están comprendidas por la presente ley en forma separada o independiente del respectivo o respectivos empresarios.

PAR. 2º—Para los efectos de esta ley, se consideran personas jurídicas públicas o de economía mixta, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y demás formas de asociación con personalidad que tengan por objeto el desarrollo de actividades empresariales, en cuyo capital el aporte estatal a través de la Nación, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas sea igual o superior al cincuenta por ciento (50%) del total del capital suscrito y pagado. Lo anterior sin perjuicio de la aplicación a cualquier entidad del orden territorial de las reglas especiales previstas en el Título V de esta ley.

(4) Entre otras actividades, los artículos en cuestión contemplan las siguientes: la intervención como asociado en la constitución de sociedades comerciales, los actos de administración de las mismas o la negociación a título oneroso de las partes de interés, cuotas o acciones; el giro, otorgamiento, aceptación, garantía o negociación de títulos-valores, así como la compra para la reventa, permuta, etc., de los mismos; las operaciones bancarias, de bolsas, o de martillos; las empresas de seguros y la actividad aseguradora; los actos y contratos regulados por la ley mercantil (C. de Co. art. 20); la entrega de bienes y mercancías; la prestación de servicios; el cumplimiento de hechos positivos o negativos, susceptibles de apreciación pecuniaria, que se constituyen en la actividad concreta y efectiva para el cumplimiento de un deber jurídico (L. 256/96, art. 5º); toda operación comercial de suministro o intercambio de bienes o servicios; todo acuerdo de distribución; toda operación financiera, bursátil y de seguros; todo acuerdo de concesión o explotación de un servicio público (L. 527/99, art. 2º, letra b).

(5)Ver el texto del artículo citado en la nota al pie número tres.

Es decir, para la ley en cuestión, “empresa” sería toda entidad o persona organizada, que para la realización de sus labores tenga que desarrollar “actividades empresariales”. Las E.P.S. y A.R.S. son entidades organizadas para prestar el servicio de salud, lo que implica realizar muchos de aquellos actos y operaciones considerados actividades empresariales, para poder cumplir con las funciones y cometidos propios de una entidad aseguradora del servicio de salud (6) .

(6) Al respecto cabe mencionar la definición legal de “entidad promotora de salud" y de “administración del régimen subsidiado”; Ley 100/93, artículo 177.—Definición. Las entidades promotoras de salud son las entidades responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del fondo de solidaridad y garantía. Su función básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del plan de salud obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la presente ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes unidades de pago por capitación, al fondo de solidaridad y garantía, de que trata el título III de la presente ley.

Ley 100 de 1993, artículo 215. Administración del régimen subsidiado. Las direcciones locales, distritales o departamentales de salud suscribirán contratos de administración del subsidio con las entidades promotoras de salud que afilien a los beneficiarios del subsidio. Estos contratos se financiarán con los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía y los recursos del subsector oficial de salud que se destinen para el efecto.

Las entidades promotoras de salud que afilien a los beneficiarios del régimen subsidiado prestarán, directa o indirectamente, los servicios contenidos en el plan de salud obligatorio.

PAR.—El Gobierno Nacional establecerá los requisitos que deberán cumplir las entidades promotoras de salud para administrar los subsidios.

Como se mencionó, lo segundo que hace el artículo 1º de la Ley 550 de 1999 para delimitar el ámbito de aplicación es indicar que quedan excluidas las empresas vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera y de ahorro y crédito; las vigiladas por la Superintendencia Bancaria; las bolsas de valores y los intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Valores. No excluye el artículo demandado a las entidades del sistema de salud. Es decir, las EPS y las ARS sí se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la ley.

Ahora bien, y luego de dicho lo anterior, advierte la Corte que según el artículo 48 del estatuto superior, la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado. A su vez el artículo 49 del mismo señala que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Así pues, es claro que las entidades promotoras de salud, tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado, prestan un “servicio público” que, como ya fue evidenciado, constituye uno de los ámbitos en los que el Estado puede intervenir por mandato expreso de la Constitución.

3.3. Por otra parte, los fines buscados por la Ley 550 de 1999, a los cuales ésta hace referencia desde su título (7) y que se encuentran consignados en su artículo segundo (8) , fueron objeto de pronunciamiento por la jurisprudencia de esta corporación en los siguientes términos:

(7) Reza el título de la ley: “por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”.

