Sentencia C-911 de noviembre 16 de 2010

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente RE-169

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 2799 de 2010 “Por el cual se modifican parcialmente los decretos 2693 y 2694 de 2010”.

Bogotá D. C., dieciséis de noviembre de dos mil diez.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo —quien la preside—, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

EXTRACTOS: «1.1. Norma objeto de revisión

El texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial, es el siguiente:

“DECRETO 2799 DE 2010

(Agosto 3)

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

“Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010”.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política de acuerdo con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 2693 de 2010, y

CONSIDERANDO:

Que mediante el Decreto 2693 de 2010 el Gobierno Nacional declaró, por el término de treinta (30) días el estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que sobre el orden económico y social de dichas zonas tiene la abrupta ruptura total de relaciones con Colombia por parte del gobierno de ese país;

Que en desarrollo de la declaratoria de emergencia social se expidió el Decreto 2694 de 2010, por el cual se adoptaron medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela;

Que en el citado decreto se estableció que por un término de ciento veinte (120) días contados a partir de la promulgación de dicho decreto la venta de alimentos, calzado, confecciones, materiales de construcción y electrodomésticos se halla excluida del impuesto sobre las ventas, si se realiza dentro de los municipios a que se refiere el artículo 1º del Decreto 2693 de 2010;

Que para efectos de incentivar la demanda, se requiere establecer un mecanismo que permita garantizar que el consumidor final se beneficie económicamente mediante la reducción de un valor equivalente al impuesto al que ordinariamente se encuentran sujetos estos bienes;

Que para dar aplicación a dicho efecto económico y teniendo en cuenta que se trata de medidas excepcionales y de carácter transitorio, se requiere crear temporalmente una categoría especial de bienes excluidos del impuesto sobre las ventas con derecho a impuestos descontables y garantizar la continuidad de los sistemas de facturación y contabilización que vienen operando para efectos del IVA;

Que se requiere modificar el anexo 1 del Decreto 2693 de 2010 para que las medidas adoptadas beneficien a la población realmente afectada con la situación que motivó la Emergencia Social y en consecuencia se apliquen en el área metropolitana de Cúcuta y no sólo en esta ciudad.

DECRETA:

ART. 1º—Modifícase el artículo 1º del Decreto 2694 de 2010, el cual queda así:

“ART. 1º—Por un término de ciento veinte (120) días calendario contados a partir de la promulgación del presente decreto, los siguientes bienes que se encuentren gravados a las tarifas del 16% o del 10% del impuesto sobre las ventas, se excluyen del mismo y, por consiguiente, su venta dentro de los municipios a que se refiere el artículo 1o del Decreto 2693 de 2010, no causa este gravamen:

a) Alimento

b) Calzado

c) Prendas de vestir

d) Materiales de construcción

e) Electrodomésticos y gasodomésticos.

Para estos efectos se aplicará el siguiente tratamiento:

Al momento de facturar la operación de venta, el responsable deberá liquidar el impuesto sobre las ventas correspondiente y en la misma factura detraer como descuento efectivo no condicionado, el valor equivalente al impuesto, de acuerdo con la tarifa a la que se encontraban gravados los bienes con anterioridad a la expedición del presente decreto.

El descuento efectivo debe ser identificado en la factura a través de cualquier medio electrónico, sello o anotación mediante una leyenda que indique: “Descuento Decreto 2694 de 2010”.

El valor del impuesto liquidado se llevará a la declaración bimestral del impuesto sobre las ventas como un impuesto generado a la tarifa que corresponda y el valor aplicado como descuento efectivo, será llevado por el responsable como impuesto descontable, sin perjuicio de los demás impuestos descontables a que tenga derecho. Si resultare saldo a favor, no podrá ser solicitado en devolución y/o compensación, pero podrá ser imputado en las declaraciones de los períodos siguientes.

El tratamiento previsto en este artículo se aplicará solamente a las ventas realizadas por responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único Tributario, RUT, que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el anexo 1 del Decreto 2693 de 2010.

Los bienes que a la fecha de expedición de este decreto tengan la condición de exentos o excluidos del impuesto sobre las ventas continuarán con el tratamiento correspondiente a dicha calificación previsto en el estatuto tributario.

Para efectos del tratamiento previsto en este artículo, los bienes a comercializar deberán encontrarse físicamente dentro del territorio de los municipios especificados en el anexo 1 del Decreto 2693 de 2010. Tanto la venta como la entrega de los bienes deberán realizarse dentro del plazo de ciento veinte (120) días calendario establecido.

PAR.—Para efectos de lo dispuesto en el presente decreto, se entenderá por:

a) Alimentos: Cualquier producto sólido o líquido ingerido por el hombre y los animales con fines nutricionales. Se entienden incluidos en esta categoría los insumos agropecuarios.

b) Calzado: Todo género de zapato, que sirve para cubrir o resguardar el pie.

c) Prendas de vestir: Cualquier prenda que utilice el hombre para cubrir su cuerpo, sin importar su material de elaboración.

d) Materiales de construcción: Aquellos que son necesarios para erigir o reparar una construcción.

e) Electrodomésticos y gasodomésticos: Cualquiera de los aparatos que normalmente se utilizan en el hogar”.

ART. 2º—Modifíquese el renglón 20 del Anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010, el cual quedará así:

20 Norte de Santander Área Metropolitana de Cúcuta

 

ART. 3º—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a 3 de agosto de 2010.

Álvaro Uribe Vélez

El Ministro del Interior y de Justicia,

Fabio Valencia Cossio.

El Ministro de Relaciones Exteriores,

Jaime Bermúdez Merizalde.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Óscar Iván Zuluaga Escobar.

El Ministro de Defensa Nacional,

Gabriel silva luján.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

Andrés Darío Fernández Acosta.

El Ministro de la Protección Social,

Diego Palacio Betancourt.

El Ministro de Minas y Energía,

Hernán Martínez Torres.

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo

Luis Guillermo Plata Páez.

La Ministra de Educación Nacional,

Cecilia María Vélez White.

El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

Carlos Costa Posada.

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

Daniel Enrique Medina Velandia.

El Ministro de Transporte,

Andrés Uriel Gallego Henao.

La Ministra de Cultura,

Paula Marcela Moreno Zapata”.

(...).

2. Consideraciones.

2.1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política.

