Sentencia C-903 de noviembre 30 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expedientes acumulados D-8553 y D-8556

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”.

Actores: Luz María Nicolasa Escorcia Vargas (expediente D-8553) y Luis Jaime Salgar Vegalara (expediente D-8556).

Bogotá, D.C., treinta de noviembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

Debe tenerse en cuenta que aunque las dos demandas de inconstitucionalidad acusan el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, el libelo promovido por el ciudadano Salgar Vegalara está dirigido contra un segmento de ese precepto. A continuación se transcribe dicha normatividad, subrayándose el aparte acusado por el mencionado demandante:

“Ley 1430 de 2010

(Diciembre 29)

Diario Oficial 47.937 de 29 de diciembre de 2010

Congreso de la República,

“Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 54.—Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

PAR.—Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.

En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o participes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante de la forma contractual.

Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra una ley.

Metodología de la decisión

2. Como se concluye de la lectura de los antecedentes expuestos, las demandas acumuladas ofrecen distintos problemas jurídicos, relacionados con censuras tanto de carácter formal, que acusan el procedimiento legislativo surtido por el artículo 54 de la Ley 1430 de 2011, como por cargos fundados en asuntos materiales, relativos a los requisitos constitucionales predicables de la regulación de tributos territoriales, como es el impuesto predial, así como los preceptos aplicables a la contribución por valorización.

Con todo, advierte la Sala que la Corte adoptó recientemente la Sentencia C-822 de 2011, la cual declaró la constitucionalidad de la norma legal citada, para lo cual resolvió varios cargos, también de naturaleza formal y sustantiva, alegados en esa oportunidad. Esta circunstancia implica que en la presente decisión deba adoptarse una metodología particular, que constará de las siguientes etapas: En primer término, la Sala determinará los problemas jurídicos que plantean las demandas formuladas por los ciudadanos Escorcia Vargas y Salgar Vegalara. Luego, identificará cuáles de estos asuntos fueron objeto de decisión por parte de la Sentencia C-822 de 2011, respecto de los cuales la Corte se estará a lo resuelto en dicha decisión. En tercer lugar, si se evidenciare que subsisten problemas jurídicos no resueltos por este tribunal, se procederá a su resolución.

Problemas jurídicos y asuntos amparados por los efectos de cosa juzgada constitucional

3. Conforme lo expresado en las demandas acumuladas y advertidas las consideraciones expuestas por los distintos intervinientes, la Sala identifica los siguientes problemas jurídicos, materia de la presente decisión. Sobre el particular es pertinente aclarar que, en virtud del carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad, el análisis se restringe a aquellos asuntos propuestos por los ciudadanos demandantes, excluyéndose otros, en especial aquellos sugeridos por los intervinientes y el Ministerio Público.

3.1. ¿El procedimiento legislativo surtido por el artículo 54 de la Ley 1430 de 2011 desconoce los principios de identidad flexible y consecutividad, en tanto se trata de un texto que fue incorporado durante el debate en las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes, sin que fuera tratado por las comisiones conjuntas que adelantaron el primer debate en cada una de estas corporaciones?

3.2. ¿La norma acusada desconoce la autonomía de las entidades territoriales para la regulación de los tributos propios de dichos entes, como el impuesto predial, en tanto dispone un nuevo sujeto pasivo responsable del pago de dichos tributos, en este caso concesionarios de inmuebles públicos, respecto de dichos bienes?

3.3. ¿El precepto demandado es contrario al principio de equidad tributaria, en tanto impone la responsabilidad del pago del impuesto predial y de la contribución por valorización a los concesionarios de inmuebles públicos, cuando estos son meros tenedores de dichos bienes, no ejercen dominio o posesión sobre los mismos y, por lo tanto, ni hacen parte de su patrimonio, ni se benefician de sus frutos? De esta manera, ¿contraría el precepto mencionado el principio de igualdad, al equiparar indebidamente a los propietarios y poseedores del bien, con quienes ejercen la simple tenencia del inmueble público, como sucede en el presente caso con los concesionarios?

3.4. ¿Resulta desconocido el principio de legalidad de los tributos, en tanto la norma acusada se limita a disponer un sujeto pasivo del impuesto predial y de la contribución por valorización y, a su vez, omite regular los demás elementos estructurales del tributo, esto es, el sujeto activo, el hecho generador, la base gravable y las tarifas correspondientes?

Por último, la Sala considera que el cargo fundado en la presencia, en razón de la norma acusada, de una carga desproporcionada que afecta la adecuada prestación de los servicios públicos, resulta inepto puesto que viola el requisito de certeza. Esto en la medida que, según se explicó en los antecedentes de esta sentencia, la fundamentación de esta censura consiste en las potenciales consecuencias de la imposición del tributo respecto a los costos de la prestación del servicio público suministrado por el concesionario. Es evidente que este asunto no se predica de la norma jurídica demandada, sino de sus presuntos efectos económicos, materia que no se desprende de la regla de derecho acusada. Sobre el particular, debe advertirse que conforme a la jurisprudencia constitucional(1), la certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado. Estas condiciones, como es sencillo observar, no se predican del cargo analizado.

