Sentencia C-886 de octubre 22 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-886 de 2002 

Ref.: Expediente D-3994

Magistrado Ponente:

Rodrigo Escobar Gil

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 12, 13, 14, 15, 16, 18 y 20 de la Ley 716 de 2001.

Demandantes: María Claudia Ortiz Valero, Paulina Restrepo Londoño.

Bogotá, D.C., veintidós de octubre de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación, se transcriben los textos de las disposiciones acusadas, conforme a la publicación en el Diario Oficial 44.661 de diciembre 29 de 2001.

LEY 716 DE 2001 

Por el cual se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y se dictan disposiciones en materia tributaria y otras disposiciones

“ART. 12.—Modifícase el artículo 499 del estatuto tributario, el cual quedará así:

ART. 499.—Régimen simplificado para comerciantes minoristas. Para todos los efectos del impuesto sobre las ventas, IVA, deben inscribirse en el régimen simplificado las personas naturales comerciantes minoristas o detallistas cuyas ventas estén gravadas, cuando hayan obtenido en el año inmediatamente anterior ingresos brutos provenientes de su actividad comercial por un valor inferior a los cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales vigentes y tengan un establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio donde ejerzan su actividad”.

ART. 13.—Se incluye un artículo nuevo al estatuto tributario así:

ART. 499-1.—Régimen simplificado para prestadores de servicios. Para todos los efectos del impuesto sobre las ventas, IVA, deben inscribirse en el régimen simplificado las personas naturales que presten servicios gravados, cuando hayan obtenido en el año inmediatamente anterior ingresos brutos provenientes de su actividad por un valor inferior a doscientos sesenta y siete (267) salarios mínimos legales mensuales vigentes y tengan un establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio donde ejerzan su actividad.

PAR.—Los profesionales independientes, que realicen operaciones excluidos del impuesto sobre las ventas, deben cumplir con las obligaciones formales previstas en el artículo 506 del estatuto tributario.

ART. 14.—Se adiciona un parágrafo transitorio al artículo 505 del estatuto tributario, en los siguientes términos:

PAR. TRANS.—Los responsables del impuesto sobre las ventas que durante el año 2001 se hayan inscrito como pertenecientes al régimen común, y hayan obtenido durante dicho año ingresos brutos provenientes de su actividad por un valor inferior a los previstos en los artículos 499 y 499-1 del estatuto tributario, podrán solicitar antes del 31 de marzo del año 2002 a la administración de impuestos y aduanas nacionales de su jurisdicción, su reclasificación al régimen simplificado, sin perjuicio de la facultad que tienen las autoridades tributarias de hacer las comprobaciones pertinentes. Una vez presentada la solicitud, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, tendrá seis (6) meses para reclasificar al contribuyente si a ello hubiere lugar. Si transcurrido este término no se ha proferido el acto administrativo pertinente operará el silencio administrativo positivo.

ART. 15.—Adiciónase el artículo 618-1 del estatuto tributario con el siguiente parágrafo transitorio:

PAR. TRANS.—Hasta el 31 de diciembre del año 2002, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá realizar rifas, sorteos o concursos dirigidos a los responsables del régimen simplificado, que durante los años 2001 y 2002 cumplan con las obligaciones legalmente previstas para dicho régimen.

El procedimiento para la realización de estos concursos, rifas o sorteos se sujetará a lo previsto en el presente artículo.

ART. 16.—Adiciónase el artículo 555-1 del estatuto tributario con los siguientes incisos y un parágrafo transitorio.

Las cámaras de comercio, una vez asignada la matrícula mercantil, deberán solicitar a más tardar dentro de los dos (2) días calendario siguientes la expedición del número de identificación tributaria, NIT, del matriculado a la administración de impuestos nacionales competente, con el fin de incorporar, para todos los efectos legales, dicha identificación a la matrícula mercantil. En las certificaciones de existencia y representación y en los certificados de matrícula siempre se indicará el número de identificación tributaria.