2.2. Problema jurídico.

2.2.1. La Corte, en ejercicio de las facultades previstas en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, asumió el análisis de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2799 de 2010, tanto en su sentido material como formal.

2.2.2. Con el fin de contar con más elementos de juicio, se solicitaron informes sobre las causas alegadas por el gobierno como causantes de la emergencia social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

2.2.3. Corresponde entonces a esta Sala estudiar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2799 de 2010 “Por el cual se modifican parcialmente los decretos 2693 y 2694 de 2010”.

2.2.4. Dentro de la motivación del decreto, el ejecutivo arguye: (i) la necesidad del establecimiento de un mecanismo que garantice que el consumidor final se beneficie económicamente mediante la reducción de un valor equivalente al impuesto al que ordinariamente se encuentran sujetos los bienes señalados en el Decreto 2694 de 2010, (ii) que para dar aplicación a dicho efecto económico y teniendo en cuenta que se trata de medidas excepcionales y de carácter transitorio, se requiere crear temporalmente una categoría especial de bienes excluidos y (iii) que debe modificarse el anexo 1 del Decreto 2693 de 2010 para que las medidas adoptadas beneficien , no sólo a la ciudad de Cúcuta sino a su área metropolitana.

2.2.5. El Ministro de Hacienda y Crédito Público explicó las razones por las cuales las medidas adoptadas en el decreto legislativo contribuirán a superar y/o contrarrestar los efectos negativos de la ruptura de relaciones entre Venezuela y Colombia. En estos términos, considera que el objetivo principal es dinamizar la oferta interna en reemplazo de la venezolana y facilitarles a los contribuyentes de los municipios fronterizos el pago de sus obligaciones tributarias, reduciendo el impacto negativo de la situación sobre los flujos de caja y sobre el capital de trabajo de las empresas. El Ministro también dio cuenta del método utilizado por el gobierno para la determinación de los productos beneficiados con la medida. En relación con el Decreto 2799 de 2010 agrega que era necesario para precisar y limitar aspectos de las disposiciones establecidas en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 e incluir el área metropolitana, al ser municipios cuya vida económica y social se desarrolla en torno a Cúcuta y cuya afectación en sus economías es clara.

2.2.6. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo señaló que el rompimiento de relaciones diplomáticas tiene un grave impacto en las exportaciones de los departamento fronterizos, especialmente en la comercialización de bienes. Así, el consumo de las zonas fronterizas está muy ligado a la presencia de compradores venezolanos. Agrega que el Decreto 2799 de 2010 es necesario, en la medida que establece un procedimiento para la liquidación del impuesto de los bienes excluidos.

Por su parte, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales solicita la declaratoria de exequibilidad de las medidas adoptadas en el Decreto 2799 de 2010 por cuanto su era necesario para la efectivización de las medidas contenidas en el Decreto 2694 de 2010.

Estos mismos argumentos son sostenidos por la Federación Nacional de departamentos.

2.2.7. El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava solicita a esta corporación la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2799 de 2010, por cuanto, en su concepto, no está destinado a conjurar la crisis ni se refiere a materias que tienen relación directa y específica con el estado de emergencia declarado. Lo anterior, en razón a que la crisis no sólo se produjo en unos pocos entes territoriales sino que repercute en la economía nacional.

2.2.8. Finalmente, el Ministerio Público defiende la constitucionalidad de la medida. Esto al cumplir las exigencias formales y materiales establecidas en el artículo 215 Superior y en la Ley Estatutaria de los estados de excepción. En su opinión, el decreto cumple con la exigencia de conexidad y proporcionalidad, habida cuenta que el Decreto Legislativo 2799 de 2010 contribuye a fijar parámetros de aplicación de las medidas de emergencia.

2.2.9. Con base en las anteriores consideraciones, procede la Sala a realizar el control jurídico del Decreto Legislativo 2799 de 2010, dictado bajo el amparo de un estado de emergencia social. Este comprenderá los juicios acerca de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, tal como se desprende del artículo 215 superior y de lo establecido en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de estados de excepción, como pasa a explicarse.

2.3. Las generalidades de los estados de excepción en Colombia.

2.3.1. La regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1991 fue la respuesta al empleo abusivo de la figura del estado de sitio en Colombia. Por ello la Carta de 1991 les impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción y reforzó sus controles(1).

Lo primero que regula la Carta Política es la existencia de tres estados de excepción: la guerra exterior(2), conmoción interior(3) y emergencia económica, social o ecológica(4).

A continuación, el artículo 152 ordena al Congreso expedir una ley estatutaria que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato, el legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994 (en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. De conformidad con la misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

2.3.2. Según el artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de estas tres clases de estados de excepción las siguientes: (i) la declaratoria que se encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es decir, del Presidente de la República y todos sus ministros, quienes deben suscribir el decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias; (ii) es posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso podrán suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho internacional humanitario; (iii) son regulados por una ley estatutaria; (iv) las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos; (v) su declaración no puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (vi) el Presidente y los ministros son responsables cuando se hubiere declarado un estado de excepción sin haber ocurrido los casos previstos en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el abuso de las facultades extraordinarias concedidas; (vii) el decreto que lo declara debe estar motivado, es decir, debe existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las razones que justifican su declaración y las medidas legislativas a las que da lugar; (viii) el decreto que declara el estado de excepción y los posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas trasladadas al Presidente están sometidos a control jurídico constitucional automático de la Corte Constitucional y a control político por parte del Congreso de la República.

2.3.3. Adicionalmente, la Ley Estatutaria de los estados de excepción establece los principios que guían tanto la declaratoria como todas aquellas medidas que sean adoptadas en el desarrollo de los mismos, entre los que se encuentran el de necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad, proclamación e intangibilidad de ciertos derechos.

2.3.3.1. El principio de necesidad se refiere a la exigencia de que la situación que da origen a la proclamación de un régimen de excepción sea de tal gravedad que justifique el investir al Presidente de facultades excepcionales. En estos términos, el artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece: “En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación”. Así mismo, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra que “1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado”.

