Sentencia C-902 de noviembre 30 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expedientes D-8569

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Iván Palacio Palacio

Accionante: Elmer Orejuela Rivera.

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones populares y grupo”.

Bogotá, D.C., treinta de noviembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «I. Norma demandada

Teniendo en cuenta que la Ley 1425 de 2010 fue demandada en su totalidad, a continuación la Corte hace la transcripción de la misma conforme a su publicación en el Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010:

“Ley 1425 de 2010

(Diciembre 29)

Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

ART. 2º—Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”.

(…).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer del asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra una ley de la República, en este caso la Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 – Acciones populares y grupo”.

2. Asuntos procesales previos.

La Corte comienza por recordar que la derogatoria de los incentivos económicos en las acciones populares ha dado lugar a numerosas demandas de inexequibilidad contra la Ley 1425 de 2010. En el caso bajo examen la demanda fue admitida atendiendo el principio pro actione y teniendo en cuenta que para ese momento la corporación aún no se había pronunciado frente a la constitucionalidad de la precitada ley.

Sin embargo, como a la fecha existen varias decisiones al respecto(9), para abordar un análisis de fondo es necesario examinar previamente el alcance de dichos fallos y determinar si ha operado la cosa juzgada constitucional. Igualmente, corresponde establecer si frente a otras acusaciones las demandas cumplen los requisitos mínimos para abordar un análisis de fondo.

2.1. Precedentes jurisprudenciales sobre la derogatoria de los incentivos económicos en las acciones populares(10).

2.1.1. En la reciente Sentencia C-630 de 2011 la Corte resolvió dos demandas de inconstitucionalidad contra la precitada ley. A juicio de los entonces accionantes, la derogatoria de los incentivos económicos en las acciones populares vulneraba los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 88, 93, 95, 243 y el título XIII de la Constitución, así como el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Sociales y Culturales (principio de progresividad).

Como cuestión previa la Corte encontró que los cargos por violación del principio de progresividad de los derechos sociales y del principio de igualdad fueron construidos adecuadamente, por lo que había lugar a un examen de fondo, pero se inhibió de pronunciarse sobre la presunta violación al debido proceso ante la indebida formulación de la cargo. Así mismo consideró que no había operado la cosa juzgada que se reclamaba de las sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004, en las cuales la Corte declaró exequible las normas ahora derogadas.

Seguidamente la Sala explicó que, contrario a lo sostenido por el jefe del Ministerio Público y por algunos intervinientes, la Ley 1425 de 2010 sí eliminó los incentivos económicos en las acciones populares, para lo cual “derogó expresamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las demás normas del ordenamiento que fueran incompatibles”.

Luego de reseñar los cargos formulados y las posiciones de los intervinientes, la Sala planteó los siguientes problemas jurídicos:

— Si la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que establecían un incentivo económico en las acciones populares, desconoce el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al disminuir la efectividad de las acciones populares y desestimular la participación ciudadana en defensa de los intereses de la comunidad.

— Si la supresión del incentivo a favor del actor popular vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas, por el presunto desequilibrio que existe entre el demandante y el demandado dentro de las acciones populares, y establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional prevista para la defensa de los derechos colectivos.

De manera introductoria la Corte explicó que la Ley 1425 de 2010 no comprende una regulación estructural o central del núcleo de un derecho fundamental, por lo que no desconoce la reserva de ley estatutaria(11).

A continuación definió cuál es el lugar de la acción popular en el orden constitucional vigente, advirtiendo que el constituyente de 1991 la elevó a rango como mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos y forma de hacer efectivo el derecho a la participación en la conformación y ejercicio del poder político (C.P., art. 40-6). De acuerdo con la providencia, “la consagración de la acción popular se relaciona con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y con el principio de solidaridad. Constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su diseño”.

En la misma línea argumentativa, la Corte sostuvo que “los derechos constitucionales instrumentales como el derecho de petición, o las acciones de tutela, de inconstitucionalidad o popular, son fundamentales y estructurales en el orden constitucional vigente”. Con base en ello concluyó que, en el caso específico de la acción popular, ésta se erige como un “derecho político, constitucional y fundamental, basado en los principios de autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, que tiene como propósito principal asegurar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos”.

De otra parte, recordó que el constituyente delegó en el legislador su regulación concreta (C.P., art. 88), de manera que el Congreso goza de un amplio margen de configuración en la materia (C.P., art. 150-2), por supuesto dentro de los límites previstos en la Carta Política, potestad normativa que comprende no sólo la facultad de expedir leyes, sino también la de interpretarlas, modificarlas, adicionarlas o, como en el caso de la Ley 1425 de 2010, derogarlas. Así mismo, aclaró que ello es expresión del principio democrático y permite al Congreso introducir a las normas los ajustes que consideren necesarios de cara a las nuevas realidades sociales y de acuerdo con los consensos políticos alcanzados en el foro parlamentario, “en el contexto de una sociedad que se erige como democrática y que defiende a las personas frente a intrusiones ilegítimas de los derechos”.

Luego de estas consideraciones generales, la Corte abordó el estudio específico de las normas impugnadas y concluyó que no se violó el principio de progresividad ni la prohibición de regresividad, y que en función por los cargos estudiados la derogatoria del incentivo individual en materia de acciones populares no era una medida irrazonable ni desproporcionada contraria a la Constitución. Dijo entonces lo siguiente:

“En conclusión, (i) el Congreso de la República no viola el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (L. 472/98, arts. 39 y 40), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual se gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión. Además, (ii) la supresión del incentivo a favor del actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas ni establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos”.

En consecuencia resolvió:

“Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 ‘por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo’, por las razones analizadas”.

