Sentencia C-88 de febrero 19 de 2014

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-9736

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 (sic) (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo”.

Actor: Andrioli Cubides Fontecha

Bogotá, D. C., diecinueve de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS. «1.1. Disposición demandada.

A continuación se transcriben y subrayan los apartes demandados:

LEY 1437 de 2011 

(enero 18)

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

El Congreso de la República

DECRETA:

ART. 22.—Organización para el trámite interno y decisión de las peticiones. Las autoridades deberán reglamentar la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver, y la manera de atender las quejas para garantizar el buen funcionamiento de los servicios a su cargo.

Cuando más de diez (10) ciudadanos formulen peticiones de información análogas, la administración podrá dar una única respuesta que publicará en un diario de amplia circulación, la pondrá en su página web y entregará copias de la misma a quienes las soliciten.

1.2. Solicitud.

El accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “ciudadanos” contenida en el inciso 2º del artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, por las razones que se indican a continuación.

1.3. Cargos.

El peticionario sostiene que la disposición impugnada desconoce el derecho de petición y el derecho a la igualdad, previstos en los artículos 23 y 13 de la Carta Política, respectivamente, en la medida en que únicamente faculta a los ciudadanos, y no a todas las personas, para presentar solicitudes respetuosas a las autoridades.

En efecto, el primero de los preceptos constitucionales radica el derecho de petición en todos los sujetos de derecho, sin establecer ninguna limitación en función de criterios como la edad, la condición migratoria o la ciudadanía, mientras que el aparte normativo impugnado que regula este mismo derecho, habilita únicamente a quienes tienen la condición de ciudadano.

Asimismo, en la medida en que la norma demandada establece una diferenciación injustificada entre los ciudadanos y las demás personas que no tienen esta condición, como ocurre con los niños y los extranjeros, vulnera el derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación.

(…).

II. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

De acuerdo con el artículo 241.4 de la Carta Política, esta corporación es competente para conocer y pronunciarse sobre la constitucionalidad de la expresión demandada, como quiera la misma que se encuentra contenida en una ley expedida por el Congreso de la República.

2. Cuestiones a resolver.

Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, la Corte estima necesario abordar tres cuestiones:

En primer lugar, dado que en la Sentencia C-818 de 2011(4) esta corporación declaró la inexequibilidad de los artículos 13 a 33 la Ley 1437 de 2011, en consideración a que tales disposiciones regularon el derecho de petición de manera integral, estructural y completa sin seguir el procedimiento estatutario exigido en la Carta Política, y en consideración a que en el mismo fallo se ordenó aplazar los efectos de la declaratoria hasta el 31 de diciembre de 2014 para no crear un vacío jurídico que anularía el ejercicio de tal derecho fundamental, la Corte debe determinar si en esta oportunidad hay lugar a un pronunciamiento de fondo, o si por el contrario, se debe estarse a lo resuelto en aquella providencia.

En segundo lugar, en caso de concluir que es viable un nuevo examen de constitucionalidad, se debe establecer la aptitud de los cargos planteados en el escrito de acusación.

Finalmente, de concluirse la viabilidad del juicio de constitucionalidad a partir de las acusaciones de la demanda, se debe definir si el aparte normativo acusado es compatible con el principio de igualdad y con el derecho de petición, previstos en los artículos 13 y 23 de la Carta Política, respectivamente.

3. La configuración del fenómeno de la cosa juzgada.

3.1. Tal como se señaló en los acápites precedentes, en la Sentencia C-818 de 2011 se declaró la inexequibilidad de los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, sobre la base de que como tales disposiciones versaban sobre los elementos constitutivos del derecho fundamental de petición, han debido ser expedidas a través del procedimiento estatutario, y no a través del procedimiento legislativo ordinario; no obstante, la Corte postergó los efectos del fallo hasta el día 31 de diciembre de 2014, en atención a que el retiro inmediato del sistema jurídico de los mencionados preceptos legales provocaría una situación de inconstitucionalidad inaceptable, por cuanto el vacío jurídico en esta materia se traduciría en la imposibilidad de ejercer el derecho de petición, y en consideración a que la naturaleza procedimental de las irregularidades que sustentaron la anterior decisión, hacían imperativo aplazar los efectos del fallo en un lapso en el que el órgano legislativo tuviese la oportunidad de expedir la normatividad correspondiente, según el procedimiento requerido.

Así las cosas, la hipótesis a la que se enfrenta la Corte en esta oportunidad tiene los siguientes elementos constitutivos: (i) Se demanda la inconstitucionalidad de un precepto legal por presuntas irregularidades de orden sustantivo; (ii) la disposición cuestionada ha sido declarada inexequible previamente en otro fallo de la Corte Constitucional; (iii) la decisión judicial tuvo como fundamento la verificación de falencias de tipo procedimental; (iv) pese a la declaratoria de inexequibilidad, la disposición se encuentra vigente, por cuanto el fallo original difirió los efectos de la declaratoria, y el precepto fue demandando antes de que expirase el plazo previsto en la sentencia para su retiro definitivo del ordenamiento.