4. Mediante la reciente Sentencia C-822 de 2011, adoptada en razón de la demanda D-8495, la Corte declaró exequible la expresión “En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión” contenida en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010. Este precepto fue demandado tanto por vicios formales como de fondo, los cuales fueron resueltos por la Corte a partir de los siguientes argumentos:

4.1. Después de examinar el trámite legislativo del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, en particular, en relación con el segmento normativo acusado, la Corte concluyó que no hubo desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. En efecto, se encontró que el Proyecto de Ley 124 de 2010 (Cámara), 174 de 2010 (Senado), fue tramitado con mensaje de urgencia por solicitud del Gobierno Nacional, razón por la cual se configuró en este caso la excepción a la regla de los cuatro debates reglamentarios dispuesta por los artículos 157 C.P. y 169 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso. Por tal motivo, el proyecto surtió tres debates, en primer debate, en la sesión conjunta de las Comisiones Terceras conjuntas de Cámara de Representantes y Senado y en segundo debate, en las plenarias de las dos cámaras, tal y como consta en las gacetas del Congreso correspondientes y con el lleno de los requisitos exigidos por la Constitución y la ley. De otro lado, la Sala determinó que en la aprobación de la norma acusada, no se vulneró el principio de identidad flexible, en la medida que, en la sesión conjunta de las comisiones terceras de Senado y Cámara de Representantes fue planteado por un representante a la Cámara, el tema específico de los impuestos territoriales y en particular, de los sujetos pasivos del impuesto predial, tópico que no puede considerarse como un tema nuevo y mucho menos ajeno a la materia tributaria regulada por la Ley 1430 de 2010.

4.2. En cuanto al cargo formulado por vulneración del artículo 161 C.P., fundado en que la aclaración del texto conciliado aprobado por las plenarias de las cámaras legislativas fue publicado el mismo día de la votación sobre el informe de conciliación, la Corte encontró que no tiene lugar dicha vulneración. Esto debido a que la aclaración que fue publicada en la Gaceta del Congreso 1107 de 2010, consistía en un error de transcripción del inciso segundo del artículo 4º del proyecto de ley, por lo tanto, no era una aclaración sustancial o de fondo sobre el contenido de la ley, ni tampoco hacía referencia a la disposición acusada, razón por la cual este cargo queda desvirtuado. Adicionalmente, la Sala observó que el aparte demandado fue consignado, con idéntica redacción, en los textos definitivos aprobados en la Plenaria de la Cámara y del Senado, por lo cual el texto de conciliación no alteró ni introdujo ninguna modificación con respecto a esta disposición. En consecuencia, el segmento demandado fue declarado exequible, por no configurarse los vicios de forma alegados por la demandante.

4.3. En lo que respecta al cargo sustantivo fundado en la presunta vulneración del principio de legalidad tributaria, en tanto la norma acusada no fijaba todos los elementos estructurales del ingreso fiscal, en los términos del artículo 338 C.P., la Corte reiteró su jurisprudencia en el sentido que la falta de certeza en la definición legal de los elementos del tributo, solo conduce a la inexequibilidad de disposiciones tributarias cuando la falta de claridad sea “insuperable”, esto es, que obedezca a la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan ser en definitiva tales elementos. La jurisprudencia ha puesto de presente que si bien se exige el respeto de los principios de legalidad y certeza del tributo, esto no se opone al carácter general y abstracto de las normas tributarias, sin que sea necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipotéticamente podrían caer bajo el señalamiento general de las disposiciones.

En ese sentido, la Corte ha admitido que el principio de legalidad tributaria supone la determinación de los elementos del tributo por parte de los órganos de representación popular, entendiendo que en materia de tributos de orden territorial, las asambleas y concejos tienen la facultad de definir ciertos elementos de los mismos en virtud del principio de autonomía, de conformidad con los artículos 287 y 338 de la Constitución.

En el caso concreto, la Corte observó que el impuesto predial está regulado en la Ley 44 de 1990 y en el Decreto 1333 de 1986 y la contribución por valorización por el Decreto 1333 de 1986 y el Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, entre otros, así como las ordenanzas y acuerdos que los han desarrollado. Por ello, no es posible afirmar que dichos tributos y sus elementos esenciales no estuvieran de antemano establecidos legalmente. De esta manera, lo que hizo el legislador en desarrollo de su potestad tributaria, fue ampliar los sujetos pasivos de dichos tributos, cuyos elementos ya estaban preestablecidos en disposiciones anteriores. Adicionalmente, en términos la sentencia objeto de análisis debe tenerse en cuenta que el impuesto predial no se refiere de manera exclusiva al derecho de dominio, pues lo relevante es la existencia del inmueble y no las calidades del sujeto que lo posee o ejerce ese derecho. Así, es frecuente encontrar referencias legales al poseedor como sujeto pasivo del tributo. Por esta razón, no le está vedada al legislador la posibilidad de la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. En el presente caso, los nuevos sujetos pasivos son los tenedores de bienes de uso público a título de concesión, de manera que el hecho generador del tributo es determinable, en tanto se deduce del contexto mismo de la norma que alude a la tenencia de dichos bienes, por lo que no se desconoció el principio de legalidad tributaria.

Frente a la contribución por valorización, la Corte llegó a similar conclusión. Del mismo modo que como se explicó respecto del marco constitucional y normativo del impuesto predial, a juicio de la Sala nada impide que el legislador grave con la contribución de valorización hechos generadores que no tengan que ver con el dominio, el que se extienda por medio de ley al cobro de valorización a tenedores a título de concesión de bienes de uso público. Analizado el conjunto de normas vigentes sobre esta contribución, se encuentran los elementos mínimos de la misma, de modo que desde esta perspectiva, el tributo es compatible con la Constitución. Adicionalmente, la sentencia en comento advierte que tanto la Corte como el Consejo de Estado han señalado que resulta viable gravar con el impuesto predial y de valorización a los tenedores de bienes de uso público, cuando dichos bienes se encuentren en manos de particulares.