2.1.2. Posteriormente, en las sentencias C-631, C-687 y C-688 de 2011, frente a otras demandas de inconstitucionalidad también formuladas contra la totalidad de la Ley 1425 de 2010, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-630 de 2011. En estos casos la Corte constató que frente a la mayoría de cargos propuestos había operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

En cuanto a nuevas acusaciones insinuadas en las demandas, se abstuvo de emitir pronunciamiento alguno por cuanto no cumplían los requisitos mínimos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, los cuales constituyen presupuestos indispensable para abordar un examen de fondo.

2.1.3. Otro pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 tuvo lugar con la Sentencia C-730 de 2011. La Sala constató que durante el trámite legislativo se había integrado en debida forma la comisión de conciliación, encargada de superar las diferencias entre los textos aprobados por Senado y Cámara de Representantes, por lo que declaró su exequibilidad en relación con el cargo analizado (C.P., art. 161).

2.2. Cosa juzgada constitucional frente a la mayoría de cargos planteados en la presente demanda.

2.2.1. En esta oportunidad el accionante considera que la Ley 1425 de 2010 vulnera el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 8º, 13, 25, 72, 79, 82, 83, 88, 89, 103, 152, 153 y 209 de la Constitución, el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como el artículo 1º del “Protocolo de San Salvador”. Para ello propone siete (7) cargos de inconstitucionalidad.

2.2.2. Sin embargo, como se explica a continuación, aún cuando el demandante invoca la violación de numerosas cláusulas constitucionales, lo cierto es que la mayoría de las acusaciones ahora formuladas giran en torno a la misma problemática que fue analizada y resuelta por la Corte en la Sentencia C-630 de 2011, de manera que frente a ellas ha operado la cosa juzgada constitucional.

(i) Uno de los cargos formulados tiene que ver con la presunta violación del principio de progresividad y no regresividad frente a los mecanismos de protección de derechos económicos, sociales y culturales. A juicio del actor, la derogatoria de los incentivos es una medida que descompensa, restringe, limita, desestimula y resta eficacia a la protección de esos derechos, sin que para su eliminación se hubieren allegado razones poderosas que justificaran su imperiosa necesidad.

Al respecto cabe decir que en la Sentencia C-630 de 2011 la Corte descartó la violación de dicho principio por considerar que, dentro de su amplio margen de configuración normativa, la derogatoria de los incentivos económicos en las acciones populares no es una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección de los derechos sociales, sino que por el contrario propende por mejorar su ejercicio. Fue así como explicó que los incentivos no constituyen un derecho subjetivo del demandante sino un instrumento originariamente previsto por el legislador para motivar a los ciudadanos a defender los derechos e intereses colectivos. También reconoció que la supresión de dicha figura no restringe el goce efectivo del derecho a interponer acciones populares, en tanto busca evitar algunos de los efectos nocivos que en la práctica conllevó su implementación. El fallo sostuvo(12):

“9. El legislador no desconoció el principio de no regresividad de los derechos sociales.

(...).

9.5. La aplicación del principio de progresividad de los derechos sociales se ha extendido, de conformidad con la jurisprudencia reciente de la Corte, al control de constitucionalidad de normas de procedimiento relacionadas con la exigibilidad judicial de derechos sociales(13).

(...).

9.7. Como se indicó, el primer problema jurídico que debe resolver la Corte en relación con el contenido de la norma acusada, consiste en establecer si la derogatoria del incentivo individual en la acción popular desconoce la prohibición de regresividad de los derechos sociales.

(...).

9.8. Es cierto que el grupo de derechos e intereses colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción popular es amplio. Si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, por mandato de la misma norma constitucional, la determinación concreta de los derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarse mediante la acción popular está sometida a la decisión del legislador, quien está facultado para ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la Carta.

(...).

Por tanto, es entendible que las acciones populares, al versar sobre derechos e intereses colectivos, pueden también servir de herramientas para la protección de los derechos sociales, en los casos en los que exista una clara relación entre la garantía de los unos y los otros. No obstante, ello no quiere decir que la acción popular, contemplada en el artículo 88 de la Constitución Política de 1991, para proteger tales derechos e intereses colectivos, pueda ser entendida como el medio principal e idóneo para la defensa de los derechos sociales. Mucho menos como el medio necesario e indispensable para la protección de los derechos sociales.

9.10. La derogación del incentivo no es una norma por tanto, que defina o establezca un estándar de protección de algún derecho social. Como se indicó, se trata de la modificación de una medida legislativa establecida para estimular el ejercicio de un determinado derecho político: interponer acciones populares, en defensa de la Constitución y la ley.

Es una medida que no puede ser considerada regresiva, por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el derecho de acceder a la protección de los derechos e intereses colectivos. Se trata de suprimir una herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que constituía un medio para estimular su uso. No existe pues, en estricto sentido, un requisito o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se suprime es el incentivo, como medio para promover la interposición de las acciones populares. En otras palabras, es una herramienta que busca una finalidad constitucional, a saber: mejorar el desempeño de la acción popular y, con ello, la protección de los derechos e intereses colectivos. La medida no se toma bajo especulaciones o meras teorías, sino ante la evidencia del impacto que la acción ha tenido. El Congreso considera que el impacto de incentivar individualmente, mediante el lucro, la defensa de los asuntos públicos en cuestión, no era el medio más indicado para ello. La medida es adecuada para el fin propuesto, a saber: evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para la decisión de la interposición de acciones populares. La limitación impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del derecho. Las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla.

(...).

9.14. En conclusión, la Sala debe responder negativamente el primero de los problemas jurídicos que se analiza. En otras palabras, el Congreso de la República no viola el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (L. 472/98, arts. 39 y 40), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión, retirando los incentivos perversos que la fijación del establecimiento del beneficio individual venía propiciando”.

En consecuencia, respecto de esta acusación existe decisión con efecto de cosa juzgada constitucional.

