Sentencia C-919 de octubre 29 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-919 de 2002 

Ref.: Expediente D-4077

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Actor: Arleys Cuesta Simanca

Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 58, parcial, y 61, parcial, del Decreto-Ley 267 de 2000, “por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., veintinueve de octubre de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se resalta lo demandado.

Decreto-Ley 267 DE 2000 

“Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”.

ART. 58.—Contraloría delegada de investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva. Son funciones de la contraloría delegada de investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva:

(...).

9. Adelantar la segunda instancia de los juicios fiscales y procesos de jurisdicción coactiva cuya primera instancia haya sido surtida por las direcciones de juicios fiscales y jurisdicción coactiva.

(...).

ART. 61.—Dirección de jurisdicción coactiva. Son funciones de la dirección de jurisdicción coactiva:

(...).

4. Conocer en segunda instancia de los procesos de jurisdicción coactiva que conozcan los grupos de jurisdicción coactiva del nivel desconcentrado.

(...)”.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en un decreto ley, como las que son objeto de esta acción.

2. Lo que se debate.

2.1. Para el demandante las disposiciones acusadas violan el artículo 150, numerales 2º y 10, de la Constitución, pues, mediante un decreto de facultades se modificaron algunos artículos del Código Contencioso Administrativo, concernientes a la competencia para decidir en segunda instancia los procesos de jurisdicción coactiva adelantados por la Contraloría General de la República.

Señala el actor que la expedición de códigos corresponde hacerla al Congreso por medio de leyes, numeral 2º del artículo 150 de la Constitución, y está expresamente prohibido revestir al Presidente de la República de facultades para expedirlos, como establece el numeral 10 de la misma disposición.

2.2. El ciudadano que intervino en este proceso en nombre y representación de la Contraloría General de la República manifestó que coadyuvaba parcialmente esta demanda, para que se declare la inconstitucionalidad de las normas acusadas en lo que tienen que ver con la competencia de la segunda instancia de la jurisdicción coactiva, pero son constitucionales en lo que se refiere a la segunda instancia del proceso de responsabilidad fiscal.

2.3. Para el señor procurador, las disposiciones acusadas son exequibles pues la jurisdicción coactiva atribuida a la Contraloría General de la República es de carácter especial, de naturaleza procesal e independiente del trámite procesal ordinario de jurisdicción coactiva del que trata el Código Contencioso Administrativo. Para tal efecto, recuerda pronunciamientos del Consejo de Estado.

Planteado así el asunto, habrá de referirse a la atribución constitucional del Contralor General de la República; a las actuaciones del proceso de responsabilidad fiscal y el proceso de jurisdicción coactiva, y cuándo interviene la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

3. Las etapas del proceso de responsabilidad fiscal; el fallo con responsabilidad fiscal y el inicio y culminación del proceso de jurisdicción coactiva, como atribución constitucional del Contralor General de la Nación. Cuándo interviene la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

3.1. Una de las diferencias existentes entre lo que disponía la Constitución derogada y la de 1991 en cuanto a las atribuciones del Contralor General de la República, es, precisamente, que aquella (art. 60) no incluía la función de ejercer la jurisdicción coactiva” respecto de quienes se hubiere establecido responsabilidad en su gestión fiscal y deducido un “alcance” a consecuencia de su gestión oficial.

Siendo ello así, surge entonces con claridad que adelantar los procesos respectivos de carácter ejecutivo para reintegrar al patrimonio público dineros de propiedad del Estado o de entidades suyas, así como, en algunos casos, las sumas en que se haya fijado el resarcimiento de perjuicios a favor del Estado, no es una actividad ajena a la Contraloría General de la República sino que, por el contrario, constituye una de las materias fundamentales de su función. No culmina la actividad de la Contraloría con el simple examen de las cuentas, ni se detiene tan sólo en la “vigilancia de la función fiscal”, ni se limita a la exigencia de informes a los empleados encargados de ella, como antes acontecía. Ahora se extiende al cobro ejecutivo de las sumas de dinero que adeude el servidor o ex servidor público, e inclusive, el particular, respecto de quien se estableció la existencia de una responsabilidad fiscal a su cargo, cuando voluntariamente no se produce el pago de la acreencia a favor del fisco.