(8) ART. 2º—Fines de la intervención del Estado en la economía. El Estado intervendrá en la economía conforme a los mandatos de la presente ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334 y 335 de la Constitución Política, para los siguientes fines:

1. Promover la reactivación de la economía y el empleo mediante la reestructuración de empresas pertenecientes a los sectores productivos de la economía, tales como el agropecuario, el minero, el manufacturero, el industrial, el comercial, el de la construcción, el de las comunicaciones y el de los servicios.

2. Hacer más eficiente el uso de todos los recursos vinculados a la actividad empresarial.

3. Mejorar la competitividad y promover la función social de los sectores y empresas reestructuradas.

4. Restablecer la capacidad de pago de las empresas de manera que puedan atender adecuadamente sus obligaciones.

5. Facilitar el acceso al crédito y al redescuento de créditos en términos y condiciones que permitan la reactivación del sector empresarial.

6. Fortalecer la dirección y los sistemas de control interno de las empresas.

7. Procurar una óptima estructura administrativa, financiera y contable de las empresas reestructuradas.

8. Asegurar la calidad, suficiencia y oportunidad de la información que se suministre a socios o accionistas y a terceros.

9. Propender porque las empresas y sus trabajadores acuerden condiciones especiales y temporales en materia laboral que faciliten su reactivación y viabilidad.

10. Facilitar la garantía y el pago de los pasivos pensionales.

11. Establecer un marco legal adecuado para que, sin sujeción al trámite concursal vigente en materia de concordatos, se pueda convenir la reestructuración de empresas con agilidad, equidad y seguridad jurídica.

"A través de la referida ley, conocida como de reactivación empresarial, el legislador buscó llevar a cabo objetivos de intervención económica, de conformidad con lo previsto por los artículos 334 y 335 de la Constitución Política, y con fundamento en las facultades que le concede el numeral 21 del artículo 150 del ordenamiento superior. En la exposición de motivos al proyecto correspondiente, el Gobierno adujo cómo la difícil situación económica que ha enfrentado el país en los últimos años, ha llevado al concordato o liquidación a un sinnúmero de empresas del sector real de la economía, con la consecuente reducción en la demanda de empleo; así mismo, este cuadro produjo el deterioro de la cartera de los establecimientos de crédito, circunstancias ambas de gran impacto social y económico general, que se agravan por la crisis financiera por la que actualmente atraviesan las entidades territoriales.

Ante esta situación, se consideró que los instrumentos ordinarios del derecho concursal concebidos para afrontar estados de insolvencia o iliquidez en circunstancias de normalidad económica, resultaban ahora inapropiados para lograr la reactivación de las empresas, consideradas constitucionalmente como base del desarrollo, por lo cual la Ley 550 de 1999 busca dotar a deudores y acreedores de nuevos “incentivos y mecanismos que sean adecuados para la negociación, diseño y ejecución conjunta de programas que les permitan a las empresas privadas colombianas normalizar su actividad productiva y, al mismo tiempo, atender sus compromisos financieros” (9) .

(9) Exposición de motivos al proyecto de ley correspondiente a la Ley 550 de 1999, Gaceta del Congreso 390. Del martes 26 de octubre de 1999.

A esos efectos, la ley busca desjudicializar la solución de los conflictos que se han producido a raíz de las crisis empresariales referidas. Por ello, alternativamente al proceso jurisdiccional de concordato, cuya competencia por regla general se asigna a la Superintendencia de Sociedades de conformidad con la Ley 222 de 1995 (10) , se prevé un nuevo mecanismo de solución para dichas crisis empresariales, que permita evitar su liquidación, cual es el denominado “acuerdo de reestructuración”, que viene a ser un convenio entre los acreedores de la empresa y “que es una convención colectiva vinculante para el empresario y todos los acreedores”, cuando es adoptado dentro de los parámetros de la nueva ley (11) . Así, se busca acudir a un mecanismo extrajudicial y de naturaleza contractual, que permita a la empresa salir de su situación y continuar con su importante misión productiva, considerada como de interés general” (12) .

(10) Dentro de los fines que persigue la Ley 550 de 1999, el numeral 11 del artículo 2º de la misma contempla el de: “Establecer un marco legal adecuado para que, sin sujeción al trámite concursal vigente en materia de concordatos, se pueda convenir la reestructuración de empresas con agilidad, equidad y seguridad jurídica”.