(ii) Otro cargo propuesto es el de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa. Según el demandante, la eliminación de los incentivos económicos en las acciones populares crea una desigualdad injustificada y genera graves vacíos legales en el ordenamiento jurídico que le restan eficacia al ejercicio de dichas acciones, por cuanto “descompensan económicamente su ejercicio, desestimulan la participación ciudadana en la defensa judicial de los derechos e intereses colectivos, obstaculizan el aporte de pruebas en materia de contratación administrativa, impiden la recuperación del patrimonio público extraviado en manos de particulares y desfinancian el Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos”.

Sobre el particular la Sala advierte que si bien es cierto que la Sentencia C-630 de 2011 no se refirió expresamente a una omisión legislativa relativa, en todo caso sí abordó y desestimó los reproches que en este sentido podrían formularse. En efecto, en dicho fallo la Corte explicó que la supresión de los incentivos económicos es una manifestación legítima de la potestad de configuración normativa de la cual es titular el Congreso de la República, quien con ello no ha impuesto barreras al ejercicio de acciones populares, ni cargas adicionales irrazonables o desproporcionadas. De acuerdo con la providencia, la Ley 1425 de 2010 no restringió la facultad de interponer acciones populares, ni obstruyó la defensa de los derechos e intereses colectivos.

Asimismo, la Corte descartó la ruptura del equilibrio entre las partes en el trámite de una acción popular. De un lado, porque de aceptarse dicha hipótesis habría que predicar el mismo desequilibrio en el ejercicio de otras acciones ciudadanas como la acción de nulidad o la de inexequibilidad, en las cuales no se prevé un estímulo económico; y de otro lado, porque de cualquier manera el juez ha de reconocer al actor popular los gastos y costas procesales pertinentes. También agregó:

“10. Suprimir el incentivo de las acciones populares no es una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político

Para la Corte la supresión del incentivo a favor del actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas ni establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos. A continuación pasa a exponer las razones que sustentan esta decisión.

(...).

10.2. El incentivo económico, de acuerdo con la regulación prevista en la Ley 472 de 1998, era un estímulo a favor del actor popular que obtenía una sentencia favorable a la protección de los derechos e intereses colectivos.

(...).

10.3. Como se indicó, en el pasado la jurisprudencia constitucional se pronunció con relación a esta institución, advirtiendo que la misma hace parte del amplio margen de configuración del legislador. La Sentencia C-459 de 2004 consideró que establecer un incentivo en favor de la persona que promueve la acción popular no implicaba una violación del principio de solidaridad, por cuanto se promovía el interés de lucro, contrariando la posibilidad de que la defensa de lo público sea desinteresada, ni una violación del principio de solidaridad de igualdad al establecerlo de formas diversas para diversas hipótesis”.

10.4. A juicio de la Corte, la decisión legislativa contraria a la analizada en la Sentencia C-459 de 2004, esto es, la de derogar el incentivo individual para estimular la interposición de acciones populares, también es constitucional. Fijar o no el incentivo son opciones constitucionales. Es una decisión que se ha de tomar en democracia. La Carta Política no establece una posición definitiva al respecto. Lo que demanda, es que cuando se decida, se tenga como meta, la protección del goce efectivo de los derechos. Como a continuación se mostrará, eso es precisamente lo que ocurrió en la presente oportunidad.

(…).

10.4.2. La Corte Constitucional considera que, prima facie, la decisión de derogar el incentivo individual en el contexto de las acciones populares —L. 1425/2010—, no es irrazonable o desproporcionada, fundándose en los criterios que para este tipo de cuestiones ha fijado la jurisprudencia constitucional.

(…).

10.4.2.2. Según se evidencia del trámite legislativo que antecedió a la promulgación de la Ley 1425 de 2010, la finalidad buscada por la derogatoria del incentivo económico fue doble. De un lado, evitar el abuso en el ejercicio de la acción popular, consistente en que determinados actores populares promovían demandas sobre asuntos recurrentes y de baja incidencia en términos de protección de derechos e intereses colectivos, con el único propósito de hacerse a la retribución económica. De otro, proteger las finanzas públicas, especialmente de las entidades territoriales, las cuales se veían afectadas por dichos demandantes recurrentes, al tener que pagar el monto del incentivo ante tales comportamientos sistemáticos y estratégicos. En ese sentido, el Gobierno Nacional, autor del proyecto de ley, consideró que el incentivo hacía que acciones constitucionales destinadas a la protección de derechos, terminarán convertidas es simples “negocios” de pocas personas, a través de demandas recurrentes que no lograban mayor incidencia en la vigencia de derechos e intereses colectivos.

(…).

10.4.2.3. Con base en lo expuesto, la Corte encuentra que la medida legislativa busca cumplir con finalidades constitucionalmente legítimas.

(…).

10.4.2.4. El medio utilizado en esta ocasión —a saber: derogar una herramienta legal de promoción del ejercicio de un derecho político constitucional a interponer acciones populares, como manera de proteger los derechos e intereses colectivos contemplados— es legítimo, no está prohibido constitucionalmente.

(…).

10.4.2.5. La medida también se muestra conducente con la finalidad propuesta. Si lo que se busca es evitar que las personas interpongan acciones populares movidos por el interés de lucro, fundamentalmente, la medida es un medio que en efecto llega al cometido propuesto.

(...).

10.2.4.7. También advierte la Corte que el reproche establecido por el Congreso en el presente caso al incentivo, no fue simplemente su mal uso, su abuso por parte de algunos ciudadanos, como se sostuvo en los debates parlamentarios. El reproche que se establece a la herramienta previamente utilizada es central. Lo que se considera es que el incentivo, incluso bien empleado individualmente, caso a caso, genera un cúmulo de acciones cuyo mayor denominador, antes que asegurar la protección de los derechos colectivos más gravemente violados o que impacten los derechos de los más vulnerables, es el de obtener el mayor retorno posible. Lejos de ser un efecto que se da porque los ciudadanos no aplican la norma, se produce porque, precisamente las personas entienden y aceptan la lógica que establece la norma. La búsqueda del lucro como motor para la defensa de los derechos colectivos.

