Sentencia C-877 de julio 12 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

INTERPRETACIÓN DE NORMAS DE TRIBUTACIÓN TERRITORIAL

ES INEXEQUIBLE EL SEÑALAMIENTO DE UNA AUTORIDAD DOCTRINARIA

EXTRACTOS: «A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 40.987, del 12 de agosto de 1993, y se destaca en negrilla lo demandado:

“LEY 60 DE 1993

(Agosto 12)

Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

CAPÍTULO IV

Disposiciones generales

ART. 40.—Autoridad doctrinaria. La dirección general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público será autoridad doctrinaria en materia de interpretación de las normas sobre tributación territorial y sobre los demás temas que son objeto de su función asesora. En desarrollo de tal facultad emitirá concepto con carácter general y abstracto para mantener la unidad en la interpretación y aplicación de tales normas”.

(...).

La controversia expuesta en esos términos deberá resolverse a partir de la determinación de la naturaleza jurídica de la función que fue asignada a la dirección general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para establecer si con ella se invadió la órbita de competencia del legislador para interpretar las leyes y si, además, con ella se rompió la regla constitucional según la cual las leyes deben referirse a un solo tema.

Por último, teniendo en cuenta la naturaleza de los cargos que debe analizar, la Corte se verá en la necesidad de estudiar la totalidad de la disposición acusada.

(...).

2.2. Analizado el contenido de la norma acusada la Corte advierte lo siguiente:

La disposición en cuestión asigna a la dirección general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el carácter de autoridad doctrinal en materia de interpretación de las normas sobre tributación territorial y sobre los demás temas que sean objeto de su función asesora. Significa ello, que una dependencia que ejerce funciones desconcentradas que, en principio corresponderían al ministro titular de dicha cartera, según el artículo 208 de la Constitución, se le asigna una función que no se limita a la mera ejecución de la ley, sino que implica definir con autoridad, es decir, con el poder y la prerrogativa propias del mando, cual es el sentido y alcance de las referidas normas y, además, hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio doctrinario adoptado, de suerte que éstos en modo alguno pueden sustraerse del deber de acatarlo.

Lo anterior equivale, indudablemente, a convertir a la mencionada dirección en la titular de una función, como es la de interpretar con autoridad y en forma auténtica la ley, que corresponde exclusivamente al Congreso según el numeral 1º del artículo 150 de la Constitución.

Las aseveraciones anteriores son válidas, hasta el punto de que el aparte final de la norma establece que “en desarrollo de tal facultad emitirá concepto con carácter general y abstracto para mantener la unidad en la interpretación y aplicación de tales normas”. Esto significa que la dirección general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por la vía de mandatos generales y abstractos no sólo determina el contenido y sentido de las referidas disposiciones, sino que llega hasta el extremo de pretender unificar su interpretación y a hacer obligatoria la forma como ellas deben aplicarse.

Es más, las funciones que se asignan a la referida dirección invade el ámbito de las competencias de las entidades territoriales, que se gobiernan por autoridades propias, desconociendo la autonomía que se le reconoce conforme al artículo 287 de la Constitución, pues un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los órganos de la administración centralizada.

En las circunstancias anotadas, es incuestionable que la norma del artículo 40 de la Ley 60 de 1993 viola el numeral 1º del artículo 150 de la Constitución y, por lo tanto, será declarada inexequible. Al adoptar esta determinación la Corte queda relevada de analizar los demás cargos de la demanda.

Finalmente se aclara que la situación que aquí se analiza, es diferente sustancialmente de la estudiada en la sentencia C-487 de 1996 (2) , en la cual la Corte se pronunció sobre la validez constitucional del poder de instrucción de la administración, en los siguientes términos:

(2) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

“No obstante, existe una variedad de actos que aun cuando expresan un juicio, deseo o querer de la administración, no tienen el alcance ni el efecto de un acto administrativo, porque como lo advierte George Vedel, no contienen formal ni materialmente una decisión, ya que al adoptarlos aquélla no tuvo en la mira generar efectos en la órbita jurídica de las personas, tal como sucede, por ejemplo, con los actos que sólo tienen un valor indicativo (anuncio de un proyecto), los actos preparatorios de la decisión administrativa (dictámenes, informes), etc. (3) , y, también, en principio, con los conceptos o dictámenes de los organismos de consulta, o de los funcionarios encargados de esta misión, en orden a señalar la interpretación de preceptos jurídicos para facilitar la expedición de decisiones y la ejecución de las tareas u operaciones administrativas, o simplemente para orientar a los administrados en la realización de las actuaciones que deban adelantar ante la administración, bien en ejercicio del derecho de petición, cuando deban intervenir obligadamente en una actuación a instancia de ésta, o en cumplimiento de un deber legal, como es el caso de las declaraciones tributarias.

(3) Vedel George. Derecho Administrativo, Madrid: 1980, págs. 140.

Los preceptos jurídicos, particularmente cuando están dirigidos a la administración, deben adaptarse a las necesidades cambiantes de los intereses públicos y sociales, de modo que ésta pueda realizar las variadas intervenciones que le competen en el ámbito de la actividad de los particulares. Como al realizar las referidas intervenciones la administración debe aplicar el derecho, no siempre a través de funcionarios con conocimientos jurídicos, o cuando la debida ejecución de la ley requiere precisiones de orden técnico, se hace necesario que aquélla haga uso del poder de instrucción, a través de las llamadas circulares del servicio, o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la acción administrativa, la coordinación de las actividades que desarrollan los funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las políticas y directrices generales trazadas por los órganos superiores de la administración, con lo cual se cumple el mandato del constituyente contenido en el artículo 209 de la Constitución, en el sentido de que la función administrativa se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad”.

En efecto, la función de instrucción opera dentro de un ámbito circunscrito a una dependencia o sector administrativo y lo realiza quien es director o jefe del mismo, en ejercicio del poder de mando, para que los funcionarios que dependen jerárquicamente de éste apliquen la ley, con el fin de orientar la gestión administrativa acorde con la unidad de políticas, programas, planes y acciones que en su conjunto debe cumplir aquél.

Es indudable entonces que la norma cuestionada, de la manera como está redactada, no constituye una forma de regulación del poder de instrucción, sino que corresponde a la pretensión de que la aludida dirección ejerza la función de intérprete auténtico de las normas sobre tributación territorial, invadiendo la órbita de competencia del Congreso, pues las entidades territoriales, como entes autónomos que son, no se encuentran sometidos al poder de instrucción del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o de los funcionarios que ejerzan funciones delegadas o desconcentradas.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 “por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-877 de julio 12 de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell).

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