(11) Ibídem.

(12) Corte Constitucional, Sentencia C-1185 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa). En esta sentencia la Corte estudió la constitucionalidad de los artículos 7º (par. 4º), 57 (par. 3º) y 75 de la Ley 550 de 1999.

Considera pues la Sala que los fines buscados mediante la Ley 550 de 1999 por el legislador, son de aquellos que según el artículo 334 deben ser las metas por las que propenda la intervención económica. Las medidas adoptadas a lo largo de dicha ley tienen por fin promover la productividad, mejorar las condiciones de empleo, así como mejorar las condiciones de vida de los habitantes. En el caso del sector de la salud, además, lograr la recuperación de las empresas propendería también por asegurar que todas las personas tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.

3.4. En conclusión, el Estado, por medio de la ley, tiene la potestad de intervenir en la prestación del servicio público de salud para propender por su recuperación económica, sin que ello signifique que el goce efectivo (C.P., art. 2º) del derecho a la salud (C.P., art. 49) pueda ser desconocido ni los principios constituciones que rigen específicamente en el ámbito de la seguridad social (C.P., art. 48) menoscabados (13) .

(13) La Corte no entra a analizar cuál es el instrumento jurídico indicado para que el Estado intervenga en los servicios de la seguridad social. Por ejemplo, si en cuanto servicio público, dicha intervención podría efectuarse mediante una ley ordinaria. y sí, en cuanto actividad de aseguramiento, dicha intervención podría hacerse mediante una ley marco. No hay cargo al respecto.

4. Una ley que intervenga en el sector de la salud no puede contravenir el mandato constitucional de destinación específica respecto de los recursos de la seguridad social.

4.1. Alega el demandante que permitir a las EPS y ARS acogerse a la Ley 550 de 1999 implica que los recursos de la salud pueden ser usados, por ejemplo, para cumplir acuerdos de pago con acreedores, lo cual contravendría claramente el cuarto inciso del artículo 48 de la Carta Política, según el cual “(n)o se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”.

La Sala Quinta de Revisión de esta Corte señaló con respecto a esta cláusula constitucional que

“Se trata de una norma fundamental de indudable carácter imperativo y absoluto respecto del cual no se contemplan excepciones, ni se permite supeditar su cumplimiento —de aplicación inmediata— a previsiones o restricciones de jerarquía legal.

Por tanto, la calidad superior y prevalente del mandato constitucional desplaza toda norma inferior que pueda desvirtuar sus alcances, y, si alguien llegase a invocar con tal objeto las disposiciones de la ley en materia de liquidación forzosa de las instituciones financieras, deben ser ellas inaplicadas, para, en su lugar, hacer que valga el enunciado precepto de la Constitución, según lo dispone el 4 ibídem, en virtud de la inocultable incompatibilidad existente” (14) .

(14) Corte Constitucional, Sentencia T-481 de 2000; M.P. José Gregorio Hernández (en este caso la Sala de Revisión, entre otras cosas, resolvió inaplicar las normas de rango legal e inferiores, que permitieran a un banco en proceso de liquidación destinar los recursos del sector salud para fines diferentes). Este precedente fue reiterado por la Sala Primera de Revisión en la Sentencia T-696 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) donde afirmó lo siguiente: “A juicio de la Sala, los dineros recaudados con destinación al sector de la salud, que son recursos parafiscales, no se encuentran en la misma situación jurídica de los dineros de los ahorradores e inversionistas particulares, pues no pueden ser utilizados con fines distintos para los cuales están destinados, ni ser objeto del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras, ni formar parte de los bienes de dichos establecimientos, ni desviarse hacia objetivos diferentes, ni siquiera con motivo de su liquidación o intervención”. (En esta sentencia se acumularon y resolvieron conjuntamente varios casos ordenando a los liquidadores de ciertas entidades financieras intervenidas, devolver recursos de la salud que habían sido retenidos).

Es claro entonces que el mandato de que los recursos de la seguridad social, sean de destinación específica no puede ser desconocido por el Legislador en ningún caso, ni aun en aras de la reactivación económica. Por lo tanto, los recursos destinados a atender las necesidades del servicio de salud y a asegurar la efectividad del derecho a la salud no pueden ser objeto de acuerdos de pagos con acreedores que conduzcan a que tales recursos no lleguen al destino ordenado en la Carta. En la aplicación de los demás instrumentos de intervención previstos en la ley, debe respetarse estrictamente esta prohibición constitucional (15) . La norma demandada no dice nada al respecto y de ella no se puede deducir una autorización en sentido contrario a dicho precepto constitucional. Pero la inquietud del demandante es que si se permite que las EPS y ARS se acojan a la Ley 550 de 1999 inevitablemente serán destinados recursos del sistema de salud a fines diversos.