El incumplimiento de esta obligación por parte de las cámaras de comercio acarreará la sanción prevista en el artículo 651 del estatuto tributario.

Las personas no obligadas a inscribirse en el registro mercantil, y que de acuerdo con la ley tributaria tengan obligaciones con la administración de impuestos nacionales de su jurisdicción, deberán tramitar su inscripción en el registro único tributario, RUT, y obtener su número de identificación tributaria, NIT, ante la respectiva administración tributaria.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá celebrar convenios con las cámaras de comercio con el fin de asignar a través de medios electrónicos el número de identificación tributaria, NIT.

PAR. TRANS.—Dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley, todas las personas actualmente inscritas en el registro mercantil, deberán informar a la cámara de comercio donde se encuentren inscritas el número de identificación tributaria, NIT, que le haya asignado la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. El incumplimiento de esta obligación da lugar a la imposición de la sanción prevista en el artículo 37 del Código de Comercio.

ART. 18.—Modifíquese el parágrafo 2º del artículo 424 del estatuto tributario, el cual quedará así:

PAR. 2º—Las materias primas químicas con destino a la producción de medicamentos de las posiciones 29.36, 29.41, 30.01, 30.04 y 30.06, así como las materias primas químicas de los plaguicidas e insecticidas de la partida 38-08 quedarán excluidas del IVA.

ART. 20.—Adiciónase un parágrafo al artículo 147 del estatuto tributario, el cual quedará así:

PAR. 2º—En casos especiales el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá autorizar a las sociedades la compensación de las pérdidas fiscales sufridas en cualquier año o período gravable, con las rentas líquidas que obtuvieren dentro de los siete periodos gravables siguientes, en ningún caso, serán deducibles las pérdidas originadas en la venta de activos fijos, a los que se les amplía el plazo por dos años.

Las pérdidas de las sociedades además de no ser trasladables a los socios, tampoco lo serán respecto de las sociedades absorbentes o de las que resulten de una fusión cuando la actividad generadora de renta de la sociedad absorbida o fusionada sea distinto. En todo caso para que las pérdidas, sean admitidas tendrán que cumplir con todos los requisitos legales y en particular con la condición de tener relación de causalidad con la actividad productora de rentas.

En todos los casos en que la administración de impuestos nacionales encuentre indicios sobre la improcedencia de las pérdidas fiscales declaradas o compensadas por el contribuyente, el término de firmeza de las declaraciones de rentas correspondientes a los años gravables en que se originen y compensen las pérdidas, será de cinco años siempre y cuando se compruebe la improcedencia”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.

2. La materia sujeta a examen.

En la presente demanda la Corte debe afrontar los siguientes problemas jurídicos:

— Es necesario establecer si se infringe el artículo 154 de la Constitución cuando, en un proyecto que inició su trámite en la Cámara de Representantes se introducen luego, durante los debates en el Senado de la República, unos artículos de contenido tributario, que no habían sido considerados en la Cámara.

— Debe determinarse si se desconoce lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución, en conexidad con lo previsto en el artículo 158, cuando las comisiones especiales de conciliación incorporan en su informe artículos que fueron introducidos en el tercer debate, en el Senado de la República y que no tienen relación de conexidad con lo aprobado en la Cámara de Representantes.

— Hay que determinar si resulta contrario al principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución que en un proyecto de ley que versaba inicialmente sobre saneamiento de la contabilidad de las entidades públicas se introduzcan luego normas que modifican el estatuto tributario en relación, fundamentalmente, con el IVA y con la posibilidad de que se permita a las sociedades comerciales compensar sus pérdidas con impuestos.

— Finalmente, habría que establecer si resulta contrario al principio de legalidad en materia tributaria y de equidad en los tributos, que se faculte al director de la DIAN, para que, sin que al efecto le hayan sido fijados parámetros en la ley, autorice a las sociedades para compensar sus pérdidas con el impuesto a la renta.