(...).

10.4.2.9. Por tanto, concluye la Corte Constitucional que la norma acusada propende por un fin imperioso, a través de un medio no prohibido y conducente para alcanzarlo que, además, no se revela, prima facie, desproporcionada.

(…).

10.5.6. Por tanto, ello lleva a la Sala a reiterar la distinción antes mencionada: una cosa es el monto que se recibe a título de compensación de los costos en los cuales se incurrió con ocasión de la defensa de los derechos o los intereses colectivos, y otra cosa es el monto que se recibe a título de promoción y recompensa por haber llevado adelante la defensa de tales intereses. En ambos casos se trata de montos de dineros, pero que representan cosas muy distintas.

En el primer caso se trata de los costos que debió asumir una persona por defender los intereses o derechos colectivos. En tal medida, no reconocerlos, implicaría imponer a las personas un costo a su patrimonio, como requisito para la defensa de los intereses públicos. Esto desincentivaría el uso de la acción popular, al imponer en las personas no la gratuidad sino la imposición de una carga.

10.6. Para la Sala la supresión del incentivo de las acciones populares sólo podría considerarse contrario a la Constitución Política, teniendo en cuenta los cargos analizados, si se demuestra que conlleva la supresión de la posibilidad de compensar a las personas que ejerzan la acción popular en los costos en los que haya incurrido, situación que no concuerda con la realidad. Si bien es cierto que al momento de decretar el incentivo en el esquema regulatorio anterior, el juez podía incorporar los costos en los que hubiese incurrido la persona accionante, junto con el monto que se daría a título de incentivo, no es cierto que en el actual orden legal vigente, la supresión del incentivo haya implicado que el monto de los cotos de la defensa de los derechos no puedan ser calculados, reconocidos y ordenados judicialmente.

(...).

Aunque las reglas específicas que se habían diseñado para las acciones populares no están vigentes, las reglas procedimentales generales mediante las cuales se pueden y deben establecer las costas de un proceso si lo están. Tales reglas son parámetro obligatorio —en tanto aplicables directamente—, o vinculante —en tanto aplicables análogamente—, para resolver la cuestión acerca de los costos en los que se incurrió por defender el interés público. No compete al juez constitucional establecer la interpretación de las normas aplicables en tales casos, ni la manera en que ello se ha de hacer dentro del orden constitucional vigente, para garantizar así el goce efectivo de los derechos que estén en juego, pero si verificar, ex ante, que existen medios legales alternativos que permiten judicialmente compensar los costos que haya asumido la persona que haya defendido los intereses y los derechos colectivos(14).

(...).

10.10. Finalmente, la Sala debe insistir en que por el especial diseño de la acción popular, que a favor del accionante es un derecho político fundamental, no puede ser comparada la situación de la persona que demanda con la persona demandada. Se trata de supuestos jurídicos diversos que dan lugar a protecciones diferentes. Ahora bien, el argumento de considerar que derogar el incentivo individual a favor del actor popular lo pone en desventaja y rompe el equilibrio procesal, porque deja a quien interpone la acción sin posibilidad de contar con recursos y medios para defender los derechos e intereses colectivos violados, no es aceptable. Lo único que suprimió el Congreso es el incentivo, es decir, el premio por haber defendido los derechos. En modo alguno se derogaron las costas o la posibilidad de reclamar los daños a los que legítimamente se tenga lugar.

Por tanto, con base en las razones expuestas, la Corte Considera que las respuestas para el segundo de los problemas jurídicos planteados también es negativa, por lo que tampoco con base en los cargos allí analizados puede declararse la inconstitucionalidad de ley acusada y analizada en el proceso de la referencia”.

Visto lo anterior, entiende la Corte que frente a este cargo ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

(iii) El tercer cargo es denominado genéricamente por el accionante “vulneración al preámbulo y el contenido de algunos artículos de la Constitución Nacional”, para lo cual menciona los artículos 1º, 2º, 13, 25, 72, 79, 82, 83, 88, 89 y 103 de la Carta Política. Alega que el legislador ha desconocido el principio de solidaridad, el derecho a la participación ciudadana, los principios que rigen la función pública y la prevalencia del interés general, “al excluir del ordenamiento jurídico colombiano unos esenciales derechos ciudadanos, unas necesarias herramientas de lucha anticorrupción y unos eficaces mecanismos de participación ciudadana, que garantizaba materializar en la práctica la protección justa, preventiva, democrática, participativa y solidaria de todos los derechos e intereses colectivos”. Insiste en que los motivos de la derogatoria de los incentivos no fueron la protección del patrimonio público ni el abuso en el ejercicio de las acciones populares, de manera tal que el Congreso incurrió en un deficiente y precario análisis del tema.

En este sentido es importante aclarar que los cuestionamientos del actor parten de la premisa según la cual la derogatoria de los incentivos en las acciones populares afecta la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos. Sin embargo, esta premisa no fue aceptada en la Sentencia C-630 de 2011; por el contrario, como se acaba de señalar, esta Corporación encontró constitucionalmente válida la motivación que tuvo el Congreso para derogar los incentivos en las acciones populares.