4.4. En relación con el cargo por violación del principio de equidad tributaria, derivado de la presunta inconstitucionalidad derivada de gravar con el impuesto predial y la contribución por valorización a los concesionarios de bienes públicos, quienes no se favorecen con los frutos ni el mayor valor de dichos inmuebles, la Corte consideró que no estaba llamado a prosperar. Esto debido a que el Congreso puede válida y legítimamente imponer tanto el impuesto predial como la contribución de valorización a sujetos pasivos diferentes a los propietarios y poseedores. Es evidente que la situación de tenedores, propietarios, poseedores, usufructuarios u otro sujeto pasivo que decida gravar el legislador con estos impuestos, es igual, pues en todos ellos existe una relación entre el sujeto pasivo y el bien inmueble, lo que representa la fuente de dichos tributos. En otras palabras, en criterio de la Sala, la facultad de imponer un gravamen real como el predial o la valorización se sustenta de un lado, en un hecho objetivo que es la existencia del bien raíz y de otro; de otro, en un aspecto subjetivo referido al hecho generador, el cual se encuentra representado en la relación del sujeto con el predio. No existe por tanto, desconocimiento del principio de equidad como manifestación del principio de igualdad, en la medida en que está imponiendo el predial y la valorización teniendo en cuenta la existencia del bien, pero sin pretender imponer a los tenedores el hecho generador del dominio o la posesión sobre dicho bien.

4.5. Por último, en lo que respecta al cargo formulado con base en la presunta afectación de los principios de buena fe y confianza legítima, en razón de la modificación en las condiciones contractuales para los tenedores concesionarios, derivada de la aplicación de los mencionados tributos sobre la propiedad inmueble, la Corte reafirmó que en materia fiscal no es posible hablar de derechos adquiridos de los administrados, puesto que el legislador tiene la facultad de establecer modificaciones o de crear nuevos tributos por razones de política fiscal. El principio de confianza legítima representa un criterio orientador, que sin embargo, no puede limitar la actividad legislativa ni petrificar el régimen tributario, más aún cuando se ha demostrado que la norma cumple con los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, por lo cual no sería desproporcionado gravar a los tenedores de bienes de uso público a título de concesión. La Sala advirtió, en ese orden de ideas, que los argumentos de la demandante en materia de irretroactividad y confianza legítima, se basan en razones de conveniencia cuyo análisis no corresponde al ejercicio del control de constitucionalidad.

5. Como se observa, las consideraciones planteadas por la Corte en la Sentencia C-822 de 2011, dan respuesta a los problemas jurídicos descritos en los fundamentos 3.1., 3.3 y 3.4. de esta sentencia. En efecto, las controversias que presentan las demandas acumuladas frente a la presunta violación del principio de legalidad, igualdad y equidad tributaria, son análogas a las formuladas por el ciudadano Salgar Vegalara, de modo que con base en los efectos de la cosa juzgada constitucional, la Sala debe estarse a lo resuelto en la citada decisión.

Idéntica conclusión se predica respecto de los cargos fundados en vicios de procedimiento legislativo, presentados por la ciudadana Escorcia Vargas. A este respecto, debe tenerse en cuenta que aunque la Sentencia C-822 de 2011 circunscribió la declaratoria de exequibilidad al aparte “En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión” contenida en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, para la Sala es claro que el análisis efectuado sobre el procedimiento legislativo, fue llevado a cabo respecto de la constitucionalidad de la totalidad del artículo, de modo que no hay lugar a adoptar una decisión en diferente sentido, habida cuenta que la Corte se pronunció sobre esa materia en la mencionada sentencia. Sobre el particular, en dicha decisión se explicó lo siguiente:

“4.1.4.1. Con relación al cargo por la supuesta violación del artículo 157 superior, se encuentra probado que el proyecto de Ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado, fue tramitado con mensaje de urgencia por solicitud del Gobierno Nacional, razón por la cual se configura la excepción a la regla de los cuatro debates reglamentarios dispuesta en el artículo 163 constitucional y en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992. En este orden de ideas, el proyecto surtió los primeros debates en sesiones conjuntas de comisiones terceras de Cámara y Senado Gaceta 165 y 166 de 2011 y los dos debates a cargo de las plenarias de de las dos cámaras- gacetas 80 y 213 de 2011(2).

4.1.4.2. Así, el proyecto de ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado cumplió todos los debates exigidos por el artículo 157 de la Constitución para su conversión en ley. Ellos, además, se realizaron respetando el trámite legislativo en los términos establecidos por la Constitución y la ley(3), es decir realizando el aviso previo, incorporando los temas en el orden del día, verificando el quórum, debatiendo los artículos y preposiciones propuestas, realizando las votaciones por artículo o en bloque, y publicando en las gacetas del Congreso tanto las ponencias, como las actas de plenaria y los textos definitivos aprobados en comisión por cada cámara en plenarias.

(...).

Por lo expuesto, se desvirtúa el primer cargo por vicios de forma esgrimido por la demandante relativo al desconocimiento del principio de consecutividad, ya que se realizaron los debates sucesivos al proyecto de ley, en la secuencia prescrita para las iniciativas legislativas con mensaje de urgencia, siguiendo las formalidades de trámite.

(...).

4.2.4.1. Si bien ni en el proyecto original presentado por el gobierno, ni en las ponencias para primer debate, aparece el texto de la disposición demandada, durante el primer debate en las comisiones conjuntas se proponen nuevos artículos y se deja constancia en el acta de la necesidad de expedir normas sobre los impuestos territoriales, y más específicamente, sobre los sujetos pasivos del impuesto predial.

4.2.4.2. Como se anotó anteriormente, en la sesión conjunta de las comisiones terceras constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y Senado de la República (Acta 4 publicada en la Gaceta 166 de 2011), el Representante León Darío Ramírez Valencia hizo uso de la palabra, haciendo referencia a esta materia, resaltando la importancia de que en futuros debates se tratara el tema de “los impuestos territoriales y más exactamente de sujetos pasivos del predial”.

4.2.4.3. El haber puesto sobre la mesa la necesidad de discutir dichos temas en futuros debates, es suficiente para establecer que en este caso se respetó el principio de identidad flexible: se excluye con ello la hipótesis, sin duda inconstitucional, de que un tema enteramente nuevo y completamente ajeno al proceso de deliberación, fuera incorporado en sucesivas etapas del trámite legislativo. Precisamente la identidad flexible en el proceso de formación de las leyes refleja, como se anotó arriba, la voluntad de la Constitución de 1991 que hizo prevalecer el principio democrático, y en ese orden de ideas flexibilizó los criterios para el trámite de las leyes concediendo mayor libertad al legislador representado en el pleno de la Cámara correspondiente.