De acuerdo con esto, para definir si en esta oportunidad la existencia de la Sentencia C-818 de 2011 excluye de plano un pronunciamiento de fondo, se debe establecer si los fallos de esta corporación que declaran la inexequibilidad diferida de una disposición legal con fundamento en falencias procedimentales, puede ser objeto de un nuevo juicio de constitucionalidad mientras la misma se encuentra vigente, a partir de vicios sustantivos.

3.2. Hasta el momento, este tribunal ha resuelto negativamente el interrogante anterior. Es así como en las sentencias C-957(5), 863(6), 1049(7), 1211 de 2001(8) y C-027 de 2012(9), así como en el Auto 311 de 2001(10), en las que esta corporación se ha enfrentado a hipótesis análogas a la abordada en esta oportunidad, se ha negado la posibilidad de estructurar un nuevo juicio de constitucionalidad, y por el contrario, sistemáticamente ha ordenado estarse a lo resuelto en las sentencias que declaran la inexequibilidad diferida de una ley con fundamento en falencias de orden formal y procedimental, pese a que en la nueva demanda se alegan vicios sustantivos de cuerpos normativos o de preceptos legales que aún permanecen vigentes dentro del ordenamiento jurídico. La Corte ha ido más allá, y ha establecido que esta prohibición opera incluso cuando el fallo inicial que declara la inconstitucionalidad versa sobre un cuerpo normativo como tal, y posteriormente se demanda una o más disposiciones que la integran, en la medida en que lo que se predica del conjunto, también se predica de sus elementos constitutivos(11).

Así, en la Sentencia C-027 de 2012, la Corte ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-366 de 2011, que declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 (que modificó el Código de Minas) con fundamento en que su expedición no estuvo precedida de la consulta previa a las comunidades indígenas, aunque en razón de la orden de diferimiento de dos años consagrado en el mismo fallo, el referido cuerpo normativo se encontraba vigente al momento del nuevo pronunciamiento judicial, y aunque la nueva demanda se ponía de presente una falencia distinta a la omisión de la consulta previa. Lo mismo ocurrió en las sentencias C-957 C-853, C-1049 y C-1211 de 2001, así como en el Auto 311 de 2001, cuando la Corte ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-737 de 2011(12), que a su vez había declarado la inexequibilidad diferida de la Ley 619 de 2000(13), por haber vulnerado los principios de unidad de materia e identidad flexible.

Para justificar esta solución, la Corte ha sostenido dos tipos de argumentos. Por un lado, se ha sostenido que como el fallo judicial se sustenta en vicios de orden procedimental, en estricto sentido el cuerpo normativo declarado inconstitucional nunca surgió a la vida jurídica, y sobre disposiciones inexistentes no es viable el control abstracto de constitucionalidad. Dicho de otro modo, en la medida en que la regularidad en el procedimiento de expedición de una ley es una condición necesaria para que esta se incorpore al orden jurídico, cuando mediante una sentencia de inexequibilidad se ha determinado una falencia procedimental insalvable, propiamente lo que se ha establecido es que no existen ninguna ley que pueda ser controlada y retirada del ordenamiento(14).

El segundo argumento, en cambio, se apoya en la tesis sobre los efectos de cosa juzgada del fallo que declara la inexequibilidad diferida de una ley o de una disposición legal en particular. En este sentido, en la mayor parte de las providencias señaladas anteriormente se ha descartado el examen de constitucionalidad sobre la base de que el fenómeno aludido excluye automáticamente un nuevo juicio de constitucionalidad. Aunque normalmente la Corte se ha limitado a invocar genéricamente el principio de la cosa juzgada, y a derivar de allí la imposibilidad de un nuevo pronunciamiento judicial(15), en otras ocasiones ha proporcionado explicaciones adicionales, referidas específicamente a la hipótesis propuesta.

En este sentido, se ha señalado que una nueva revisión podría amenazar la integridad del fallo inicial, pues si declara la exequibilidad del precepto que anteriormente fue considerado inconstitucional, se quebrantaría la declaratoria de inexequibilidad; y si declara la inexequibilidad sin diferir los efectos en los mismos términos de la providencia original, también desobedecería la orden de aplazamiento. En otras palabras, como la decisión sobre la inexequibilidad diferida de la ley o de un precepto legal es inamovible en virtud del principio de cosa juzgada, no podría ser modificada posteriormente, ni para declararla exequible, ni para ordenar su retiro inmediato del ordenamiento jurídico, anticipando los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad(16).

3.3. Coincidiendo con las apreciaciones y el planteamiento de la Procuraduría General de la Nación, la Corte encuentra que resulta imperioso modificar este precedente que descarta el control constitucional respecto de disposiciones legales vigentes que han sido declaradas inexequibles con efectos diferidos con fundamento en un vicio de forma o procedimiento, cuando el nuevo cuestionamiento se refiere a deficiencias de orden sustantivo. Esta necesidad se explica porque la regla jurisprudencial anterior resulta manifiestamente incompatible con el sistema de valores y principios que irradia la Carta Política, mientras que la solución propuesta, en cambio, superaría esta deficiencia(17).