Igualmente, la Corte explicó que la derogatoria no puede ser interpretada como un estímulo a la corrupción o desidia administrativa, entre otras cosas porque no regula esa problemática, sino que más bien propone una nueva lectura del principio de solidaridad y de los deberes constitucionales que de éste emanan. Como fue sustentado en dicha providencia, la eliminación de los incentivos es expresión legítima de la potestad de configuración legislativa de que goza el Congreso de la República, la cual no crea una barrera para el ejercicio de acciones populares, ni impone a los demandantes cargas irrazonables o desproporcionadas. En esa medida, la Ley 1425 de 2010 no limita la posibilidad de presentar acciones populares, ni obstruye la defensa de los derechos e intereses colectivos. Sobre este aspecto en particular la Corte sostuvo lo siguiente:

“La jurisprudencia constitucional ha resaltado y defendido en muchas ocasiones, el amplio margen de configuración con que cuenta el Congreso de la República, en tanto foro de representación democrática, para establecer y definir el orden legal vigente.

(...).

9.8. Es cierto que el grupo de derechos e intereses colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción popular es amplio. Si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, por mandato de la misma norma constitucional, la determinación concreta de los derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarse mediante la acción popular está sometida a la decisión del legislador, quien está facultado para ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la Carta.

(...).

9.12. La Corte no está negando la posibilidad al legislador de incentivar conductas y acciones en defensa de intereses públicos. Lo que se está diciendo es que la amplia facultad con la que cuenta el legislador, también contempla la opción contraria, que es precisamente por la cual ha adoptado, en democracia, el legislador. Esto es, la posibilidad de suprimir el incentivo individual porque, precisamente, se considera que se ha convertido en un incentivo con consecuencias reprochables e inconvenientes en múltiples ocasiones. No es posible afirmar que la ausencia de incentivo implique que las personas que violen los derechos colectivos puedan estar tranquilas. Quizá puedan dejar de contar con las demandas que eran interpuestas por aquellas personas que sólo recurrían al ejercicio de su derecho político de interponer acciones populares, si con ello iban a obtener un beneficio económico. Pero no se puede pensar que las personas e individuos de comunidades afectadas dejen de emplear este derecho político, que sigue siendo una herramienta poderosa para que las personas, incluso los más débiles, puedan enfrentar a los poderes públicos y privados, en democracia.

El dejar de recibir, el dejar de ganar, no constituyen cargas al ejercicio de un derecho. No se está imponiendo costos o cuotas para poder ejercer el derecho político en cuestión, la medida legislativa lo que está haciendo es dejar de reconocer un estímulo, un beneficio, por haber actuado en favor de los intereses públicos. Si la medida adoptada por el legislador fuera diferente, otra hubiese sido la conclusión a la cual se habría llegado, pues es contrario a la Constitución que se impongan cargas irrazonables o desproporcionadas al actor popular, en especial si no están motivadas por el objetivo de garantizar efectivamente el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos. En tal evento se trataría muy probablemente de una medida de naturaleza regresiva, en los términos explicados.

El impacto que puede producir el hecho de que se interpongan demandas en contra de violaciones a intereses o derechos colectivos, motivadas por el incentivo individual del lucro puede llevar a efectos deseados y benéficos, como se dijo. Pero no necesariamente. Tras varios años de experiencia y práctica de la política legislativa de incentivar las acciones populares, el Congreso democráticamente decidió alterar la política legislativa por considerar que se está generando un incentivo perverso en contra de la propia protección de los intereses colectivos”.

De acuerdo con el fallo, lejos de vulnerar los preceptos que el demandante invoca, la eliminación de los incentivos económicos en las acciones populares corresponde a una valoración del principio de solidaridad y de los deberes constitucionales impuestos a los asociados en el marco de los artículos 1º y 95 del estatuto supremo, de manera que sus reproches ya fueron valorados y desvirtuados en el mencionado fallo.

(iv) En el cuarto cargo se alega el menoscabo de los principios constitucionales de prevalencia del interés general, trabajo, solidaridad y participación. A juicio del actor, la exposición de motivos del proyecto de ley “revela una falsa, errada y hasta inexistente motivación del Gobierno Nacional”, al invocar que las condenas por incentivos económicos fueron causantes de un grave déficit presupuestal para el erario público. Retoma sus apreciaciones sobre la regresividad que a su juicio involucra la ley demandada y el alcance del principio de solidaridad, al tiempo que advierte que es injusto sancionar a quien trabaja leal, honrada y eficazmente en la defensa de los derechos e intereses colectivos, en lugar de estimular e incentivar a quien pregona por los intereses de toda la comunidad.

La Sala observa que estos cuestionamientos son, en su esencia, los mismos anteriormente expuestos, de manera que las consideraciones precedentes son suficientes para concluir que ya fueron rechazados en la Sentencia C-630 de 2011.

(v) El quinto cargo consiste en la violación de los principios de buena fe y confianza legítima. Sostiene el demandante que el Estado desconoce el alcance de sus propios actos y crean una carga “injusta, excesiva, desproporcionada e imposible de cumplir, al tener que activar el aparato judicial para defender los derechos e intereses colectivos, sin derecho a una justa compensación económica por su peligrosa, especializada y onerosa labor solidaria en beneficio de toda la sociedad”.

Al respecto este tribunal precisó que en las acciones populares no se actúa a favor individual, sino en ejercicio de un derecho político para la defensa de derechos intereses colectivos, donde naturalmente existen cargas correlativas ligadas al principio de solidaridad. También reconoció que la supresión de dicha figura no restringe el goce efectivo del derecho a interponer acciones populares, sino que pretende evitar algunos de los efectos nocivos que en la práctica conllevó su implementación. Al respecto señaló:

“De la misma manera que el ejercicio de derechos políticos tales como ser elegido o ejercer un cargo público, suponen a la vez deberes especiales, como consecuencia de la facultad de representar a los demás o de actuar en favor del bien común o del interés público, el ejercicio de derechos políticos como la interposición de acciones en defensa del orden constitucional vigente, implica asumir cierto tipo de deberes y responsabilidades. En la medida en que no se actúa en favor individual, jurídicamente, sino de intereses y derechos colectivos, es razonable que se imponga cargas correlativas a las facultades ejercidas, en especial, a la luz del principio de solidaridad. La Constitución de 1991 crea pues, una ciudadanía robusta en derechos, pero a la vez en compromisos para con todas las demás personas”.