(...).

Por lo anterior, queda desvirtuado el cargo de forma contra el aparte del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 relativo al desconocimiento del principio de identidad flexible, por constar en el acta del primer debate que el tema referido a los impuestos territoriales y a los sujetos pasivos de dichos impuestos, fue objeto de ilustración y materia de deliberación en la sesión de las comisiones conjuntas, no obstante dichas consideraciones no se hubieren plasmado en un artículo.

(...).

4.3.3.1. En relación al cargo por vulneración del principio de unidad temática, la Corte considera que, en este caso, dicho principio no ha sido desconocido por el legislador. En efecto, en reciente jurisprudencia(4), la Corte consideró que la violación de la regla de unidad de materia se acreditará únicamente cuando se demuestre que el precepto no tiene ninguna relación de conexidad objetiva y razonable con la materia de la ley respectiva(5), esto es, cuando “el precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno al contenido temático de la ley que hace parte”(6). Así, el análisis debe estar orientado a identificar en primer lugar el alcance material o núcleo temático de la ley; en segundo lugar, determinar la proposición normativa que se considera ajena a esa temática; y por último, considerar si la norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a partir de los criterios de conexidad.

4.3.3.2. Desde los debates en las comisiones conjuntas de Cámara y Senado, se consideró la necesidad de incluir temas de orden territorial en la reforma tributaria. Por ejemplo en la Gaceta 166 de 2011, queda consignada una intervención en la que se señala la importancia de que se proporcionen a los entes territoriales las herramientas necesarias para que éstos no dependan tanto del sistema general de participaciones; la aplicación de 4 por mil a los convenios interadministrativos que suscriben los entes territoriales y que ejecutan entidades de otro orden; la duda sobre si la deducción de 5% al contratista, la recibe la nación o las entidades territoriales; la propuesta para que en el marco de la reforma tributaria se establecieran mecanismos a los entes territoriales para que ellos mismos arbitren sus recursos y no dependan del sistema general de participaciones.

Como anota el Procurador en su intervención, a raíz de estas discusiones en las comisiones se aprobaron los artículos 41 y 43 en relación con el recaudo por concepto de contribución especial producto de contratos de asociación suscritos entre entidades territoriales de diferente orden y su distribución en forma porcentual a los recursos aportados, y de otro lado, el tema del seguro obligatorio de accidentes de tránsito y la posibilidad de que los entes territoriales asignen a las compañías de seguro la calidad de agentes de retención del impuesto. Lo anterior quedó igualmente plasmado en los siguientes debates en lo que se incluye un artículo que autoriza a las entidades territoriales ahorradoras en el Fondo de Estabilización Petrolera para retirar hasta el 25 % del monto ahorrado para la inversión en vías de su jurisdicción.

Cabe resaltar que, ni siquiera el título de la ley “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, lleva a deducir que se trata de regular materias de orden exclusivamente nacional, y por lo mismo, no restringe de manera alguna la posibilidad de abarcar disposiciones que hagan alusión a temas territoriales. Una lectura completa de la ley demuestra la existencia de varios artículos que hacen referencia a temas territoriales: el artículo 9º de la ley que delega al Ministerio de Minas y Energía la distribución del combustible con algunas exenciones tributarias en departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera; el artículo 39 de la ley que adiciona al artículo 6º de la Ley 1106 de 2006 en relación con el recaudo por concepto de contribución especial de los contratos que se ejecuten a través de convenios entre entidades del orden nacional y/o territorial; el artículo 44 para fomentar la competitividad en el departamento de Arauca; el artículo 46 en el que se establecen condiciones especiales para el pago de impuestos, tasas y contribuciones, y se dispone específicamente que las autoridades territoriales podrán adoptarlas en sus correspondientes estatutos; el artículo 51 que elimina el parágrafo 130 de la Ley 488 de 1998 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales”; el artículo 53 sobre la contribución de los contratos de obra pública o concesión de obra pública y otras concesiones; el artículo 69 relativo a la determinación oficial de los tributos distritales por el sistema de facturación; el artículo 60 que regula el carácter real del impuesto predial unificado estableciendo que recae sobre bienes raíces y que el municipio podrá perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea.

(...).

De lo anterior, se desprende que la ley considerada globalmente, sí hizo referencia a temas territoriales, regulando también aspectos tributarios no exclusivamente de orden nacional. Por lo anterior, la disposición demandada guarda conexidad con el contenido general de la ley, desvirtuando el cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia”.

Del aparte transcrito, está suficientemente acreditado que la Corte avaló la constitucionalidad del trámite legislativo de la artículo demandado, en lo que respecta a su compatibilidad con los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. Por ende, la norma resulta exequible por tales aspectos.

6. Con todo, la Corte advierte que los efectos de cosa juzgada constitucional no se predican en relación con el cargo descrito en el fundamento jurídico 3.2., relativo al presunto desconocimiento, por parte de la norma acusada, del grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, en lo que respecta a la imposición de tributos sobre la propiedad inmueble. Aunque, como se explicará posteriormente, la Sentencia C-822 de 2011 hace algunas referencias a este respecto, el cargo no fue tratado de manera autónoma, debido a que no fue propuesto en la demanda de inconstitucionalidad formulada en esa oportunidad. Por lo tanto, corresponde a la Corte resolver dicho cargo en la presente decisión.

Para ello, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, recapitulará el precedente constitucional sobre la articulación entre la facultad del Congreso de regular la materia tributaria y el grado de autonomía mencionado. En este apartado hará especial énfasis en aquellas sentencias que han tratado normas legales que regulan aspectos propios del impuesto predial y de la contribución por valorización. Luego, en segundo término y a partir de las reglas jurisprudenciales que se deriven del análisis anterior, la Corte resolverá el cargo propuesto.

