Sentencia C-879 de agosto 23 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-879 de 2005 

Ref.: Expediente D-5693

Actora: Myriam Amparo Blanco Pérez

Magistrado Ponente:

Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra

Demanda de inconstitucionalidad de los numerales 2º, 3º, 4º y 5º del artículo 34 del Decreto 3135 de 1968 y los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 53 del Decreto 1848 de 1969.

Bogotá D. C., veintitrés de agosto de dos mil cinco.

II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto del artículo contentivo de las normas acusadas y se resaltan los apartes demandados:

Decreto 3135 de 1968

“ART. 34.—Seguro por muerte. En caso de fallecimiento de un empleado público o trabajador oficial en servicio, las prestaciones a que haya lugar, se pagarán a los beneficiarios que a continuación se determinan, así:

2. La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos legítimos y naturales del empleado o trabajador, en concurrencia estos últimos en las proporciones establecidas por la ley civil.

3. Si no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos naturales, la prestación corresponderá íntegramente a los hijos legítimos.

4. Si no hubiere hijos legítimos la porción de estos corresponde a los hijos naturales en concurrencia con el cónyuge sobreviviente.

5. Si no hubiere cónyuge sobreviviente, ni hijos legítimos el monto de la prestación se dividirá así: la mitad para los padres legítimos o naturales, y la otra mitad para los hijos naturales”.

Decreto 1848 de 1969

“ART. 53—Derecho al seguro por muerte. En caso de fallecimiento del empleado oficial en servicio, sus beneficiarios forzosos tienen derecho a percibir el valor del seguro por muerte a que se refiere el artículo anterior, de acuerdo con la siguiente forma de distribución:

1. La mitad para el cónyuge sobreviviente y la otra mitad para los hijos legítimos y naturales del empleado fallecido. Cada uno de los hijos naturales lleva la mitad de lo que corresponda a cada uno de los hijos legítimos.

2. Si no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos naturales, el valor del seguro se pagará a los hijos legítimos, por partes iguales.

3. Si no hubiere hijos legítimos, la parte de estos corresponde a los hijos naturales, en concurrencia con el cónyuge sobreviviente.

4. Si no hubiere cónyuge sobreviviente, ni hijos legítimos, el valor del seguro se distribuirá así: la mitad para los padres legítimos o naturales del empleado fallecido y la otra mitad para los hijos naturales.”

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de los numerales 2º, 3º, 4º y 5º del artículo 34 del Decreto 3135 de 1968, por tratarse de un artículo contenido en un decreto con fuerza de ley.

Sin embargo, la Corte se declarara inhibida para conocer de la constitucionalidad de los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 53 del Decreto 1848 de 1969, ya que el decreto en mención es de naturaleza reglamentaria y la Corte Constitucional no tiene competencia para estudiar su concordancia con la Carta Fundamental.

2. Problemas jurídicos.

En el caso particular, a la Corte Constitucional le corresponde determinar si el artículo demandado, en cuanto reconoce el derecho al seguro por muerte del empleado público o trabajador oficial en servicio únicamente a favor del cónyuge sobreviviente, vulnera el derecho de igualdad del compañero permanente del causante.

No obstante, antes de entrar en el análisis de fondo de la disposición, la Corte debe resolver el problema de la vigencia del precepto acusado. En efecto, tanto el Ministerio de la Protección Social como la Caja Nacional de Previsión (Cajanal) consideran que el artículo 34 del Decreto 3135 de 1968 fue expresamente derogado por el artículo 98 del Decreto 1295 de 1994.

3. La derogación expresa del artículo 34 del Decreto 3135 de 1968.

El Decreto 3135 de 1968 —contentivo de la norma demandada— fue expedido por el Gobierno Nacional en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 65 de 1967, ley mediante la cual se autorizó al Presidente para “modificar la remuneración y régimen de prestaciones de las Fuerzas Militares, se provee al fortalecimiento de la administración fiscal, se dictan otras disposiciones relacionadas con el mejor aprovechamiento de las partidas presupuestales destinadas a gastos de funcionamiento y se crea una nueva comisión constitucional permanente en las cámaras legislativas”.