El artículo 2º de la LEEE desarrolla este principio y prevé que las facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

Los tribunales internacionales también se han pronunciado sobre este principio. Así por ejemplo, en el caso Lawless, en Sentencia del 1º de julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo que “el peligro público para la vida de la Nación al que se refiere el Convenio Europeo debe ser una situación excepcional de crisis o emergencia que afecte toda la población y que constituya una amenaza a la vida organizada de la comunidad que compone un Estado”. El Comité de Derechos Humanos, en su Observación General 29, párrafo 3, estableció así mismo que “aún en un conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto se permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un peligro para la vida de la Nación”.

Por último, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas estableció en la “Observación general sobre el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: estados de excepción y suspensión de derechos” lo siguiente:

“Las medidas que suspenden la aplicación de alguna disposición del Pacto deben ser de carácter excepcional y temporal. Antes de que un Estado adopte la decisión de invocar el artículo 4º es necesario que se reúnan dos condiciones fundamentales: que la situación sea de un carácter excepcional que ponga en peligro la vida de la nación y que el Estado Parte haya proclamado oficialmente el estado de excepción. Este último requisito es esencial para el mantenimiento de los principios de legalidad e imperio de la ley cuando son más necesarios. Al proclamar un estado de excepción cuyas consecuencias pueden entrañar la suspensión de cualquier disposición del Pacto, los Estados deben actuar dentro del marco constitucional y demás disposiciones de ley que rigen esa proclamación y el ejercicio de las facultades de excepción; incumbe al comité vigilar que las leyes pertinentes faciliten y garanticen el cumplimiento del artículo 4º. Para que el comité pueda cumplir esta tarea, los Estados Partes en el Pacto deben proporcionar en sus informes presentados con arreglo al artículo 40 información suficiente y exacta sobre su legislación y práctica en materia de facultades de excepción”.

2.3.3.2. En relación con el principio de proporcionalidad, el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra que las medidas que podrán tomar los Estados en las situaciones de crisis deberán ser “estrictamente limitadas a las exigencias de la situación”. Por su parte, el artículo 27 de la Convención Americana permite que los estados adopten disposiciones “que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención”.

El artículo 13 de la LEEE atribuye al principio de proporcionalidad el siguiente contenido: “Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”.

Lo anterior quiere decir que toda medida de excepción así como su declaratoria debe ser proporcional a la situación que la justifica en lo que respecta a gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación. Es decir, las disposiciones adoptadas efectivamente deben conjurar la amenaza al Estado. Así, podría presentarse un caso en el que aunque la declaratoria de emergencia esté justificada, no lo están las medidas, puesto que no son idóneas para afrontar la crisis.

En este sentido, un importante doctrinante en la materia —Daniel Zovatto— considera que el principio de proporcionalidad debe tener en cuenta “ i) Un análisis de la situación real que está viviendo el país determinado en su momento concreto; ii) demostrar que las medidas ordinarias no son suficientes para hacer frente a la situación, y iii) cuáles son las otras medidas de emergencia o de excepción alternativas, que pueden resultar menos lesivas para el disfrute de los derechos humanos”(5).

2.3.3.3. El principio de temporalidad apunta a que toda medida de excepción debe tener una duración limitada de acuerdo con las exigencias de la situación. Es decir, se prohíbe la permanencia de las medidas de excepción una vez finalizada la emergencia, así como la adopción de medidas por tiempo ilimitado. De lo contrario, podría darse el fenómeno de la institucionalización de los regímenes de excepción.

Este principio de temporalidad fue recogido por el artículo 215 de la Carta cuando estableció que el estado de emergencia económica, social o ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

2.3.3.4. El principio de legalidad tiene dos acepciones, desde la perspectiva del derecho interno supone la obligación del Estado de actuar de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales que rigen la declaratoria de un estado de emergencia y el otorgamiento de poderes excepcionales. Desde la perspectiva del derecho internacional público implica que las suspensiones de derechos adoptadas en virtud de la declaratoria de un estado de excepción no deben ser incompatibles con otras obligaciones bajo el derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional.

2.3.3.5. Según el principio de proclamación o de declaración pública, el Estado que va a hacer uso de las medidas excepcionales debe manifestar expresamente las razones que fundamentan su decisión, esto es, las circunstancias que motivan la amenaza a la vida de la nación que sirve como base para la suspensión de garantías(6). La notificación implica el aviso a los organismos internacionales de la declaratoria del estado y de los derechos suspendidos. Esta notificación debe hacerse por intermedio del Secretario General de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos o del Consejo de Europa, según el caso, en la forma como lo determine cada instrumento. Estos organismos, a su vez, deben hacer llegar la información correspondiente a los Estado partes de los diferentes Pactos.

2.3.3.6. Por último, el principio de intangibilidad de derechos se recoge en el artículo 4º de la LEEE, que a su turno tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos, específicamente en el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos(7) y en el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos(8). El contenido y alcance de esta cláusula es claro y simple: los derechos enunciados como intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los estados de excepción.

El artículo 4º consagra que no podrán suspenderse en estados de excepción las siguientes garantías: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus(9). Igualmente, prevé que no podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

La jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio de intangibilidad de derechos se extiende a otros derechos distintos a los señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto(10).

2.4. El estado de emergencia ecológica, económica y social. control constitucional de las medidas que se adoptan bajo su vigencia.

2.4.1. El artículo 215 de la Constitución Política establece que “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario (...)”.

Es decir, la Constitución restringe la discrecionalidad del Presidente de la República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la declaratoria del estado de excepción, pues se exige que los hechos que dan lugar a la declaratoria sean (i) distintos a los previstos para la declaratoria el estado de conmoción interior y de guerra exterior; (ii) sobrevivientes y (iii) tengan tal gravedad que atenten de manera inminente contra el orden económico, social o ecológico, o constituyan calamidad pública.

De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994(11), el estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de excepción expresamente diseñado por el constituyente para conjurar “aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”.

En esta misma providencia se resaltaron las particularidades de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica. Dijo la Corte que el estado de emergencia se encuentra genéricamente regulado por el artículo 215 constitucional aunque puede adquirir distintas modalidades según los hechos que den lugar a su declaratoria. Así, “puede ser declarado estado de emergencia económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden económico; se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la situación”.

2.4.2. El Presidente de la República puede declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica tanto en todo el territorio como en una porción de él. En efecto, la jurisprudencia ha señalado que toda vez que ni el texto constitucional ni la LEEE regulan expresamente este asunto, puede aplicarse por analogía la regulación prevista para el estado de conmoción interior que permite que sea declarado en todo el territorio nacional o en una parte de este.

