Sentencia C-918 de noviembre 18 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

COMPETENCIA EN DEMANDAS CONTRA DECRETOS LEYES

SIEMPRE CORRESPONDE A LA CORTE CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Actor: Benjamín Ochoa Moreno y Hernando Acosta Pabón.

Ref.: Expedientes acumulados D-2468 y D-2493.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º, literal f); 8º, inciso 3º; 15; 20, 21 y 22 del Decreto 1064 de 1999 y contra el artículo 9º (parcial) del Decreto 1065 de 1999.

Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los dieciocho días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «(...).

I. Textos acusados

A continuación se transcriben, subrayando lo demandado, los textos de las disposiciones objeto de proceso:

“DECRETO NÚMERO 1064 DE 1999

(Junio 26)

“Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 120 numeral 3º de la Ley 489 de 1998,

DECRETA:

(...).

ART. 2º—Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. La expedición de este acto conlleva:

(...).

f) La prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la entidad. Prohibición que opera a partir de la expedición del decreto que ordena dé disolución y liquidación de la entidad.

(...).

ART. 8º—De los socios del liquidador. Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso de liquidación.

Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno.

El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos manifiestamente ilegales o que se hayan obtenido por medios ilegales.

Los actos de gestión del liquidador se sujetarán al derecho privado.

(...).

ART. 15.—Terminación y liquidación de los contratos de trabajo. Constituye justa causa de terminación de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales la supresión de cargos empleos desempeñados por ellos por efecto de la disolución y liquidación de la entidad que se ordene en el respectivo decreto.

PAR.—Dada la disolución de la entidad y su liquidación no se podrán incrementar o reconocer derechos a los servidores de la entidad distintos a aquéllos de los que gozan en el momento que se decreta la disolución.

(...).

ART. 20.—Revisión de reconocimiento de obligaciones periódicas y pensiones. El Consejo de Estado o la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia según se trate de empleados públicos o trabajadores oficiales revisarán, a solicitud del Gobierno Nacional a través del ministerio respectivo o del Ministerio Público, las sentencias que en cualquier tiempo hubieran decretado reconocimientos que impongan al tesoro público la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones a las entidades liquidadas , en curso de liquidación o que se liquiden en el futuro.

La revisión tendrá por objeto la declaración de nulidad del reconocimiento, su modificación o extinción y la sentencia decidirá lo pertinente sobre restituciones, en su caso.

En la demanda de revisión que se tramitará por la vía ordinaria se podrá pedir la suspensión del pago de la prestación o la reducción provisional de su monto hasta cuando se dicte la sentencia.

En la admisión de la demanda la corporación decidirá sobre la suspensión o reducción y las decretará cuando encuentre que existe infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la demanda o cuando aparezca evidente que la sentencia se dictó o se obtuvo por medios ilegales, por vía de hecho o con violación del debido proceso.

ART. 21.—Revisión de otras obligaciones pecuniarias. La revisión prevista en el artículo anterior también procede respecto de las sentencias y de los reconocimientos hechos en acto administrativo o en conciliación o transacción procesal o extraprocesal que hubieren establecido obligaciones pecuniarias a favor de trabajadores o de beneficiarios suyos. Por sustitución, subrogación, cesión o por cualquier otra causa con fundamento en el contrato o relación de trabajo a cargo de las mismas entidades.

ART. 22.—Causales de revisión. La revisión, que podrá solicitarse en cualquier tiempo, tendrá lugar en los siguientes casos:

1. Cuando el reconocimiento se haya obtenido con fundamento en medios de prueba falsos o adulterados.

2. Cuando la persona en cuyo favor se decretó no reunía, al tiempo del reconocimiento, la aptitud o las condiciones legales para la obtención de la prestación correspondiente, o si con posterioridad a la sentencia hubiere perdido dicha aptitud en su caso.

3. Cuando después de dictada la sentencia, expedido el acto administrativo o celebrada la conciliación, se encuentren pruebas con las cuales se hubiere podido proferir una decisión judicial o administrativa diferente o no se hubiere aprobado por el funcionario competente la conciliación por haberla encontrado contraria a la ley.

4. Cuando se haya dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia, en la expedición del acto administrativo o en la celebración de la conciliación.