3.3.1. En efecto, la regla jurisprudencial cuya revisión se propone ha tenido un doble fundamento: por un lado, el fenómeno de la cosa juzgada, y por otro, la tesis sobre la inexistencia de acto declarado inexequible por razones de orden procedimental.

Este último argumento resulta inadmisible. Lo primero que debe advertirse es que la tesis referida no corresponde a ningún precedente consolidado dentro de la jurisprudencia de este tribunal y, por el contrario, se trata de una afirmación aislada, formulada únicamente en el contexto del Auto 311 de 2001. En este escenario, como se trataba de una nueva jurisprudencia sentada en la referida providencia, ha debido señalarse allí con precisión, claridad y contundencia su fundamento jurídico, y en particular, las razones por las que, de verificarse una deficiencia en el procedimiento de expedición de una disposición, debe reputarse que nunca existió ni nació a la vida jurídica; pese a lo anterior, en el Auto 311 de 2001 únicamente se afirma que “cuando una ley es declarada inexequible, por vicio de procedimiento en su formación, en realidad la voluntad del legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera examinar si es inexequible por razones de fondo; la inexequibilidad por razones de fondo, presupone que la norma haya sido expedida de conformidad con el procedimiento que la propia Constitución exige para que surja válidamente el orden jurídico”.

Por lo demás, este entendimiento de los vicios procedimentales y de los efectos jurídicos de la declaratoria de inexequibilidad, no se compadece plenamente con los principios orientan (sic) el control constitucional. En atención al principio democrático, existe una presunción general de legitimidad y de validez de los actos normativos emanados de los órganos de producción normativa que tienen un origen democrático, y en particular, del órgano legislativo. De esta presunción se derivan varias consecuencias: (i) por un lado, el desconocimiento de la validez de tales actos es excepcional; (ii) como consecuencia de lo anterior, el juicio de constitucionalidad debe estructurarse únicamente en relación con las acusaciones que tengan la potencialidad de desvirtuar esta presunción, y que por este motivo, pongan en evidencia una disconformidad insalvable entre el precepto legal y el ordenamiento superior; (iii) finalmente, una vez verificada la oposición entre la disposición objeto de control y las normas de rango constitucional, por regla general la declaración judicial correspondiente tiene efectos hacia el futuro, y en principio no afecta las situaciones consolidadas al amparo de la ley, cuando esta se presumía válida.

En este contexto, afirmar que la disposición o el cuerpo normativo declarado inexequible por razones procedimentales nunca nació a la vida jurídica, y que por este motivo no podría ser objeto de una nueva revisión por esta corporación, desdibuja los elementos estructurales del modelo de control constitucional.

Finalmente, la tesis esbozada en el referido fallo lleva aparejado un contrasentido. En efecto, la idea de que las irregularidades procedimentales afectan de tal modo el acto normativo, que en estricto sentido impiden su nacimiento a la vida jurídica, podría tener asidero de manera excepcional, cuando el fallo de inexequibilidad tiene efectos retroactivos, y cuando por esta vía se presume que el acto nunca existió. No obstante, en la hipótesis propuesta ocurre justamente lo contrario, porque una vez advertida la falencia procedimental se declara la inexequibilidad de la disposición, pero se aplazan los efectos de tal fallo. En este escenario, la tesis del actor constituye un imposible lógico, y conduce al resultado paradójico de entender que las normas que nunca han nacido a la vida jurídica, sin embargo, se encuentran incorporadas al ordenamiento, producen efectos jurídicos y se mantienen en él incluso después de que por vía judicial se declara su inexequibilidad.

Por las razones expuestas, la regla que descarta el control constitucional en la hipótesis examinada no podría ampararse en el planteamiento propuesto.

3.3.2. Por su parte, tampoco es admisible el argumento que justifica la limitación procesal a partir de la necesidad de preservar el principio de cosa juzgada, porque no se compadece con el entendimiento que ha tenido esta corporación de este fenómeno, y porque además, podría entrar en conflicto con la misión básica de la Corte de preservar la supremacía e integridad del ordenamiento superior, así como de las facultades que en desarrollo de tal función, le fueron asignadas en la Constitución.

En efecto, el artículo 243 de la Carta Política establece que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada. // Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. En estos términos, la Constitución atribuye a las sentencias de constitucionalidad los efectos de cosa juzgada, y en este entendido, no es posible revivir los debates allí planteados, y las decisiones en ellas adoptadas son definitivas, inmutables e irrevocables.