2.4.3. En lo que tiene que ver con las facultades concedidas al Presidente de la República en un estado de emergencia, el artículo 215 constitucional lo habilita para dictar normas con fuerza y rango de ley destinados específicamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. Los decretos legislativos que se dicten son permanentes, excepto en el evento de normas que establecen o modifican tributos, caso en el cual dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente.

En relación con este punto, la jurisprudencia ha señalado que “si bien, esta fórmula permite cierto margen de maniobra para que el ejecutivo determine cuales son las atribuciones de las cuales hará uso, en todo caso tiene una finalidad claramente restrictiva al menos en un doble sentido: por un lado impedir un uso excesivo de las atribuciones excepcionales —lo que guarda relación con el principio de proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo los estados de excepción—, en segundo lugar proscribir el empleo de atribuciones que no sean necesarias para conjurar la crisis —lo que a su vez se relaciona con el principio de necesidad—”.

En estos mismos términos, los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República al amparo de una declaración de emergencia solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción. Al igual que la restricción anteriormente anotada, ésta busca circunscribir el ejercicio de la principal atribución excepcional presidencial —la potestad de expedir normas con fuerza y rango de ley— a la problemática relacionada con la declaratoria.

2.4.4. La Constitución también prohíbe desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o ecológica. Sobre el alcance de esta prohibición, la sentencia C-179 de 1994(12), con motivo del examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, señaló:

“Los derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capítulo 2 del título II, v. gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.”.

2.4.5. Adicionalmente, la Carta establece una serie de mecanismos de control jurídicos y políticos tanto de la declaración de los estados de excepción, como de las medidas adoptadas a su amparo.

En materia de control constitucional de los decretos que introducen medidas dirigidas a conjurar la crisis, la Corte Constitucional se ha centrado en el análisis de la necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, de conformidad con el artículo 215 superior y la LEEE.

2.4.6. El primero de tales juicios se orienta, en reiterados términos generales, a la verificación de un nexo causal entre las situaciones que de manera mediata e inmediata han dado origen a la declaratoria del estado de excepción y la materia regulada por los decretos legislativos correspondientes.

Esa relación de causalidad, denominada “conexidad” por la jurisprudencia, “es uno de los requisitos sin los cuales no puede predicarse la constitucionalidad de las medidas adoptadas por la normatividad de excepción, y consiste en determinar si los decretos legislativos observan una doble relación de causalidad, entre las causas que generan la declaratoria del estado de excepción y su finalidad (conexidad externa), y entre dichas causas y la materia regulada (conexidad interna)”(13).

En estos términos, el artículo 215 en sus incisos tercero y cuarto señala que los decretos deben estar destinados “exclusivamente” a superar la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción y a impedir la extensión de sus efectos y deberán referirse a materias que tengan “relación directa y específica” con el estado de emergencia.

En la Sentencia C-145 de 2009(14), se dijo que acepciones tales como “exclusivamente”, “apuntan a que los decretos de desarrollo del estado de emergencia no puedan tener otra finalidad que la mencionada, de conjurar la crisis que dio lugar a su declaración y evitar la propagación de sus consecuencias; la exigencia de una “relación directa”, excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial entre los hechos causantes del estado de excepción y la materia que regulan; tal relación además debe ser “específica”, es decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie”.

2.4.7. Por su parte, el juicio de proporcionalidad se orienta a verificar la adecuación de los medios con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos de excepción; dicho juicio se refiere a la necesidad, idoneidad y conducencia de los medios adoptados por el Ejecutivo, para realizar no sólo el fin general de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”, sino también los fines específicos definidos por el respectivo decreto legislativo(15).

La medida de la proporcionalidad está dada por la mínima repercusión negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o los fines propuestos, tengan sobre otros principios igualmente fundamentales; y también por la conducencia e idoneidad de los medios para la consecución de los objetivos definidos por el legislador de excepción.

2.5. Control constitucional de la creación y modificación de tributos bajo la vigencia de los estados de emergencia económica, social y/o ecológica.

2.5.1. Antes de 1991, el gobierno gozaba de una amplia potestad para crear y modificar los tributos bajo los estados de excepción y en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. En primer lugar, a diferencia de la Constitución de 1991, la Constitución de 1886 no establecía límites al ejercicio de esta potestad. Además, en la práctica los controles judiciales tampoco establecían restricciones, pues tanto el Consejo de Estado, a quien correspondía emitir concepto previo para la declaratoria de los estados de emergencia, como la Corte Suprema de Justicia, responsable del control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, consideraban conveniente que el gobierno gozará de amplia discrecionalidad para tomar decisiones de carácter económico. En otras palabras, el Consejo de Estado le otorgaba al Ejecutivo discrecionalidad para elegir a su conveniencia entre las distintas alternativas constitucionales y la Corte Suprema se limitaba a hacer un control de forma de los decretos legislativos.

En la práctica, fue frecuente la expedición de normas tributarias por medio de decretos legislativos durante los estados de emergencia económica. Esta posibilidad era aceptada por la Corte Suprema de Justicia, quien avaló que mediante tales decretos el gobierno, por ejemplo, (i) reorganizara de manera integral el régimen aplicable a los impuestos de renta, ventas y sucesiones(16); (ii) implementara medidas tributarias de carácter permanente; (iii) dispusiera la reducción de las tarifas de los tributos(17), entre otras. La única limitación que estableció la Corte en estas materias fue la cláusula de no desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores(18).

En la década de los 80, la tendencia de la jurisprudencia de control de constitucionalidad de los decretos de contenido tributario dictados durante los estados de emergencia económica y social varió. La Corte Suprema de Justicia adoptó una postura más restrictiva en este respecto y sostuvo que durante los estados de emergencia económica era posible decretar impuestos de carácter extraordinario y excepcional, siempre y cuando no comprometieran de manera general y permanente el régimen impositivo ordinario vigente(19).

2.5.2. La Constitución de 1991 limitó el poder tributario que el Gobierno detentó por muchos años. De un lado, en relación con los estados de emergencia, la Carta estableció que (i) las medidas que el Gobierno tome en materia tributaria en vigencia de los estados de emergencia económica tienen carácter temporal y (ii) el control de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos a su amparo debe ser tanto de forma como de fondo. De otro lado, prohibió, de manera expresa, que se le concedieran facultades extraordinarias al Presidente para decretar o modificar los tributos.