Por lo anterior, al no estar presente un componente subjetivo no puede reclamarse la violación de expectativas legítimas ni menos aún de derechos adquiridos en cabeza de los ciudadanos, cuando a través de las acciones populares reclaman la salvaguarda de derechos e intereses colectivos.

(vi) En el sexto cargo invoca la violación de la reserva de ley estatutaria a que se refieren los artículos 152 y 153 de la Carta Política. Según el actor, los derechos colectivos son a la vez derechos fundamentales y las acciones populares son mecanismos de participación ciudadana. De manera que la supresión de los incentivos económicos implicó graves restricciones o limitaciones a su ejercicio, por lo que requería el trámite propio de ley estatutaria, pero como ello no ocurrió la misma deviene en inconstitucional.

La Sala observa que la Sentencia C-630 de 2011 ofreció algunas reflexiones genéricas al respecto, para concluir que la Ley 1425 de 2010 no estaba sujeta a la cláusula de reserva de ley estatutaria por no tratarse de una regulación estructural o central del núcleo de las acciones populares como derecho fundamental(15).

Sin embargo, advierte la Sala que en la precitada sentencia la Corte limitó su estudio a la posible consideración de las acciones populares como un derecho fundamental autónomo, lo que se diferencia de la problemática ahora planteada en relación concreta con los incentivos económicos. En consecuencia, desde esta perspectiva el asunto no ha sido objeto de un examen concreto y expreso de fondo, al menos hasta ahora, por lo que deberá ser analizado en un acápite independiente(16).

(vii) Por último, en el séptimo cargo el demandante invoca la violación al límite de libertad de configuración del legislador en materia de derechos e intereses colectivos. En su concepto, el Congreso disminuyó la órbita de protección de estos derechos y de las acciones populares como mecanismos para su defensa, sin que hubiere justificación alguna para hacerlo, en detrimento de los artículos 1º, 2º, 88 y 89 de la Constitución.

Este reproche fue claramente desvirtuado en la Sentencia C-630 de 2011. Además de lo ya expuesto, la Corte precisó cómo la potestad normativa del Congreso comprende no sólo la facultad de expedir leyes, sino también la de interpretarlas, modificarlas, adicionarlas o, como en el caso de la Ley 1425 de 2010, derogarlas. La corporación aclaró que ello es expresión del principio democrático y permite al Congreso introducir a las normas los ajustes que considere necesarios de cara a las nuevas realidades sociales y de acuerdo con los consensos políticos alcanzados en el foro parlamentario, “en el contexto de una sociedad que se erige como democrática y que defiende a las personas frente a intrusiones ilegítimas de los derechos”. Así mismo, puntualizó que el control ejercido sobre la Ley 472 de 1998 no prohíbe su eventual derogatoria, ni menos aún conduce a su inexorable permanencia en el ordenamiento jurídico.

2.2.3. Las anteriores consideraciones permiten a la Sala concluir que, al margen de las normas constitucionales señaladas como infringidas, los cargos propuestos en la presente demanda salvo el cuestionamiento sobre la cláusula de reserva de ley estatutaria ya fueron analizados y desestimados en la Sentencia C-630 de 2011. Por lo tanto debe entenderse que frente a ellos ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y no queda alternativa distinta a estarse a lo resuelto en dicha providencia.

3. Problema jurídico.

El único cargo de inconstitucionalidad planteado en la presente demanda que no ha sido objeto de análisis concreto y específico de fondo en los precedentes jurisprudenciales referidos, es el relativo a la presunta violación de la cláusula de reserva de ley estatutaria.

Según el actor, la Ley 1425 de 2010 es inexequible por desconocer los artículos 152 y 153 de la Constitución. Advierte que los derechos colectivos son a la vez derechos fundamentales, y las acciones populares son mecanismos de participación ciudadana, de modo que al eliminar los incentivos económicos consagró graves restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que sólo podía ser regulado mediante ley estatutaria y no a través de una ley ordinaria, como finalmente ocurrió.

Esta acusación es apoyada por algunos intervinientes, mientras que otros sostienen que no se requería del trámite propio de las normas estatutarias, por cuanto no se afectó el mecanismo de las acciones populares, no se modificó el procedimiento o la competencia judicial, no se adoptaron normas sustantivas de administración de justicia, ni se reguló de manera integral un derecho fundamental o su núcleo esencial.

En este orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si una ley que deroga los incentivos económicos a los demandantes vencedores en las acciones populares relacionadas con la defensa de derechos e intereses colectivos, y en concreto la Ley 1425 de 2010, debe sujetarse al trámite de aprobación propio de las leyes estatutarias a que hacen referencia los artículos 152 y 153 de la Constitución Política, o si por el contrario dicha regulación puede adoptarse mediante una ley ordinaria.

4. La cláusula de reserva de ley estatutaria y su alcance en la jurisprudencia constitucional.

El artículo 152 de la Constitución introdujo la llamada cláusula de reserva de ley estatutaria, según la cual la regulación de ciertas materias debe hacerse mediante ese tipo cualificado de ley(17). Seguidamente, el artículo 153 ejusdem consagró las características especiales de dichas leyes, que consisten en un procedimiento más complejo de aprobación, derivado de su trámite en una sola legislatura; de la necesidad de mayorías absolutas en el Congreso para su expedición, modificación o derogación; y del control previo de constitucionalidad asignado a esta corporación(18). No obstante, más allá de su estricta base normativa, esta corporación ha sustentado la existencia de leyes estatutarias en las siguientes consideraciones:

“De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la introducción de las leyes estatutarias en el derecho colombiano se fundamenta principalmente en tres argumentos: i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política”(19).