No obstante, el artículo 34 del Decreto 3135 de 1968 fue expresamente derogado por el Decreto 1295 de 1994, por el cual se determina “la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”, expedido por el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

En efecto, el artículo 98 del citado Decreto 1295 de 1994 dispone:

“ART. 98—Derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de publicación y deroga los artículos 199, 200, 201, 202, 203, 204 y 205 del Código Sustantivo de Trabajo, los artículos 20, 88 y 89 del Decreto 1650 de 1977, los artículos 24, 25 y 26 del Decreto 2145 de 1992, los artículos 22, 23, 25, 34, 35 y 38 del Decreto 3135 de 1968, los capítulos cuarto y quinto del Decreto 1848 de 1969, el artículo 2º y el literal b) del artículo 5º de la Ley 62 de 1989 y demás normas que le sean contrarias, a partir de la entrada en vigencia del sistema general de riesgos profesionales, de conformidad con lo establecido en el artículo anterior” (resaltado fuera del texto de la norma original).

De lo anterior se deduce que el artículo 34 del Decreto 3135 de 1968 estuvo vigente hasta el 22 de junio de 1994, fecha en la cual entró en vigencia el Decreto 1295 de 1994, por el cual fue derogado.

En principio, la derogación de la norma impediría a la Corte pronunciarse sobre su exequibilidad. No obstante, reiterada jurisprudencia de esta corporación ha señalado que el juez constitucional está en la obligación de emitir pronunciamiento de fondo respecto de normas que han sido derogadas, si del análisis correspondiente surge que las mismas continúan produciendo efectos, aún después de haber perdido vigencia.

Así, por ejemplo, en sentencia C-392 de 1995, la Corte aseguró:

“... es menester que, a cambio de precipitar una inhibición que podría hacer viable la efectiva aplicación de la norma contraria a la Carta, la corporación determine si, pese a la derogación del precepto acusado o revisado, este sigue produciendo efectos, pues, en caso de ser así, lo indicado es decidir, mediante fallo de mérito, acerca de la inexequibilidad planteada...” (sentencia C-392 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

De la misma manera, en la sentencia C-505 de 1995, la corporación reiteró lo siguiente:

“... que en función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella [la Corte Constitucional] debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto...” (sentencia C-505 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Pasa entonces la Corte a definir si la norma demandada se encuentra produciendo efectos jurídicos.

4. La producción de efectos jurídicos del artículo 34 del Decreto 3135 de 1968.

El artículo 34 del Decreto 3135 de 1968 le otorgó el derecho al cónyuge sobreviviente —y a otros parientes— del empleado público o trabajador oficial muerto en servicio, a recibir las prestaciones sociales que a este le hubieren correspondido en vida. La norma acusada no incluye a los compañeros o compañeras permanentes del causante, razón por la cual el demandante de esta oportunidad considera que es discriminatoria.

Ahora bien, la norma acusada estuvo vigente entre 1968 y 1994, año en el que fue derogada. A partir de 1994, la regulación de las prestaciones sociales derivadas de la muerte en servicio de los servidores públicos se sometió a la regulación del Decreto 1295 de 1994, normativa que modificó totalmente dicha prestación al desarrollar el actual sistema general de riesgos profesionales.

En efecto, el sistema general de riesgos profesionales se estructuró como el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos destinados a “prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencias del trabajo que desarrollan”, sistema que cobijó también las contingencias acaecidas a los servidores del Estado.

Tal como lo define el artículo 4º del Decreto 1295, la cobertura del sistema general de riesgos profesionales incluye, con las excepciones previstas en la Ley 100 de 1993, a todas las empresas que funcionen en el territorio nacional, y a los trabajadores, contratistas, subcontratistas, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y del sector privado en general.

La extensión del sistema general de riesgos profesionales garantizaba, entonces, la cobertura de las contingencias, enfermedades y accidentes acaecidos a los trabajadores, a partir de la fecha de vigencia del Decreto 1295 de 1994, con ocasión o como consecuencia del ejercicio, incluyendo a los servidores del Estado. Esto, por supuesto, resultaba incompatible con el seguro por muerte conferido por el Decreto 3135 de 1968, por lo que la derogación de dicha prestación resultó inevitable.

Pese a que la norma demandada dejó de regir a partir de 1994 como consecuencia de la entrada en funcionamiento del sistema general de riesgos profesionales, es un hecho incontrastable que, mientras estuvo vigente, el Estado reconoció prestaciones sociales derivadas del fallecimiento en servicio de empleados públicos o trabajadores oficiales y que dicho reconocimiento se hizo a favor de los beneficiarios mencionados en los diversos numerales del artículo 34.

