Sentencia C-870 de septiembre 30 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-870 de 2003 

Ref.: Expediente D-4528

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 41, 44 y 45 de la Ley 546 de 1999.

Demandante: Juan Carlos Varón Palomino.

Bogotá, D.C., treinta de septiembre de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II. Las normas acusadas

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a la edición oficial 43.827 de 23 de diciembre de 1999.

“LEY NÚMERO 546 DE 1999

(Diciembre 23)

Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 41.—Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abonos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimientos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

1. (…)

PAR. 4º—El Gobierno Nacional queda autorizado para emitir y entregar títulos de tesorería TES, denominados en UVR y con el rendimiento que éste determine, con pagos mensuales, en las cuantías requeridas para atender la cancelación de las sumas que se abonarán a los créditos hipotecarios. Dichos títulos serán emitidos a diez (10) años de plazo. Estas operaciones sólo requerirán para su validez del decreto que ordene su emisión y determine las condiciones de los títulos, que podrán emitirse con cargo a vigencias futuras y con base en los recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la presente ley.

ART. 44.—Inversión en títulos de redacción de deuda (TRD). Créase una inversión obligatoria temporal en “títulos de reducción de deuda” —TRD— destinados a efectuar los abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo, en los términos señalados en los artículos anteriores.

Los TRD se denominarán en UVR; serán emitidos por el Gobierno Nacional; podrán ser desmaterializados, tendrán un plazo de diez (10) años contados a partir de la fecha de su colocación y serán negociables.

El capital de los títulos se amortizará en un solo pago a su vencimiento y podrá ser prepagadado cuando las condiciones fiscales así lo permitan. Los títulos no reconocerán intereses remuneratorios.

La emisión y colocación de los TRD sólo requerirá el decreto de emisión y la firma del director general de crédito público.

ART. 45.—Sujetos obligados a invertir en TRD. Estarán obligados a suscribir en el mercado primario TRD todos los establecimientos de crédito, las sociedades de capitalización, las compañías de seguros, los fondos comunes ordinarios, especiales y de inversión administrados por sociedades fiduciarias, los fondos de valores administrados por sociedades comisionistas de bolsa y los fondos de inversión administrados por las sociedades administradoras de inversión. No estarán sometidos a esta inversión los fondos que de conformidad con el respectivo reglamento, tengan como objeto exclusivo la administración de los recursos de seguridad social y los fondos de inversión extranjera. Igualmente, quedan excluidos los recursos destinados exclusivamente a seguridad social administrados por las compañías de seguros.

La inversión a que se refiere este artículo será el cero punto sesenta y ocho por ciento (0.68%) anual, durante seis (6) años, contados a partir del año 2000 y se liquidará sobre el total de sus pasivos para con el público, en el caso de establecimientos de crédito y las sociedades de capitalización; del cero punto sesenta y ocho por ciento (0.68%) anual, durante seis (6) años, del valor respectivo fondo en el caso de los fondos de valores, fondos comunes ordinarios, especiales y de inversión administrados por sociedades fiduciarias, los fondos de valores administrados por sociedades comisionistas de bolsa y los fondos de inversión administrados por las sociedades administradoras de inversión, y del cero punto sesenta y ocho por ciento (0.68%) anual, durante seis (6) años, sobre las primas emitidas en el caso de las compañías de seguros.

PAR.—Los sujetos obligados a efectuar la inversión forzosa la realizarán anualmente por períodos mensuales para completar en cada período anual el cero punto sesenta y ocho por ciento (0.68%). Para el efecto, deberán invertir mensualmente en títulos una doceava parte del porcentaje señalado en el presente artículo, calculado sobre los saldos de los pasivos para con el público, el valor del respectivo fondo, o el valor de las primas emitidas, según sea el caso. El nivel de la inversión deberá ajustarse al final de cada año calendario, con base en el promedio mensual de la base de cálculo de la inversión durante el plazo aquí previsto. Este mismo procedimiento tendrá lugar anualmente durante el período comprendido entre los años 2000 y 2005, ambos inclusive.

En caso de reducción de los recursos que sirven de base para el cálculo anual de la inversión, no habrá lugar al reembolso del valor invertido en títulos de reducción de deuda”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta corporación es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de una ley.

2. Los problemas jurídicos.

El demandante afirma que los artículos 44, 45 y parcial del parágrafo 4º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999 son contrarios a los artículos 373, 58, 59, 95-9, 13 y 333 de la Constitución, por cuanto se consagra una operación de financiamiento a favor del Estado sin contar con la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República; se eliminó la posibilidad de que la inversión forzosa genere rentabilidad real alguna (sic) para los “inversionistas” que deben adquirir esos títulos, por donde, el no reconocimiento de intereses remuneratorios en los TRD es violatorio del derecho a la propiedad y constituye una expropiación sin indemnización; no se da una correlación entre la actividad o condición del sujeto pasivo y la destinación de la inversión, cayendo en un empréstito masivo a título gratuito. Esta relación de causalidad no se da respecto de los sujetos pasivos de TRD que no son establecimientos de crédito, violándose así el preámbulo y los artículos 13 y 95-9 de la Carta. El artículo 45 impugnado infringe el artículo 13 superior, al plasmar un tratamiento desigual para aquellos destinatarios de la TRD que no tienen el carácter de establecimientos de crédito, creando un gravamen sin causa que lo justifique para dichos sujetos o una discriminación injustificada frente a la generalidad, que deben tener las cargas públicas. En el mismo sentido la norma vulnera el artículo 95-9 constitucional, pues los TRD se los impone a sujetos diferentes de los establecimientos de crédito, que ninguna responsabilidad tienen en la crisis del sistema UPAC, a partir de la cual se determinó la creación de los TRD, y ello, por cuanto se atenta contra los principios de equidad y justicia que deben caracterizar el deber de los ciudadanos de contribuir a los gastos e inversiones del Estado. A más del artículo 13 se quebranta el artículo 333 de la Carta Política en cabeza de los adherentes a los fondos de inversión, toda vez que, al obligar a los citados fondos a invertir en TRD se impuso sobre sus adherentes la carga de soportar dos veces el efecto económico negativo que genera tal inversión forzosa. Es decir queda en desventaja el inversionista que cumple a través de los fondos, respecto de aquel que lo hace directamente.