Debido a la amplitud de asuntos que eventualmente podrían quedar comprendidos dentro de las materias a que se refiere el artículo 152 de la Carta, y el consecuente riesgo de despojar al Congreso de la cláusula general de competencia que le es inherente en su condición de legislador ordinario (C.P., art. 150-1), la jurisprudencia ha señalado de manera insistente que la cláusula de reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva(20).

Refiriéndose específicamente a las normas que de alguna manera se relacionan con la administración de justicia, por ejemplo, la Corte ha explicado que “no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria”(21), sino que éstas han de ocuparse “esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se sometan a su conocimiento”(22). En efecto, de asumirse una posición contraria se llegaría al “absurdo de someter cualquier modificación o reforma de códigos o leyes ordinarias referentes a la administración de justicia al rigor del trámite propio de las leyes estatutarias, con lo cual se vaciaría de contenido la facultad propia del legislador de expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones (C.P., art. 150-2), afectando gravemente la función legislativa y, en consecuencia la eficacia y eficiencia de la administración de justicia”(23).

Fue así como en la citada Sentencia C-126 de 2006 la Corte declaró exequible la ley ordinaria que suprimió el recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción contencioso administrativa y creó salas transitorias de decisión para resolver los recursos que estuvieran pendientes. Consideró entonces que “el Congreso podía perfectamente expedir una ley ordinaria para modificar otra de la misma naturaleza, o para derogar disposiciones del Código Contencioso Administrativo, proferido por medio de una ley de la misma categoría”(24).

Igualmente, en la Sentencia C-713 de 2008, donde se analizó un proyecto de reforma a la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, la Corte se pronunció respecto del mecanismo de la revisión eventual de las acciones populares y de grupo, encomendada al Consejo de Estado como tribunal supremo de la jurisdicción contencioso administrativa. La Sala Plena sostuvo que la regulación de ese mecanismo no estaba sujeta al trámite de las leyes estatutarias, al punto de señalar expresamente que el Congreso bien podía modificarlo o suprimirlo a través de una ley ordinaria. Dijo entonces:

“4. La Corte debe advertir que la regulación prevista en la norma bajo examen no tiene estricta reserva de ley estatuaria (...). En consecuencia, el Congreso de la República, actuado como legislador ordinario, está facultado para introducir los ajustes o modificaciones que estime convenientes a los aspectos aquí regulados”.

Similares consideraciones han sido recogidas cuando el Congreso adopta normas que directa o indirectamente inciden en el ejercicio de los derechos fundamentales(25). Es así como la Corte no ha requerido el trámite estatutario en la regulación de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral en procesos de justicia transicional(26), ni para la adopción de normas del procedimiento penal(27), por mencionar sólo algunos eventos. Las reglas trazadas en estos casos fueron recogidas en la Sentencia C-756 de 2008, que sobre el particular puntualizó lo siguiente:

“8. Así pues, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado cinco reglas interpretativas que permiten conocer cuáles son las regulaciones sobre derechos fundamentales que deben ser objeto de ley estatutaria y en qué casos corresponde al legislador ordinario establecer las limitaciones o restricciones del derecho, a saber:

i) La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador ordinario.

ii) La regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material (...). En consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe.

iii) Mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental(28), de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación por ley estatutaria.

iv) Las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada(29) y,

v) Los elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria(30). De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho corresponde al legislador ordinario”(31).

Los anteriores criterios fueron reiterados en la reciente Sentencia C-818 de 2011, cuando la Corte declaró inexequibles varias normas de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”, precisamente porque en ellas se regulaba de manera integral y sistemática los elementos estructurales del derecho fundamental de petición.

Sin embargo, cuando la normativa objeto de análisis no corresponde a asuntos concernientes al núcleo esencial de un derecho fundamental, ni pretende ser una regulación integral en la materia, el principio democrático y la lectura restrictiva de la reserva de ley estatutaria inclinan la balanza a favor de la cláusula general de competencia atribuida al Congreso de la República. En esa medida, es válida la regulación adoptada mediante leyes ordinarias.

5. La Ley 1425 de 2010 no estaba sujeta a reserva de ley estatutaria.

A juicio de la Corte, la Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”, no reguló asuntos sometidos a reserva de ley estatutaria, de manera que en el trámite de su aprobación no se vulneraron los artículos 152 y 153 de la Constitución Política.

En la Sentencia C-630 de 2011 la Corte precisó que la acción popular “es un derecho político, constitucional y fundamental, basado en los principios de autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, que tiene como propósito principal asegurar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos”. Ello se explica en la medida en que corresponde a un derecho instrumental, relacionado con el modelo de Estado diseñado en la Constitución y con el principio de solidaridad, a través del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.

Sin embargo, lo concerniente al reconocimiento o eliminación de los incentivos económicos, y específicamente la Ley 1425 de 2010, se enmarca dentro de las previsiones del artículo 88 de la Constitución, que asignó al Legislador la función de regular las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, sin que para tal fin hubiere exigido un tipo especial de ley o un procedimiento cualificado para su aprobación.

Desde esta perspectiva, el contenido de la Ley 1425 de 2010 no versa sobre ninguna de las seis materias que el artículo 152 de la Carta estipula como sometidas a reserva de ley estatutaria. En efecto:

a) La supresión del incentivo económico tuvo lugar en el marco de las acciones populares, donde lo que se pretende no es, por regla general, la protección de derechos fundamentales sino de derechos e intereses colectivos, respecto de los cuales no se exige trámite especial alguno para su regulación.