Se trata, así, de una atribución nueva que no tenía la Constitución anterior y que, en ese punto, hacía nugatoria la labor desarrollada por la Contraloría General de la República.

La nueva normatividad constitucional distingue dos procesos claramente determinados, de naturaleza y objeto diferentes.

El primero, de carácter declarativo, en el cual habrá de discutirse con la plenitud de las garantías y con respeto absoluto al derecho de contradicción, si existe o no una responsabilidad de carácter fiscal, esto es, de contenido patrimonial, a cargo de alguien “por la gestión fiscal” que desempeñaba en forma permanente o transitoria. Es este, como se advierte, un proceso de conocimiento en el cual inicialmente existe incertidumbre sobre la existencia de la obligación o su inexistencia, que, por lo mismo, constituye el objeto del debate. A tal incertidumbre se le pone fin con el fallo que para el efecto habrá de proferirse por la Contraloría General de la República.

El segundo proceso, a contrario del anterior, no es de carácter declarativo. En él no hay incertidumbre de la obligación fiscal a cargo de alguien y a favor del Estado. Al contrario, ya se sabe quién debe y cuánto como consecuencia de haber sido declarada su responsabilidad fiscal en un fallo anterior, dotado de firmeza. En este caso, si el obligado no paga ya sea de una sola vez o en la forma que se convenga para el efecto, se parte de la existencia cierta de la acreencia a favor del Estado para procurar su recaudo. No es ya un proceso de conocimiento, sino de ejecución. Es decir, se trata de obtener de manera compulsiva el pago de la obligación o, dicho de otra manera, el objeto de este nuevo proceso es la “realización coactiva del derecho” que ya tiene definida su certeza y que por ello no está sometido a discusión.

Para llevar a cabo este segundo proceso, de manera expresa, el artículo 268, numeral 5º de la Constitución le asigna al contralor esa atribución específica de la que, se repite, carecía ese funcionario antes de la Constitución de 1991.

De esta suerte, es a la ley a la que corresponde el desarrollo de esa atribución constitucional de la Contraloría General de la República para regular los requisitos para la iniciación del proceso, la procedencia o no de medidas cautelares, las excepciones que pueden formularse por el demandado, los recursos que pueden interponerse contra las decisiones, de carácter interlocutorio, o contra el fallo, cuando fuere el caso.

Así las cosas, no se ve entonces la razón por la cual podrían ser contrarios a la Constitución los numerales 9º, del artículo 58, y 4º, del artículo 61 del Decreto-Ley 267 de 2000, pues establecer quién ha de cumplir la segunda instancia en los procesos de jurisdicción coactiva es apenas un aspecto de la regulación legal propia de tales procesos. Por ello, si de algunos de éstos conoce la dirección de juicios fiscales y jurisdicción coactiva y en esos casos se atribuye a la contraloría delegada de investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva la segunda instancia; y lo mismo se hace con aquellos procesos de ese carácter de los que conoce, en primera instancia, un grupo de jurisdicción coactiva para aquellas entidades descentralizadas vigiladas por la Contraloría General de la República, para que ellos actúen como juzgadores de segundo grado, tales previsiones de la ley constituyen una garantía procesal enmarcada plenamente dentro del debido proceso que consagra el artículo 29 de la Carta Política. Además, esa regulación por la ley, no es nada distinto del ejercicio por el legislador de la función de darle contenido concreto y específico a los mandatos del constituyente para que las normas de la Carta tengan luego cabal realización a través de los funcionarios del Estado y con los procedimientos que se señalen por la ley, como ocurre, en este caso, con respecto de la función de ejercer la atribución del numeral 5º del artículo 268 de la Constitución.

