Sentencia C-898 de agosto 22 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO C-898 DE 2001

Ref.: Expediente D-3430

Magistrado ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Demandante: Carlos Andrés Lizcano Rodríguez

Normas acusadas:

Artículos 186 numeral 12, 196, 208 numerales 2º y 3º, y 214 numeral 2º del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan normas sobre policía”.

Temas:

— Ineptitud por pedir declaración de derogatoria tácita.

— Juicio de validez y juicio de vigencia - diferencia.

— Demanda de inconstitucionalidad - inadmisión y corrección.

Bogotá, D.C., agosto veintidós de dos mil uno.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas.

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, así:

“Código Nacional de Policía

DECRETO NÚMERO 1355 DE 1970

ART. 186.—Son medidas correctivas:

(…).

12. La suspensión de permiso o licencia.

ART. 196.—La suspensión de permiso o licencia, que no excederá de treinta días hábiles, inhabilita a su titular para ejercer por el lapso correspondiente la actividad que aquél autorizaba. El documento en el que conste el permiso se retendrá por término igual al señalado en la medida.

ART. 208.—Compete a los comandantes de estación y de subestación imponer el cierre temporal de establecimientos abiertos al público:

(…).

2. Cuando el establecimiento funcione sin permiso de la autoridad o en estado de notorio desaseo o cuando la licencia concedida haya caducado.

3. Cuando se ejerzan actividades no incluidas en el permiso.

CAPÍTULO XII

ART. 214.—Compete a los alcaldes o a quien haga sus veces, retirar o suspender licencias o permisos:

2. Al que, habiendo obtenido permiso de la autoridad para ejercer oficio o tarea determinados, viole las condiciones de la licencia.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. El problema jurídico que se plantea.

Afirma el demandante que los artículos 186 numeral 12, 196, 208 numerales 2º y 3º, y 214 numeral 2º del Decreto 1355 de 1970 son contrarios a la Constitución Política y, en particular, a su artículo 333, porque hacen referencia a la exigencia de licencias o permisos, lo cual es materia exclusiva de la ley.

Señala también que las normas acusadas fueron derogadas por la Ley 232 de 1995, opinión que comparte el apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho y, parcialmente, la vista fiscal. No obstante lo anterior, considera el demandante que las autoridades de policía continúan aplicándol0as, de manera que, afirma, la declaratoria de inconstitucionalidad o de derogatoria tácita solicitada es necesaria para impedir que con su aplicación se continúe vulnerando el ordenamiento jurídico.

3. Consideraciones.

En consecuencia, esta corporación habrá de estudiar los cargos planteados con el propósito de establecer si de éstos se colige una vulneración del texto constitucional. La Corte abordará la cuestión relativa a los requisitos que deben tener los cargos que se formulan en contra de las normas acusadas para configurar el concepto de la violación. Luego se analizará si la demanda de la referencia cumple con tales requisitos.

3.1. Los cargos que se formulan en la demanda.

3.1.1. Procede la Corte a estudiar los cargos formulados. El demandante indica, como primera medida, que las normas demandadas son contrarias a la Constitución toda vez que éstas hacen referencia a la exigencia de autorizaciones o permisos, lo cual, de acuerdo con el artículo 333 de la Constitución, es materia reservada al órgano legislativo del Estado. En segundo lugar, señala el demandante que la declaratoria de inconstitucionalidad o de derogatoria tácita es necesaria para evitar que las autoridades de policía continúen solicitando autorizaciones o permisos en clara contravención al ordenamiento jurídico. Para el demandante, las normas fueron tácitamente derogadas y la declaratoria de inconstitucionalidad puede evitar que sigan en vigor.

3.1.2. El accionante afirma que las normas demandadas son inconstitucionales porque versan sobre la exigencia de autorizaciones o permisos, pues sólo la ley puede crear autorizaciones o permisos. La tautología es tan evidente que es difícil, aun interpretando la demanda con base en el principio pro actione, identificar cuál es el concepto de la violación.

En efecto, el demandante no señala cuáles son los permisos o licencias creados o autorizados por una norma que no sea de rango legal. Tampoco ataca una norma legal que haya autorizado de manera vaga, indeterminada e indiscriminada la exigencia de cualquier permiso que las autoridades de policía estimen conveniente. Lo que le preocupa al demandante es que en la práctica, en algunas oportunidades, las autoridades de policía están exigiendo permisos o licencias a los establecimientos de comercio, pero no dice el demandante por qué razón esta Corte es competente para controlar la constitucionalidad de la práctica que él ha observado. Por eso es necesario reiterar que:

(...) esta corporación ha sido enfática al sostener, que para realizar un juicio de valor sobre la constitucionalidad de una preceptiva legal, es esencial que el demandante formule el concepto de la violación, en los términos que se indican en reciente jurisprudencia que se transcribe enseguida:

“No obstante la importancia de esta acción, representada en la posibilidad de mantener un control permanente sobre los organismos creadores de derecho, su ejercicio implica el cumplimiento de requisitos mínimos que, lejos de afectar el núcleo esencial del derecho ciudadano a la participación, conformación, ejercicio y control político (C.P., art. 40), buscan garantizar su realización material y, a su vez, permitir un óptimo funcionamiento en la administración de justicia.