Delimitación de las competencias del Congreso en materia de gravámenes a la propiedad inmueble. Reiteración de jurisprudencia

7. La descentralización administrativa y la concesión de autonomía a las entidades territoriales son aspectos que, sin duda, son estructurales para el modelo de Estado adoptado por la Constitución (C.P., art. 1º) Es por ello que concurren diversas normas de la Carta Política que disponen distintos mecanismos dirigidos a evitar que esos rasgos no se tornen en simples referencias nominales, sino que antes bien, prefiguren materialmente la articulación entre el ámbito nacional y local, en lo que respecta al ejercicio del poder político.

Frente al asunto objeto de debate en esta decisión, conviene concentrarse en lo relativo al grado de autonomía que reconoce la Constitución a las entidades territoriales en asuntos de naturaleza fiscal. A este respecto, ese ordenamiento parte de la premisa que la descentralización y la autonomía mencionadas no serían nada más que meras fórmulas retóricas, si no se confiriera a las entidades territoriales unas fuentes estables e identificables para el financiamiento de las competencias que, de manera correlativa, les adscribe la Constitución y la ley. Es en este orden de ideas que el artículo 287 C.P. prescribe que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites previstos en la Constitución y la ley, reconociéndoles los derechos a (i) gobernarse por sus autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que le correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales.

Otras disposiciones constitucionales son expresas en la concesión de recursos fiscales propios de las entidades territoriales. Así, prescripción que resulta nodal para afrontar el problema jurídico de la referencia, el artículo 317 C.P. señala que solo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble. Empero, lo que posteriormente será objeto de análisis separado, el mismo precepto constitucional determina que esa potestad exclusiva de los municipios no es óbice para que (i) otras entidades impongan la contribución por valorización frente a dicha propiedad; o (ii) que el legislador esté investido de la potestad de destinar, mediante ley, un porcentaje de esos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.

En consonancia con esta previsión, el artículo 294 C.P. prohíbe que la ley conceda exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales.

8. A partir de estas previsiones constitucionales, la jurisprudencia de la Corte ha construido una doctrina comprehensiva acerca de las fuentes de ingreso fiscal de las entidades territoriales, basada en la distinción entre recursos endógenos y exógenos a dichos entes. En síntesis, ese precedente señala que la Constitución distingue entre ingresos propios de las entidades territoriales, como sucede con el impuesto predial, respecto de los cuales el Estado central tiene un campo de acción reducido y, en especial, se encuentra impedido para prever una destinación distinta que el uso en dichas entidades territoriales. En cambio, los recursos nacionales, respecto de los cuales tienen derecho de participación las entidades territoriales, son de carácter exógeno, razón por la cual el legislador tiene un mayor margen para su regulación, con base en sus competencias constitucionales en materia fiscal.

Sobre el particular, la Corte ha sostenido en su jurisprudencia que “…la dualidad de poderes tributarios dispuesta por la Carta Política permite que puedan predicarse dos fuentes diferenciadas de financiación. La primera, de carácter exógeno, está conformada por la transferencia o cesión de las rentas nacionales y la participación en recursos derivados de regalías o compensaciones. En relación con fondos de esta naturaleza, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que “admiten una amplia intervención del legislador dado que, en última instancia, se trata de fuentes de financiación nacionales. || En particular, la Corte ha señalado que nada obsta para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación.”(7) || La segunda fuente de financiación de las entidades territoriales son las de carácter endógeno, categoría que corresponde al término “recursos propios” utilizado por la Constitución al momento de definir el ámbito de autonomía fiscal de las regiones. Al respecto, la Corte ha considerado que son recursos propios de las entidades territoriales los “que se originan y producen dentro de la respectiva jurisdicción y en virtud de sus decisiones políticas internas. En consecuencia, son recursos propios tanto los que resultan de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva, como las rentas tributarias que surgen gracias a fuentes tributarias —impuestos, tasas y contribuciones— propias”(8)(9).

9. La distinción entre recursos endógenos y exógenos a las entidades territoriales muestra, a su vez, una evidente tensión entre las facultades concurrentes para la determinación legal de los tributos. Ello es así si se advierte que el Estado colombiano tiene carácter unitario (C.P., art. 1º), lo que implica que sus componentes no tienen un régimen de autonomía asimilable a la de los sistemas políticos federales. Esto se comprueba a partir de la competencia general que la Constitución adscribe al Congreso para fijar la política fiscal y tributaria del Estado (C.P., art. 150, nums. 11 y 12), disposición que permite inferir válidamente que la capacidad de configuración legislativa en la materia no se restringe al ámbito nacional, sino que también se extiende a la regulación del poder fiscal derivado que ostentan los organismos de representación política de las entidades territoriales. Esto a su vez se reafirma al considerar cómo la Carta Política confiere a las asambleas departamentales y concejos municipales y distritales la facultad de decretar los tributos y contribuciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones, pero en todo caso sujeta en su ejercicio de conformidad con la ley (C.P., arts. 300-4 y 313-4)(10).

Esta tensión ha sido objeto de análisis reiterado en la jurisprudencia constitucional, la cual ha fijado las siguientes reglas de decisión, que tienen por objeto armonizar las competencias en materia tributaria entre la Nación y las entidades territoriales:

9.1. Las entidades territoriales, aunque tienen derechos análogos a los de propiedad privada en relación con sus recursos endógenos, carecen de soberanía fiscal. Esto quiere decir que el legislador, de acuerdo con sus competencias constitucionales, tiene la facultad de regular los aspectos generales de estos ingresos, disposiciones que sirven de marco para la producción normativa, esta sí específica, de la que se encargan las asambleas y concejos. Esta conclusión es formulada por la jurisprudencia constitucional desde sus precedentes más tempranos, como lo indica la Sentencia C-467 de 1993, que precisamente en el marco del control de constitucionalidad de una ley que prevé aspectos propios del impuesto predial, señaló que “[d]entro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos, ya que dicha facultad se encuentra limitada o subordinada no sólo a la Constitución sino también a la ley, tal como lo ha expresado esta Corporación. (Ver Sent. C-04, ene. 14-93, Ponente Dr. Ciro Angarita Barón.) Sin embargo no se puede desconocer su total autonomía en lo que se refiere a la administración, manejo y utilización de los recursos tributarios que recauden por concepto de impuestos directos e indirectos”.