5. Cuando haya existido fraude procesal, colusión u otra maniobra fraudulenta dentro del proceso en que se dictó la sentencia se tramitó el acto administrativo o se celebró la conciliación.

6. Cuando concurra alguna de las causales señaladas en la ley para la pérdida del reconocimiento.

7. Cuando el reconocimiento haya sido hecho en exceso de la cuantía que corresponda según las normas legales o convencionales pertinentes o cuando, para decretar el mismo, dichas disposiciones hubieren sido mal aplicadas o equivocadamente interpretadas.

8. Cuando la entidad obligada por la sentencia o por los demás actos susceptibles de revisión hubiere estado indebidamente representada no hubiere sido notificada en debida forma o de cualquier otra manera se hubiere violado el debido proceso o incurrido en vías de hecho.

9. Cuando la sentencia hubiere sido proferida desconociendo prerrogativas procesales de la Nación y cuando se hubieren impuesto condenas que no proceden contra ella”.

“DECRETO NÚMERO 1065 DE 1999

(Junio 26)

“Por el cual dictan medidas en relación con la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero S.A., se reestructura el “Banco de Desarrollo Empresarial S.A.” y se le trasladan algunas funciones”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales en especial las conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998,

DECRETA:

(...).

ART. 9º—Terminación y liquidación de los contratos de trabajo. Para la terminación y liquidación de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales se aplicarán las reglas generales que sobre el particular se establecen en el artículo 15 del Decreto 1064 de 1999 y las especiales del presente capítulo.

Como efecto de la disolución y liquidación de la entidad y la supresión de cargos y empleos desempeñados por trabajadores oficiales vinculados a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero ordenada por el artículo 15 del Decreto 1064 de 1999 y este decreto, se terminarán todos los contratos de trabajo para lo cual no se requerirá adelantar ningún procedimiento previo de carácter judicial administrativo o disciplinario.

Con el fin de proteger a los trabajadores oficiales por la carga que soportan dada la decisión legal de liquidar la entidad, se deberá reconocer a cada trabajador una bonificación equivalente al valor de la indemnización prevista por despido injusto en la convención colectiva vigente o en el régimen prestacional de los trabajadores no convencionados de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero según sea el caso. Lo anterior, sin perjuicio del pago de los salarios y demás prestaciones legales y extralegales a que tengan derecho.

Para aquellos trabajadores que hayan recibido su bonificación en desarrollo de lo dispuesto en este artículo y que con posterioridad presten sus servicios a otras entidades que tengan participación estatal en su capital no se producirá el fenómeno de sustitución patronal. Así mismo, dada la disolución y liquidación de la entidad y el pago de la bonificación no procederá la acción de reintegro en ningún caso.

PAR. 1º—Los trabajadores oficiales a quienes se les suprima el cargo o empleo como consecuencia de la disolución y liquidación de la entidad y que tengan en ese momento causado el derecho a una pensión no se reconocerán ni pagarán las modificaciones a que se refiere el presente artículo.

Si se hicieran o pagaran reconocimientos superiores a los consignados en la ley y en la Convención Colectiva de Trabajo y en el régimen prestacional de trabajadores oficiales no convencionados de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, el beneficiario será responsable de la devolución de su valor más los intereses correspondientes, liquidados a la tasa de interés corriente bancario, y serán solidarios quienes autorizaron el pago correspondiente.

PAR. 2º—Lo dispuesto en el inciso tercero de este artículo no será aplicable a los trabajadores oficiales que hayan presentado en forma oportuna la solicitud para acogerse al plan de retiro voluntario ofrecido por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en mayo de 1999 y reúnan las condiciones y requisitos allí contemplados: a estos trabajadores oficiales se les liquidará el contrato con las bonificaciones previstas en el referido plan”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión.

Inconstitucionalidad de los decretos 1064 y 1065 de 1999. Carácter unitario de los decretos dictados por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias. No son aceptables, para los fines de control constitucional, los decretos híbridos en que se invocan simultáneamente diversas fuentes de atribuciones, unas propias del gobierno y otras legislativas extraordinarias. El contenido legislativo de un decreto-ley subsume las eventuales reglas de naturaleza administrativa que consagre.

Los decretos leyes 1064 y 1065 de 1999, de los cuales hacen parte las disposiciones acusadas, fueron expedidos por el Presidente de la República con fundamento en las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998.

Como el indicado precepto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz), “a partir de la fecha de la promulgación de la Ley 489 de 1998” (es decir, desde el 29 de diciembre de 1998, Diario Oficial 43.458), y los decretos objeto de demanda lo fueron el 26 de junio de 1999, es evidente que, cuando se dictaron, el Presidente de la República carecía por completo de facultades constitucionales para expedir normas con fuerza de ley (C.P., art. 150, num. 10).

En efecto, por virtud de lo fallado, para el momento en que los aludidos decretos fueron puestos en vigencia, puede entenderse que no existía la norma habilitante y, por tanto, el Jefe del Estado no gozaba de la investidura legislativa extraordinaria.

De ese modo, tales decretos han perdido todo fundamento, desde el instante de su expedición, y así habrá de declararlo la Corte, conformando la unidad normativa con el articulado íntegro de los dos estatutos.

En lo referente al Decreto 1065 de 1999, el Presidente de la República, al invocar las facultades para su expedición, mencionó las constitucionales y legales que a él le corresponden, “en especial las conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998”.

Se trata, pues, de un decreto que, en lo relativo a sus fuentes, se apoya a la vez en unas facultades determinadas —de carácter legislativo, según el artículo 150, numeral 10, de la Constitución— y en otras indefinidas, a las que alude de modo genérico, dentro de las cuales bien podrían estar comprendidas las ordinarias del Presidente de la República, como por ejemplo la potestad reglamentaria o cualquiera otra inherente a su condición de suprema autoridad administrativa.

Ha de decirse a este respecto que la invocación de atribuciones en la forma descrita, para los fines de expedir un determinado ordenamiento —que conforma un conjunto normativo, puesto a consideración de la Corte, según el artículo 241-5 de la Constitución, como un todo (decreto-ley)— implica la expedición de actos mixtos o híbridos cuyo control de constitucionalidad se dificultaría en extremo si se entrara a distinguir en su contenido entre las normas dictadas con base en una facultad y las proferidas con fundamento en otra u otras. Y, en esa tarea, resultaría que un mismo acto, en el cual se confundieran las facultades legislativas extraordinarias del Presidente y las administrativas que le son propias, sería objeto de control dual: por la Corte Constitucional en cuanto al primer tipo de disposiciones y por el Consejo de Estado en cuanto a la otra categoría, sin un criterio objetivo previo que permitiera a los jueces distinguir con exactitud entre las unas y las otras.

Eso, si fuese aceptado por la Corte —que entonces tendría que entrar en diferenciaciones arbitrarias dentro del articulado de los decretos cuyo encabezamiento los presenta como decretos leyes—, conduciría a la inhibición, por supuesta falta de competencia, respecto de los artículos que se estimasen materialmente derivados de facultades no legislativas, y a que dichos preceptos tuviesen que ser demandados ante el Consejo de Estado (C.P., art. 237-2).

Pero, a la vez, el Consejo de Estado, al resolver sobre su propia competencia, podría estimar no tenerla por tratarse de normas integrantes de un decreto-ley, o pensar que tal competencia le correspondería respecto de disposiciones de aquellas consideradas por la Corte cono sustancialmente legislativas, entrando los dos tribunales en discrepancia.

Si el juez de constitucionalidad, ante un decreto expresamente catalogado por el propio Presidente de la República como “decreto-ley” (C.P., art. 150-10), —so pretexto de entrar en un análisis material sobre su naturaleza, diseccionando su articulado para encontrar en él unos preceptos legislativos y otros administrativos— pusiese en tela de juicio la misma facultad que el Jefe de Estado dijo ejercer, podría también, frente a un decreto reglamentario, discutir si sus normas, pese al encabezamiento, tendrían sustancialmente naturaleza legislativa y, por tanto, admitir demandas contra ellos y entrar a conocer sobre su costitucionalidad, desplazando al Consejo de Estado, con lo cual se desencajaría el sistema previsto en la Carta sobre el control de constitucionalidad y la distribución de competencias que el ordenamiento fundamental, directamente, ha efectuado.

Por ello, debe reiterarse:

“Así, pues, corresponderá en esta oportunidad, proferir pronunciamiento de inexequibilidad en relación con el Decreto 110 de 1999, no sin antes señalar que la práctica de invocar diversas fuentes formales y materiales para sustentar la expedición del decreto, evidencia falencias de técnica jurídica, que inciden en la efectividad de su control de constitucionalidad”. (Cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-845, oct. 27/99, M.P. Fabio Morón Díaz).

Es evidente que el decreto-ley es uno solo y que no, obstante la posibilidad de que se encuentren en él normas que podrían haberse puesto en vigencia con apoyo en competencias presidenciales propias, o en atribuciones administrativas, o en normas diferentes a la del artículo 150-10 de la Carta Política, su naturaleza de tal, por la superioridad de la jerarquía que le corresponde, subsume todas esas disposiciones y unifica la competencia para resolver sobre su exequibilidad en cabeza de la Corte Constitucional. En otros términos, el contenido legislativo de un decreto dictado con fundamento en facultades extraordinarias atrae e incorpora las reglas que —consideradas de manera aislada— pudieran clasificarse como administrativas, por lo cual no hay posibilidad de que ellas se puedan desglosar para los fines de su examen constitucional o con el objeto de sustraerlas del control a cargo de esta corporación.

Así, en el caso presente, si el Presidente de la República se fundó en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 para expedir el Decreto 1065 de 1999, creyó actuar como legislador extraordinario, investido de facultades de la misma índole conferidas por el Congreso, y mal podría pensarse que, declaradas inexequibles aquéllas, pudiese conservar su validez el estatuto en cuanto a artículos que, sin fundamento, la Corte llegase a considerar que tuvieron origen, no en las facultades extraordinarias sino en otras, respecto de las cuales no hay mención en el decreto examinado. La Corte, entonces, resignaría su propia competencia de control, con olvido del texto del artículo 241, numeral 5º, de la Constitución, que le atribuye la función de “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación”.

Y además, en tal hipótesis, el ciudadano quedaría desamparado en cuanto al ejercicio de su derecho político de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (C.P., art. 40, num. 6º), pues no sabría ante cuál corporación judicial acudir para impugnar actos que estima inconstitucionales cuando corresponden a la característica híbrida que en esta ocasión se predica del Decreto 1065 de 1999.

Por otro lado, tal forma de expedición de los decretos implicaría una posibilidad —no querida por la Constitución— de eludir el control de constitucionalidad, por el fácil camino de introducir la duda sobre la competencia de la Corte y del Consejo de Estado.

Es indiscutible, además, que el artículo 9º del Decreto 1065 de 1999 y los artículos 2º, literal f); 8º, inciso 3º; 15; 20; 21 y 22 del Decreto 1064 del mismo año —que son los demandados y con los cales se conforma la unidad normativa— hacen parte de un conjunto legislativo inescindible y establecen disposiciones que solamente el Congreso puede dictar, a menos que lo haga excepcionalmente el Presidente de la República, pero revestido en debida forma de facultades extraordinarias. En este caso no ha acontecido así, declarada inexequible, como lo fue, la norma habilitante.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Decláranse INEXEQUIBLES en su totalidad, a partir de la fecha de su promulgación, los decretos leyes 1064 y 1065 de 1999.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-918 de noviembre 18 de 1999. Magistrdo Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto, nos permitimos expresar sumariamente las razones que explican nuestra discrepancia con el fallo proferido. En primer término, nos remitimos a los argumentos expuestos en nuestro salvamento de voto, consignado a propósito de la sentencia C-702 de 1999. En segundo término, nos parecen equivocadas y en extremo formalistas las apreciaciones que formula la mayoría sobre los decretos en los que se invocan simultáneamente diversas fuentes de atribuciones, como acontece con el Decreto 1065 de 1999, referido a la liquidación de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero S.A.

En efecto, si el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 fue declarado inexequible desde la fecha de promulgación de dicha ley, esa disposición nunca pudo operar como fuente de legitimidad para que el gobierno dictara normas con fuerza de ley. La declaración de inexequibilidad de este precepto, no podría, de otro lado, cercenar la vigencia de otras fuentes válidas de competencia de los actos del gobierno, menos todavía si ellas se derivan de normas legales ya declaradas exequibles por la misma Corte.