El legislador con el fin de desarrollar la competencia que la Constitución atribuye a la Contraloría General de la República ya mencionada, expidió las leyes 42 y 106 de 1993 y la Ley 610 de 2000. Ellas corresponden a la organización del sistema del control fiscal, estructura orgánica, el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal y de jurisdicción coactiva. Así mismo, confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para la organización y funcionamiento de la contraloría, que se ejerció con la expedición del Decreto-Ley 267 de 2000.

3.2. Para lo que interesa a esta acción, con el fin de entender en su debida dimensión el cargo que esgrime el actor, es necesario referirse brevemente al proceso de responsabilidad fiscal y cuándo se inicia y termina el proceso de jurisdicción coactiva de la contraloría, para ubicar correctamente en qué momento nace la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

3.2.1. Proceso de responsabilidad fiscal.

De acuerdo con las normas vigentes, el proceso de responsabilidad fiscal se inicia con la apertura del proceso de responsabilidad y culmina con un fallo en el que se declara la existencia o inexistencia de responsabilidad fiscal a cargo de alguien (L. 610/2000, arts. 39 a 57).

En la Sentencia C-477 de 2001, la Corte hizo una apretada síntesis de las actuaciones que integran el proceso de responsabilidad fiscal, así:

“De manera general, el conjunto de actuaciones reguladas por la Ley 610 de 2000 que conforman el proceso de responsabilidad fiscal, son las siguientes:

a) El proceso puede iniciarse de oficio por las propias contralorías, a solicitud de las entidades vigiladas, o por denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización ciudadana, especialmente por las veedurías ciudadanas (art. 9º);

b) Antes de abrirse formalmente el proceso, si no existiese certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial, la entidad afectada y los presuntos responsables, podrá ordenarse indagación preliminar por el término de seis (6) meses, al cabo de los cuales procederá el archivo de la diligencia o la apertura del proceso de responsabilidad fiscal (art. 39);

c) Cuando se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado, e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, se ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal (art. 40). Una vez abierto el proceso, en cualquier momento podrán decretarse medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables (art. 12);

d) En el auto de apertura del proceso, entre otros asuntos deberán identificarse la entidad afectada y los presuntos responsables, y determinarse el daño patrimonial y la estimación de su cuantía. Dicho auto, además, debe contener el decreto de las pruebas que se estimen conducentes y pertinentes, el decreto de las medidas cautelares que deberán practicarse antes de la notificación, y la orden de practicar después de ellas, la notificación respectiva (art. 41);

e) Como garantía de la defensa del implicado, el artículo 42 prescribe que quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal en su contra, antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, tiene el derecho de solicitar que se le reciba exposición libre y espontánea. De todas maneras, no puede proferirse el referido auto de imputación, si el presunto responsable no ha sido previamente escuchado;

f) Si el imputado no puede ser localizado o si citado no comparece, se le debe nombrar un apoderado de oficio con quien se continúa el trámite (art. 43);

g) El término para adelantar estas diligencias es de tres (3) meses, prorrogables por dos (2) meses más, vencido el cual se archivará el proceso o se dictará auto de imputación de responsabilidad fiscal. Notificado a los presuntos responsables el auto de imputación, se les correrá traslado por el término de diez (10) días a fin de que presenten los argumentos de su defensa, y soliciten y aporten las pruebas que pretendan hacer valer (arts. 45 a 50);

h) Vencido el término del traslado anterior, se debe dictar el auto que decrete las pruebas solicitadas, o las que de oficio se encuentren conducentes y pertinentes. El término probatorio no podrá ser superior a treinta (30) días; contra el auto que rechace pruebas proceden los recursos de reposición y apelación (art. 51);

i) De conformidad con lo prescrito por el artículo 52, “vencido el término del traslado, y practicadas las pruebas pertinentes, el funcionario competente proferirá decisión de fondo, llamada fallo, con o sin responsabilidad fiscal, según el caso, dentro del término de treinta (30) días, y

j) En los términos del artículo 55, “la providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra ella proceden los recursos allí señalados...” (Sent. C-477/2001, M.P. doctor Marco Gerardo Monroy Cabra).