3. Análisis de la Corte.

3.1. Procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma.

La demanda, al menos parcialmente, se refiere a vicios de procedimiento en el trámite de formación de la Ley 716 de 2001. De acuerdo con el artículo 242 de la Constitución, la demandas por vicios de trámite sólo pueden presentarse dentro del término de un año contado desde la publicación del respectivo acto. La Ley 716 de 2001 fue publicada en el Diario Oficial 44.661 del 29 de diciembre de 2001. A su vez, la demanda fue presentada el 22 de marzo de 2002. Luego se encuentra satisfecho este requisito de procedibilidad de la acción.

3.2. El trámite legislativo del proyecto de ley.

El 27 de septiembre de 2000, los representantes a la Cámara Óscar Darío Pérez y Omar Armando Baquero, con el aval del Ministro de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República y del Contador General de la Nación, presentaron el proyecto de ley que fue radicado con el 85 y que, de acuerdo con su encabezado, se orientaba a expedir unas normas para el saneamiento de la información contable en el sector público.

El proyecto constaba de diez artículos, todos los cuales se referían a aspectos puntuales de la información contable del sector público. Según se desprende de su artículo primero, que contemplaba el objeto de la ley, y el décimo sobre vigencia, se trataba de la expedición de un régimen transitorio, que regiría hasta el 31 de diciembre del año siguiente al de la publicación de la ley, orientado a lograr que las entidades públicas depurasen su información contable.

En efecto, conforme a la exposición de motivos, el proyecto se justificaba, por la ausencia de mecanismos de carácter general que permitiesen solucionar el problema que se deriva de la existencia, en los estados financieros de las entidades públicas, de saldos con una antigüedad significativa, sin que a la fecha se contase con un mecanismo técnico ni legal que permita su depuración definitiva.

La ponencia para primer debate en la comisión tercera de la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso 454 del 17 de noviembre de 2000. En ella se reiteran las razones de la exposición de motivos y, sin hacer mención especial, ni presentar pliego de modificaciones por separado, se cambia el contenido de algunos artículos y se adicionan dos artículos nuevos, el primero relativo a la depuración de inventarios que debería realizar la DIAN en relación con las mercancías aprehendidas, decomisadas o abandonadas a favor de la Nación, y el segundo, por el cual se atiende al saneamiento patrimonial de las entidades públicas disponiendo que aquellos bienes que reciban en dación pago o que sean dados de baja y que no resulten útiles para la realización de su fines sean transferidos al ICBF, a la red de solidaridad social o a entidades públicas del orden nacional que desarrollen programas de asistencia social. A estos artículos nuevos se hizo alusión en el informe verbal que uno de los ponentes presentó en el momento de iniciarse el primer debate.

El proyecto fue aprobado por unanimidad y sin modificaciones en la comisión tercera constitucional permanente de la Cámara de Representantes en la sesión del 15 de noviembre de 2000.

En la Gaceta del Congreso 477 del 28 de noviembre de 2000 fue publicada la ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley 85/2000 - Cámara. El articulado es, en lo esencial, el mismo que el aprobado en la comisión y, al decir de la ponencia, “[s]e presentan algunos ajustes al proyecto inicialmente estudiado, fundamentalmente para aclarar conceptos, mejorar la redacción y determinar el alcance de la norma”.

El proyecto fue aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión del 15 de diciembre de 2000.

El texto aprobado en segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso 08 del 26 de enero de 2001 y tenía el siguiente encabezado: “por la cual se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y se dictan otras disposiciones”. De conformidad con el artículo primero, el objeto de la ley era el de regular “...la obligatoriedad de los entes del sector público de adelantar las gestiones administrativas necesarias para garantizar la consistencia de la información contable, de manera que en los estados financieros se revele en forma fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial de las entidades públicas y de la Nación”.