Ahora bien. Para evaluar los efectos y consecuencias jurídicas del principio de cosa juzgada en este escenario concreto, debe tenerse en cuenta la naturaleza y el objeto específico de los procesos de constitucionalidad, y en particular, el hecho de que los juicios de validez que allí se efectúan, se estructuran siempre a la luz de uno o más hipotéticos vicios que han sido puestos de presente por el demandante y los intervinientes que coadyuvan sus pretensiones, cuando el control se activa por una demanda de inconstitucionalidad, o por la propia Corte y por quienes han intervenido en el proceso, cuando la revisión es oficiosa. En cualquier caso, la evaluación efectuada por esta corporación es siempre relacional, en el sentido de que está inescindiblemente vinculada a una o más acusaciones o posibles inconstitucionalidades, y como consecuencia de ello, los efectos de cosa juzgada de las decisiones judiciales que determinan la exequibilidad o la inexequibilidad de una disposición o de un cuerpo normativo, debe entenderse en función de tales acusaciones(18).

En este contexto, incluso cuando se declara la inexequibilidad de una disposición o de un cuerpo normativo, la determinación judicial se establece en relación con la irregularidad o vicio en función del cual se adoptó la decisión, por lo que, también en este tipo de sentencias, los efectos de la cosa juzgada se predican del debate así estructurado, y de la decisión así adoptada.

Por este motivo, la revisión de una disposición declarada inexequible previamente por un vicio de fondo, a la luz de un presunto vicio sustancial, tampoco podría comprometer el principio de cosa juzgada, pues en modo alguno se revive el debate jurídico ya cerrado el otro fallo judicial, que contenía únicamente un pronunciamiento sobre la constitucionalidad del mismo precepto, pero a la luz de otra falencia.

Por este mismo motivo, una nueva determinación judicial sobre el precepto legal tampoco tendría la potencialidad de desconocer o de comprometer la parte resolutiva de la sentencia anterior que, por un lado, ha declarado la inexequibilidad, y que por otro, ha dispuesto el diferimiento de retiro del orden jurídico.

Si se declara la inexequibilidad de la norma, la determinación inicial de inconstitucionalidad queda incólume, y no se presenta ningún tipo de inconsistencia u oposición, pues ambas declaratorias apuntan a poner en evidencia la incompatibilidad entre el precepto legal objeto de control y el ordenamiento superior; aún más, ni siquiera podría considerarse que se trata de decisiones redundantes, porque cada una de ellas establece la incompatibilidad en función de cargos distintos. Y a la inversa, si en la segunda sentencia se declara la exequibilidad con respecto al cargo material examinado, el nuevo pronunciamiento tampoco tendría vocación para afectar la orden judicial previa, pues en todo caso la norma sería incompatible con el ordenamiento superior, aunque no desde una perspectiva material, sino por las irregularidades procedimentales detectadas en la sentencia anterior; en este sentido, la Corte comparte la apreciación de la vista fiscal, en el sentido de que en este caso “lo que se está diciendo es que una norma es exequible por algunas razones pero que no lo es por otras”, porque lo que desde una de estas perspectiva puede aparecer como ajustado a la Carta Política, puede no serlo desde la otra perspectiva. En definitiva, en ninguno de los escenarios posibles el nuevo pronunciamiento sobre la exequibilidad, tendría la potencialidad de afectar el carácter definitivo, inmutable e irrevocable de la decisión judicial de la Corte.

Lo mismo acontece con la orden de diferimiento. Cuando el aplazamiento se mantiene en la nueva sentencia, por obvias razones no habría ninguna afectación del principio de cosa juzgada. Y cuando ocurre lo contrario, es decir, cuando la Corte verifica la inconstitucionalidad de la norma por un vicio material y ordena el retiro inmediato de la disposición del orden jurídico, tampoco habría una afectación del referido principio; en efecto, la inexequibilidad diferida se produce en escenarios excepcionales en los que una vez ponderada la dimensión del vicio procedimental frente a los perjuicios que provoca el retiro automático de la norma del sistema jurídico, se concluye que, en términos constitucionales, el daño provocado por el vacío legal sería muy superior a vigencia temporal del precepto(19); como esta ponderación que efectúa la Corte se produce en relación con el vicio procedimental que fue identificado en el proceso, la determinación judicial debe enmarcase dentro tal falencia, y por tanto, una nueva ponderación, efectuada a la luz de otro vicio, tampoco lesionaría el principio de cosa juzgada.

Pero además, en estricto sentido, en las sentencias de inexequibilidad diferida lo que se prescribe es que en un momento futuro, determinado o determinable, la norma se encuentre retirada del ordenamiento, mas no que inexorablemente deba permanecer vigente durante todo este lapso de tiempo. Si así se entendiesen estas órdenes, el legislador tendría vedada la posibilidad de expedir una nueva normatividad en la misma materia antes de que expire el plazo señalado por la Corte, situación claramente inaceptable. Así entendida la orden de aplazamiento, si en nuevo examen de constitucionalidad la Corte encuentra que la norma ya declarada inexequible, es también incompatible con el ordenamiento superior por razones de fondo, y determina la inconstitucionalidad correspondiente, la desaparición inmediata del ordenamiento no entraría en conflicto con la orden judicial anterior, pues en todo caso, cuando llegue el momento fijado por la corporación, la norma estará retirada del ordenamiento.

Lo que ocurre entonces es que cuando en una sentencia de inexequibilidad no se modulan los efectos temporales de la declaratoria de inexequibilidad y la norma objeto del fallo es retirada inmediatamente del ordenamiento una vez adoptada y comunicada la decisión de la Corte, por sustracción de materia se hacen inviables nuevos procesos de inconstitucionalidad respecto del mismo precepto ya retirado del ordenamiento, pues justamente, la disposición ya no hace parte del mismo y carece de sentido pronunciarse sobre una norma que ya no integra el sistema jurídico. Es esto, y no el principio de cosa juzgada, el que explica y justifica la práctica institucional de no adelantar procesos de constitucionalidad en contra de disposiciones declaradas inexequibles previamente.

Hipótesis distinta se presenta cuando la propia Corte ordena el aplazamiento de la declaratoria de inconstitucionalidad establecida en función de un defecto procedimental, y posteriormente se presenta una demanda en contra de la misma disposición cuando aún se encuentra vigente, por un vicio sustancial no abordado en la sentencia anterior. Como en estos casos ya no se presenta esta sustracción de materia porque la norma aún se encuentra vigente y además puede producir efectos jurídicos, decae el fundamento de la prohibición de control, y de este modo, y tal como se explicará a continuación, es viable una nueva revisión a la luz de la nueva acusación propuesta por el demandante, y un nuevo fallo en relación con esta.

Por estas razones, la Corte concluye a la luz del supuesto fundamental bajo el cual se estructuró el precedente constitucional hoy cuestionado, relacionado con la necesidad de respetar el principio de cosa juzgada, no podría justificarse la decisión de no efectuar el control constitucional de disposiciones jurídicas vigentes, aunque declaradas inexequibles en virtud de un fallo de constitucionalidad diferida.

3.3.3. En los párrafos precedentes se sostuvo que la práctica institucional, a la luz de la cual resultan improcedentes los fallos de inconstitucionalidad respecto de disposiciones jurídicas declaradas inexequibles previamente, se explica, no en función del principio de cosa juzgada, sino porque en general, la declaratoria de inexequibilidad lleva aparejada la pérdida inmediata de vigencia de la correspondiente disposición, y su eliminación automática del ordenamiento jurídico.

En la hipótesis propuesta, por el contrario, este supuesto no se presenta porque justamente la Corte ha ordenado diferir los efectos del fallo, por lo que en ausencia de tal premisa, queda abierta la cuestión por la posibilidad de revisar la constitucionalidad a la luz de cargos de tipo sustancial, de disposiciones vigentes pero declaradas inconstitucionales por razones de tipo procedimental, en un fallo de inexequibilidad diferida.

El referente para dar respuesta a este interrogante debe ser el principio de la supremacía constitucional, y las funciones asignadas a esta corporación de velar por su integridad. En este sentido, la Corte considera que existe una diferencia constitucionalmente relevante entre los vicios de una y otra naturaleza, y que en la hipótesis examinada, la verificación de una falencia procedimental no excluye, ni debe excluir, el examen por vicios de orden sustantivo.

En efecto, mientras las exigencias formales y procedimentales para la validez de una disposición legal, se establecen en función del principio democrático y del principio de publicidad, las segundas se orientan a la protección y defensa de los principios y valores contenidos en el texto constitucional que no tienen un vínculo directo con aquellos. Por ello, lo que desde la primera perspectiva puede aparecer como ajustado al ordenamiento superior, puedo no serlo desde la otra perspectiva.

Es esto lo que explica que el mismo artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 establezca expresamente que “las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para toda las autoridades y los particulares. La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios de formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo” (resaltado por fuera de texto). En estos términos, el propio ordenamiento jurídico reconoce la diferencia constitucionalmente relevante entre los vicios de una y otra naturaleza, y dispone que el control constitucional no se agota con la revisión formal y procedimental.

Esta distinción adquiere especial relevancia en la hipótesis examinada, porque cuando el juez constitucional imparte la orden de diferimiento de un fallo de inexequibilidad, lo hace sobre la base de la irregularidad procedimental verificada, sin tener en cuenta, como es obvio y natural, las posibles falencias de orden sustancial a la luz de las cuales podría resultar imperativo retirar de inmediato la respectiva norma del orden jurídico. Podría ocurrir, por ejemplo, que una ley cuyo trámite de aprobación fue irregular, sea, además, claramente lesiva de un derecho fundamental; si el referido cuerpo normativo es demandado por el primero de estos vicios, y sobre esta base se declara su inexequiblidad, pero con efectos diferidos, su aplicación temporal podría provocar una grave lesión de los derechos fundamentales.

Por este motivo, el juez constitucional no podría ampararse en la presunta pero falsa afectación del principio de cosa juzgada, para negar la posibilidad de emprender un nuevo análisis desde una perspectiva material. Por el contrario, la supremacía constitucional, y el cometido fundamental asignado a esta corporación de preservar su integridad y superioridad jerárquica, hace imperativo un nuevo examen del precepto. Si en estos casos el juez constitucional, por vía de rechazar la revisión judicial, tácitamente admite la aplicación de una disposición legal materialmente incompatible con el ordenamiento superior, además de provocar la vulneración del texto constitucional durante la vigencia de la disposición ya declarada inexequible, desconocería su deber de garantizar la supremacía constitucional, y las competencias que le fueron asignadas para logar este cometido.

Así las cosas, cuando a la luz de un examen procedimental se concluye que la norma cuestionada puede permanecer dentro del orden jurídico durante determinado lapso de tiempo, al cabo del cual debe ser retirada, ello no obsta para que se emprenda una revisión de tipo sustancial, y bien, o se declare su exequibilidad, caso en el cual permanecerá vigente hasta que se agote el lapso temporal fijado en el fallo inicial, o se declare inexequible, caso en el cual deberá ser retirada del orden jurídico inmediatamente.

3.4. Por las razones expuestas, la Corte concluye que aunque el accionante demandó parcialmente el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, ya declarado inexequible en la Sentencia C-818 de 2011 por haberse expedido pretermitiendo el procedimiento para la expedición de leyes estatutarias, la circunstancia de que se hayan diferido los efectos de la declaratoria hasta el 31 de diciembre de 2014, y la circunstancia de que en esta oportunidad la acusación se sustente en cargos sustanciales no examinados en el fallo anterior, relacionados con la afectación del derecho de petición y con el derecho a la igualdad, hace viable, en principio, un nuevo juicio de constitucionalidad.

4. Aptitud de la demanda.

4.1. Una vez descartada la tesis de que esta corporación se encuentra impedida para efectuar la revisión del artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, se debe determinar si los cargos del escrito de acusación permiten la estructuración de un juicio de constitucionalidad.

4.2. En este sentido, tanto la Procuraduría General de la Nación, como la totalidad de los intervinientes (Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia y el Centro de Estudios en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Javeriana), advierten sobre la ineptitud sustantiva de la demanda.

4.2.1. La primera falencia detectada, se refiere a que la acusación del actor se soporta en una interpretación abiertamente inadecuada de la preceptiva legal demandada. En este sentido, se advierte que los cargos parten del supuesto de que el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 niega el derecho de petición a todas las personas que no tienen condición de ciudadanos, cuando el precepto legal versa exclusivamente sobre un aspecto accesorio y operativo de tal derecho fundamental, relacionado con la posibilidad de dar una respuesta y una comunicación conjunta a peticiones análogas presentadas por diez o más ciudadanos, y cuando además, una lectura sistemática y contextual del precepto, permite disipar cualquier duda sobre los sujetos habilitados para presentar peticiones, en el sentido de que también las personas que no tienen la condición de ciudadanos, cuentan con este derecho fundamental.

4.2.2. Por otro lado, se advierte que la acusación del actor parte de un entendimiento inadecuado e incorrecto de la preceptiva constitucional, en tanto presume que todo trato diferenciado entre los ciudadanos y las demás personas que no tienen esta condición es, por sí mismo, discriminatorio, cuando en realidad esto ocurre únicamente cuando la diferenciación normativa se traduce en una lesión o un menoscabo de los derechos. En este caso, sin embargo, como el precepto demandado no establece ninguna limitación al derecho de petición de las personas que no tienen la condición de ciudadanos, sino que habilita a la administración pública para dar una respuesta colectiva a peticiones análogas presentadas por 10 o más ciudadanos, no se configura ninguna forma de discriminación.

4.3. La Corte encuentra que la apreciación de la vista fiscal y de los intervinientes tiene pleno asidero, en la medida en que la acusación del peticionario se estructuró en función de un contenido que carece de todo referente normativo.

En efecto, el actor sostiene que como el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 solo habilita a los ciudadanos para presentar peticiones a las autoridades públicas, se vulnera el derecho a la igualdad y el derecho de petición de las personas que no tienen condición de ciudadanos, y que por esta vía, desconoce los artículos 13 y 23 del texto constitucional. No obstante, el precepto demandado tiene un alcance sustancialmente distinto del supuesto por el actor, en la medida en que se limita a establecer que “cuando diez (10) o más ciudadanos formulen peticiones de información análogas, la administración podrá dar una única respuesta que publicará en un diario de amplia circulación, la pondrá en su página web y entregará copias de la misma a quienes la soliciten”.

Como puede advertirse, el supuesto fundamental sobre el cual se estructura la totalidad de la acusación no tiene ninguna correspondencia con esta disposición, ya que allí, lejos de limitar el derecho de petición para algunos sujetos, regula un aspecto adjetivo del mismo, relacionado con la facultad de la administración para responder y comunicar colectivamente las peticiones análogas presentadas por diez o más ciudadanos.

Y a su turno, esta facultad de la administración no representa ninguna restricción o limitación al derecho de petición de las personas que no tienen la condición de ciudadanos, y mucho menos confiere un privilegio en esta materia a los que sí la tienen. Por el contrario, la medida legislativa cuestionada se estableció en beneficio de la administración pública, para simplificar la labor de respuesta y de comunicación de tales respuestas, a las peticiones presentadas por los ciudadanos, al permitir una contestación y un aviso colectivo; de este modo, el efecto jurídico de la disposición respecto de quienes no tienen la condición de ciudadanos, es que respecto de ellos las respuestas y la comunicación de las mismas en principio debe ser individualizada, circunstancia esta que, en principio, resulta más benéfica para ellos.

4.4. Por este motivo, la Corte concluye que no es viable un pronunciamiento de fondo, comoquiera que, en estricto sentido, no existe ningún cargo o acusación específica respecto de la cual se puede determinar su prosperidad.

Así las cosas, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-818 de 2011, que declaró la inexequibilidad del artículo 22 de la Ley 1437 de 2001 y que difirió los efectos de la declaratoria hasta el 31 de diciembre de 2014, y además, se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión demandada, por ineptitud sustantiva de la demanda.

5. Recapitulación.

5.1. El ciudadano Andrioli Cubides Fontecha demandó la expresión “ciudadanos” contenida en el artículo 2 (sic) de la Ley 1437 de 2011, que habilita a la administración pública para dar una respuesta y una comunicación conjunta a las peticiones de información análogas presentadas por diez o más ciudadanos. A juicio del actor, en la medida en que la norma únicamente faculta a los ciudadanos para presentar solicitudes a la administración, y no a todas las personas, desconoce tanto el derecho de petición como el derecho a la igualdad, en contravía de los artículos 23 y 13 del ordenamiento superior.

5.2. Aunque en la Sentencia C-818 de 2011 la Corte declaró la inexequibilidad del precepto acusado, en todo caso en principio es viable un nuevo pronunciamiento sobre la disposición, en tanto que, por un lado, el referido fallo difirió los efectos de la declaratoria hasta el 31 de diciembre de 2014, de modo que el precepto demandado se encuentra vigente, y en tanto que, por otro lado, la declaratoria de inexequiblidad se sustentó en vicios de orden procedimental, y ahora se propone un vicio de naturaleza sustancial.

Si bien en las sentencias C-957, 863, 1049 y 1211 de 2001, y C-027 de 2012, así como en el Auto 311 de 2001, la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la constitucionalidad de normas declaradas inexequibles previamente, pero que se encontraban vigentes en virtud de la orden de diferimiento de la declaratoria, la Corte encuentra necesario revisar y replantear este precedente, por las siguientes razones: (i) En primer lugar, esta postura se sustentó en la tesis de que las disposiciones declaradas inexequibles por razones de orden procedimental, en estricto sentido nunca nacieron a la vida jurídica, y por tanto, no son susceptibles de revisión judicial; esta tesis, sin embargo, es inadmisible porque contraviene el principio de presunción de validez del sistema jurídico y las reglas sobre los efectos temporales de los fallos de constitucionalidad; (ii) En segundo lugar, el precedente cuestionado otorga al principio de cosa juzgada un alcance del que carece, al prescindir de la consideración de que las sentencias que declaran la inexequibilidad de un precepto legal o de un cuerpo normativo, hacen tránsito a cosa juzgada únicamente respecto de los cargos por los cuales se han pronunciado; (iii) Finalmente, abstenerse de ejercer el control constitucional de normas actualmente vigentes, como ocurre en la hipótesis propuesta, podría afectar la supremacía de la Carta Política dentro del orden jurídico, el deber de la Corte de velar por su integridad, así como las competencias que le fueron asignadas en función de este rol.

5.3. Aunque en principio la existencia de la Sentencia C-818 de 2011 no descarta de plano un pronunciamiento de fondo, en esta oportunidad no es viable un nuevo juicio de constitucionalidad, en la medida en que los cargos de la demanda se amparan en un entendimiento manifiestamente inadecuado de la disposición impugnada. En efecto, la presunta afectación de los derechos de petición y a la igualdad se producen, a juicio del peticionario, porque el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 únicamente habilita a los ciudadanos a presentar peticiones, y no a todas las personas; sin embargo, comoquiera que la norma impugnada no tiene un contenido semejante, y se limita a regular un aspecto accesorio del derecho de petición, relacionado con la posibilidad de dar una respuesta y una comunicación conjunta a las peticiones análogas presentadas por diez o más ciudadanos, y comoquiera que esta regla opera, no en beneficio de tales ciudadanos, sino de la propia administración pública, las acusaciones presentadas no permiten la estructuración de un juicio de constitucionalidad.

5.4. En consecuencia con las consideraciones anteriores, la Corte ordenará, por un lado, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-818 de 2011, y por otro, inhibirse de pronunciarse sobre los cargos propuestos por el actor, por ineptitud sustantiva de la demanda.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-818 de 2011, que declaró inexequible el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, y que difirió los efectos de la inexequibilidad declarada, hasta el 31 de diciembre de 2014.

2. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”, contenida en el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(4) M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(5) M. P. Jaime Araújo Rentería.

(6) M. P. Jaime Araújo Rentería.

(7) M. P. Álvaro Tafur Galvis.

(8) M. P. Rodrigo Escobar Gil.

(9) M. P. Juan Carlos Henao Pérez.

(10) M. P. Jaime Araújo Rentería.

(11) En este sentido, en el Auto A-311 de 2011 se indició lo siguiente: “Si la Corte ya juzgó desde el punto de vista constitucional la Ley 619 de 2000 y la declaró inexequible en su integridad, mal podría ahora admitir nuevas demandas contra cada una de las disposiciones que la conforman, así el vicio hubiere sido de carácter formal, pues es apenas obvio que la inconstitucionalidad, como lo señaló expresamente la Corte en la Sentencia C-737 de 2001 cubrió todas las disposiciones que conforman dicho ordenamiento. Pretender lo contrario sería no sólo desconocer la naturaleza misma de la cosa juzgada constitucional, que convierte la sentencia en intocable e inmutable, sino también infringir el artículo 243 del estatuto superior que así lo dispone y el principio de seguridad jurídica” (resaltado por fuera de texto).

(12) M. P. Eduardo Montealegre Lynett.

(13) Ley que estableció el régimen de regalías petroleras.

(14) En el Auto A-311 de 2001 se recogió el referido argumento en los siguientes términos: “ Cuando una ley es declarada inexequible, por vicio de procedimiento en su formación, en realidad la voluntad del legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera necesario examinar si es inexequible por razones de fondo; la inexequibilidad por razones de fondo, presupone que la norma ha sido expedida de conformidad con el procedimiento que la propia Constitución exige para que surja válidamente al orden jurídico”.

(15) Este es el caso de la Sentencia C-863 de 2001, en la que únicamente se anotó que en la Sentencia C-737 de 2001 la Corte declaró la inexequibilidad de la ley demandada nuevamente, y que, “dado que en esta oportunidad también se acusa dicho ordenamiento, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en el fallo citado, pues ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional que impide a la Corte volver sobre lo decidido”. Por su parte, en la Sentencia C-957 de 2011 se anota que “ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, que impide a la Corte volver sobre lo decidido. Ante esta circunstancia, solo procede ordenar estarse a lo resuelto en el fallo”. En el mismo sentido se encuentran las sentencias (sic) C-1049 de 2001.

(16) En la Sentencia C-027 de 2012 se expresó este argumento en los siguientes términos: “Se subraya que como la ley fue declarada inexequible en aquella oportunidad, dicha declaratoria implica de manera ineludible, que la Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento jurídico, una vez transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no puede ser modificada en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla exequible o para disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la decisión de diferir los efectos de la sentencia”.

(17) Sobre las condiciones para los cambios de jurisprudencia y para apartarse del precedente judicial, cfr. las siguientes sentencias: C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva (declarando la exequibilidad condicionada del art. 10 de la L. 1437/2011, en el que, a partir del reconocimiento de la fuerza vinculante del precedente judicial, ordena a las autoridades atender a las reglas jurisprudenciales definidas por el Consejo de Estado en las sentencias de unificación que definan el sentido y alcance de los actos normativos a ser aplicados por los operadores jurídicos; la Corte aclara que tal vinculación opera sin perjuicio del deber de acatar la interpretación del ordenamiento superior definido por esa misma corporación, y sin perjuicio de la fuerza vinculante de las sentencias de constitucionalidad abstracta); Sentencia C-710 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra (declarando la exequibilidad del artículo 172.7 de la Ley 100 de 1993, en la medida en que reproduce el contenido normativo del artículo 187 de la Ley 100 de 1993, declarado exequible previamente en la Sentencia C-542 de 1998, en lo referente a las competencias del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud para la definición del régimen de pagos compartidos); C-1121 de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto (ordenando estarse a lo resuelto en la Sentencia C-224 de 1996, que declaró la exequibilidad del inciso final del artículo 148 de la Ley 734 de 2002, que asigna algunas funciones jurisdiccionales a la Procuraduría, para que se puedan dictar medidas tendientes a asegurar y practicar pruebas en el proceso disciplinario); Sentencia C-795 de 2004, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes (ordenando estarse a lo resuelto en la Sentencia C-305 de 2004, que declaró la inexequibilidad del artículo 119 de la Ley 812 de 2003, sobre la integración de Corpoamazonía); Sentencia C-311 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa (ordenando estarse a los resuelto en la Sentencia C-739 de 2000, y distinguiendo entre la obligatoriedad del precedente judicial y los efectos del fenómeno de la cosa juzgada).

(18) Esto ocurre incluso cuando el control constitucional es integral, pues en estos casos se presume que la revisión ha operado respecto de todos los vicios posibles.

(19) Sobre el fundamento y las condiciones para diferir los efectos de una declaratoria de inexequibilidad, cfr. las sentencias C-221 de 1997, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-700 de 1999, M. P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1541 de 2000, M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-141 de 2001, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-620 de 2001, M. P. Jaime Araújo Rentería; C-852 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-366 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-737 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; C-720 de 2007, M. P. Catalina Botero Marino; C-252 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio; C-366 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-818 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.