9.2. Con base en la premisa anterior, se tiene entonces que para que los órganos de representación popular de las entidades territoriales puedan regular sus fuentes tributarias endógenas, debe existir una ley que (i) faculte a dichos entes para la imposición del impuesto territorial correspondiente; y (ii) determine los lineamientos generales que deben tener en cuenta dichos órganos de representación para la determinación de los elementos esenciales y específico del tributo. De esta manera se preserva la competencia del legislador para fijar la política fiscal y tributaria y, a su vez, resulta garantizada la vigencia del grado de autonomía que la Constitución confiere, en materia fiscal, a las entidades territoriales.

Sobre el particular, la Sentencia C-944 de 2003 recapituló el precedente existente en materia de la autonomía normativa de los entes locales para la regulación del impuesto predial, y a partir de ese análisis concluyó que “… el legislador está facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributación, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, según el municipio donde esté ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de República Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constitución, según el artículo 1º de la Carta. Lo que no le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o el control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales “gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”, según el artículo 362 de la Carta, en armonía con el contenido del artículo 317 de la Constitución, en cuanto señala que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble.” || Esta clara diferenciación sobre lo que hace parte de las facultades del legislador y lo que rebasa estas facultades en materia impositiva municipal, encuadra en el marco trazado por la Constitución sobre el concepto de autonomía de las entidades territoriales, que no es absoluta ni siquiera cuando se trata de asuntos fiscales”.

9.3. La anterior cita jurisprudencial pone en evidencia el tercer criterio aplicable a la materia. La limitación constitucional a la actividad del legislador frente a la regulación de los impuestos de las entidades territoriales, se concentra en determinadas prohibiciones, a saber (i) regular aspectos particulares del tributo y, específicamente su administración y recaudo; y en especial (ii) disponer sobre su destinación, salvo en el caso previsto en el artículo 362 C.P. Esto último habida consideración que la Constitución, como se ha explicado, confiere a las entidades territoriales derecho de propiedad de esos recursos, según lo ha explicado la jurisprudencia que interpreta el artículo 287-3 C.P.

A este respecto, la Sentencia C-467 de 1993, ya reseñada, insiste en que “[l]a Carta Política les reconoce de manera exclusiva a tales entes territoriales la facultad de gravar la propiedad inmueble, con excepción de la contribución de valorización, la que puede ser impuesta por otras entidades, tal y como lo ordena el artículo 317 que textualmente reza: “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización”. Dicha renta municipal al igual que los demás impuestos municipales, como se ha reiterado, goza de protección constitucional, de manera que la ley no puede conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni efectuar recortes en relación con el impuesto predial”.

10. Los anteriores criterios han sido uniformemente aplicados por la jurisprudencia constitucional, con el fin de resolver demandas contra normas legales que han sido acusadas de desconocer el grado de autonomía que tienen las entidades territoriales en materia de establecimiento del impuesto predial.

10.1. El primer caso que debe analizarse está contenido en la Sentencia C-467 de 1993, la cual declaró la constitucionalidad de algunas normas contenidas en las leyes 75 de 1986 y 44 de 1990, que regulan el impuesto predial. Esta sentencia fue expresa en mostrar cómo las entidades territoriales carecen de soberanía fiscal y, en cambio, son habilitadas por el legislador para la fijación de tributos, como sucede con el impuesto predial, acto jurídico luego del cual adquieren la potestad de regular los aspectos particulares del tributo. Sobre el particular, el fallo en comento, que configura doctrina invariable dentro de la jurisprudencia constitucional sobre la materia, indica que “… para efectos de establecer un impuesto municipal se requiere de una ley previa que autorice su creación, la que como es obvio debe adecuarse a la preceptiva constitucional. Una vez creado el impuesto, los municipios adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que consideren necesarias y convenientes para el municipio y la comunidad en general de acuerdo con una política preconcebida, sin que pueda el Congreso injerir en su administración, ni recortarlo, ni conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni extenderlo, ni trasladarlo a la Nación, en esta última hipótesis salvo el caso de guerra exterior. || Decretado el impuesto en favor de los municipios, se convierte en renta de carácter municipal de su propiedad exclusiva, con las mismas prerrogativas de que goza la propiedad de los particulares y cuya distribución y utilización, como se anotó, únicamente le compete al municipio, lo que en verdad constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios”.

Es desde esta perspectiva que se debe comprender el ámbito de autonomía de las entidades territoriales respecto de la fijación del impuesto predial. Así, la sentencia estudiada prevé que “[l]a Carta Política les reconoce de manera exclusiva a tales entes territoriales la facultad de gravar la propiedad inmueble, con excepción de la contribución de valorización, la que puede ser impuesta por otras entidades, tal y como lo ordena el artículo 317 que textualmente reza: “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización”. Dicha renta municipal al igual que los demás impuestos municipales, como se ha reiterado, goza de protección constitucional, de manera que la ley no puede conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni efectuar recortes en relación con el impuesto predial”.