El proyecto aprobado constaba de doce artículos en los que se señalaba el objeto de la ley, tal como se acaba de transcribir (art. 1º); el campo de aplicación, que comprende a todas las entidades o personas que manejen recursos públicos, sólo en lo relacionado con éstos y en cuanto hagan parte del balance general de la Nación (art. 2º); la gestión administrativa que deben cumplir los destinatarios de la norma en orden a la depuración de la información contable (art. 3º); las condiciones para la eliminación de los valores contables (art. 4º); la competencia y la responsabilidad administrativa sobre las decisiones que se adopten en el proceso de depuración (art. 5º); la calificación de complementarias respecto del régimen ordinario de las acciones previstas en la ley (art. 6º); la metodología contable (art. 7º); la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las previsiones de la ley (art. 8º); la prevalencia de las disposiciones de la ley sobre las especiales previstas para las entidades públicas (art. 9º); la depuración de inventarios en la DIAN (art. 10), el saneamiento patrimonial (art. 11) y la vigencia y derogatorias (art. 12).

El artículo de vigencia disponía:

ART. 12.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y será aplicable a los valores contables que se encuentren registrados en los estados financieros a 31 de diciembre de 2000, sin perjuicio de las revisiones que por ley le corresponden a la comisión legal de cuentas. La vigencia será hasta el 31 de diciembre de los dos (2) años siguientes a la fecha de su publicación, con excepción del artículo undécimo.

La ponencia para primer debate en el Senado se publicó en la Gaceta 506 del 2 de octubre de 2001.

En dicha ponencia se hace una detallada presentación de las modificaciones que se proponen para el articulado aprobado en la Cámara sobre el saneamiento contable de las entidades públicas, y, en esa materia, se adiciona un artículo para permitir que las entidades públicas dispongan de los bienes recibidos en procesos concursales en virtud de lo establecido en la Ley 550 de 1999, “... así como permitir al liquidador de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria en proceso de liquidación como consecuencia de la toma de posesión de bienes, la constitución de encargos y fiduciarios para pagar preferentemente las acreencias que adeudan a la DIAN y que están generando una incertidumbre jurídica respecto de los registros contables...".

Por otro lado, se adicionan cinco nuevos artículos respecto de los cuales, de manera general la ponencia señala que “[i]gualmente, se ajustan los requisitos para pertenecer al régimen simplificado previstos en la Ley 633 de 2000, teniendo en cuenta la diferente capacidad económica de los pequeños comerciantes minoristas y detallistas y las personas naturales que presten servicios gravados; correlativamente se modifica la presunción que permite a las autoridades tributadas, (sic) con base en un monto de los gastos laborales, de arrendamiento de locales, de consumo de servicios públicos y del manejo de efectivo en cuentas bancarias, establecer las condiciones económicas de los responsables del IVA que deben pertenecer al régimen común”.

Luego, al presentar en detalle cada una de las modificaciones o adiciones, se justifica la adición de cada uno de los cinco nuevos artículos, con argumentos que, en general, se refieren a “la necesidad de crear una cultura de pertenencia voluntaria al régimen tributario que evite los efectos nocivos de la competencia desleal entre los contribuyentes cumplidos y los que ignoran ese deber de solidaridad social”; al hecho de que “…la organización fiscal de los sectores económicos informales, también ayuda a fortalecer las finanzas territoriales, ya que permite un mayor control de los pequeños contribuyentes del impuesto de industria y comercio residentes en sus jurisdicciones territoriales”; y a la conveniencia de simplificar algunos trámites de estos contribuyentes.

La Corte destaca que, de acuerdo con la naturaleza y la finalidad de las nuevas disposiciones, se proponía que respecto de las mismas, la vigencia de la ley no fuese transitoria sino permanente.

Según constancia expedida por la Secretaría de la Comisión Tercera Constitucional permanente del Senado de la República, el proyecto fue aprobado en esa célula legislativa en la sesión del 21 de noviembre de 2001.