(15) En un fallo reciente (C-828/2001; M.P. Jaime Córdoba Triviño) la Corte decidió que el gravamen a los movimientos financieros no podía aplicarse a los recursos del sistema de seguridad social en salud hasta el giro que se hace a las IPS, entre otras razones, por lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 48 de la Carta Política.

4.2. Por ello, pasa la Corte a resolver el siguiente cuestionamiento: ¿podría una EPS o una ARS omitir el mandato de destinación específica que cobija a los recursos en salud, por el hecho de acogerse a la Ley 550 de 1999? La respuesta para la Sala es negativa. Sin embargo, llegar a tal conclusión supone algunas aclaraciones.

El Procurador General de la Nación señala en su intervención dentro de este proceso, que la propia ley impide que esta eventualidad, razón de la presente demanda, pueda ocurrir. Dice el Procurador,

"(...) el legislador, acorde con lo dispuesto en el artículo 48, inciso 4º de la Constitución Política, el expedir la ley en comento, expresamente estableció la prohibición de llegar a negociar o comprometer tales recursos. Basta observar el artículo 3º numeral 8º de la Ley 550 de 1999, según el cual para los fines de la intervención se podrá regular “la negociación de deudas contraídas con cualquier clase de persona privada, mixta o pública, entre ellas las deudas parafiscales distintas de las previstas en el régimen de seguridad social”".

Para esta corporación es preciso aclarar que el argumento del Ministerio Público, pese a que la Corte lo comparte por las razones que serán expresadas posteriormente, se fundamentó en una transcripción errada de la ley. En efecto, en el Diario Oficial 43.836, de diciembre 30 de 1999, el numeral 8º del artículo 3º de la Ley 550 de 1999 fue publicado así:

ART. 3º—Instrumento de la intervención estatal. (...).

8. La negociación de deudas contraídas con cualquier clase de personas privadas, mixtas o públicas entre ellas las deudas parafiscales distintas de las previstas en el régimen de seguridad social, así como las deudas fiscales. (resaltado fuera del texto)

Posteriormente en el Diario Oficial 43.940, de marzo 19 de 2000, se publicó nuevamente el texto completo de la Ley 550 de 1999, debido a que en la primera ocasión no se había reproducido exactamente el texto aprobado en el Congreso (16) . El numeral octavo del artículo 3º fue una de esas normas que se transcribió erradamente; dice el texto en su versión original del proyecto aprobado por el Congreso y sancionado por el Presidente:

(16) La nueva publicación fue acompañada de la siguiente nota aclaratoria: “En el Diario Oficial 43.836 de fecha 30 de diciembre de 1999, se publicó la Ley 550 del 30 de diciembre de 1999. Por errores de transcripción de los originales y para garantizar la promulgación correcta de esta ley, se vuelve a publicar en su integridad".

8. La negociación de deudas contraídas con cualquier clase de personas privadas, mixtas o públicas, entre ellas las deudas parafiscales y las deudas fiscales.

Ahora bien, el texto del proyecto de ley presentado por el Gobierno originalmente contemplaba el numeral 8º del artículo 3º, tal y como fue transcrito por primera vez en el Diario Oficial (17) . ¿Podría entonces concluirse que el proyecto en un principio sí excluía la posibilidad de utilizar recursos de la salud para fines diversos, y que posteriormente se modificó el texto para abrir tal posibilidad? Para la Corte esta interpretación no es adecuada por varias razones.

(17) Publicación del Proyecto de Ley 145 de 1999, Cámara (actual L. 550/99) en la Gaceta del Congreso 390 de 1999, pág. 2.

En primer lugar, como ya lo ha dicho esta corporación, la lectura de los textos legales está supeditada al “principio de interpretación conforme”, según el cual cuando una norma puede entenderse en dos o más sentidos, debe preferirse aquel que se ajuste mejor a la Carta Política (18) . Así pues, no podría hacerse una lectura del artículo 1º, ni del 3º, ni de ningún otro, que contradiga la restricción en el manejo de los recursos de la seguridad social contemplada por la Constitución.

(18) Dijo la Sala Plena al respecto en la Sentencia C-273 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz): “Según el principio de interpretación conforme, la totalidad de los preceptos jurídicos deben ser interpretados de manera tal que su sentido se avenga a las disposiciones constitucionales. La interpretación de una norma que contraríe este principio es simplemente intolerable en un régimen que parte de la supremacía formal y material de la Constitución (C.P., art. 4º).

Ante una norma ambigua, cuya interpretación razonable admita, cuando menos, dos sentidos diversos, el principio de interpretación conforme ordena al interprete que seleccione aquella interpretación que se adecue de mejor manera a las disposiciones constitucionales. Pero puede ocurrir que una de las dos interpretaciones origine una norma inconstitucional. En este caso debe abrirse un juicio constitucional contra la norma ambigua, al cabo del cual procederá una decisión de exequibilidad condicionada a la expulsión del extremo inconstitucional de la disposición demandada, del ordenamiento jurídico".

"Y en segundo lugar, si se mira el proceso legislativo relativo a la disposición en cuestión se advierte que tampoco fue la intención del Congreso desconocer dicha restricción. En efecto, durante el primer debate, realizado por las comisiones terceras conjuntas de ambas Cámaras, el texto del numeral 8º del artículo 3º fue modificado para que quedará tal cual como posteriormente fue sancionado (19) . La justificación que presentaron los ponentes del proyecto en el debate en comisión para que se hubiese dado ese cambio, y se suprimiera la referencia expresa a las personas jurídicas de la seguridad social, fue la siguiente,

(19) Ver ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 145 de 1999, Cámara, en la Gaceta del Congreso 550 de 1999.

"(…) dada la diferencia existente entre donación y condonación, hipótesis que tiene restricciones constitucionales y legales, en el artículo 3º (num. 8º) se aclara que las deudas fiscales y parafiscales pueden negociarse dentro de los parámetros de la ley" (20) .

(20) Ibídem, pág. 3.

Se dijo además,

"Se modifica el numeral 8º (del art. 3º), precisando que la negociación del pago de toda clase de deudas es viable, como quiera que no puede confundirse negociar con condonar, hipótesis ésta que depende de la negociación y la capacidad de cada acreedor, sujeta a los límites convencionales y legales e, incluso, constitucionales, aplicables a cada uno de ellos" (21) . (resaltado fuera del texto)

(21) Ibídem, pág. 26.

El legislador no modificó el texto para desconocer el mandato constitucional, todo lo contrario, lo hizo porque consideraba que es tan claro e imperativo que no era necesario reiterarlo. Es decir, las empresas cobijadas por la Ley 550 de 1999 pueden hacer uso de las instituciones jurídicas contempladas en ella, dentro de las restricciones impuestas por la Constitución.

4.3. Así pues, es claro que no puede aceptarse la tesis según la cual, so pretexto de acogerse a la llamada ley de reactivación empresarial, las EPS y ARS puedan destinar los recursos del sistema de seguridad social en salud para un fin diferente al señalado específicamente por la Carta Política. En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad de la norma en cuestión, condicionada a que sólo pueden comprometerse los recursos propios de las EPS y de las ARS.

4.4. Con base en las consideraciones invocadas hasta el momento puede decirse que los cargos formulados por el demandante no prosperan, ya que se fundan en alcances normativos de la Ley 550 de 1999, que en realidad dicha norma no tiene, ni puede tener, a la luz de la Constitución.

En primer lugar, los recursos del sistema de salud, cuyo fin es el pago de la atención médica, deben llegar a su destinación final, lo cual quiere decir que los dineros con los que las EPS y las ARS deben cancelar a las IPS los servicios de salud prestados a sus afiliados, no pueden ser usados para un fin diferente. Segundo, como ya fue citado en este fallo, la Corte ha señalado que los recursos propios de la entidad deben estar claramente diferenciados de aquellos que tienen como destino a la atención en salud, mediante cuentas separadas; sólo los primeros pueden ser utilizados en desarrollo de las medidas contempladas por la Ley 550 de 1999. Asegurar que esto sea así, esto es, que las EPS y ARS que se acojan a la ley cumplan con este deber, es función de los entes encargados del control, inspección y vigilancia del sector de la salud. Y por último, si se aplican las normas vigentes, también es infundado el temor del demandante cuando dice que las ARS van a reducir los servicios que prestan, dejando de atender a las personas que más lo necesitan, pues como se señaló, los recursos destinados a la prestación de los servicios no se destinarán para un fin distinto. Es decir, las ARS no pueden reducir los recursos para cumplir con sus obligaciones por el hecho de acogerse a la Ley 550 de 1999.