10.2. Similares consideraciones fueron realizadas en la Sentencia C-183 de 2003, citada por el demandante Salgar Vegalara y varios de los intervinientes. En esa ocasión se estudió la constitucionalidad del artículo 6º de la Ley 768 de 2002, norma que faculta a las entidades territoriales a exigir el pago del impuesto predial a “las construcciones, edificaciones, o cualquier tipo de mejora”, sobre bienes de dominio público, en los distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla. Aunque en ese caso el problema jurídico era relativo a si dicha norma resultaba compatible con el naturaleza inalienable e imprescriptible de los bienes de uso público, en todo caso la Corte señaló que la disposición era predicado de la válida competencia del legislador para regular, de manera general, aspectos propios de los tributos que, como el impuesto predial, son de propiedad de las entidades territoriales.

La Sentencia C-183 de 2003, sobre el particular, señaló de manera consonante al fallo anteriormente analizado, que “[e[l principio de representación popular en materia tributaria, se traduce en que solamente las corporaciones de representación popular pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales, por ello el artículo 338 de la Constitución establece que “solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”. Así mismo, la Carta Política confiere a los departamentos y a los municipios la facultad de establecer impuestos de conformidad con la ley (C.P., arts. 300-4 y 313-4); adicionalmente otorga a los municipios la facultad exclusiva de gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de la contribución de valorización (C.P., art. 317). || Es importante recordar que el órgano legislativo tiene la facultad de crear impuestos de orden nacional, evento en el cual la ley debe definir los elementos que conforman la obligación tributaria. No obstante, tratándose de tributos de orden territorial, la ley puede autorizar su creación, caso en el cual las corporaciones correspondientes de representación popular pueden desarrollar el tributo autorizado por la ley, circunstancia que armoniza con lo dispuesto por el artículo 338 superior, en el cual se ordena la predeterminación del tributo, sin que ello signifique que la fijación de sus elementos sea facultad exclusiva del legislador, como quiera que la norma superior citada específicamente habla de las ordenanzas y los acuerdos(11). || Ahora bien, el impuesto predial es un gravamen de orden municipal según lo establece la misma Carta Política en su artículo 317 al preceptuar que “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble...”. Ello significa que por mandato constitucional los municipios están facultados para gravar la propiedad inmueble, a través de sus concejos municipales o distritales. || Si bien resulta cierto que los bienes de uso público no están gravados con el impuesto predial y complementario, por cuanto se trata de un impuesto que recae sobre la propiedad raíz, el legislador por razones de política fiscal, reconociendo una situación de hecho, consideró que en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya creación se llevó a cabo directamente por el constituyente(12), los concejos distritales pudieran gravar con dicho impuesto las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso público, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles por adhesión permanente. En tal virtud, mientras se encuentren “en manos de particulares” y ellos los estén aprovechando económicamente, hasta tanto no vuelvan al dominio del Estado bien por el vencimiento de los términos señalados en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la restitución de dichos bienes en caso de que se encuentren en manos de particulares en forma ilegal o irregular, no contraría la Carta Política que el Congreso considere como predios objeto de gravamen esas construcciones, edificaciones o mejoras a que se refiere la norma acusada”.

10.3. Por último, esta regla es replicada en la decisión C-944 de 2003. En este caso, se analizó la exequibilidad del artículo 16 de la Ley 675 de 2001, que en materia de propiedad horizontal determina algunas reglas respecto al cobro del impuesto predial en inmuebles amparados en ese régimen. La Corte, para resolver el cargo relacionado con la violación de la autonomía de las entidades territoriales, reiteró las reglas anteriormente expuestas, para concluir que el precepto demandado hacía parte del ámbito de regulación adscrito por la Constitución al legislador en relación con los tributos de índole territorial. Para sustentar esta conclusión, la Sala previó en esa oportunidad que “[e]n conclusión: el legislador está facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributación, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, según el municipio donde esté ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de República Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constitución, según el artículo 1º de la Carta. Lo que no le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o el control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales “gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”, según el artículo 362 de la Carta, en armonía con el contenido del artículo 317 de la Constitución, en cuanto señala que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble.” || Esta clara diferenciación sobre lo que hace parte de las facultades del legislador y lo que rebasa estas facultades en materia impositiva municipal, encuadra en el marco trazado por la Constitución sobre el concepto de autonomía de las entidades territoriales, que no es absoluta ni siquiera cuando se trata de asuntos fiscales”.

11. A partir de las consideraciones expuestas, se tiene que el legislador está investido de la facultad de decretar y regular aspectos generales de los impuestos de las entidades territoriales, entre ellos el impuesto predial. Una vez se ha adelantado esa labor de determinación normativa, la renta ingresa al patrimonio de las entidades territoriales, encontrándosele vedado al Congreso desconocer esa propiedad, a través de la consagración de exenciones, tratos preferenciales o destinaciones al erario nacional, salvo en el caso de guerra exterior.

Ahora bien, es importante también indicar que, de conformidad con lo previsto en el artículo 317 C.P., la contribución por valorización es un ingreso fiscal que puede ser impuesto por entidades diferentes a los municipios, de manera que no le resultan aplicables las reglas, antes explicadas, de delimitación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Antes bien, en ese caso puntual el legislador se encuentra facultado para regular la materia bajo un concepto de amplia libertad de configuración normativa, merced lo previsto en el artículo 150-12 C.P.

Así, en la Sentencia C-495 de 1998, la Corte explicó cómo “[l]a contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector de la población que está representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública. || Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una "imposición de finalidad", esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia. || La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1º del art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble0”(13).

Solución del cargo propuesto

12. Para el demandante Salgar Vegalara, el aparte acusado es contrario a la autonomía de las entidades territoriales, en tanto delimita un sujeto activo del impuesto predial y la contribución por valorización, asunto que en su criterio es privativo de los órganos de representación popular de las entidades territoriales, en los términos del artículo 317 C.P.