La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 tuvo desde el comienzo la intención de limitar el poder tributario del Ejecutivo durante los estados de excepción. Muestra de ello es que en la ponencia presentada por la Comisión Tercera de la Asamblea se propuso eliminar definitivamente la capacidad del Presidente de modificar el régimen tributario vigente durante el estado de emergencia. Igualmente, la ponencia presentada por la Comisión Quinta propuso permitirle crear tributos en estas circunstancias, siempre que tal decisión guardara relación directa y específica con la solución de la crisis, y los tributos creados dejaran de regir al finalizar el estado de emergencia si no eran ratificados por el Congreso dentro del año siguiente. Esta última opción fue la aprobada por la plenaria(20).

2.5.3. La facultad del Ejecutivo para crear y modificar tributos durante los estados de emergencia fue desarrollada por el artículo 47 de la LEEE sin adicionar ninguna novedad. Posteriormente, esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-179 de 1994(21), al ser sometida a control automático de constitucionalidad. En este fallo la Corte recordó que a la luz de la Constitución de 1991 las medidas tributarias que se adopten al amparo de este estado de excepción (i) deben guardar relación de conexidad directa y específica con las causas invocadas para declarar la emergencia; (ii) su finalidad debe ser conjurar la crisis o evitar la expansión de sus efectos; (iii) deben ser proporcionadas a dicha finalidad; y (iv) no pueden desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.

2.5.4. En ejercicio del control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en vigencia de los estados de emergencia, la Corte Constitucional ha defendido una visión restrictiva de las facultades impositivas del Presidente. Por ejemplo, en la sentencia C-136 de 1999, este tribunal fue enfático en señalar que (i) los recursos que se recaudan por concepto de los tributos creados durante un estado de emergencia deben ser destinados única y exclusivamente a los propósitos que el Ejecutivo indicó cuando declaró el estado de excepción; (ii) tal destino no puede interpretarse en sentido amplio; (iii) es natural que en un estado de emergencia el recaudo tenga una destinación específica, pues las medidas deben adoptarse con el único fin de conjurar la crisis; (iv) esa destinación específica significa que lo recaudado no puede incluirse en la base para la liquidación de las transferencias destinadas a las entidades territoriales; y (v) si bien el Congreso puede darle carácter permanente al impuesto, no puede hacer permanente la destinación específica.

2.5.5. Sin embargo, la Corte Constitucional también ha admitido que la creación de exclusiones, exenciones o beneficios tributarios puede ser una herramienta útil para estimular el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia. Por ejemplo, en la Sentencia C-136 de 1999, la Corte precisó que “así como el legislador ordinario es el titular de la potestad para establecer tributos, lo que implica que también goza de atribuciones para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en Estado de Emergencia Económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la Constitución, obrar en ambos sentidos” (resaltado fuera del texto).

Posteriormente, en la Sentencia C-172 de 2009(22), la Corte reiteró que “(...) dado que las decisiones que el Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que las medidas tributarias de exención se dirijan a los individuos que han resultado afectados por los hechos que motivaron la declaración del estado de excepción o a aquellos que podrían contribuir a levantarlo”. Por esta razón declaró exequibles las medidas introducidas por el Decreto Legislativo 4591 de 2008, según la cual en los créditos recibidos por las personas afectadas por la caída de los negocios de captación masiva, (i) los intereses no generaban renta gravable y (ii) los ingresos no tenían la limitación del artículo 177-1 del estatuto tributario, de acuerdo con el cual “la determinación de la renta líquida de los contribuyentes, no son aceptables los costos y deducciones imputables a los ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ni a las rentas exentas”. La Corte encontró que las medidas eran necesarias y conducentes para facilitar el acceso al crédito de personas perjudicadas por la crisis que provocó la declaración del estado de emergencia social, especialmente las personas de más bajos recursos, y que también eran proporcionadas, pues además de que se dirigían a satisfacer los créditos obtenidos por personas de escasos recursos y desplazadas, se encaminaban a solucionar problemas económicos de otros habitantes de las zonas perjudicadas por la crisis.

En esta sentencia, la corporación también consideró que era constitucional excluir del IVA la venta de datáfonos y pin pads a establecimientos de crédito, cooperativas autorizadas para adelantar actividad financiera y entidades administradoras de sistemas de pago de bajo valor, con el propósito de promover la apertura de cuentas de ahorro electrónicas. La Corte consideró que la medida era proporcionada, toda vez que en “tanto que los impuestos por la importación de estos aparatos se reducen, los costos de implementación del plan de bancarización también lo hacen”. En este fallo se indicó:

“Respecto de la exclusión de pago del IVA, esta Sala no estima que exista ningún reparo de constitucionalidad. De las consideraciones vertidas en relación con el artículo 3º de este mismo decreto puede concluirse que para la Corte es legítimo que el gobierno reduzca o modifique los impuestos que recaen sobre actividades cuyo estímulo puede promover la superación de la crisis que motivó el estado de emergencia social. Así entonces, es necesario que el Presidente utilice el estado de excepción para excluir del pago del impuesto la importación de aparatos que servirán para cumplir el fin del decreto en cuestión, cual es la divulgación y puesta en marcha de los servicios financieros en las zonas más afectadas por la caída de las pirámides. En este contexto, debe concluirse que el Presidente de la República hizo ejercicio de su competencias legislativa y modificó —adicionó— el artículo 424 del estatuto tributario que enlista los bienes excluidos del pago del IVA.

(...).

Finalmente, la medida también resulta proporcional porque en tanto que los impuestos por la importación de estos aparatos se reducen, los costos de implementación del plan de bancarización también lo hacen”.