Debe entonces la Sala concentrarse en el examen de los siguientes temas: (i) la cosa juzgada relativa que se configura frente a las normas demandadas; (ii) operaciones de títulos de deuda pública interna y operaciones de financiamiento del Banco de la República a favor del Estado; (iii) función social de la propiedad; (iv) sobre el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado; (v) la libertad económica y el derecho a la igualdad; (vi) el caso concreto.

3. La cosa juzgada relativa que se configura frente a las normas demandadas.

Tal como lo pone de presente el Ministerio Público, en el presente caso tiene lugar la cosa juzgada relativa en relación con las disposiciones acusadas, toda vez que, mientras la Sentencia C-955 de 2000 resuelve sobre la constitucionalidad del artículo 41 y de sus parágrafos 1º, 2º y 3º, no así frente al parágrafo 4º que actualmente se demanda; por su parte la Sentencia C-1140 de 2000 contrae lo decidido a sus consideraciones, en las cuales se analizan glosas que no guardan identidad ni semejanza con las que ahora aduce el actor. Siendo del caso resaltar que en lo tocante a los artículos 44 y 45, en la Sentencia C-1140 de 2000 la Corte realizó su examen en relación con el artículo 90 superior, el preámbulo, los artículos 1º y 333 ibídem, pero con exclusiva referencia a la ruptura del equilibrio económico entre deudores y acreedores, tema de suyo bien diferente al de las normas demandadas.

4. Operaciones de títulos de deuda pública interna y operaciones de financiamiento del Banco de la República a favor del Estado.

4.1. Operaciones de crédito público interno, en su desdoblamiento como: títulos de deuda pública interna.

De acuerdo con nuestra legislación presupuestal, los ingresos del presupuesto general de la Nación están constituidos por los ingresos de la Nación y por los recursos propios de los establecimientos públicos nacionales. Los ingresos de la Nación comprenden: los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, los fondos especiales y los recursos de capital.

Los recursos de capital son ingresos extraordinarios que percibe la Nación, dentro de los cuales se hallan, entre otros: los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año, de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, y las utilidades del Banco de la República, previo descuento de las reservas de estabilización cambiaria y monetaria.

Los recursos del crédito interno son ingresos obtenidos al amparo de las autorizaciones dadas a la Nación para contratar créditos con entidades financieras u organismos nacionales, o para emitir, suscribir y colocar títulos de deuda pública de conformidad con las condiciones financieras de carácter general señaladas por el Banco de la República. Condiciones que deben preservar la necesaria coordinación para con la política económica general del Estado, en el particular cometido de armonizar la política monetaria con la fiscal.

La emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, se integran como una especie de correlato de las operaciones de crédito público, las cuales pueden ser de carácter interno o externo. Son operaciones de crédito público internas las que, de conformidad con las disposiciones cambiarias, se celebren exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal colombiana. Son operaciones de crédito público externas todas las demás (D. 2681/93, art. 3º). A su vez, se entienden por títulos de deuda pública los bonos y demás valores de contenido crediticio y con plazo para su redención, emitidos por las entidades estatales (art. 18, ibíd.).

Las operaciones relativas a la emisión y colocación de títulos de deuda pública, en cuanto aforo, encuentran la correspondiente contrapartida presupuestal en el servicio de la deuda. Siendo claro que en el caso de la deuda pública interna las respectivas apropiaciones presupuestales se expresan en moneda legal colombiana, a efectos de soportar el pago de los rendimientos que se causen, y conforme al plazo, la redención de los respectivos títulos de deuda pública. Por donde, el reverso de tal especie de operaciones de crédito público lo constituyen los respectivos títulos de deuda pública, configurándose al respecto una relación crédito-obligación.

Ahora bien, con arreglo al artículo 373 superior y a la Ley 31 de 1992, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública interna no requieren de la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República; antes bien, tal aprobación sólo se exige cuando se trate de operaciones de financiamiento a favor del Estado, es decir, cuando el Banco de la República le otorgue crédito al gobierno, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto, evento en el cual el banco compra o vende títulos para incrementarle o disminuirle liquidez a la masa monetaria.

En torno a la emisión y colocación de títulos de deuda pública dice el interviniente del Banco de la República:

Dentro del esquema de un banco central independiente, las funciones del Banco de la República se ejercen en coordinación con la política económica general. Esta coordinación de acuerdo con sentencias de la Corte Constitucional es de doble vía, es decir, que no sólo compromete las políticas monetaria, cambiaria y crediticia, sino también las fiscales a cargo del Gobierno Nacional. En ese contexto debe entenderse la facultad prevista en la Ley 31 de 1992 de la junta directiva para señalar las condiciones financieras a las cuales deben sujetarse las entidades públicas para emitir bonos. El literal c) del artículo 16 busca como mecanismo de coordinación que la Junta Directiva del Banco de la República se pronuncie de manera general sobre las condiciones financieras de las emisiones de títulos de deuda pública para que éstas se realicen “en condiciones de mercado”. Se busca de esta manera coordinar la política monetaria con la fiscal ya que una emisión de, por ejemplo TES, a una tasa de interés que no consulte las imperantes en el mercado puede llevar al traste la política monetaria.

Por consiguiente: en relación con las operaciones de emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública interna, por mandato constitucional y legal intervienen de manera coordinada: el legislador, el Banco de la República y el gobierno. Sin que de manera alguna se requiera la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República.

4.2. Operaciones de financiamiento del Banco de la República a favor del Estado.

Con fundamento en el artículo 373 superior el Banco de la República le puede otorgar créditos directamente al gobierno, previa aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República. A menos que se trate de operaciones de mercado abierto. Frente a lo cual dice el interviniente del Banco de la República:

En cuanto a crédito otorgado por el banco al gobierno, la Constitución dispone que haya la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. Esto quiere decir que se eliminó el crédito de fomento otorgado a los particulares por el Banco de la República y se restringió el crédito al gobierno, salvo cuando éste actúe como agente en las operaciones de mercado abierto (suministro o retiro de liquidez mediante la compra o venta de títulos por el Banco Central).

Conforme a lo anterior, los créditos directos al Estado previstos en la Carta Política y que requieren según el texto constitucional de la unanimidad son operaciones de financiación en las cuales las dos partes pactan unas tasas de interés y un plazo para el pago de los recursos. Hasta la fecha y bajo el nuevo ordenamiento constitucional no se ha realizado una operación de esta naturaleza.