Para resolver este asunto y conforme a las reglas jurisprudenciales antes expuestas, la Corte debe partir de la definición del contenido y alcance de la expresión acusada, a efectos de determinar si es viable prodigarle las implicaciones que identifica el actor. A este respecto, la Sala encuentra que mediante la norma el legislador crea un nuevo responsable del pago del impuesto predial y la contribución por valorización, relativo a los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. Como se observa, la norma se comprende como una autorización para que las entidades territoriales impongan, en ejercicio de sus competencias, el gravamen de impuesto predial a dichos concesionarios. De otro lado, en lo que respecta a la contribución por valorización, como se explicó en la Sentencia C-822 de 2011, la norma acusada se encuadra dentro de la competencia del legislador para prever ese ingreso fiscal que, se insiste, puede ser decretado por entidades distintas a los municipios, según la fórmula adoptada por el constituyente en el artículo 317 superior.

Como se observa, la norma acusada es una expresión válida de la competencia del legislador respecto de los tributos predicables de la propiedad inmueble, puesto que se limita a facultad al legislador para disponer un nuevo responsable del tributo. Además, el precepto no incurre en ninguna de las prohibiciones que sobre esos ingresos fiscales dispone la Constitución, en tanto (i) no regula aspectos específicos sobre la distribución, administración y recaudo del tributo; y (ii) en modo alguno afecta la destinación del impuesto, puesto que ni prevé tratamientos diferenciales ni exenciones sobre el mismo, así como tampoco lo traslada a fines distintos que el ingreso al patrimonio de los municipios.

En consecuencia, la Corte concluye que la norma acusada es compatible con el grado de autonomía que la Constitución dispone a favor de las entidades territoriales y, a su vez, no presenta afectación a los ingresos fiscales de que estas son titulares. Por lo tanto, declarará la exequibilidad del precepto, por el cargo allí analizado.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, por los cargos analizados en esta sentencia».

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.

(2) La Gaceta 213 de 2011, al ser un documento público de libre circulación y consulta, se obtuvo de la página web de la Secretaría del Senado http://www.secretariasenado.gov.co/gacetadelcongreso.htm

(3) Según la Sentencia C-473 de 2004, los requisitos de trámite previstos en la Constitución en los artículos 145, 146, 157 y 160 consisten: “En primer lugar, el número mínimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberación de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (C.P., art. 145). En segundo lugar, la mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporación que, salvo que la Constitución exija una mayoría especial, debe ser la mayoría de los votos de los asistentes (C.P., art. 146). En tercer lugar, el carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley (C.P., art. 157). En cuarto lugar, la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mínimo para garantizar la participación efectiva de los congresistas (C.P., art. 157,). En quinto lugar, el período mínimo que debe mediar entre debates como garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexión ponderada (C.P., art. 160). Y en sexto lugar, la votación de lo discutido como finalización del debate (C.P., art. 157)”.

(4) C-490 de 2011.

(5) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2006.

(6) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-501 de 2001, C-714 de 2001, C-1025 de 2001 y C-809 de 2007, entre otras.

(7) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-720 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(8) Ibídem.

(9) Corte Constitucional, Sentencia C-925 de 2006.

(10) La misma jurisprudencia identifica, a su vez, los criterios para el reconocimiento de un ingreso fiscal como endógeno o exógeno. A este respecto, la mencionada Sentencia C-925 de 2006 señala, a partir de la recopilación de argumentos fijados en fallos precedentes, que “[c]onforme el criterio formal la renta pertenecerá a la entidad territorial cuando así lo haya dispuesto la ley que crea o autoriza el respectivo tributo. Ante el silencio del legislador sobre la titularidad del tributo, la Corte ha dispuesto la necesidad de utilizar otros dispositivos para determinar la naturaleza de la fuente de financiación, definidos como los criterios orgánico y material.|| De acuerdo con el criterio orgánico el tributo corresponderá a un recurso propio de las entidades territoriales, si para perfeccionarlo “es necesaria una decisión política de los órganos de representación local o regional.” Como lo ha reafirmado la doctrina constitucional en comento, “en la medida en que una entidad territorial participa en la definición de un tributo, a través de una decisión política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración para proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad.” || Ante la posibilidad que los criterios formal y orgánico resulten insuficientes para determinar la naturaleza del tributo, esta corporación ha previsto la aplicación del criterio material. Según este parámetro, la fuente de financiación tendrá carácter endógeno cuando las rentas que ingresan en el patrimonio de la entidad territorial “se recaudan integralmente en su jurisdicción y se destinan a sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin que exista algún elemento sustantivo —como, sería por ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos— que sirva para señalar que se trata de una renta nacional.” || Por último, la Corte ha fijado reglas definidas sobre la forma de dirimir los conflictos en la aplicación de los criterios expuestos. En ese sentido, para la definición del tributo deberá darse prelación al derecho sustancial sobre las manifestaciones formales expresadas por el legislador. Así, en casos de controversia, el factor definitorio será el criterio orgánico, de manera tal que aunque el legislador haya previsto que determinada renta es de carácter nacional (criterio formal), se comprenderá como fuente de financiación endógena de las entidades territoriales si “(1) para perfeccionar la respectiva obligación tributaria es necesaria una decisión política de la asamblea departamental o del concejo municipal —criterio orgánico—; (2) su cobro se realiza enteramente en la jurisdicción de la respectiva entidad territorial; (3) las rentas recaudadas entran integralmente al presupuesto de la respectiva entidad; y, (4) no existe ningún elemento sustantivo que sirva para sostener que se trata de una renta nacional, deberá concluirse que se está frente a una fuente endógena de financiación””.

(11) Cfr. C-004/93, C-084/95, C-987/99.

(12) Actos legislativos 1 de 1987, 3 de 1989 y 1 de 1993, respectivamente. En relación con la creación de estos distritos especiales, la Corte Constitucional se pronunció al respecto al analizar la constitucionalidad de las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 22 de 1999 Senado y 06 de 2000 Cámara “Por el cual se adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico e Santa Marta”, en sentencias C-063 de 2002 y C-481 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(13) Esta posición jurisprudencial es reiterada, a su vez, en las sentencias C-155 de 2003 y C-525 de 2003.