2.5.6. En resumen, la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, así como la intervención de la Corte Constitucional en el control de constitucionalidad de los decretos legislativos dictados durante los estados de emergencia, han significado un recorte significativo en las facultades del gobierno para crear y modificar tributos a través de este tipo de normas, en particular, en los siguientes aspectos: (i) si bien es posible que el Presidente establezca tributos o aumente la tarifa de los ya existentes con el fin de solucionar la crisis que dio lugar a la declaración del estado de excepción, en la actualidad tales medidas sólo pueden ser de carácter temporal, a diferencia de lo que ocurría desde la expedición del Acto Legislativo 1 de 1968; (ii) la conexidad que debe existir entre la creación o modificación de los tributos y la causas invocadas como fundamento de la declaración de la emergencia ahora debe ser directa y específica; (iii) los nuevos recursos que se obtengan mediante esa figura deben destinarse de manera exclusiva a conjurar la crisis; y, por último, (iv) la Corte Constitucional —a diferencia de la Corte Suprema de Justicia— realiza un control de constitucionalidad de forma y de fondo de los decretos legislativos en los que se declara la emergencia y en los que se adoptan medidas para solucionarla, y puede declarar, por lo tanto, que las causas invocadas por el gobierno no ameritan la declaración del estado de excepción aludido o que las normas expedidas exceden las facultades del gobierno.

No obstante, la Corte también ha reconocido la utilidad de las exclusiones, exenciones o beneficios tributarios para estimular directamente el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia.

2.6. Examen de los aspectos formales del Decreto Legislativo 2799 de 2010.

Con base en el texto auténtico del Decreto 2799 del 3 de agosto 2010, la Sala constata lo siguiente:

2.6.1. El decreto fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 superior, en concordancia con la Ley 137 de 1994 —Estatutaria de los estados de excepción— y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 2396 de 2010 que declaró la emergencia social en varios municipios de la zona limítrofe con Venezuela.

2.6.2. El decreto contiene un conjunto de consideraciones que pretenden dar cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella contenidas y su relación con la solución de los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de excepción.

2.6.3. El decreto fue suscrito por el Presidente de la República y la totalidad de los ministros.

2.6.4. El decreto fue promulgado el 3 de agosto de 2010, esto es, dentro del término de vigencia del estado de emergencia social declarado en el Decreto Legislativo 2693 de 2010.

2.7. Examen de los aspectos materiales del Decreto Legislativo 2799 de 2010.

2.7.1. Parámetros constitucionales del examen material de la norma.

2.7.1.1. Cabe señalar que tal y como se desarrollo en la parte motiva de esta providencia, las competencias que pueden ser asumidas por el Presidente en el marco de los estados de excepción están determinadas por el fin de la declaración —que se consigna en el decreto declarativo— y que debe ser la recuperación del orden público, social, económico o ecológico. En tanto que los decretos legislativos proferidos en el marco de la declaratoria está restringido al ámbito del objetivo perseguido, es decir, deben guardar relación de proporcionalidad con dicho fin.

El artículo 215 Superior establece que las medidas adoptas en desarrollo de un estado de excepción por emergencia social, económica o ecológica deben ser dictadas mediante decretos motivados, firmados por todos los ministros y destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. El inciso segundo de la norma advierte que los decretos que se expidan en desarrollo de esta previsión deberán “referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.

La Ley 134 de 1994, por la cual se adopta la legislación estatutaria en la materia, sostiene que las órdenes impartidas mediante los decretos legislativos no pueden subvertir el estado de derecho(23); deben buscar el restablecimiento del orden y precaver la extensión de sus efectos(24); ser necesarias para superar la crisis(25); ser proporcionales a los fines propuestos(26); motivar su incompatibilidad con el régimen ordinario cuando quiera que la medida no pueda coexistir con otra de la legislación regular(27), y no pueden incluir criterios de discriminación prohibidos por el régimen jurídico(28).

2.7.1.2. En segundo lugar, en relación con el control de los decretos expedidos en amparo de la declaratoria de un estado de excepción, como se indicó en apartes previos, la jurisprudencia ha señalado que debe llevarse a cabo un juicio de necesidad y de proporcionalidad de las medidas que contienen. A continuación la Salla llevará a cabo tal examen.

2.7.2. El contenido del Decreto Legislativo 2799 de 2010.

El Decreto Legislativo 2799 de 2010 puntualiza y desarrolla el procedimiento para la aplicación del beneficio establecido en el Decreto 2694 de 2010. En este sentido:

2.7.2.1. Establece que estarán excluidos del impuesto sobre las ventas (IVA) los alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y gasodomésticos, que se encuentren gravados “a las tarifas del 16% o del 10% del impuesto”.

2.7.2.2. Fija el procedimiento que han de seguir los responsables de la liquidación del impuesto sobre las ventas, y la manera como debe consignarse en la factura correspondiente. Así mismo, señala, en desarrollo del Decreto 2694 de 2010, que el beneficio sólo se aplicará a las ventas realizados por los responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único Tributario que se encuentren domiciliados en cualquiera de los municipios señalados en el anexo 1 del Decreto 2693 de 2010.

2.7.2.3. Define lo que debe entenderse por alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y gasodomésticos.

2.7.2.4. Precisa el anexo 1 del Decreto 2693 de 2010, en el sentido que al referirse a “Cúcuta” también están incluidos los municipios de su zona metropolitana.

2.7.3. Juicio de de conexidad y de necesidad.

2.7.3.1. Para comenzar, esta Corporación debe determinar si existe nexo causal entre la materia regulada en el Decreto 2799 de 2010 y las situaciones que de manera mediata e inmediata originaron la declaratoria de la emergencia social por medio del Decreto 2693 de 2010, pues como se expuso, conforme al artículo 214-1 superior, los decretos legislativos únicamente pueden apuntar, en relación “directa y específica”, a superar la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción.

2.7.3.2. En el Decreto 2693 de 2010, el ejecutivo dio cuente de las circunstancias y hechos que llevaron a la declaratoria de la emergencia:

“Que históricamente, la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las exportaciones colombianas en el año 2008;

Que el desarrollo de las economías locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende en gran medida del comercio binacional;

Que las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo, en los últimos meses se ha registrado una fuerte reducción de las exportaciones colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa de desempleo en la ciudad ha aumentado y se han reducido las matrículas y renovaciones del registro mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de Santander han caído, mientras que a nivel nacional han aumentado;

Que el día 22 de julio de este año, con ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización de Estados Americanos, OEA, el país dio a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de Venezuela y que delinquen en Colombia. Ese mismo día, Venezuela, de manera abrupta, rompió relaciones diplomáticas con Colombia. Estos hechos son de público conocimiento;

Que estas situaciones, presentadas en el curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;

Que por las anteriores circunstancias se han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los habitantes de dichas entidades territoriales;

Que en consecuencia, se necesita tomar medidas Inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los territorios antes mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país;

Que en ese orden de ideas, es necesario modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela; 

Que igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela”. (resaltado fuera del texto)

2.7.3.3. Por otro lado, mediante Sentencia C-843 de 2010, esta Corte encontró exequible el Decreto 2693 de 2010, en cuanto cumplió satisfactoriamente con los requisitos formales y materiales para su expedición.