3.2.2. Una vez terminado el proceso de responsabilidad fiscal, y en firme el fallo que declara la existencia de la misma a cargo de alguien, éste presta mérito ejecutivo (L. 610/2000, art. 58). Si el declarado responsable fiscalmente no paga en forma voluntaria, ha de iniciarse entonces el proceso de jurisdicción coactiva. Es de advertir que el trámite de este proceso, a diferencia del de responsabilidad fiscal, no ha sufrido muchos cambios desde que fue concebido en la Ley 42 de 1993.

3.3. Proceso de jurisdicción coactiva.

3.3. El proceso de jurisdicción coactiva regulado por la Ley 42 de 1993 (arts. 90 a 98), con las modificaciones que fue objeto por la Ley 610 de 2000, se ocupa entonces de la actividad tendiente a la recaudación de la obligación fiscal a cargo de alguien, cuando ya existe un título ejecutivo a favor del Estado, que sirva como soporte jurídico necesario para ese efecto.

Sentado lo anterior y conforme a lo ya expuesto sobre el ejercicio de la jurisdicción coactiva por la Contraloría General de la República, es claro que el legislador, en virtud de su potestad para hacer las leyes, instituyó una segunda instancia en los procesos de ese carácter que adelanta la propia Contraloría General de la República; y, siendo ello así, las disposiciones acusadas contenidas en los artículo 58, numeral 9º, y 61, numeral 4º, del Decreto-Ley 267 de 2000 no están destinadas a reformar el Código Contencioso Administrativo como lo afirma el actor, sino, simplemente a desarrollar legislativamente la función que se atribuye a ese organismo de control por el artículo 268, numeral 5º, de la Constitución Política.

4. Actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.

4.1. En el proceso de responsabilidad fiscal solamente es demandable el acto administrativo con el cual termina el proceso, cuando se encuentra en firme, según establece el artículo 59 de la Ley 610 de 2000.

Es importante anotar que la expresión “solamente” contenida en esta disposición fue declarada exequible por la Corte en la Sentencia C-557 de 2001, providencia que estudió ampliamente el proceso de responsabilidad fiscal desde la forma como fue estructurado en la Ley 42 de 1993 y algunos problemas que suscitó su aplicación en cuanto a las garantías constitucionales inherentes al debido proceso, que conoció la Corte Constitucional, en especial, a través de acción de tutela; y, el proceso de responsabilidad como está concebido en la citada Ley 610 de 2000.

4.2. En el proceso de jurisdicción coactiva únicamente son demandables “las resoluciones que fallan las excepciones y ordena la ejecución”, según establece el artículo 94 de la Ley 42 de 1993. Hay que poner de presente que esta disposición señala que la admisión de la demanda por la jurisdicción contencioso administrativa no suspende el proceso de cobro “pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción”.

Significa lo anterior que, tal como está estructurado el proceso de jurisdicción coactiva de la Contraloría General de la República corresponde a lo que la doctrina y la jurisprudencia denominan autotutela ejecutiva (cfr. Sent. T-445/94), que en la Sentencia C-666 de 2000, después de un largo recorrido de las providencias del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, se sintetizó el concepto así:

“De todo lo anterior cabe concluir que la jurisdicción coactiva obedece al reconocimiento de una facultad evidentemente extraordinaria o excepcional de la administración, consistente en eximirla de llevar el asunto al conocimiento de los jueces, para lograr ella directamente la ejecución de ciertas obligaciones a su favor” (Sent. C-666/2000). Se trata, eso sí, de sólo obligaciones de contenido económico.

4.3. Entonces, en el caso bajo estudio se está ante un claro error de apreciación por parte del actor pues, confunde la competencia de la segunda instancia de que tratan las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, en los procesos de jurisdicción coactiva, como quedaron consagradas en los artículos 133 y 134C, de la Ley 446 de 1998, con la competencia de determinados funcionarios de la Contraloría General de la República para conocer de las segundas instancias de procesos de jurisdicción coactiva desarrollados al interior de la propia contraloría.

4.4. En conclusión: la Ley 42 de 1993 previó que el proceso de jurisdicción coactiva, de acuerdo con la atribución del numeral 5º del artículo 268 de la Constitución, se iniciara y culminara al interior de la contraloría, y que sólo pudieran ser objeto de acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las resoluciones que fallan excepciones y ordenan la ejecución. En estos casos, el trámite y la decisión se resuelven tal como está previsto en el Código Contencioso Administrativo.

4.5. Refuerza este entendimiento, el hecho de que el Consejo de Estado, como lo recuerda el señor procurador, desde el año de 1994, ha venido reiterando que su competencia en los procesos de jurisdicción coactiva que conoce la Contraloría General de la República, nace en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no en función de segunda instancia, y por ello, se ha inhibido de conocer de recursos de apelación. Esta jurisprudencia se inició con el auto del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, de fecha 5 de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), que explicó lo siguiente:

“Sería la oportunidad de decidir el recurso de apelación, interpuesto contra el mandamiento de pago librado por el Juzgado Primero de Jurisdicción Coactiva, de no presentarse un hecho que impide a la Sala un pronunciamiento de mérito tal como pasa a demostrarse.

El artículo 267 de la Carta Fundamental determina que el control fiscal estará a cargo de la Contraloría General de la República; por su parte, el artículo 268-5 ibídem, señala que es atribución del Contralor General de la República … Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”.

Por disposición del artículo 272 de la norma superior que se viene comentando, en los departamentos, distritos y municipios en los que existan contralorías, la vigilancia de la gestión fiscal corresponderá a esas entidades y los contralores departamentales, distritales o municipales según el caso, ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el referido artículo 268.

La Ley 42 de 1993 “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, en su artículo 65 reitera el mandato señalado en el artículo 272 de la Constitución Nacional, disponiendo además que la jurisdicción coactiva se ejercerá conforme lo dispone esa ley (art. 71), esto es aplicando el procedimiento señalado en el capítulo IV de esa preceptiva legal, según el cual, para cobrar los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los títulos ejecutivos señalados en la Ley 42 de 1993, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva, señalado en el Código de Procedimiento Civil, salvo los aspectos especiales que regula dicha ley (L. 42/93, art. 90); tales aspectos se relacionan, entre otros, con el trámite de las excepciones, pues, a diferencia de lo que ocurre en el ejecutivo coactivo, señalado en la codificación procesal civil, en el que tales medios exceptivos son conocidos y resueltos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aplicando para el efecto las normas del Código de Procedimiento Civil, en los procesos que adelantan las contralorías, el trámite de las excepciones se adelanta ante el contralor o la dependencia delegada (L. 42/93, art. 91), según el caso, hasta culminar con la resolución que decida sobre las excepciones propuestas (L. 42/93, art. 93).

Ahora bien, si las excepciones no prosperan o prosperan parcialmente, la providencia que así lo define, puede recurriese por vía de reposición (L. 42/93, art. 93-5); pero sólo serán demandables ante esta jurisdicción aquellas resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución (L. 42/93, art. 94).

Según el artículo 92 de la Ley 42 de 1993, prestan mérito ejecutivo: “Los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas; las resoluciones ejecutoriadas expedidas por las contralorías, que impongan multas una vez transcurrido el término concedido en ellas para su pago y, las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal” (resalta la Sala). (Consejero Ponente: Doctor Luis Eduardo Jaramillo Mejía) (las negrillas son del texto original).

4.6. En consecuencia, las competencias para conocer las segundas instancias por parte de la contraloría delegada de investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva y la dirección de jurisdicción coactiva, establecidas por los artículos 58, numeral 9º, y 61, numeral 4º, del Decreto-Ley 267 de 2000, no introdujeron ninguna modificación al Código Contencioso Administrativo, y por lo tanto no violaron la reserva legal en la expedición de códigos de que tratan los numerales 2º y 10 del artículo 150 de la Constitución, por lo que se declararán exequibles por este cargo.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los artículos 58, numeral 9º, y 61, numeral 4º, del Decreto-Ley 267 de 2000, por el cargo examinado.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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