Es evidente que la declaración retroactiva de inexequibilidad recaída sobre el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, le resta carácter híbrido al Decreto 1065 de 1999, pues tanto la invocación que se hacía de dicha norma como las disposiciones que requerían de facultades extraordinarias para su expedición, a la fecha de esta sentencia ya habían dejado de pertenecer al ordenamiento jurídico. Si la Corte toma en serio su declaración retroactiva de inexequibilidad puede, después de dictada la sentencia en la que se hizo este pronunciamiento, reconocerle al Decreto 1065 de 1999 un componente de decreto ley capaz de convertirlo en híbrido. De otro lado, no es lógico ni consistente con el mismo fallo citado, que declarada la exequibilidad del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en el que se habilita al gobierno para suprimir, disolver y liquidar entidades u organismos administrativos nacionales, bajo el entendido de que en estos casos se despliega una función administrativa ordinaria, venga ahora la Corte a declarar que éste desarrollo normativo tiene fuerza de ley y excede por ello la competencia del mencionado órgano del Estado. De este modo, la Corte le ha conferido a su decisión de inexequibilidad un efecto tan dilatado y equivocado que ha anulado en la práctica la decisión de exequibilidad que se adoptó en el mismo fallo. Sobra advertir que el decreto examinado, se apoya en las facultades atribuidas por la ley y que fueron encontradas exequibles por la Corte.

No deja de ser peligrosa para el control de constitucionalidad la tesis eminentemente formalista que se acoge en la sentencia. El rango normativo de un decreto del gobierno, está vinculado a criterios constitucionales ciertos y reales, y no puede depender de la calificación que decida asignarle el mismo ejecutivo. Esta extrema comodidad y genuflexión de la Corte con el gobierno, no se compadece con el ejercicio de su función de guardián de la integridad y supremacía de la Carta. El eventual conflicto de competencia que en un momento dado pueda suscitarse entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no es un argumento válido para hacer descansar la naturaleza de los decretos del gobierno exclusivamente en lo que éste decida expresar sobre su fuente de competencia. Dada la distribución de competencias entre estas dos jurisdicciones, no es técnicamente descartable que el tema de la naturaleza jurídica de un determinado decreto del gobierno llegue a ser objeto de controversia y de pronunciamientos disímiles. El criterio de la Corte elimina de raíz este problema, pero al costo de renunciar a la función de control de constitucionalidad, a la que arbitrariamente se la excluye de la definición sobre cuándo materialmente una específica actuación del gobierno tiene o no rango de ley, asunto que se libra a la decisión del gobierno o del Consejo de Estado.

La prevalencia del derecho sustancial (C.P., art. 228), corresponde a un principio que no deja de ser vinculante para la Corte Constitucional y que se traduce en muchas consecuencias de orden material en el control de constitucionalidad. La Corte parece ignorarlo. Por ello ha declarado inexequibles las normas relativas a la supresión y liquidación de la Caja Agraria, pese a que ellas se expidieron con base en atribuciones administrativas halladas exequibles por la misma Corte. El mundo sacralizado de las formas se ha extendido hasta negar plausibilidad a medidas que fueron el fruto de facultades ajustadas a la Constitución y que correspondían a exigencias perentorias de la sociedad. Naturalmente resultaba más fácil apelar a un juicio formal para mantener una institución convertida en vena rota para el fisco, que aceptar la naturaleza administrativa del decreto con el fin de que fuera el Consejo de Estado el llamado a examinar su validez y a verificar el contexto real y las causas que explican su crisis, todo lo cual se manifestó en una notoria distorsión y divorcio de su propio objeto. El fallo de la Corte, por las repercusiones que tiene, que han debido ponderarse, dificulta y encarece aún más el necesario proceso social de suprimir y liquidar las entidades que por su ineficiencia y costos sociales excesivos e injustificados, no sirven a la causa del Estado social de derecho, correctamente entendida y aplicada.

Eduardo Cifuentes Muñoz—Vladimiro Naranjo Mesa. 

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