2.7.3.4. De la misma manera, en las consideraciones del Decreto 2694 de 2010 bajo revisión, el gobierno señaló que se “hacia necesario modificar impuestos nacionales para algunos bienes producidos o comercializados en las zonas de fronteras que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, de tal manera que se incentive la demanda de dichos bienes”.

2.7.3.5. En estos términos, el Decreto 2799 de 2010, modifica parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010 aduciendo que: (i) mediante el Decreto 2693 de 2010 el Gobierno Nacional declaró, por el término de treinta (30) días el estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, (ii) en desarrollo la declaratoria de Emergencia Social se expidió el Decreto 2694 de 2010, por el cual se adoptaron medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, (iii) para efectos de incentivar la demanda, se requiere establecer un mecanismo que permita garantizar que el consumidor final se beneficie económicamente mediante la reducción de un valor equivalente al impuesto al que ordinariamente se encuentran sujetos estos bienes, (iv) se requiere crear temporalmente una categoría especial de bienes excluidos del impuesto sobre las ventas con derecho a impuestos descontables y garantizar la continuidad de los sistemas de facturación y contabilización que vienen operando para efectos del IVA y (v) es necesario modificar el anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010 para que las medidas adoptadas beneficien a la población realmente afectada con la situación que motivó la Emergencia Social y en consecuencia se apliquen en el área metropolitana de Cúcuta y no sólo en esta ciudad.

2.7.3.6. Como puede entonces verse, lo que hace el Decreto 2799 de 2010 es precisar y permitir la aplicación de la medida adoptada por el Decreto 2694 de 2010.

2.7.3.7. Entre las modificaciones y precisiones realizadas al Decreto 2694 de 2010, tenemos: (i) los bienes objeto de la medida, son de una parte, los gravados a las tarifas del 10% y del 16% y de otra, los que sean vendidos por los responsables inscritos en el régimen común en los municipios designados, (ii) define cuales son los bienes objeto de la exclusión del impuesto y agrega al grupo de los electrodomésticos, los gasodomésticos, (iii) establece que el tratamiento se aplicará sólo a las ventas que realicen los responsables del régimen común del impuesto a las ventas y (iv) define y explica el tratamiento del impuesto descontable.

2.7.3.8. En efecto, el artículo primero (1) del Decreto 2799 de 2010, adopta un trámite específico que permite dar claridad a los responsables de la liquidación del impuesto sobre las ventas la manera en que debe liquidarse y consignarse el beneficio en los municipios de las zonas limítrofes.

Así mismo, este mismo artículo define lo que debe entenderse por cada uno de los productos excluidos, conceptos que resultaban indispensables para conocer el alcance de la medida, además de precisar que dentro de la categoría de electrodomésticos se encuentran los gasodomésticos y que por tener igual objeto deben ser amparados por la medida.

El artículo primero del Decreto Legislativo 2799 de 2010 además prevé mecanismos de control dirigidos a evitar que personas que no residen o desarrollan actividades comerciales en los municipios limítrofes afectados, se beneficien de las medidas en detrimento del principio de igualdad. Así, el artículo señala que serán amparados por la medida “solamente a las ventas realizadas por responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único Tributario (RUT), que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el anexo 1 del Decreto 2693 de 2010”.

Es decir, lo que busca el artículo 1 del Decreto 2799 de 2010 es aclarar el alcance de las medidas previstas en el Decreto 2694 de 2010 y establecer controles más estrictos en su aplicación.

2.7.3.9. En relación con la inclusión no sólo de Cúcuta sino de toda su área metropolitana, el artículo segundo del decreto 2799 de 2010 modifica el numeral 20 del anexo I del Decreto Legislativo 2693 de 2010. Allí se señalaba como municipio beneficiado con la medida a:

Municipios con frontera física Venezuela IGAC mapa de entidades territoriales
DepartamentoMunicipio

20 Norte de Santander Cúcuta

 

Por su parte, el Decreto 2799 de 2010, modifica este numeral señalando:

20 Norte de Santander Área Metropolitana de Cúcuta

 

Considera la Sala que esta modificación, contenida en el artículo segundo del Decreto 2799 de 2010, está acorde con la finalidad de la declaratoria del estado de emergencia social, por cuanto es lógico que una perturbación del orden social de la ciudad más importante del Departamento repercute en la economía de los municipios aledaños, y por tanto, resultaba necesario entender como extendida a toda la zona metropolitana las medidas de estimulación del mercado con el fin de restablecer el orden social y económico en estas zonas.

Por otro lado, tal y como lo sostuvieron algunos intervinientes, la modificación pretendió incluir municipios, que aunque no tienen límites geográficos con la República Bolivariana de Venezuela, están afectados de manera directa por la situación que motivó la declaratoria de emergencia social.

De lo anterior se concluye entonces que las medidas adoptadas por el Gobierno en el Decreto 2799 de 2010, no sólo se refieren a materias que tienen relación directa y específica con la situación que determinó la declaración de la emergencia social, sino que son necesarias para la aplicación efectiva de la exoneración del impuesto de ventas consagrado en el Decreto 2694 de 2010. Así mismo, permiten que este beneficio sobre las ventas alivie, efectivamente, los territorios afectados por el rompimiento de relaciones diplomáticas,

2.7.4. Juicio de proporcionalidad.

2.7.4.1. Como se indicó en apartes previos, el estudio de la proporcionalidad de las medidas exige examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales.

2.7.4.2. En cuanto a la necesidad de las medidas, como se reconoció en la Sentencia C-843 de 2010, los hechos que dieron lugar a la declaración de emergencia social afectaron gravemente y de manera inusitada el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Para hacer frente a la situación el Gobierno expidió el Decreto 2694 de 2010, en el cual se exoneró del pago de impuesto sobre las ventas, por el término de 120 días a los alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción, y electrodomésticos en los municipios referidos.

2.7.4.3. Encuentra, además, la Sala que las medidas son idóneas y conducentes para alcanzar los fines que se propuso el Ejecutivo, al desarrollar herramientas que regulan la aplicación de los beneficios tributarios establecidos en el Decreto Legislativo 2694 de 2010.