Fueron precisamente esas razones las que llevaron a la Corte Constitucional, en la Sentencia C-131 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), a declarar exequibles aquellos apartes del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 que exigen, como presupuesto indispensable para avocar el conocimiento de la acción y emitir un pronunciamiento de fondo, que la demanda contenga: (i) las normas acusadas de inconstitucionales, (ii) las disposiciones superiores que se consideran violadas, y (iii) las razones que motivan su desconocimiento (resalta la Sala).

Este último requisito, el referido al señalamiento del concepto de violación, lejos de fijar una simple formalidad le impone al ciudadano una obligación de contenido material: definir con toda claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política, esto es, la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada (8) ” (Sent. C-519/98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)” (9) .

(8) Consultar la Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(9) Sentencia C-297 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano (En dicha sentencia, la Corte Constitucional profirió fallo inhibitorio respecto de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra del artículo 9º de la Ley 4ª de 1976 por considerar que no cumplía con los requisitos mínimos de procedibilidad).

La Corte ha precisado que el concepto de la violación no se configura con la simple cita de un artículo constitucional acompañado de la mera afirmación de que éste ha sido violado. El demandante debe indicar clara y específicamente, por qué razón y en qué forma, la norma acusada es contraria al contenido material de los artículos constitucionales citados. Así, los argumentos esgrimidos por el demandante deben ser suficientes para suscitar dudas acerca de la presunción de constitucionalidad que ampara a las leyes:

“Cuando un ciudadano pone en movimiento el control constitucional por la vía de la acción, se le impone la carga procesal de señalar las normas constitucionales violadas y también el concepto de su violación. Esto último comporta la obligación de determinar con claridad de qué modo las normas acusadas contradicen o vulneran los preceptos de la Constitución, con el fin de destruir la presunción de constitucionalidad, sin perjuicio que la Corte pueda extender el análisis de constitucionalidad frente a normas no invocadas expresamente en la demanda” (10) .

(10) Sentencia C-236 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell (En dicha sentencia, la Corte Constitucional, luego de analizar los cargos contenidos en la demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 6º y 44 de la Ley 300 de 1996, profiere fallo inhibitorio por no encontrar el concepto de la violación).

Es necesario, además, explicar por qué razón existe una oposición objetiva entre la norma demandada y la Constitución, y no entre una práctica observada por el demandante y un mandato constitucional:

“La Corte debe insistir en que el presupuesto básico para declarar inexequible una norma jurídica es el de que esa norma, examinados el proceso de su adopción o su contenido, entre en contradicción con postulados o preceptos de la Carta. La definición acerca de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva, por lo cual no es posible deducirla de otros ordenamientos ni de hipótesis no plasmadas en su texto” (11) .

(11) Sentencia C-587 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo (En dicho fallo, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del inciso 1º del artículo 16 del Decreto 624 de 1989, que reprodujo el artículo 2º, inciso 1º, del Decreto 1979 de 1974. La Corte analizó la constitucionalidad de las normas acusadas a la luz de los cargos formulados y encontró que éstos no daban lugar a un cuestionamiento efectivo de la exequibilidad de la norma acusada).

Recientemente, esta corporación precisó que la acción ciudadana de inconstitucionalidad exige a quien la ejerce una serie de requisitos orientados a garantizar la preservación de su naturaleza:

“Es claro que el carácter público de la acción de inconstitucionalidad impone que la Corte no acuda a un criterio en extremo riguroso para determinar si la demanda cumple o no con las exigencias impuestas por la Constitución y la ley sino a un criterio amplio que sea consecuente con esa naturaleza pública de la acción y que le permita al ciudadano ejercer un verdadero control sobre la producción da derecho. Sin embargo, también es cierto que esa fundada amplitud de criterio no puede llevar a la Corte a emitir pronunciamientos de fondo con base en demandas que no satisfacen unas mínimas exigencias, con mayor razón cuando se trata de demandas que no formulan cargo alguno contra las disposiciones demandadas. De emitir la Corte un pronunciamiento de fondo con base en una demanda que no contiene una razonable exposición de los motivos por los cuales se estima que las normas demandadas violan las disposiciones constitucionales, se le estaría dando a la acción de inconstitucionalidad una vocación oficiosa que es contraria a su naturaleza” (12) .