El Proyecto de Ley 85 de 2000 - Cámara 147 de 2001 - Senado, “por la cual se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y se dictan otras disposiciones”, fue considerado en la plenaria del Senado de la República en la sesión del 14 de diciembre de 2001.

Al iniciar el debate, la presidencia cedió el uso de la palabra al senador Víctor Renán Barco, uno de los ponentes, quien después de señalar que el proyecto venía de la Cámara y que “en el Senado se le han introducido algunas modificaciones que mantienen la unidad de materia porque tienen que ver con el régimen contable...”, se refirió exclusivamente a esas modificaciones, hasta el momento en que fue interpelado por el senador Carlos Holguín Sardi, quien preguntó acerca de la conexidad que existía entre los temas tributarios que estaba presentando el ponente y el contenido de un proyecto de ley por la cual se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector público. El ponente respondió que se trataba de termas tributarios con incidencia en la contabilidad de los comerciantes, agregó que el tema se había introducido por insistencia de la DIAN porque tiene un limbo relacionado con la boleta fiscal, que en la propuesta se suprime. Dijo además, que por iniciativa de los ministros de Agricultura y Hacienda había una proposición para adicionar el proyecto con un artículo que regula la caducidad de la información negativa en los bancos de datos para las personas que se pongan al día en sus obligaciones atrasadas.

Ante la insistencia de algunos senadores en torno a la incongruencia de los temas sobre los que versaba el proyecto aprobado en la Cámara y los que se habían agregado en el Senado y que en su concepto, al menos en algunos aspectos, comportaban una verdadera reforma tributaria, se acordó modificar el encabezado del proyecto de ley, el cual finalmente fue aprobado como “por la cual se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y se dictan disposiciones en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.

Durante el debate en la plenaria del Senado se agregaron dos artículos más relativos, el primero a unas exenciones del IVA, y el segundo, a la facultad que se otorga al director de la DIAN, para autorizar la compensación de la pérdidas fiscales que hayan sufrido las sociedades en un determinado período gravable.

La Presidencia del Senado designó al senador Víctor Renán Barco López “... para que con la comisión accidental designada por la presidencia de la honorable Cámara de Representantes, concilien las discrepancias surgidas en la aprobación del articulado…”.

La plenaria de la Cámara de Representantes, en la sesión del 14 de diciembre de 2001 consideró y aprobó el acta de conciliación, según la cual la comisión conciliadora, después de analizar los textos aprobados por ambas cámaras acordó tomar como texto definitivo el aprobado por el Senado y que se anexaba al acta.

Según certificación expedida por el secretario general del Senado de la República el informe de la comisión accidental de mediación fue aprobado mediante votación ordinaria y quórum de 85 senadores de 102. De acuerdo con el acta, dicha aprobación se surtió en la sesión del 14 de diciembre de 2001.

3.3. Análisis de los cargos.

La Corte se refiere en primer lugar al cargo por violación del principio de unidad de materia.

3.3.1. El principio de unidad de materia está contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución, en los cuales se dispone, por una parte, que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” y, por otra, que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.

De esas disposiciones se desprenden tres condiciones que integran el principio: en primer lugar, el legislador debe definir con precisión, desde el título mismo del proyecto, cuál habrá de ser el contenido de la ley. En segundo lugar, todas las disposiciones de un proyecto de ley deben guardar una relación de conexidad entre sí, bien sea temática, teleológica o sistemática. Finalmente, no resultan admisibles las modificaciones que se introduzcan a un proyecto de ley durante los debates en el Congreso y respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad.

Advierte la Corte que, sin violentar el principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite diversidad de núcleos temáticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda establecerse una relación de conexidad material con base en los criterios que se han señalado. Para tal efecto, el análisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como “... el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte (1) ”.

(1) Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001.

Por otro lado, si bien es posible que en el curso de los debates se introduzcan modificaciones o adiciones a los proyectos, en aplicación del principio de unidad de materia, las mismas no pueden ser ajenas a la materia del proyecto. En ocasiones, como resultado de los cambios que el proyecto sufre a lo largo de los debates, es posible modificar el título del mismo para que éste refleje de mejor manera el contenido temático del proyecto. Pero ello sólo es admisible cuando se trate de incorporar en el título modificaciones que en sí mismas preserven el principio de unidad de materia, sin que, tal como la ha señalado la Corte, baste con modificar el título de un proyecto, de modo que queden comprendidas en él modificaciones en el articulado que no guardan relación alguna de conexidad con la materia propia del proyecto de ley, para entender que se ha satisfecho con el principio de unidad de materia. En tal evento, ha dicho la Corte, se habría evitado una eventual violación del artículo 169 de la Constitución, en cuanto que existiría correspondencia entre el contenido de la ley y el título de la misma, pero no se subsanaría el desconocimiento de la exigencia de unidad de materia (2) .

(2) Ver Sentencia C-531 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero

El principio de unidad de materia, como de manera reiterada lo ha señalado la Corte, obedece, entre otras finalidades, a las de permitir, tanto la transparencia, como la coherencia del debate. En el primer caso se trata de evitar que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero debate. Así, bien sea desde el proyecto original o en modificaciones posteriores, pueden incorporarse normas que no tienen relación con la materia propia del proyecto, que pasan por consiguiente desapercibidas, sin que sobre las mismas se presente discusión alguna y sin que, con frecuencia, exista conciencia sobre su verdadero alcance. El debate en ese evento no sería transparente, defecto que afecta no sólo la actividad del Congreso, sino que limita las posibilidades de participación democrática inherentes al proceso legislativo, en la medida en que los ciudadanos se verían sorprendidos por la aprobación de normas respecto de cuya incorporación en el proyecto no tuvieron previa y explícita noticia. En el segundo caso se busca que la tarea legislativa se concentre en asuntos específicos definidos por el propio Congreso, de manera tal que el debate se desarrolle en torno a un hilo conductor que le dé sentido y no sobre materias aisladas y carentes de conexidad. Esto último ocurriría cuando, no obstante que determinados contenidos temáticos son introducidos de manera explícita en un proyecto de ley, y respecto de ellos se cumple un debate en el Congreso, tales contenidos no pueden ser referidos a una materia común. En ese caso el debate no sería coherente.

3.3.2. La demanda siguiendo muy de cerca los criterios que la jurisprudencia de la Corte ha fijado para la formulación de un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de unidad de materia, identifica claramente cuál es la materia propia del proyecto de ley, a partir del objeto señalado para la misma en su artículo primero, del encabezado del proyecto, de la exposición de motivos, de los informes de ponencia y del examen particularizado sobre el contenido de las distintas disposiciones del proyecto, todo lo cual lleva a concluir que el núcleo temático del mismo es, indudablemente, de índole contable y tiene como fin lograr que los estados financieros de las entidades públicas destinatarias de la norma reflejen fielmente su realidad económica, financiera y patrimonial.

La demanda identifica luego las normas que no guardan relación de conexidad con ese núcleo temático, porque modifican y adicionan el estatuto tributario en aspectos que, como ya se dijo, se relacionan con algunos aspectos del IVA y otras materias tributarias.