Así, frente al fallecimiento del causante, es probable que alguno de sus cónyuges sobrevivientes, de sus hijos legítimos o extramatrimoniales o de sus padres legítimos o extramatrimoniales hayan resultado favorecidos con el reconocimiento de la prestación social prevista en el artículo 34 del Decreto 3135 de 1968, porque así lo prevé la enumeración contenida en la norma.

No obstante, también es factible que, en el mismo lapso, el seguro por muerte del servidor público que hubiese fallecido en servicio le hubiese sido negado a los compañeros o compañeras permanentes de los causantes, quienes por virtud de la enumeración contenida en la norma quedaron excluidos de esa prestación económica. Dentro de la misma hipótesis, como consecuencia de la exclusión consagrada en la norma, es probable que muchos de los compañeros permanentes de los servidores públicos fallecidos en servicio no hubieran reclamado para sí el derecho que por virtud de la norma se concede a los cónyuges, a pesar de haber podido considerar que la norma implicaba una discriminación inconstitucional.

En estas condiciones, resulta claro que la norma demandada todavía sigue produciendo efectos, pues la situación jurídica promovida por la exclusión que aquella promueve pudo haberse perpetuado en el tiempo —hasta nuestros días— respecto de individuos a los que les fue negada la prestación del seguro en razón de no cumplir la condición matrimonial prescrita como requisito de adquisición del derecho.

La perpetuación de una situación jurídica que se presume contraria a derecho justifica el pronunciamiento sobre la norma demandada, pese a que la misma haya sido derogada por una normativa anterior al fallo. Así lo ha hecho la Corte en otras oportunidades: por ejemplo, al estudiar la exequibilidad de una disposición de la Ley 33 de 1973 que disponía la pérdida de la pensión de sobreviviente a las viudas de los causantes que hubieren contraído nuevas nupcias, la corporación señaló que la perpetuación de una situación injurídica puede dar lugar al pronunciamiento de la Corte Constitucional.

El tránsito normativo coloca a unas personas dentro de un régimen que permite la adquisición del derecho a la pensión de sobrevivientes de manera plena, sin que sobre el mismo recaiga una condición resolutoria del género que contemplaba la disposición demandada. Se pregunta la Corte si ha de conocer de la demanda instaurada contra una ley derogada cuyos efectos se han consolidado en la extinción de un derecho social, frente a unas personas, por un motivo que la nueva normativa suprime y que, en todo caso, viola la Constitución.

No obstante que el examen de constitucionalidad es posterior a la decisión sobre la procedencia de la acción, la particularidad del asunto que se plantea a la Corte obliga a reconocer previamente el trato inconstitucional pretérito como factor de lesividad, que se hace patente cuando el nuevo régimen elimina la condición y automáticamente hace surgir un grupo de personas quienes se ponen a salvo de la disciplina inconstitucional, la que deja de operar hacia el futuro. En otras palabras, no es posible anticipar, como lo pretende el procurador, una declaración inhibitoria, sin antes verificar si la ley derogada ha consagrado un requisito inconstitucional y si esta es la causa de una situación que se revela en el momento presente como generadora de una desigualdad de trato, lo que demostraría que la norma bajo la forma de una perpetuación de un daño injurídico sigue produciendo efectos y debe, por lo tanto, declararse inexequible. Por el contrario, si la norma derogada, prima facie no es inconstitucional y, además, no es la causa de un tratamiento inequitativo o desigual en el presente, la sustracción de materia es evidente. (Sentencia C-309 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En resumen, para la Corte, aunque la norma demandada fue derogada por una disposición anterior a este pronunciamiento, la misma sigue produciendo efectos jurídicos en tanto que la situación de exclusión por ella promovida se ha perpetuado en el tiempo, al punto que es probable que muchas de las personas excluidas de su regulación no hayan recibido la prestación económica derivada del fallecimiento del servidor público.

Hecha esta consideración, pasa la Corte a establecer si la disposición acusada es contraria al ordenamiento constitucional.

5. Inexequibilidad de la exclusión contenida en el artículo 34 del Decreto 3135 de 1968.

La demandante manifiesta que la norma acusada consagra un tratamiento legal discriminatorio, no equitativo, que perjudica al compañero o a la compañera permanente del empleado público o trabajador oficial fallecido en servicio y que por ello resulta contraria a los artículos 13 y 42 de la Constitución Política.

Asegura que la protección jurídica conferida por la Constitución a la familia cobija tanto a la constituida por el vínculo del matrimonio como a la que surge de la decisión responsable de conformarla, por lo que es inconstitucional que la prestación económica conferida por el artículo demandado se conceda al cónyuge sobreviviente y no al compañero permanente que sobrevive al causante.