(12) Sentencia C-652 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño (En dicha sentencia, la Corte Constitucional se declaró inhibida para conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1795 dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 578 de 2000, pues encontró que no existía relación entre los artículos constitucionales presuntamente violados y los términos de la demanda de inexequibilidad).

3.1.3. La segunda inquietud que formula el demandante consiste en que la declaratoria de inconstitucionalidad es necesaria para evitar que las autoridades de policía continúen solicitando autorizaciones o permisos a los establecimientos de comercio en clara contravención al ordenamiento jurídico.

Si las autoridades de policía exigen licencias o permisos que no estén contemplados en la ley o que hayan sido derogados —como es el caso de las licencias para la apertura y el funcionamiento de los establecimientos de comercio—, ello no es materia que pueda ser objeto de revisión en un juicio de constitucionalidad.

Podría eventualmente serlo de un juicio ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, o por medio de otras acciones consagradas en la Constitución como la acción de tutela, si hubiere una vulneración o amenaza a un derecho fundamental. Sin embargo, la Corte no puede entrar a juzgar la constitucionalidad de las normas a partir de motivos meramente fácticos, que nada tienen que ver con la adecuación de la norma o de las normas acusadas a la Carta Política.

3.1.4. Tampoco es la acción de inconstitucionalidad el medio idóneo para pedirle a la Corte que declare formalmente que la norma demandada ha sido tácitamente derogada. No puede el demandante afirmar, sin elevar cargos específicos de inexequibilidad, que una norma es inconstitucional, para luego pedir que se declare que en realidad no está vigente. En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad exige de esta corporación un juicio de validez y un análisis constitucional. No ha sido concebida para que la Corte haga un juicio de vigencia ni un estudio de los efectos derogatorios de las normas jurídicas. Cuando la Corte ha entrado a definir si la norma demandada está vigente, lo ha hecho para determinar la materia legal sujeta a su control. El análisis de vigencia de la norma se vuelve entonces una etapa necesaria para determinar el objeto del control, v. gr., cuáles son las normas vigentes o que, a pesar de haber sido derogadas, pueden seguir produciendo efectos jurídicos, respecto de las cuales debe hacerse un juicio de inconstitucionalidad.

No es éste el mismo caso. En el presente proceso, el demandante concentra su argumentación en probar que las normas legales fueron derogadas. Pide la declaratoria de inconstitucionalidad o la derogatoria porque cualquiera de las dos alternativas satisface su pretensión de excluir las normas demandadas del ordenamiento jurídico, pero no formula cargos para mostrar que los artículos demandados del Código de Policía, que es una ley, son contrarios al artículo 333 de la Constitución, que permite sólo a la ley regular el tema de las licencias y permisos respecto de las actividades que se desarrollen en ejercicio de la libertad económica. Así, la solicitud de inconstitucionalidad es tan sólo la puerta de entrada para pedir una declaratoria de derogatoria tácita, lo cual es contrario a la acción pública de inconstitucionalidad.

En consecuencia, por inexistencia de concepto de la violación la demanda es inepta y el fallo será inhibitorio.

3.1.5. Finalmente, es necesario advertir que aunque la Corte puede decidir que la demanda es inepta en la sentencia, el análisis acerca de la existencia material de cargos de inconstitucionalidad puede hacerse en el momento de la decisión acerca de la admisión de la demanda y ello es lo preferible.

Esto no implica una restricción del ejercicio del derecho a interponer la acción pública, porque el demandante puede corregirla dentro de los tres días siguientes a la inadmisión. En todo caso, aunque se pase el término para corregir la demanda, puede volver a interponerla corregida, nuevamente.

Por otra parte, tampoco implica valorar los cargos en relación con la Constitución, sino verificar que materialmente éstos existen, que los mismos se predican del texto de la norma demandada y que se construyen a partir de la norma constitucional.

La decisión acerca de la ineptitud sustancial de la demanda en el momento de la admisión es más garantista del derecho a interponer acciones públicas de inconstitucionalidad, pues evita que se frustre la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional, lo cual fue inevitable en este caso.

Adicionalmente, evita la movilización inocua del aparato jurisdiccional de la Corte Constitucional, del Ministerio Público, y de las demás entidades intervinientes. En esa medida, contribuye a hacer más eficiente la prestación del servicio público de administración de justicia y a hacer efectivo el acceso de los ciudadanos a la jurisdicción constitucional.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos 186 numeral 12, 196, 208 numerales 2º y 3º, y 214 numeral 2º del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan normas sobre policía”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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