Para la Corte es claro que las nuevas disposiciones no tienen un contenido contable sino tributario, no tienen como destinatarios a las entidades públicas sino a los particulares responsables del IVA, y, en consecuencia, no se orientan a fijar un régimen transitorio para sanear la información contable de las entidades públicas, sino uno permanente que modifica la situación tributaria de los particulares. En ello difieren sustancialmente del proyecto originalmente debatido y aprobado, el cual, a partir de la adición de dichas disposiciones no responde a una sola materia, al punto que para darle coherencia fue necesario cambiarle el encabezado para incorporar en él, como un contenido temático nuevo, las regulaciones que, con carácter autónomo se incorporaron en el proyecto. De esta manera la ley que fue finalmente aprobada tiene dos materias subyacentes, una relacionada con el saneamiento de la información contable de las entidades públicas, y otra, que discurre por completo separada de la anterior, la relacionada con algunos aspectos del régimen del IVA y otros temas tributarios. Entre esos dos extremos del proyecto no es posible establecer ninguna relación de conexidad temática, teleológica o sistemática, salvo la peregrina pretensión de que ambos tienen una implicación contable o versan sobre temas económicos. Es claro, entonces, que se ha violado el principio de unidad de materia. Observa la Corte, además, que, aunque el tema no fue objeto de demanda en este proceso, la ley contenía una tercera materia, ajena a cualquiera de las dos anteriores, que es la relativa a la caducidad de los registros en los bancos de datos y que fue declarada inexequible por la Corte mediante Sentencia C-687 de 2002, debido a que la regulación de la misma requería del trámite de una ley estatutaria.

Ni siquiera una muy laxa aproximación al tema de la unidad de materia permite aceptar la argumentación según la cual, en la medida en que los asuntos tributarios que son objeto de regulación tienen una dimensión contable, ello permitía adicionarlos a un proyecto cuyo objeto específico era también un tema contable como es el saneamiento de la información contable de las entidades públicas. Y no resulta de recibo esa posibilidad, porque es claro que el contenido de regulación de los artículos adicionados obedece a finalidades netamente tributarias, sin perjuicio claro de sus repercusiones contables, pero sin que ese sea el tema de las normas, que por lo demás afectan la contabilidad de los particulares, no la de las entidades públicas, a cuyo saneamiento se orientaba el proyecto original.

La ruptura del principio de unidad de materia, tal como ha sido reseñado en esta providencia, se puso en evidencia en el propio Senado de la República, con argumentos que corroboran el criterio según el cual, entre otras finalidades, el precepto constitucional que lo contiene se orienta a garantizar que los debates parlamentarios se desarrollen en tomo a un eje central que les dé coherencia. En este caso, el debate de los distintos contenidos temáticos del proyecto de la ley se surtió de manera aislada, sin que hubiese sido posible identificar un hilo conductor que les diese unidad, al punto que, según se desprende de las actas de las sesiones, tanto de la comisión como de la plenaria del Senado, las discusiones en esa corporación versaron exclusivamente, sobre los aspectos tributarios, no sobre los contables, los que salvo ajustes menores, se aprobaron tal como venían de la Cámara de Representantes. Así, mientras que en la Cámara de Representantes se debatió un proyecto de contenido contable, orientado a permitir que las entidades públicas depurasen la información registrada en sus estados financieros, en el Senado de la República se debatió un proyecto de contenido tributario, que se orientaba, al decir de la ponencia, entre otros propósitos de alcance tributario, a “... crear una cultura de pertenencia voluntaria al régimen tributario que evite los efectos nocivos de la competencia desleal entre los contribuyentes cumplidos y los que ignoran ese deber de solidaridad social”; a fortalecer las finanzas territoriales, mediante la organización fiscal de los sectores económicos informales, lo cual contribuye a un mayor control de los pequeños contribuyentes del impuesto de industria y comercio; y a simplificar algunos trámites de los contribuyentes del IVA.

3.3.3. Con base en las anteriores consideraciones, encuentra, la Corte, que en el trámite del Proyecto de Ley 147/2001 - Senado 85/2000 - Cámara se desconoció de manera ostensible, respecto de las disposiciones demandadas, lo dispuesto en el artículo 158 de la Constitución y por consiguiente tales disposiciones habrán de declararse inexequibles, sin que para el efecto sea necesario referirse a los restantes cargos de la demanda.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar la INEXEQUIBILIDAD de los artículos 12, 13, 14, 15, 16, 18 y 20 de la Ley 716 de 2001.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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