Cosa distinta es la posibilidad que tiene el Banco de la República de comprar de manera definitiva o transitoria títulos de deuda pública para realizar la política monetaria. Este evento previsto también en la Carta como operaciones de mercado abierto no requiere la unanimidad de la junta al no constituir un crédito directo al Estado en la medida en que las operaciones se hacen con los intermediarios financieros poseedores de dichos títulos.

4.3. A manera de conclusión.

Con apoyo en la Constitución y la ley se impone destacar que las operaciones de crédito público comprenden, entre otras, tanto la contratación de empréstitos; como la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública. En este sentido, la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República está referida con exclusividad a los empréstitos que el banco le otorgue al gobierno, esto es, cuando el banco financie al Estado, con la salvedad de las operaciones de mercado abierto.

Así entonces, por corresponder a una hipótesis distinta, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública no está sujeta a la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República, bastando al efecto la regulación general de las condiciones financieras que señale la junta directiva del banco, de conformidad con el literal c) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992.

Cierto es que tanto el empréstito del Banco de la República a favor del gobierno, como la emisión y colocación de títulos de deuda pública, apuntan fundamentalmente hacia la consistencia y mejoramiento de las finanzas públicas, y por tanto, hacia el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Empero, la forma en que tales actos surgen a la vida jurídico-económica no permite confundirlos, y cuanto menos, en el marco de la aprobación unánime de la junta directiva. Mas aún, no cabe duda de que las dos hipótesis entrañan sendas deudas a cargo del Estado, pero su génesis, desarrollo y posterior pago engloban presupuestos y efectos (jurídico-económicos) que las hacen distintas. De lo cual se sigue, lógicamente, que a hipótesis diferentes corresponden tratamientos jurídicos diversos.

5. Función social de la propiedad.

La función social de la propiedad se estableció en Colombia mediante el artículo 10 de la reforma constitucional de 1936.

La Carta Política de 1991 mantuvo esa formulación, con las modificaciones que pueden apreciarse en su artículo 58. De suerte tal que la propiedad: privada o estatal, individual o colectiva, no puede concebirse ni desarrollarse bajo el exclusivo marco de sus titulares. Por el contrario, el carácter trascendente de la propiedad se pone de manifiesto a partir del preámbulo de la Constitución, pues, ¿cómo asegurarle a los integrantes de la Nación, la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, al amparo de unas condiciones de existencia desprovistas de la titularidad y goce de bienes materiales? Por esto mismo, la propiedad, en su sentido individual y social está llamada a jugar un rol definitorio en las relaciones de la familia, la sociedad y el Estado, a través de expresiones tales como el derecho al trabajo, a la vivienda, a la salud y la seguridad social, a la educación, a la recreación y la cultura, y por tanto, a la vida en condiciones dignas. La propiedad y las decisiones que sobre ella se tomen, tienen efectos individuales y colectivos que no pueden ser desconocidos por nuestro Estado social de derecho, especialmente en la perspectiva de su función de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes de estirpe constitucional.

A la luz de la Constitución la propiedad está llamada a realizar su función social —fundamentalmente— a través de un proceso dinámico que abarca tanto los fenómenos de la producción, circulación, distribución, utilización y consumo de los bienes, como la prestación de servicios públicos y privados. De allí que cuando un bien se subsuma dentro de alguna de las hipótesis de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, podrá haber expropiación del mismo a través de sentencia judicial e indemnización previa, para cuya fijación se consultarán los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa. Vale decir, en primer término los titulares de la propiedad deben colaborar con la materialización de su función social, de manera voluntaria, para lo cual no basta el predicado deontológico del segundo inciso del artículo 58 superior, pues, considerando que la voluntad se manifiesta en razón de algún interés, en el plano práctico éste adquiere fisonomía merced a los estímulos, beneficios y ventajas de todo orden que el Estado tenga a bien dispensarle a las personas, tal como ocurre, por ejemplo, con el artículo 37 del estatuto tributario, conforme al cual no constituye renta ni ganancia ocasional la utilidad obtenida en la transferencia de bienes inmuebles al Estado, mediante negociación directa y por motivos definidos previamente por la ley como de interés público o de utilidad social, o con el propósito de proteger el ecosistema a juicio del Ministerio del Medio Ambiente.

En segunda instancia, la función social de la propiedad tiende a materializarse a partir de medidas legislativas, ejecutivas y reglamentarias de talante coactivo, cuyos destinatarios se ven compelidos a observar y satisfacer, en tanto titulares de derechos sobre la propiedad afectada por la respectiva medida. A manera de ejemplo obran los procesos de expropiación judicial y los títulos de deuda pública de inversión obligatoria. Igualmente la afectación que puede sufrir la propiedad de los particulares al tenor del artículo 365 superior, conforme al cual, el Estado, por razones de soberanía o de interés social puede mediante ley reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, previa indemnización a las personas que en virtud de dicha ley queden privadas del ejercicio de una actividad lícita. Así también la ocupación y expropiación de la propiedad en caso de guerra (C.P., art. 59), como los varios tributos que recaen o pueden recaer sobre la titularidad, enajenación y explotación de la propiedad (C.P., arts. 338 y 317).

Por su parte, la actividad empresarial puede fungir como vehículo y ejemplo de uno de los casos en que la función social de la propiedad toma cuerpo a instancias de estímulos, beneficios y ventajas fiscales o de mercado, como de medidas coactivas de los correspondientes órganos del Estado. Dicho sea de paso que, la empresa, en cuanto se basa en la propiedad y el trabajo, tiene una función social que implica obligaciones para con sus trabajadores y los interlocutores comerciales de todo orden, lo cual, respectivamente, pasa por el pago de salarios justos y por el suministro de bienes y servicios que al abrigo de unos precios razonables, sean cuantitativa y cualitativamente aptos para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes (C.P., arts. 333 y 334).

Sobre la función social de la propiedad afirmó esta corporación en Sentencia C-491 de 2002:

El artículo 58 de la Carta Política de Colombia dispone que el ordenamiento jurídico nacional preservará la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Esta protección, común a todo régimen constitucional que reconozca la primacía de los derechos individuales, no es absoluta. La limitación del ejercicio del derecho de propiedad atiende al reconocimiento de que, según el artículo 95 de la Carta Política, el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución implica responsabilidades, toda vez que las decisiones humanas no repercuten exclusivamente en la órbita personal del individuo sino que afectan, de manera directa o indirecta, el espectro jurídico de los demás.