En estos términos, el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 2799 de 2010 previó controles y criterios que conducen a evitar abusos de la aplicación del Decreto 2694 de 2010. En efecto, se define los bienes objeto de la medida, se asegura que su aplicación sólo beneficiará a las regiones establecidas en el Decreto Legislativo 2693 de 2010 y fija el procedimiento de la exclusión del impuesto.

Además, cabe señalar que las medidas no afectan de una manera alguna derechos fundamentales u otros principios constitucionales.

De todo lo anterior se deduce, que las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 2799 de 2010, que desarrollan y precisan el Decreto Legislativo 2693 y 2694 de 2010- contribuyen a superar y contrarrestar los efectos negativos que la ruptura de relaciones con la República de Venezuela, trajo en las economías de los municipios limítrofes.

3. Decisión.

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 2799 de 2010 “Por el cual se modifican parcialmente los decretos 2693 y 2694 de 2010”.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) En la sentencia C-802 de 2002 se hace amplia referencia a las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente en materia de la regulación de los estados de excepción. Se cita por ejemplo el Informe - Ponencia para primer debate en plenaria “Normas de Excepción. El Estado de Sitio y el Estado de Excepción. La Emergencia Económica y Social”, preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff, Antonio Galán Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz, documento en el cual textualmente se afirma: “el estado de excepción no es ni puede ser un estado de hecho. Es una de las expresiones del estado de derecho. Por lo tanto debe ser normado. Tiene como objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del Estado para recuperar la normalidad dentro del estado de derecho” Cfr. Gaceta Constitucional 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12 a 16. También se hace alusión a la ponencia “Suspensión de Derechos y Libertades en Estado de Excepción” coordinada por el delegatario Jaime Ortiz Hurtado. En este documento se pone de manifiesto la necesaria sujeción de las facultades excepcionales a la intangibilidad de de derechos tales como la vida, la integridad personal, la prohibición de esclavitud y servidumbre, la prohibición de discriminación, el derecho a la personalidad jurídica, los derechos de nacionalidad, los derechos políticos, el principio de legalidad y retroactividad, las libertades de conciencia y de religión, la protección a la familia y los derechos del niño Cfr. Gaceta Constitucional 107 del 24 de junio de 2002, páginas 6 y 7.

(2) ART. 212.—El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad. | La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión. | Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos. | Los decretos legislativos que dicte el gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara.

(3) ART. 213.—En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. | Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. | Los decretos legislativos que dicte el gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. El gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. | Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración. | En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.

(4) ART. 215.—Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. | Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. | Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. | El gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. | El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. | El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. | El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. | El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. | El gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. | PAR.—El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.

(5) Zovatto Garetto Daniel. “La suspensión de garantías: Un análisis comparativo de la Convención Americana de Derechos Humanos y las Constituciones de los Estados Partes” En: The American University Law Review. Vol. 13 1980.

(6) Un sector de la doctrina clasifica en formales y materiales las garantías contenidas en el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Las garantías formales son el principio de proclamación y el principio de notificación. Y las garantías materiales son el principio que debe tratarse de una amenaza excepcional, el principio de proporcionalidad, el principio de no discriminación, el principio de intangibilidad de ciertos derechos fundamentales y el principio de compatibilidad con las obligaciones impuestas por el Derecho Internacional. Zobatto, Daniel. Ob. cit., pág. 87 y ss.

(7) Artículo 4º:

1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6º, 7º, 8º (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.

3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.

(8) ART. 27.—Suspensión de garantías:

1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3º (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4º (Derecho a la Vida); 5º (Derecho a la Integridad Personal); 6º (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9º (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.

(9) El texto original de la LEEE señalaba también como intangible el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados, sin embargo esta previsión quedo derogada en virtud del Acto Legislativo 1º de 1997.

(10) En este sentido en la Sentencia C-135 de 2009, se señaló que esta extensión se origina por tres vías: primera, cuando el contenido de los derechos expresamente excluidos de restricción excepcional involucra no uno, sino un conjunto de prerrogativas que guardan relación entre sí, todas éstas quedan cobijadas por la salvaguarda. La segunda, dada la prohibición que tienen los Estados de proferir medidas de excepción incompatibles con otras normas internacionales, se amplía también el número de derechos excluidos, a menos que en los instrumentos suscritos existan previsiones sobre su suspensión en los mismos términos de los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto. Y la tercera, dada la vigencia de las garantías judiciales en los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de amparo y de hábeas corpus, también están excluidas de la restricción de su ejercicio. En torno a este punto, si bien la Convención Americana, al enumerar en el artículo 27 los derechos intangibles durante los estados de excepción no hizo referencia expresa a los artículos 7.6 y 25.1, su ejercicio tampoco puede restringirse por tratarse de garantías judiciales indispensables para la efectiva protección de los derechos.

(11) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(12) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(13) Ver, entre otras, C-033 de 1993 (feb. 8), M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(14) M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(15) Sentencia C-145 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(16) Con ocasión de la primera declaratoria de emergencia económica en 1974, el gobierno introdujo una reforma integral a los impuestos de renta, ventas y sucesiones. La Sala Plena de la Corte Suprema avaló las reformas en las sentencias del 15 de octubre de 1974, M.P. José Gabriel de Vega y Guillermo González Charry; del 23 de octubre de 1974, M.P. Eustorgio Sarria, y del 31 de octubre de 1974, M.P. Guillermo González Charry.

(17) Ver Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 26 de noviembre de 1974.

(18) Por violación de este mandato, en sentencia del 31 de octubre de 1974, M.P. Eustorgio Sarría, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de varias disposiciones adoptadas durante la vigencia del estado de emergencia económica declarado en 1974 que modificaban el tratamiento tributario de ciertos hechos y contratos derivados de las relaciones laborales.

(19) Ver Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 13 de abril de 1983.

(20) Ver Lleras y Tangarife, Tomo II, 1996, págs. 836 a 843.

(21) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(22) M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

(23) ART. 7º—Vigencia del estado de derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El estado de excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración.

Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de estados de excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades.

(24) ART. 10.—Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

(25) ART. 11. Necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente.

(26) ART. 13.—Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. // La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

(27) ART. 12.—Motivación de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente estado de excepción.

(28) ART. 14.—No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil.