SENTENCIA C-887 DE SEPTIEMBRE 4 DE 2004

 

Sentencia C-887 de septiembre 14 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-887 de 2004 

Ref.: Expediente D-5127

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Actor: Carlos Germán Farfán Patiño.

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 9º de la Ley 785 de 2002, “por la cual se dictan disposiciones relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996”.

Bogotá, D.C., sentencia aprobada a los catorce (14) días del mes de septiembre de dos mil cuatro (2004).

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

Se transcribe a continuación, el texto de la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 45046 de diciembre de 2002:

“LEY 785 DE 2002

(Diciembre 27)

“Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 9º—Régimen tributario. Los impuestos sobre los bienes que se encuentran bajo administración de la Dirección Nacional de Estupefacientes no causan intereses remuneratorios ni moratorios durante el proceso de extinción de dominio, y en ese lapso se suspenderá el término para iniciar o proseguir los procesos de jurisdicción coactiva. Declarada la extinción de dominio, y una vez enajenados los bienes, se cancelará el valor tributario pendiente por pagar con cargo al producto de la venta. En ningún caso el Estado asumirá el pago de obligaciones tributarias causadas con anterioridad a la incautación del bien”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, pues se acusa parcialmente un artículo contenido en una ley de la República.

2. Lo que se debate.

2.1. Para el demandante el artículo 9º de la Ley 785 de 2002, vulnera los artículos 294 y 363 de la Constitución, por cuanto según su concepto, la no causación de intereses por impuestos sobre bienes en el proceso de extinción de dominio administrados por la Dirección Nacional de Estupefacientes y la suspensión del término para iniciar o proseguir procesos coactivos, viola la propiedad tributaria de las entidades territoriales al establecer un tratamiento preferencial. Así mismo, se desconocen los principios en que se funda el sistema tributario, la equidad frente a los demás contribuyentes, la eficacia e irretroactividad porque se suspenden los procesos coactivos pertinentes.

2.2. El interviniente de la Dirección Nacional de Estupefacientes, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el señor Procurador General de la Nación se opusieron a la prosperidad de esta acción. Sus argumentos coincidieron en señalar que la no causación de intereses por impuestos y la suspensión del término para iniciar o proseguir procesos coactivos, en relación con bienes sometidos a trámites de extinción de dominio, no vulneran el derecho de propiedad de los entes territoriales. Lo que se genera es una interrupción en el cobro mientras dura el proceso y una vez terminado este se cancelarán las obligaciones tributarias pendientes incluidos los intereses moratorios y remuneratorios.

2.3. Por el contrario, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario consideró que la norma acusada viola el artículo 294 y 287 de la Carta. En su concepto, la norma parte de un supuesto equivocado, al considerar que los bienes durante el proceso de afectación a un proceso penal por los delitos de narcotráfico y conexos o a una acción de extinción de domino, no producen, ni pueden producir renta, conclusión inequitativa frente a los demás contribuyentes respecto de los intereses de mora que se pueden causar por el no pago de impuestos de bienes afectados por otra clase de afectación del derecho de dominio.

Apreciación esta que no fue compartida por todos los miembros del instituto, pues algunos consideraron que la disposición acusada no viola ningún precepto constitucional, sino que simplemente limita en el tiempo la causación de futuros intereses.

Planteado así el presente asunto, se examinarán los cargos de la demanda.

3. Análisis de los cargos.

La Ley 785 de 2003 “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996”, se refiere a bienes y derechos que se vinculan directamente a procesos de extinción de dominio, o son objeto de decomiso en procesos penales por tráfico de estupefacientes.

Antes de su expedición, existían varios decretos que regulaban este tema. La Corte en Sentencia T-112 de 2002, precisó:

“Las competencias de la Dirección Nacional de Estupefacientes para la administración provisional de bienes incautados por los delitos de narcotráfico y conexos y de aquellos que son dejados provisionalmente a su disposición durante el trámite de procesos de extinción de dominio, se encuentran reguladas principalmente por las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996 y por los decretos 2271 y 2272 de 1991, 2159 de 1992, 1458 y 1575 de 1997, 306 de 1998 y 1461 de 2000. Estas disposiciones otorgan un amplio margen de acción de la Dirección Nacional de Estupefacientes para el cumplimiento de sus funciones de administrador provisional de tales bienes. De conformidad con esas normas, la Dirección Nacional de Estupefacientes está facultada para:

1. Destinar en forma provisional bienes sobre los que se haya impuesto medida cautelar por estar vinculados a procesos de extinción de dominio (L. 333/96, art. 25, par. 1º), a entidades oficiales o instituciones de beneficio común legalmente reconocidas (1) . Cuando se trate de bienes rurales, con vocación rural y destinados a la producción agrícola y pesquera, serán destinados preferencialmente al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora (D. 182/98, art. 1º).

2. Tomar las medidas necesarias para garantizar que los bienes objeto de destinación provisional continúen siendo productivos y generadores de empleo, tales como la celebración de contratos de arrendamiento o fiducia (L. 333/96, art. 25, par. 1º).

3. Enajenar los bienes fungibles o que amenacen deterioro (L. 333/96, art. 25, par. 2º) (2) , para lo cual observará los principios de transparencia, celeridad, eficacia, productividad, economía y moralidad descritos en las leyes 80 de 1993 y 489 de 1998 (D. 1461/2000, art. 5º) (3) .

4. Celebrar contratos de administración con entidades públicas o privadas sometidas a vigilancia estatal, cuando fuere necesario en razón de lo oneroso de su administración y custodia (L. 333/96, art. 25, par. 2º).

5. Ejercer los actos necesarios para el correcto mantenimiento y conservación de los bienes, así como para su destinación, teniendo en cuenta su naturaleza, uso y destinación (D. 1461/2000, art. 2º, num. 1º) (4) .

6. Asegurar los bienes administrados (D. 1461/2000, art. 2º, num. 2º) (5) .

7. Realizar las gestiones necesarias con las autoridades pertinentes, para el pago de impuestos sobre los bienes objeto de administración (D. 1461/2000, art. 2º, num. 3º) (6) .

8. Realizar inspecciones oculares a los bienes administrados (D. 1461/2000, art. 2º, num. 4º) (7) .

9. Actualizar, por lo menos cada tres meses, los inventarios y el avalúo de los bienes que le sean entregados provisionalmente (D. 1461/2000, art. 2º, num. 5º) (8) .

10. Efectuar las provisiones necesarias en una subcuenta del fondo para la rehabilitación, inversión social y la lucha contra el crimen organizado, para el evento en que se ordene la devolución de los bienes (D. 1461/2000, art. 2º, num. 6º) (9) .

11. Ordenar la destrucción de insumos, sustancias precursoras y elementos que puedan servir para el procesamiento de cocaína o cualquier otra droga que produzca dependencia si implican grave peligro para la salubridad y la seguridad pública (D. 1461/2000, art. 2º, num. 7º) (10) .

Desde la iniciación del proceso y una vez se encuentre ejecutoriada la providencia que decreta las medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio (L. 333/96, art. 15, lit. a)) (11) , el poder de disposición de quien figura como titular de los bienes sobre los que recae la medida queda suspendido (L. 333/96, art. 24) (12) y a partir de ese momento tales bienes son entregados a la Dirección Nacional de Estupefacientes para su administración y destinación provisional, con sujeción a la Ley 333 de 1996 y los decretos que la reglamentan.

Con el fin de proteger los derechos de quienes sean vinculados al proceso de extinción de dominio, así como de terceros de buena fe, la Ley 333 de 1996 garantiza el debido proceso y el derecho de defensa, así como la reparación integral, bien sea a través de la devolución de los bienes o si ello no es posible, a través de una indemnización adecuada (13) . Entre otras garantías, el destinatario provisional deberá asegurar el bien contra todo riesgo y constituir una póliza de cumplimiento de las obligaciones derivadas del acto administrativo de destinación (D. 306/98, art. 3º, num. 4º)” (14) .

Así, la administración provisional de los bienes y derechos que se vinculan directamente a procesos de extinción de dominio, o son objeto de decomiso en procesos penales se asigna a la Dirección Nacional de Estupefacientes.

Por tanto, la Ley 785 de 2002 está encaminada a determinar los procedimientos que se deben tener en cuenta para administrar en debida forma los bienes comprometidos judicialmente.

Dentro de este contexto, el artículo 9º demandado dispone que los impuestos sobre los bienes que se encuentran bajo la administración de la Dirección Nacional de Estupefacientes, durante el proceso de extinción de dominio no causarán intereses remuneratorios ni moratorios.

Para el ciudadano demandante, el contenido de este artículo señala un tratamiento preferencial que va en contra del patrimonio de los entes territoriales, y vulnera por una parte el artículo 294 de la Constitución que señala: “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con tributos de propiedad de entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317”. Y por otra, el artículo 363 de la Carta que establece los principios en que se funda el sistema tributario.

Para la Sala, la norma acusada como inconstitucional, lejos de conceder una exoneración de intereses en contra de la Constitución, establece una prohibición temporal, ligada a la administración provisional de esos bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, ya que el legislador teniendo, en cuenta las dificultades que podrían generarse en esa administración, señaló que durante el tiempo que subsista el proceso de extinción de dominio, los impuestos sobre los bienes no causarán intereses moratorios o remuneratorios.

La temporalidad se vislumbra de la misma disposición, al consagrar que declarada la extinción de dominio y una vez enajenados los bienes, se cancelará el valor tributario pendiente por pagar con cargo al producto de la venta.

Es decir, en esta disposición, el legislador no permite la exoneración de tributos, sino que simplemente las obligaciones tributarias quedan pendientes para ser canceladas con posterioridad, cuando ya el proceso haya culminado, o una vez se haya declarado la extinción de dominio. El artículo demandado, también protege los intereses del Estado al establecer que en ningún caso asumirá el pago de obligaciones tributarias causadas con anterioridad a la incautación del bien.

Tampoco puede considerarse que la norma acusada establezca una exención en relación con los tributos de propiedad de los entes territoriales, ya que dentro de los actos de administración, le corresponderá a la Dirección Nacional de Estupefacientes ejercer las actuaciones necesarias para el mantenimiento y conservación del bien, así como garantizar el pago oportuno de los impuestos (D. 1461/2000), pago que se realiza a favor de la entidad donde se encuentre inscrito el bien incautado.

En este sentido, deberá entenderse que si el pago del impuesto se hace a tiempo, no tiene porque generarse un interés moratorio.

En todo caso, el valor de los impuestos que pertenezcan a la entidad territorial, seguirán siendo de esta y a ella le deberán ser cancelados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, si para el efecto se perciben ingresos como consecuencia de su administración. En caso de no ser así, se pagarán por el propietario del bien, si no se declara la extinción de dominio, o por el adquirente, si el bien se enajena luego de la declaración de extinción de dominio, en ningún caso se obligará al particular a pagar intereses moratorios o remuneratorios, del bien que no tuvo a su disposición.

Entonces, es claro que no existe ningún tratamiento preferencial a favor de la Dirección Nacional de Estupefacientes, pues su actuación es únicamente como administradora de los bienes incautados en el proceso de extinción.

Por otra parte, la Sala considera que es constitucional establecer la suspensión del término para iniciar o proseguir los procesos de jurisdicción coactiva mientras se declare la extinción de dominio, debido a que dada la naturaleza de la acción de extinción, en donde precisamente se cuestiona la legitimidad de la propiedad, es incompatible mientras dure el trámite de la misma, un proceso paralelo que busque el cumplimiento de una obligación insatisfecha.

Tampoco, se advierte violación de los principios de equidad, eficiencia, progresividad, e irretroactividad en la medida en que no se condona ningún tipo de interés ni se prohíbe o elimina la acción de cobro coactivo, sino que simplemente se suspende en el tiempo como una herramienta de la administración, para facilitar el trámite del proceso de extinción.

Observa la Corte que la Dirección Nacional de Estupefacientes, que actúa como administrador de los bienes sobre los cuales se ejerce la acción de extinción de dominio tiene entre sus deberes como tal el pago oportuno de los impuestos respectivos, siempre que los ingresos que ellos produzcan así lo permitan, tanto si se trata de bienes muebles como si son bienes inmuebles en el caso de impuestos que conforme a la Constitución o la ley correspondan a las entidades territoriales.

De la misma manera se encuentra por la Corte que la norma acusada no quebranta los artículos 294 y 287 de la Constitución como lo afirma el demandante, por cuanto el Congreso de la República en ejercicio de la atribución de “hacer las leyes” que le confiere el artículo 150 de la Carta, puede determinar legítimamente que durante la tramitación del proceso de extinción de dominio, por razones de conveniencia nacional, no se causen intereses de mora por impuestos que pertenezcan a las entidades territoriales, cuyo pago, como ya se dijo, se hará por la Dirección Nacional de Estupefacientes cuando los ingresos producidos por tales bienes así lo permitan, o con posterioridad con el producto de la venta de ellos.

No se trata pues de una exención ni tratamiento preferencial en relación con tributos de las propiedades territoriales, sino de una decisión del Estado con respecto a la no causación de intereses por el impuesto proveniente de bienes que eventualmente pudieren haber sido adquiridos de manera ilícita y solo mientras dure el proceso de extinción de dominio.

Ni se afecta tampoco la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses que a ellas les garantiza el artículo 287 de la Carta, pues en la misma norma se preceptúa que tal autonomía ha de ejercerse “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, circunstancia esta que demuestra que en nada se afecta el derecho de la entidad territorial a percibirlos, que es lo que constitucionalmente se protege por la Carta conforme con el artículo 317 en el cual se establece que “solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”, quebranto que no ha sido demostrado por el actor.

Por consiguiente, se declarará exequible el artículo 9º de la Ley 785 de 2002.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 9º de la Ley 785 de 2002 “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Ley 333 de 1996, artículo 25. “PAR. 1º—Durante el desarrollo del proceso, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá destinar en forma provisional los bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar, a las entidades oficiales o instituciones de beneficio común legalmente reconocidas. Los gastos de conservación estarán a cargo de la entidad destinatario. La Dirección Nacional de Estupefacientes tomará las medidas necesarias para garantizar que los bienes objeto de destinación provisional continúen siendo productivos y generadores de empleo, para lo cual podrá recurrir al arrendamiento o fiducia de los bienes en caso de que la operación genere utilidades. Estos recursos deberán destinarse a la financiación de los programas sociales de que trata esta ley con preferencia en la circunscripción territorial en que se encuentran localizados. Preferencialmente entratándose de bienes rurales con caracterizada vocación rural, una vez decretada su extinción pasarán de manera inmediata al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, para ser aplicados a los fines establecidos en la Ley 160 de 1994 (negrilla fuera de texto).

(2) Ley 333 de 1996, ART. 25.—De la creación del fondo para la rehabilitación, inversión social y la lucha contra el crimen organizado. (...) PAR. 2º—Desde la providencia que ordena el trámite de extinción del dominio, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá enajenar los bienes tangibles o que amenacen deterioro. Respecto de los demás bienes, si se luciere necesario en razón de lo oneroso de su administración y custodia, podrá celebrar contratos de administración con entidades públicas o privadas sometidas a vigilancia estatal. En el evento en que los bienes hubiesen sido enajenados y se ordenare su devolución mediante sentencia judicial debidamente ejecutoriada, el fondo reconocerá el precio de la venta con actualización de su valor, sin perjuicio de las acciones consagradas en la ley (negrilla fuera de texto).

Según el Decreto 1461 de 2000, artículo 4º, los bienes susceptibles de enajenación son: “Los bienes que podrá enajenar la Dirección Nacional de Estupefacientes son aquellos que aún no tienen definida su situación jurídica y que tengan las siguientes características: bienes de género, fungibles, que amenacen deterioro, de consumo, muebles automotores, sustancias e insumos utilizados para el procesamiento de cocaína u otra droga que produzca dependencia y todos aquellos que en adición a los anteriores determine el Consejo Nacional de Estupefacientes. Los bienes con extinción de dominio o decomiso definitivo a favor del Estado solamente los podrá enajenar en caso de existir autorización expresa del Consejo Nacional de Estupefacientes. PAR.—Los costos que implique para la Dirección Nacional de Estupefacientes la enajenación de los bienes serán deducidos del producto de la venta, informando en cada caso al Consejo Nacional de Estupefacientes, con los correspondientes soportes contables”.

(3) Decreto 1461 de 2000, ART. 5º—Principios para la enajenación. La Dirección Nacional de Estupefacientes en el proceso de enajenación de los bienes incautados, observará los principios de transparencia, celeridad, eficacia, productividad, economía y moralidad descritos en las leyes 80 de 1993 y 489 de 1998. En cuanto a los procedimientos se regirá por las normas del derecho privado.

(4) Decreto 1461 de 2000, ART. 2º—Reglas generales para la administración de bienes. La Dirección Nacional de Estupefacientes administrará los bienes de acuerdo con los distintos sistemas establecidos en la ley, ejercerá el seguimiento, evaluación y control y tomará de manera oportuna las medidas correctivas a que haya lugar para procurar la debida administración de los bienes. En ejercicio de dicha función le corresponde: 1. Ejercer los actos necesarios para la correcta disposición, mantenimiento y consolación de los bienes, de acuerdo con su naturaleza, uso y destino, procurando mantener su productividad y calidad de generadores de empleo.

(5) ART. 2º—Reglas generales para la administración de bienes. (...) 2. Asegurar los bienes administrados.

(6) ART. 2º—Reglas generales para la administración de bienes. (...) 3. Realizar las gestiones necesarias con las autoridades pertinentes, para el pago de impuestos sobre los bienes objeto de administración.

(7) ART. 2º—Reglas generales para la administración de bienes. (...) 4. Realizar inspecciones oculares a los bienes administrados.

(8) ART. 2º—Reglas generales para la administración de bienes. (...) 5. Actualizar, por lo menos cada tres meses, los inventarios y el avalúo de los bienes, relacionados por categorías, la situación jurídica y el estado físico de los bienes, de conformidad con lo previsto en el Decreto 306 de 1998. Para efectos de lo señalado en el presente numeral, la Dirección Nacional de Estupefacientes diseñará y aplicará una metodología para tener actualizado el valor de los bienes, teniendo en cuenta la depreciación.

(9) ART. 2º—Reglas generales para la administración de bienes. (...) 6. Efectuar las provisiones necesarias en una subcuenta del fondo para la rehabilitación, inversión social y la lucha contra el crimen organizado, para el evento en que se ordene la devolución de los bienes.

(10) ART. 2º—Reglas generales para la administración de bienes. (...) 7. La Dirección Nacional de Estupefacientes podrá ordenar la destrucción de los insumos, sustancias precursoras y elementos que puedan servir para el procesamiento de cocaína o cualquier otra droga que produzca dependencia si implican grave peligro para la salubridad y la seguridad pública.

(11) Ley 333 de 1996, ART. 15.—Del trámite. El trámite de la extinción del dominio en las actuaciones penales se surtirá en cuaderno separado y se adelantará de conformidad con las siguientes reglas: a) El fiscal que deba conocer de la acción de extinción del dominio, de oficio o por interposición de demanda, ordenará su iniciación mediante providencia interlocutoria apelable en el efecto devolutivo indicativa de los hechos en que se funda, los bienes y las pruebas o indicios, prevendrá sobre la suspensión del poder dispositivo y decretará la inmediata aprehensión y ocupación y las medidas preventivas pertinentes, si no se hubieren adoptado en la actuación penal; (...).

(12) Ley 333 de 1996, ART. 24.—De la suspensión del poder dispositivo. Desde la providencia que ordena el trámite de extinción, no podrá adquirirse ni transferirse el dominio de los bienes provenientes de actividades ilícitas, ni constituirse derecho alguno, ni celebrarse acto, contrato o negocio jurídico alguno respecto de estos, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe.

(13) ART. 11.—Del debido proceso. En el ejercicio y trámite de la acción de extinción del dominio se garantizarán el debido proceso, el derecho de defensa y la plenitud de las formas propias del mismo.

ART. 12.—De la protección de derechos. Durante el procedimiento se garantizarán y protegerán los derechos de las personas y de los terceros, para cuyo efecto no podrá declararse la extinción del dominio:

1. En detrimento de los derechos de los titulares legítimos y terceros de buena fe. 2. Si no estuvieren probadas las circunstancias contempladas en la ley. 3. Si no se hubiere garantizado el debido proceso y el derecho de defensa. 4. En todos los casos se respetarán el principio de la cosa juzgada. PAR.—Los titulares de derechos o los poseedores de los bienes objeto de la acción de extinción del dominio, así como los terceros, podrán comparecer al proceso dentro de las oportunidades procesales previstas en esta ley para el ejercicio de su derecho de defensa. En todo caso, los que no comparezcan están representados por un curador ad litem, sin perjuicio de que, en el evento de no comparecer durante el trámite por razones no atribuibles a su culpa o dolo, puedan en cualquier tiempo antes del fallo interponer las acciones y recursos legales que consideren pertinentes para la defensa de sus derechos.

(14) Decreto 306 de 1998, ART. 3º—Una vez cumplidos los requisitos anteriores, para la destinación provisional de los bienes a las entidades oficiales o instituciones de beneficio común legalmente reconocidas, salvo aquellos que por disposición legal tengan destinación específica, la Dirección Nacional de Estupefacientes llevará a cabo el siguiente procedimiento: (...) 4. El acto administrativo mediante el cual se entregue el bien en calidad de destinatario provisional, deberá indicar:

• La obligación de mantener la actividad económica que tenía el bien en el momento de su incautación siempre que dicha actividad sea lícita.

• Condiciones de la tenencia relativas a la conservación y cuidado del mismo, para lo cual el destinatario deberá asegurar contra todo riesgo el bien y constituir una póliza de cumplimiento de las obligaciones derivadas del acto administrativo de destinación.

• Pago de los impuestos y demás gravámenes a que hubiere lugar.

• Suma a cancelar mensualmente de acuerdo con la propuesta, o ahorro que genera a su presupuesto según la solicitud presentada.

• Obligación de entregar un informe bimestral a la Dirección Nacional de Estupefacientes sobre el bien.

• Revocatoria de la destinación en caso de incumplimiento de las obligaciones.

PAR. 1º—Lo dispuesto anteriormente, se realizará sin perjuicio de que la Dirección Nacional de Estupefacientes desarrolle sus funciones de vigilancia sobre los bienes.

PAR. 2º—En caso de no recibir solicitudes por parte de las entidades oficiales o de las instituciones de beneficio común legalmente reconocidas, una vez vencido el plazo para tal efecto, el trámite se repetirá hasta lograr efectuar la destinación provisional (negrilla fuera de texto).

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