En virtud de este principio político, la explotación de la propiedad privada no admite concesiones absolutas. Por el contrario, exige la adopción de medidas que tiendan a su integración en la sociedad como elemento crucial del desarrollo (1) .

(1) A este respecto, la Corte Constitucional dijo que “…el concepto romano de propiedad concebido bajo una estructura sagrada, absoluta e inviolable, fue dejado a un lado en la época feudal en razón a la restricción del comercio, para ser retomado nuevamente en la Revolución Francesa, época en la cual se instauró como garantía y resistencia a la opresión y a los privilegios. De esta forma el derecho a la propiedad, aseguró a cada hombre un espacio exclusivo e imperturbable en el que no existía injerencia alguna sobre sus bienes, y que garantizaba un poder irrestricto y autónomo sobre sus posesiones de manera tal que se constituyeran en la base de su libre iniciativa como ciudadano y de su paulatino desarrollo económico”. A lo cual agregó: “Esta noción del derecho a la propiedad, denominada por algunos tratadistas como absoluta, también tuvo relevancia en nuestro ordenamiento jurídico y constitucional. Situación que se traduce en el artículo 669 y siguientes del Código Civil que consagran el derecho de dominio como un derecho real que permite a su titular gozar y disponer arbitrariamente de la cosa, siempre y cuando no fuera ello contrario a la ley o contrario a un derecho ajeno”. Y después dijo: “La concepción clásica de la propiedad que reinó en nuestro país durante algún tiempo, fue cediendo a las exigencias de justicia y de desarrollo económico y social en otros espacios jurídicos y constitucionales, que determinaron un nuevo rumbo y fueron incluyendo nuevos elementos al derecho a la propiedad, necesarios para ponderar su ejercicio frente a situaciones o ‘motivos de utilidad pública’ (Cons. 86, arts. 31 y 32), o circunstancias en las que el interés privado tuviera que ceder al interés público o social. Estas nuevas concepciones, posteriormente fueron reforzadas en la reforma constitucional de 1936 con la introducción del concepto explícito de ‘función social’ de la propiedad” (Sent. T-427/98, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Desde 1936, el régimen constitucional colombiano admite que la propiedad privada juega papel preponderante en desenvolvimiento social (2) . Gracias a la reforma constitucional que tuvo lugar en el mismo año, el Estado colombiano dejó de reconocer en ella un derecho que ofrece sólo prerrogativas, para conferirle el carácter de facultad con responsabilidades (3) . Así, el artículo 30 del régimen constitucional derogado reconoció que la “propiedad es una función social que implica obligaciones”, lo cual significa que a partir de la reforma constitucional del 36, la propiedad privada dejó de ser en el país un derecho del que pudiera usufructuarse sin consideración a las consecuencias derivadas de su ejercicio. El derecho de propiedad, en los términos del estatuto superior, debe consultar los intereses sociales para efectos de recibir la protección constitucional que el Estado le garantiza.

(2) La Constitución de 1886 reconocía que “el interés privado deberá ceder al interés público o social”. No obstante, no fue hasta 1936 que el Estado colombiano incluyó una norma constitucional expresa en la que confirió a la propiedad privada la función social que hoy ostenta.

(3) Confróntese también la Sentencia C-006 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) en la que la Corte Constitucional analizó la exequibilidad de algunas normas de la Ley 57 de 1987. La ley facultó al Presidente de la República para regular las condiciones extintivas de derechos que hubieran sido constituidos por particulares sobre yacimientos, depósitos minerales y minas. En la providencia la Corte analizó la dimensión social del derecho a la propiedad privada y estudió la evolución de dicha dinámica en el derecho colombiano.

Por supuesto que el constituyente del 91 no fue ajeno a esa evolución de la doctrina. Como primera medida, la actual Carta reconoce que el interés privado debe ceder ante el interés público o social cuando quiera que aquellos se encuentren en conflicto (C.P., art. 58). En concordancia con lo anterior, la Constitución prescribe que la propiedad es función social y que, como tal, le corresponde ser una función ecológica; además, en desarrollo de estas máximas, el constituyente admite la posibilidad de decretar expropiaciones por motivos de utilidad pública o de interés social, mediante sentencia judicial, indemnización previa y por motivos expresamente señalados por el legislador (ibíd.).

La propiedad privada cede también frente al interés público en caso de guerra, y sólo para atender los requerimientos propios del enfrentamiento, lo cual incluye la posibilidad de que la propiedad inmueble sea ocupada temporalmente según las necesidades del conflicto (C.P., art. 59). Del mismo modo, en reconocimiento de la función social que le confiere la Constitución, la propiedad privada también puede ser gravada por el Estado de acuerdo con criterios de justicia y equidad, —la de los inmuebles, por ejemplo, corresponde gravarla a los municipios (C.P., art. 317)—, dado que todo ciudadano tiene el deber de contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del aparato estatal, tal como lo dispone el artículo 95-9 de la Carta y visto que aquella “no es en modo alguno de carácter absoluto y su reconocimiento constitucional no comporta la inmunidad del dueño ante la potestad del Estado de imponer tributos que tomen por base la propiedad” (4) .

(4) Sentencia C-275 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Al respecto de estas consideraciones, la jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha sido enfática al afirmar el carácter relativo de este derecho y sus connotaciones en el nuevo orden social. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-245 de 1997 se estableció:

“En el derecho moderno, se reconoce la propiedad como un derecho relativo y no absoluto, como resultado de la evolución de principios de orden filosófico y político que han influido en el proceso de su consolidación jurídica, los cuales han contribuido a limitar en buena medida los atributos o poderes exorbitantes reconocidos a los propietarios.

El carácter relativo y no absoluto del derecho de propiedad que ha sido reconocido por esta Corte en diferentes sentencias (C-428/94 y T-431/94), habilita al legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente las justifiquen” (Sent. T-245/97, M.P. Fabio Morón Díaz).

El régimen de la propiedad privada en el nuevo orden constitucional se aleja decididamente de las tendencias individualistas del derecho, que únicamente lo tienen como fuente de prerrogativas jurídicas subjetivas, para inclinarse por la visión del derecho-deber, en la que su ejercicio sólo se legitima cuando persigue la promoción del bienestar social.

6. Sobre el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.

El artículo 95 superior establece a cargo de todas las personas —naturales y jurídicas— varios deberes, entre los cuales se registra el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad. Denotándose en el umbral un manifiesto reconocimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, que tiene lugar en ámbitos tales como el del tributo, el de las restricciones, gravámenes y expropiación de la propiedad, y correlativamente, en el de la responsabilidad patrimonial del Estado.

La vida en sociedad implica derechos y deberes de ejercicio mutuo en orden al desarrollo y evolución de unas adecuadas relaciones de convivencia, de bienestar social, de cualificación humana y de unidad nacional. Los derechos y los deberes se hallan vinculados a referentes de contenido económico, dadas unas circunstancias de prosperidad y de carencia, tanto de unas personas frente a otras, como en relación con la organización y funcionamiento del Estado, quien para el logro de sus fines requiere de inmensos recursos financieros, tecnológicos, operativos y de talento humano. Por lo demás, todo Estado, para su organización y funcionamiento, no puede prescindir del aporte tributario y extratributario de sus habitantes, a cuyos efectos puede exigírsele a cada cual según su capacidad económica. Es pues, un asunto de solidaridad que atañe a todas las personas y al Estado mismo, del cual ellas forman parte integral.

En cuanto al deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, dijo en Sentencia C-261 de 2002 esta Corte:

Si bien es cierto nuestro ordenamiento constitucional le confiere a los ciudadanos en general una amplia gama de derechos y garantías, también es incuestionable que la misma Carta establece para ellos una serie de deberes y obligaciones que se encuentran determinados en el artículo 95 de la Constitución, con el objeto de lograr una convivencia social conforme a los valores y principios contenidos en las normas superiores, imperativo constitucional que debe entenderse no como una negación o restricción de las garantías que le asisten a las personas y a los ciudadanos, sino como una contribución para la obtención de los fines esenciales del Estado, a través de los cuales se les imponen ciertas conductas, comportamientos o prestaciones de carácter público con fundamento en la Constitución y la ley.

En cuanto al deber de la persona y del ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, este debe hacerse dentro de conceptos de justicia y equidad tal como lo dispone el numeral 9º del artículo 95 superior, quedando claro que dicha carga debe ser impuesta consultando las posibilidades económicas de los contribuyentes dado que esta exigencia constitucional tiene por objeto lograr un mayor grado de redistribución de la riqueza existente en nuestro país.

En relación con el numeral 9º del artículo 95 de la Carta, esta corporación en Sentencia C-741 de 1999 magistrado ponente Fabio Morón Díaz, sostuvo lo siguiente:

“...El artículo 95 de la Constitución Política, que contiene los deberes de la persona y el ciudadano, establece como uno de ellos el consagrado en su numeral 9º, que les impone, a título de obligación, la de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad. Es decir, que esa norma superior consagra el principio de reciprocidad que en el Estado social de derecho rige las relaciones que surgen entre los individuos y el Estado y entre éstos y la sociedad, principio sobre el cual ha dicho esta corporación:

En la base de los deberes sociales se encuentra el principio de reciprocidad (C.N., art. 95). La Constitución reconoce a la persona y al ciudadano derechos y libertades, pero, al mismo tiempo, le impone obligaciones.

Los beneficios que representa para el individuo las relaciones conmutativas de la vida en sociedad deben ser compensados por éste a fin de mejorar las condiciones materiales y espirituales de la convivencia social y ampliar permanentemente el número de miembros de la comunidad capaces de gozar de una existencia digna (C.N., preámbulo, arts. 1º, 95, 58 y 333). En una sociedad pobre, la justicia distributiva no puede ser solamente cometido del Estado, sino actitud y praxis de todos, mayormente de los mejor dotados.

La filosofía moral que subyace al ordenamiento jurídico emerge con fuerza normativa vinculante cuando la Constitución faculta a las autoridades para exigir del individuo la superación de su egoísmo, mediante el cumplimiento de sus deberes y obligaciones (C. Const., Sent. T-532/92, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)”.

Por tanto el deber constitucional impuesto a los ciudadanos en el artículo 95-9 de la Carta Política, tiene como fundamento el principio de reciprocidad que rige las relaciones de los ciudadanos con el Estado y entre éstos y la sociedad, a fin de equilibrar las cargas públicas que estructuran y sostienen la organización jurídico-política de la cual hacen parte, para armonizar y darle efectividad al Estado social de derecho. Pero dicho deber estará siempre enmarcado dentro de los principios de justicia y equidad.

7. La libertad económica y el derecho a la igualdad.

Los artículos 333 y 13 de la Constitución se relacionan con particular énfasis al permitirle a todas las personas ejercer libremente la actividad económica que tengan a bien asumir, dentro de los límites del bien común. Consecuentemente, todos tienen derecho a la iniciativa privada y a la libre competencia, con las responsabilidades que ello apareja. Por su parte, la ley puede delimitar el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Vale decir, jurídicamente la libertad económica está garantizada por la Constitución en armonía con el derecho a la igualdad de los potenciales agentes económicos; por lo tanto, siempre que el legislador pretenda establecer limitaciones, exigencias o prerrogativas en torno a esa libertad, deberá examinar previamente los supuestos viables a la concreción de este derecho en un plano de igualdad material, sin perjuicio de las distinciones que pueda hacer entre unas personas y otras, al amparo de claros criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

En relación con el derecho que tienen las personas a ejercer la libertad de empresa y a percibir las utilidades que le son inherentes, el Estado se erige como director de la economía con dos fines específicos: de una parte, debe regular, vigilar y controlar los procesos económicos en orden a fomentar y estimular la gestión empresarial, impidiendo al efecto que se obstruya o restrinja la libertad económica y evitando o controlando cualquier abuso de la posición dominante; y de otra, promoviendo y exigiendo a la empresa el cumplimiento de su función social a través de su intervención en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados; igualmente, actuando como empresario directo, ya con capital totalmente estatal, ora en alguna de las modalidades de la asociación mixta. Función social que se debe concretar en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y en la preservación de un ambiente sano. En este espectro le corresponde al Estado propender por la vigencia efectiva del derecho a la igualdad, tanto en la esfera de los empresarios, como en la de los trabajadores y consumidores de sus productos. Así mismo le compete a las autoridades públicas, en sus diferentes campos de acción, resolver las tensiones que se presentan entre la libertad de empresa y la primacía del interés general, dado que, en cuanto base del desarrollo la empresa debe producir y exhibir positivos balances de rentabilidad económica y social, los que a su vez habrán de ser, en lo económico-fiscal, representativos de mejores bases gravables y por tanto de mayores tributos; y en lo social, indicativos de su participación en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.