4.5. Por lo tanto, en virtud del artículo 48 de la Carta los alcances de la aplicación de la Ley 550 de 1999 a las EPS y a las ARS son menores al que pueda tener dicha ley respecto de una empresa ajena a la seguridad social. No obstante, los demás instrumentos especiales para que el Estado ejerza la inspección y vigilancia, el control y la intervención en las entidades de la seguridad social en el ámbito de la salud conservan sus plenos alcances. Algunos de ellos están orientados a prevenir precisamente que las instituciones de la salud, en especial las EPS y las ARS, lleguen a una situación financiera que ponga en grave peligro la protección de los servicios dirigidos a garantizar el goce efectivo del derecho a la salud (22) .

(22) El artículo 5º del Decreto 1259, por ejemplo, indica las funciones y facultades de la Superintendencia Nacional de Salud, entre las cuales cabe resaltar las siguientes: “1. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales relacionadas con la organización y funcionamiento de los diferentes tipos de entidades promotoras de salud, en especial su régimen tarifario y la calidad del servicio. (...) 3. Velar por el cumplimiento de las normas relacionadas con la eficiencia y control de gestión de las entidades de seguridad y la previsión social. 4. Velar por el adecuado financiamiento y aplicación de los recursos públicos del sistema de seguridad social en salud. (...) 8. Velar, de conformidad con las disposiciones legales, por la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destinación a la prestación de los servicios de salud. (...) 13. Velar porque los agentes e intermediarios de los planes complementarios y el plan básico de salud adelanten sus operaciones dentro del principio de la transparencia frente al usuario garantizando, igualmente, la seguridad en sus relaciones con las entidades promotoras de salud en cuanto al manejo de recursos pertenecientes al sistema general de seguridad social en salud. (...) 17. Publicar u ordenar la publicación de los estados financieros e indicadores de las entidades sometidas a su control, en los que se demuestre la situación de cada una de éstas y la del sector en su conjunto. (...) 20. Practicar visitas de inspección a las entidades vigiladas con el fin de obtener un conocimiento integral de su situación financiera, del manejo de los negocios, o de aspectos especiales que se requieran, para lo cual se podrán recepcionar declaraciones, allegar documentos y utilizar los demás medios de prueba legalmente admitidos. (...) 22. Impartir las instrucciones que considere necesarias sobre la manera como los revisores fiscales, auditores fiscales, auditores internos y contadores de los sujetos de inspección y vigilancia deben ejercer su función de colaboración con la superintendencia. (...)".

Si bien la oportunidad y la conveniencia de aplicar estos instrumentos es apreciada por las autoridades administrativas competentes, ello debe hacerse dentro del cumplimiento de la Constitución, en especial del artículo 2º que señala: (i) como fines del Estado “servir a la comunidad”, no a intereses privados, promover la prosperidad general, no el beneficio de algunas personas en particular, “garantizar la efectividad de los (...) derechos consagrados en la Constitución”, no simplemente su consagración formal o su reconocimiento retórico; y (ii) como misión de las autoridades “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales" no sólo del Estado sino también de los particulares. Es claro que no se alcanzan estos fines cuando se permite que la situación de una EPS o una ARS llegue a tal punto que ya no puede asegurar que los recursos de la salud sean destinados a los fines constitucionalmente establecidos y desarrollados por la Ley 100 de 1993.

VII. Decisión

En conclusión, dentro del ámbito de aplicación de la Ley 550 de 1999 pueden constitucionalmente estar las entidades prestadoras de salud, EPS, y las administradoras del régimen subsidiado, ARS, pero ello no permite, que al acudirse a los instrumentos de intervención previstos en dicha ley, se infrinja el mandato constitucional según el cual “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella" (C.P., art. 48, inc. 4º).

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º de la Ley 550 de 1999, respecto de los cargos formulados por el demandante en el entendido de que no se pueden comprometer los recursos destinados a la salud administrados por las EPS y las ARS.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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