Para establecer su concordancia con la Constitución Política, a esta Corte le correspondería adelantar un test de igualdad a la norma acusada, pues ello le permitiría establecer si el trato diferencial conferido por la misma persigue un fin legítimo a la luz del ordenamiento constitucional, si aquel es concordante con esa finalidad y, por último, si el mismo es proporcional en términos del beneficio obtenido frente al perjuicio al que se someten las garantías constitucionales.

No obstante, dicho procedimiento sería necesario si no fuera porque la oposición que existe entre el precepto legal y el canon constitucional es palpable, tanto que el análisis normativo ni siquiera supera con éxito el primero de los escaños del test.

En efecto, la disposición acusada concede el seguro por muerte al cónyuge sobreviviente del servidor público, pero excluye al compañero permanente, introduciendo con ello una diferencia de trato claramente proscrita por el ordenamiento superior.

El artículo 42 de la Carta Política, al señalar que “el Estado y la sociedad garantizan la protección integral de la familia”, advierte que esta se constituye “por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla”, con lo cual se pretende resaltar que resulta ilegítima, desde el punto de vista constitucional, cualquier disposición que niegue o conceda derechos específicos encaminados a favorecer o a perjudicar un tipo específico de composición familiar.

La equiparación jurídica que existe entre la familia proveniente del matrimonio y la que se constituye a partir de la unión marital de hecho hace incompatible con la Constitución la norma que beneficia al miembro sobreviviente del matrimonio, excluyendo del beneficio al miembro sobreviviente de la unión de hecho. En este sentido, el trato diferencial introducido por la norma acusada es inmediatamente incompatible con los preceptos superiores, razón suficiente para obviar los pasos subsiguientes del test de igualdad.

No se requiere más que una rápida lectura de la jurisprudencia constitucional para revelar que el tratamiento jurídico diferencial entre el matrimonio y la unión marital de hecho se ha considerado abiertamente incompatible con la axiología de la Carta Fundamental y que, en esos términos, el legislador se encuentra inhabilitado para expedir disposiciones que favorezcan una tipología familiar determinada, en detrimento de la otra. De allí que la Corte haya dicho que “dado que el artículo 42 de la Constitución dice que la familia se constituye por vínculos naturales o jurídicos, es decir por el matrimonio (vínculo jurídico) o por la decisión libre de conformarla (vínculo natural), puede hablarse de una familia matrimonial y de una extramatrimonial, sin que ello implique discriminación alguna” (3) .

Así, en otro de sus fallos, la Corte Constitucional aseguró:

“La Constitución de 1991 eliminó de manera tajante y definitiva toda forma de diferenciación entre el matrimonio y la unión permanente como fuentes u orígenes de la familia. Tanto el contrato solemne como la voluntad responsable de un hombre y una mujer, sin formalidad alguna, producen el efecto jurídico de formación del núcleo familiar. En consecuencia, todo aquello que en la normatividad se predique del matrimonio es aplicable a la unión de hecho. Con mayor razón lo relacionado con derechos, beneficios o prerrogativas, tanto de quienes integran una u otra modalidad de vínculo familiar como de los hijos habidos en el curso de la relación correspondiente.

Por eso, se muestra como contrario a los preceptos constitucionales toda norma o acto, judicial o administrativo, que pretenda introducir distinciones entre el matrimonio y la unión libre, con el ánimo de reservar para la primera de esas formas de convivencia determinadas preferencias o ventajas, o para la segunda ciertas restricciones u obstáculos en cualquier campo(sentencia T-286 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo) (negrillas fuera del original).

Así mismo, en otro de sus pronunciamientos, al estudiar el delito de inasistencia alimentaria —que, por virtud de la legislación vigente a la fecha de la sentencia, se configuraba únicamente ante el incumplimiento del deber alimentario por parte de los cónyuges—, la Corte Constitucional aseguró:

“… una interpretación sistemática de los artículos 5º y 42 de la Carta Política permite afirmar que la igualdad que propugna la Carta entre las uniones familiares surgidas de vínculos naturales y la conformada por vínculos jurídicos, guarda íntima relación con el artículo 13 superior, que prescribe que: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua religión, opinión política o filosófica (...)” (Resalta la Corte).

“Por consiguiente, ha señalado esta corporación que el legislador no puede expedir normas que consagren un trato diferenciado en cuanto a los derechos y deberes de quienes ostentan la condición de cónyuge o de compañero permanente, como tampoco entre los hijos habidos en matrimonio o fuera de él (4) ”. (Sentencia C-016 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis).

Pese a que la Corte ha dicho que el matrimonio y la unión marital de hecho no son instituciones plenamente asimilables (5) , los derechos conferidos a la familia que se conforma por cualquiera de las dos vías no son susceptibles de tratamiento diferencial cuando este tiene como único fundamento su divergencia estructural. De allí que la exclusión que se institucionaliza por disposición de la norma acusada sea incompatible con el conjunto normativo que constitucionalmente regula la materia.

Ahora bien, como la inconstitucionalidad del precepto demandado no deviene de lo que expresamente prescribe sino de lo que implícitamente no contempla, esta corporación considera que la inconstitucionalidad de la norma se da por omisión del legislador.

En efecto, la disposición demandada es inconstitucional en cuanto no incluye en la regulación pertinente a un grupo de personas que por disposición expresa de la Constitución debería estar incluido. La norma se abstiene de incluir en la regulación del seguro por muerte a los compañeros permanentes de los empleados públicos y trabajadores oficiales fallecidos en servicio, omisión que propiamente es la que resulta inconstitucional.

Sobre el tema de la omisión legislativa como causal de inconstitucionalidad de una disposición legal, la Corte Constitucional ha dicho:

“En relación con el fenómeno de la inconstitucionalidad por omisión, esta corporación ha afirmado que tiene lugar cuando el legislador no cumple un deber de acción expresamente señalado por el constituyente. Esta omisión puede ocurrir de varias maneras: a) cuando se abstiene de expedir una norma encaminada a ejecutar un deber concreto establecido por el constituyente; b) cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; c) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa y tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y d) cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial, exigido por la Constitución.

En la primera hipótesis, corresponde a una omisión legislativa absoluta, pues no existe precepto alguno; en los demás casos, a una omisión legislativa relativa, porque si bien el legislador ha expedido la ley que desarrolla un deber constitucional, en ella solamente ha regulado algunas situaciones dejando por fuera otros supuestos similares, con clara violación del principio de igualdad” (sentencia C-067 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez) (negrillas fuera del original).

En los términos de la jurisprudencia, lo que corresponde a la Corte no es declarar inexequible el precepto acusado pues, en lo que está expresamente regulado, la norma no se opone a la Constitución Política. La decisión por adoptar exige declararlo exequible, pero condicionado a que se entienda que incluye a los compañeros y compañeras permanentes de los empleados públicos y trabajadores oficiales fallecidos en servicio.

En ese entendido, la Corte procede a tomar la decisión correspondiente.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E

1. Declararse INHIBIDA para conocer de la demanda los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 53 del Decreto 1848 de 1969, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Declarar EXEQUIBLES los numerales 3º, 4º y 5º del artículo 34 del Decreto 3135 de 1968, bajo el entendido de que también son beneficiarios del seguro por muerte los compañeros o compañeras permanentes sobrevivientes.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

(3) Sentencia C-310 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(4) Al respecto cabe recordar lo dicho por la Corte en la sentencia C-125 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía en la que señaló: “Establecida, como lo está hoy, la obligación alimentaria en favor de todos los ascendientes y descendientes, no se ve cómo puede el inciso demandado limitar la acción penal a los padres e hijos naturales, con exclusión de los ascendientes y descendientes de los demás grados. Esta limitación es contraria a la igualdad consagrada por el artículo 13 de la Constitución, que prohíbe las discriminaciones por razón del origen familiar.//Obsérvese, además, que, en últimas, la norma acusada establece una doble discriminación: por un lado se discrimina en contra de todos los ascendientes y descendientes legítimos, más allá de los padres e hijos, pues se les somete a la acción penal por el delito de inasistencia alimentaria; y por el otro lado, se discrimina en favor de los ascendientes y descendientes naturales, distintos a los padres e hijos, pues se les libera de la acción penal originada en el mismo delito.// En conclusión: si la obligación de prestar los alimentos legales pesa por igual sobre todos los ascendientes y descendientes, sin limitación y sin distinción entre ellos, como lo establece el artículo 411 del Código Civil, todos los descendientes que la incumplan sin justa causa, incurren en el delito de inasistencia alimentaria. Y es contraria a la igualdad consagrada en la Constitución, la norma que excluya de la acción penal a alguno de tales ascendientes o descendientes”. En el mismo sentido ver la sentencia C-477 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(5) Véase, sentencia C-016 de 2004, capítulo 4º, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

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