Si bien es cierto que la acciones populares pueden ser concebidas como un derecho fundamental en virtud de su proyección instrumental, también lo es que éstas no fueron diseñadas con el propósito principal de proteger derechos fundamentales, sino para “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible” (L. 472/98, art. 2º). Además, la regulación o supresión de los incentivos económicos en las acciones populares, no versa sobre aspectos estructurales del derecho ni sobre ámbitos centrales relativos a su protección, lo que desvirtúa el requisito de trámite mediante ley estatutaria.

b) Según fue explicado en la Sentencia C-630 de 2011, el incentivo económico no hace parte del núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de justicia; tampoco se ocupa de cuestiones como “la estructura general de la administración de justicia”, o sobre “los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento”(32). De modo que la norma en cuestión no pretendió regular integralmente ningún derecho fundamental, ni mucho menos componentes cercanos a su núcleo esencial.

c) La Ley 1425 de 2010 nada tiene que ver con el régimen de partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición o las funciones electorales.

d) Por último, si bien es cierto que las acciones populares son una expresión del derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.P., art. 40-6), las acciones públicas no corresponden en estricto sentido a un mecanismo de participación ciudadana de aquellos que deben ser regulados mediante ley estatutaria (C.P., art. 103). Recuérdese que la cláusula de reserva de ley estatutaria es de interpretación restrictiva.

e) No regula los estados de excepción.

f) Nada tiene que ver con las reglas de igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia de la República.

En este orden de ideas y sin que sean necesarias mayores disertaciones, la Corte concluye que no asiste razón al demandante desde la perspectiva analizada, por cuanto la Ley 1425 de 2010, al eliminar los incentivos económicos de las acciones populares, no reguló aspectos estructurales del ejercicio de derechos fundamentales o de los mecanismos para su protección. Como se ha visto, tampoco restringió el ejercicio de las acciones populares para la defensa de derechos e intereses colectivos. En consecuencia, el cargo por violación de la cláusula de reserva de ley estatutaria (C.P., arts. 152 y 153) no está llamado a prosperar, ante lo cual declarará su exequibilidad en relación con ésta acusación.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE:

1. ESTARSE a lo resuelto en la Sentencias C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos analizados en esa sentencia.

2. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, en relación con el cargo de violación de la reserva de ley estatutaria.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(9) Corte Constitucional, Sentencias C-630, C-631, C-687, C-688 y C-730 de 2011.

(10) En este acápite la Corte sigue algunas de las consideraciones expuestas en la Sentencia C-687 de 2011.

(11) En este sentido la Corte formuló el siguiente problema jurídico implícito: “¿viola el Congreso de la República la reserva de ley estatutaria al derogar el incentivo en favor de las personas que ejercen su derechos a interponer acciones populares, al haber optado mediante ley ordinaria por una tal política legislativa, que incide directamente sobre el marco jurídico-legal para el ejercicio de los derechos fundamentales constitucionales?”. Y para dar respuesta al mismo consideró lo siguiente: “5.4. En la medida que no se trata de una regulación estructural o central del núcleo de un derecho fundamental, la norma acusada no contempla una violación a la reserva constitucional de ley estatutaria, y por lo mismo no viola el artículo 152 de la Constitución. No estaba llamado el Congreso de la República a expedir estas disposiciones mediante un procedimiento especial y con mayoría absoluta”.

(12) La Corte se limita a hacer algunas transcripciones de la Sentencia C-630 de 2011, a cuyo contenido remite en su integralidad.

(13) Al respecto, por ejemplo, ver la Sentencia C-372 de 2011, oportunidad en la que la Corte estudió el cargo propuesta contra el artículo 48 de la Ley 1395 de 2010, el cual modificó la legislación procesal laboral, en el sentido de aumentar el interés para recurrir en casación, fijándolo en 220 salarios mínimos mensuales. Dentro de los cargos estudiados por la Corte, se determinó que esa medida, en tanto regresiva, configuraba un exceso en la competencia del legislador para determinar los procedimientos judiciales. Ello en tanto haría inalcanzable ese escenario a la mayoría de trabajadores del país, cuyos ingresos laborales no llegan a montos altos, de modo que jamás lograrían el interés para recurrir señalado. Esta situación no acaecía durante la vigencia de la normatividad derogada, la cual permitía el acceso al recurso extraordinario para trabajadores de salarios medios.

(14) Son aplicables disposiciones tales como el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, que establece: “Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.”

(15) Corte Constitucional, Sentencia C-630d e 2011, fundamento jurídico núm. 5.

(16) La Sentencia C-631 de 2011 tampoco examinó esta problemática específica.

(17) “ARTICULO 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; b. Administración de justicia; c. Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales; d. Instituciones y mecanismos de participación ciudadana; e. Estados de excepción. f. (Adicionado por el art. 4, Acto Legislativo 2 de 2004(. La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley. (…)”.

(18) “ARTICULO 153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. // Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”.

(19) Corte Constitucional, Sentencia C-756 de 2008.

(20) Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-037 de 1996, C-162 de 1999, C-307 de 2004, C-1233 de 2005, C-126 de 2006, C-180 de 2006, C-319 de 2006, C-713 de 2008, entre muchas otras.

(21) Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.

(22) Corte Constitucional, Sentencia C-126 de 2006.

(23) Íbidem.

(24) El mismo razonamiento fue seguido en la Sentencia C-180 de 2006.

(25) Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-370 de 2006, C-756 de 2008.

(26) Corte Constitucional, Sentencia C-370 de 2006, que examinó la Ley 975 de 2006, “por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.

(27) Corte Constitucional, Sentencias C-037 de 1996, C-313 de 1994, C-646 de 2001 y C-319 de 2006, entre otras.

(28) Sentencias C-313 de 1994, C-740 de 2003, C-193 de 2005 y C-872 de 2003, entre otras.

(29) Sentencias C-620 de 2001, C-687 de 2002 y C-872 de 2003.

(30) Sentencias C-162 de 2003 y C-981 de 2005.

(31) Sentencia C-013 de 1993.

(32) Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.