A propósito de este tema expresó la corporación en Sentencia C-615 de 2002:

5. En el Estado social de derecho, el principio de la libertad económica —y de las subsiguientes de empresa (5) y de competencia (6) — se sigue considerando como base del desarrollo económico y social y como garantía de una sociedad democrática y pluralista. Coincidente con esta concepción, la Constitución Política en su artículo 333 expresamente reconoce a la empresa su carácter de promotor del desarrollo.

(5) La libertad de empresa ha sido definida en los siguientes términos por esta corporación: “Por libertad de empresa hay que entender aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o ganancia. El término empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos aspectos, el inicial —la iniciativa o empresa como manifestación de la capacidad de emprender y acometer— y el instrumental —a través de una organización económica típica—, con abstracción de la forma jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral”. Sentencia C-524 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(6) Sobre lo que debe entenderse por libertad de competencia, la Corte ha señalado: “La competencia se presenta cuando un conjunto de empresarios (personas naturales o jurídicas), en un marco normativo, de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la conquista de un determinado mercado de bienes y servicios. La libertad de competencia supone la ausencia de obstáculos entre una pluralidad de empresarios en el ejercicio de una actividad económica lícita”. Sentencia C-616 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

Desde una óptica subjetiva, la libertad económica, que involucra la de empresa y dentro de ella la libertad de competencia que es su principio básico de operación, es un derecho no fundamental de todas las personas a participar en la vida económica de la Nación (7) , que el poder público no sólo debe respetar, sino que, además, debe promover. Para ello debe remover los obstáculos que impiden el libre acceso a los mercados de bienes y servicios. En este sentido, la Carta explícitamente enuncia que “La libre competencia económica es un derecho de todos…” y añade que “El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica”.

(7) Sobre este punto la Corte ha hecho ver que “si bien las libertades económicas no son derechos fundamentales per se y que, además, pueden ser limitados ampliamente por el legislador, no es posible restringirlos arbitrariamente ni es factible impedir el ejercicio, en igualdad de condiciones, de todas las personas que se encuentren en condiciones fácticamente similares (C.P., arts. 13 y 333). Por consiguiente, es viable predicar la ius fundamentalidad de estos derechos cuando se encuentren en conexidad con un derecho fundamental, esto es, cuando su ejercicio sea el instrumento para hacer efectivo un derecho fundamental, como por ejemplo el de igualdad. Corte Constitucional, Sentencia SU-157 de 1999.

No obstante, como todos los derechos y libertades, la económica y de empresa no son absolutas. Ellas tienen límites concretos que la Constitución expresamente menciona cuando afirma: “La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”. Además, la noción misma de empresa, similarmente a lo que sucede con el concepto de propiedad, es entendida como una función social que implica obligaciones (C.P., art. 333).

El instrumento por excelencia que permite a las autoridades lograr la efectividad de la función social de la empresa, es la actividad estatal de intervención en la economía. Esta intervención, según lo prevé el canon 334 superior, se lleva a cabo por mandato de la ley “en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes; y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”. Así pues, el legislador puede intervenir la actividad económica, a fin de lograr los mencionados fines constitucionales.

Puede decirse que la actividad intervencionista del Estado en la economía pretende conciliar los intereses privados presentes en la actividad empresarial de los particulares, con el interés general que está involucrado en dicha actividad en ciertos casos, como en el de la prestación de los servicios públicos que se vincula (sic) la satisfacción de necesidades básicas de los ciudadanos. Por ello, en las normas de intervención que así expide el legislador, está presente la tensión entre la libertad de empresa y la prevalencia del interés general.

6. De esta manera, si bien la libertad de empresa admite límites que se imponen mediante la intervención en la economía que se lleva a cabo por mandato de la ley para el cumplimiento de los fines de interés general que la Constitución menciona, esta intervención no puede eliminar de raíz la mencionada libertad y debe obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Por ello, en reiterada jurisprudencia la Corte se ha encargado de señalar los límites constitucionales que se imponen a la hora de intervenir la actividad económica de los particulares en aras del interés general. Al respecto, ha indicado que tal intervención: i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía (8) ; iv) debe obedecer al principio de solidaridad (9) ; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad (10) .

(8) Corte Constitucional, Sentencia T-291 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes.

(9) Corte Constitucional, Sentencia T-240 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-398 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

8. El caso concreto.

El actor acusa los artículos 44, 45 y 41 parágrafo 4º —parcial— de la Ley 546 de 1999, los cuales, conforme a su naturaleza, sentido y alcance se someten al siguiente examen:

8.1. El artículo 44 crea la inversión obligatoria temporal denominada “títulos de reducción de deuda”, TRD, cuyo fin es el de proveer recursos para hacer abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo. Conforme a esta norma los TRD se denominarán en UVR, los emitirá el Gobierno Nacional, podrán ser desmaterializados, tendrán un plazo de diez años para su redención y serán negociables. En la fecha de vencimiento del título la redención se hará en un solo pago, sin perjuicio de su prepago cuando las condiciones fiscales así lo permitan. Los títulos no causarán intereses remuneratorios. Su emisión y colocación sólo requiere del decreto de emisión y de la firma del director general de crédito público.

Como bien se aprecia, los TRD constituyen una inversión forzosa que tiene como fin el de proveer recursos para hacer abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo, lo cual sin duda puede redundar en beneficio de la materialización del derecho a vivienda digna de muchas personas (C.P., art. 51), a tiempo que atiende a la salvaguarda de la estabilidad del sector financiero, y en particular de su cartera hipotecaria, no obstante la mutación legal de la UPAC hacia la UVR (11) .

(11) “La UVR no es una moneda, pues no tiene existencia física ni jurídica como tal, y carece en sí misma de poder liberatorio; no sustituye al peso como unidad monetaria ni es medio de pago. Mediante ella solamente se actualiza el valor de los pesos prestados, según evolucione la inflación (…) La UVR únicamente es aceptable desde el punto de vista constitucional si sirve para introducir con exactitud y como un máximo dentro del cual la Junta Directiva del Banco de la República debe actuar el ajuste encaminado a conservar el poder adquisitivo del dinero que se adeuda, pero no lo es si, por complejas fórmulas matemáticas cuya comprensión está fuera del acceso al común de las personas, y sin base en norma legal alguna, conduce a sofisticadas modalidades que permitan el incremento ilegítimo del capital o de las cuotas de amortización de los préstamos. De allí que la UVR no pueda contener nada distinto, en su cuantificación, de la variación del índice de precios al consumidor, como tope exclusivo. No se considera inconstitucional la UVR ni el artículo 3º que la contempla, siempre que refleje verdadera y exclusivamente la inflación”. Sentencia C-955 de 2000.

Esta inversión forzosa, como cualquier otra, se enmarca dentro de la amplia facultad de configuración legislativa que le compete al Congreso en términos de los artículos 150-21 y 334 de la Constitución, referidos al poder intervensionista del Estado en la economía, que en el presente caso se proyecta con efectos fiscales y sociales de especial trascendencia para la calidad de vida de la comunidad en punto a la vivienda.

Los TRD se denominan en UVR, es decir, gozan de un factor de actualización contra el demérito de la moneda cuyo tope máximo corresponde a la variación del índice de precios al consumidor, de suerte que el patrimonio contable y fiscal de quienes están obligados a adquirir los TRD no sufre desmedro alguno, manteniéndose incólume la cuantía de sus bienes por este aspecto, a tiempo que en cuanto propiedad cumplen con la función social que el artículo 58 superior estipula. Más aún, en el balance de los adquirentes de TRD las respectivas cantidades se expresan como inversiones a largo plazo, negociables en bolsa durante el interregno que culmina con su redención (10 años), y por ende, susceptibles de enajenación con arreglo a su proceso de maduración dentro de un mercado bursátil que le reconoce ausencia total de riesgos a los títulos de deuda pública.

Con el fin de eliminar el riesgo que para los tenedores representa el manejo de títulos físicos, la norma dispone que los TRD podrán ser desmaterializados, esto es, que al abrigo del depósito central de valores —que administra el Banco de la República— los mismos pueden ingresar a un sistema computarizado (12) diseñado para el manejo, mediante registros electrónicos, de los títulos valores que emite o administra el Banco de la República, que a su vez contribuye al dinamismo de las transacciones en el mercado secundario. Así entonces, en aras de la seguridad y de la agilización de las transacciones, aprovechando los progresos de la computarización el título físico ha venido cediéndole su sitio al título virtual, propiciando de paso mayores márgenes de tiempo para la realización de otras labores de importancia empresarial.

(12) Al respecto puede verse la página: www.banrep.gov.co.

Los TRD se redimirán en un solo pago, pudiendo ser propagados cuando las condiciones fiscales así lo permitan. Así mismo, dichos títulos no causan intereses remuneratorios. Esta caracterización consulta ab initio la potestad que tiene el Estado para intervenir en la economía con miras a la consecución de recursos que alimenten los flujos de liquidez necesarios al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, concretamente, en lo tocante al derecho a vivienda digna que asiste a todos los colombianos; amén de la vocación que tales títulos ostentan frente a la estabilización del sistema financiero y su progresiva reactivación. Los TRD no causan intereses remuneratorios, pero gozan a su favor de la actualización monetaria que les dispensa su denominación en UVR. Es decir, día a día los adquirentes mantienen el valor presente de su inversión, y con ello, la intangibilidad del núcleo esencial del derecho a la propiedad. Siendo claro además que, en la tensión que discurre entre el derecho sobre la propiedad privada y la supremacía del interés general, el fin social de la propiedad sale bien librado a instancias de los TRD.

Por otra parte, contrario a lo alegado por el actor, la obtención de altos rendimientos no es el único móvil de la inversión, pues en palabras del Ministerio Público:

(...), no es cierta la afirmación del demandante de que el único móvil de la inversión sea la obtención de altos rendimientos. Aun, al margen de las inversiones forzosas, en el giro ordinario de los negocios, existen otros intereses que motivan a los inversionistas, así por ejemplo, la disminución del riesgo, el logro de estabilidad, el posicionamiento en ciertos mercados, el good will, la ampliación de la actividad, la concreción de alianzas estratégicas, la diversificación de actividades, entre otros, algunos de los cuales no representan altos rendimientos, e incluso pueden reportar pérdidas, pero que contribuyen a la protección del capital o a la proyección de la inversión en el largo plazo.

En este caso, suficiente justificación puede encontrar el sistema financiero al asegurar los factores más valiosos de esa actividad como son la solvencia y la estabilidad del sistema a partir del saneamiento de la cartera y la reactivación del sector; (…)

Conforme a lo expuesto, todo tiende a señalar que el derecho a la libertad de empresa no ha sufrido lesión alguna en virtud del artículo censurado, pues según se registra, la afectación de unos recursos privados a la adquisición de los TRD no limita desproporcionadamente la iniciativa privada que le incumbe a los agentes económicos obligados a realizar dicha adquisición, como tampoco su capacidad instalada para el giro ordinario de sus negocios. Lo cual se puede deducir de la simple lectura del segundo inciso del artículo 45 demandado, con arreglo al cual la tarifa de inversión es del 0.68% sobre los rubros allí identificados. Tarifa que en todo caso no se hace electiva en un solo contado, puesto que se aplica de manera diferida, con las subsiguientes ventajas que ello le depara al adquirente en el plano de su manejo patrimonial.

Finalmente, el artículo cuestionado prevé que la emisión y colocación de los TRD sólo requiere del decreto de emisión y la firma del director general de crédito público.

Pues bien, según se reseñó en el numeral 4.1 de esta providencia, en relación con las operaciones de emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública interna, por mandato constitucional y legal intervienen de manera coordinada: el legislador, el Banco de la República y el gobierno. Sin que de manera alguna se requiera la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República para su emisión y colocación. Y como bien claro resulta, en el presente caso no nos hallamos ante un empréstito otorgado por el Banco de la República al gobierno. Por el contrario, el asunto bajo examen se contrae a una emisión y colocación de títulos de deuda pública interna —TRD—, a cuyos efectos el Gobierno Nacional está facilitado para hacer la emisión mediante decreto, con la pertinente colaboración del director general de crédito público. Desde luego que estas operaciones se deben realizar con sujeción a la regulación general de las condiciones financieras que señale la junta directiva del banco, de conformidad con el literal c) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992.

La Sala reitera y concluye: cierto es que tanto el empréstito del Banco de la República a favor del gobierno, como la emisión y colocación de títulos de deuda pública, apuntan fundamentalmente hacia la consistencia y mejoramiento de las finanzas públicas, y por tanto, hacia el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Empero, la forma en que tales actos surgen a la vida jurídico-económica no permite confundirlos, y cuanto menos, en el marco de la aprobación unánime de la junta directiva.

Siendo entonces los TRD, títulos de deuda pública interna, la pretendida aprobación unánime que tanto preocupa al actor, resulta superflua. Por ende, en tanto el artículo 373 superior no ha sido quebrantado por el artículo 44 de la Ley 546 de 1999, la Corte declarará su exequibilidad por los cargos formulados.

8.2. El artículo 45 impugnado señala taxativamente los sujetos obligados a invertir en TRD, quienes al efecto tienen como elemento común su pertenencia al sector financiero. No se someten a esta obligación los fondos que de conformidad con el respectivo reglamento, tengan como objeto exclusivo la administración de los recursos de seguridad social y los fondos de inversión extranjera. Igualmente se marginan los recursos destinados exclusivamente a seguridad social administrados por las compañías de seguros.

El artículo estipula una tarifa de inversión del 0.68% anual, durante seis años contados a partir del año 2000, calculada sobre los saldos de los pasivos para con el público, el valor del respectivo fondo, o el valor de las primas emitidas, según sea el caso. Inversión que deberá realizarse por períodos mensuales para completar en cada período anual el 0.68%.

En sentir del actor, esta inversión no cumple con la relación de causalidad que debe existir entre la actividad de los sujetos pasivos y el destino de la misma, toda vez que las inversiones forzosas deben ser impuestas a las personas cuya actividad se relaciona directamente con el sector protegido, esto es, con el receptor de los recursos generados por la inversión.

Sobre el particular, salta a la vista el yerro conceptual que embarga la argumentación del demandante al reclamar un tal nexo de causalidad. En efecto, nótese que la relación que él pide, en el mejor de los casos sólo tendría cabida en el campo de las contribuciones parafiscales, donde, en términos del estatuto presupuestal: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector”. Por contraste, los TRD, como cualquiera otra especie de inversión forzosa, no tienen las características de una contribución parafiscal.

A título ilustrativo puede constatarse que las diferencias entre la inversión forzosa y la contribución parafiscal son varias, observándose entre otras las siguientes: (i) desde el punto de vista de su identidad fiscal, mientras que la primera hace parte de los reclusos del crédito, la segunda es independiente de los mismos; (ii) la inversión forzosa no es un tributo, al paso que la contribución parafiscal tiene una relación tangencial con el mismo; (iii) desde el punto de vista de su integración al presupuesto público, mientras que la inversión hace parte de éste, la contribución parafiscal no; (iv) la inversión forzosa entraña un título valor, la contribución parafiscal no; (v) contable y fiscalmente la inversión forzosa se refleja en el activo y en el patrimonio del sujeto que la adquiere; por su parte la contribución parafiscal disminuye el activo del adquirente sin compensación patrimonial.

Así, dada su disímil naturaleza jurídica, fiscal y contable, nada obliga al Congreso de la República a cumplir con una tal relación de causalidad. Por el contrario, con apoyo en la libertad de configuración legislativa que lo anima, bien puede el Congreso ejercer su poder intervensionista dentro del circuito económico en pos de fines constitucionales como los que signan la presencia de los TRD, señalando al efecto los sujetos pasivos de la adquisición forzosa sin más imperativos que el respeto y acatamiento de los valores, principios, derechos y deberes que establece el orden jurídico superior. Respeto y acatamiento que en el presente caso se cumplen adecuadamente.

Aduce también el actor un quebranto del derecho a la igualdad, por cuanto en su opinión, el artículo 45 acusado hizo extensiva la inversión forzosa en TRD a sujetos distintos de los establecimientos de crédito, “que ninguna responsabilidad tienen en la crisis del sistema UPAC”; concretamente: los fondos comunes ordinarios, especiales y de inversión administrados por las sociedades fiduciarias, los fondos de valores administrados por las sociedades comisionistas de bolsa y los fondos de inversión administrados por las sociedades administradoras de inversión; ninguno de los cuales tiene el carácter de establecimiento de crédito, según su particular padecer.

Pues bien, según se ha visto, el común denominador de los sujetos pasivos de la inversión es su pertenencia al sector financiero y no la calidad de establecimientos de crédito, así como tampoco el haber tenido alguna responsabilidad en la crisis del sistema UPAC. De lo cual se infiere que la norma cuestionada no proyecta un contenido que pudiera dar al traste con el derecho a la igualdad o con el principio de equidad frente a las cargas públicas. Por lo tanto, su exequibilidad será declarada en relación con los cargos formulados.

De otro lado agrega el demandante que la inversión forzosa no recae sobre las entidades financieras que administran los mencionados fondos, sino sobre las personas naturales y jurídicas adherentes a dichos vehículos de inversión colectiva, quienes por esa vía terminan siendo los obligados a adquirir los TRD, habida consideración de los descuentos y retenciones que deben soportar sus recursos, según especificación.

Por este aspecto el libelista formula un cargo inconsistente en términos constitucionales, dado que intenta mostrar una infracción a la Carta por vía indirecta y acudiendo a casos concretos, lo cual, según se sabe, engendra ineptitud sustantiva de la glosa. Por lo mismo, en este sentido la Corte no hará pronunciamiento de fondo.

8.3. El parágrafo 4º del artículo 41 demandado alude a la autorización concedida al Gobierno Nacional para emitir y entregar los títulos de tesorería, TES, en las cuantías requeridas para atender la cancelación de las sumas que se abonarán a los créditos hipotecarios. Recuerda los requisitos de validez de estas operaciones, cuyos títulos podían emitirse con cargo a vigencias futuras y con base en los recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la Ley 546 de 1999.

El actor demanda la expresión “y con base en los recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la presente ley”, por considerar que hace unidad normativa con las demás disposiciones acusadas. Al respecto la corporación hace extensivas las consideraciones ya expuestas, en desarrollo de lo cual declarará la exequibilidad de ese segmento normativo, por los cargos planteados.

Finalmente la Corte enfatiza la constitucionalidad de las normas demandadas por cuanto el legislador no afectó el núcleo esencial de la libertad de empresa; se trata de unas disposiciones que obedecen a motivos adecuados y suficientes que justifican la limitación de la referida garantía; obedecen al principio de solidaridad; y, responden a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que contempla el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES los artículos 44, 45 y la expresión “y con base en los recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la presente ley”, contenida en el parágrafo 4º del artículo 41, de la Ley 546 de 1999, por los cargos formulados.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

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