Sentencia C-092 de febrero 26 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

DESACATO AL JUEZ DE TUTELA

SANCIONES DISCIPLINARIAS Y PENALES

EXTRACTOS: «Norma acusada». A continuación se transcribe el texto del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, subrayando las partes acusadas:

“ART. 52.—Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo”.

(...)

A juicio del actor, la sanción por desacato que impone el juez a quien incumpla una orden dada en el trámite de la acción de tutela, hace parte de los poderes disciplinarios del juez; pero la sanción por el incumplimiento de la orden proferida en el fallo es una sanción penal que no puede ser aplicada por el juez de tutela so pena de vulnerar los principios del debido proceso y el juez natural, ni puede concurrir con la sanción por fraude a resolución judicial, prevista en el artículo 184 del Código Penal, porque ello implicaría la violación del principio del non bis in idem.

La Corte no comparte el criterio del actor por las siguientes razones:

1. Naturaleza jurídica de la sanción por desacato.

Se procederá, en primer término, a determinar cuál es la naturaleza jurídica de la sanción que impone el juez de tutela a quien incumpla las órdenes proferidas con ocasión del trámite de dicha acción, y si la naturaleza de la sanción varía de acuerdo con el momento procesal en que se profieran tales órdenes.

El Estado, como responsable de garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Art. 1º de la Carta), debe contar con una herramienta que le permita exigir coercitivamente a las autoridades públicas y a los particulares el cumplimiento de las órdenes que se les imparten. Este es el fundamento del poder punitivo que se le otorga.

Dicho poder tiene una doble manifestación: penal y administrativa. Dualidad que tiene su origen en la filosofía liberal que adoptó un derecho penal jurisdiccional y legalizado, pero dejó en manos del ejecutivo poderes sancionatorios. No obstante, la finalidad que se persigue con las funciones adscritas a cada una de estas ramas y con las sanciones que se derivan de su ejercicio, permiten establecer diferencias sustanciales entre una y otra. Así, mientras que el derecho penal “protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento”(1).

(1) T-097 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Se propone en la doctrina llamar al poder sancionador del Estado, en su manifestación administrativa, “derecho administrativo penal”, pues su esencia es administrativa, pero por tratarse del ejercicio de la potestad sancionadora, en buena medida sustraída al derecho penal, debe regirse por los principios inspiradores del derecho punitivo, para preservar la seguridad jurídica. Al respecto la Corte ha considerado que el ejercicio de los derechos contenidos en el artículo 29 de la Carta pueden ser restringidos en el ámbito administrativo, pero debe respetarse siempre su contenido mínimo esencial(2). Aunque ello no significa que las orientaciones filosóficas, principios y reglas del Código Penal, deban identificarse con las disciplinarias, pues entre ambas sanciones existen diferencias en cuanto al contenido, objeto y finalidad(3).

(2) T-145 de 1993 y T-097 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(3) C-060 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

De acuerdo con la doctrina citada, el derecho administrativo penal se divide en disciplinario, integrado por las disposiciones que regulan ilícitos y sanciones administrativas, atribuidas a quienes infringen especiales deberes de lealtad y rectitud, que generalmente les vienen impuestos por una investidura pública; económico, que comprende las normas imponibles a quienes no ajustan su comportamiento socioeconómico a los intereses del Estado en su tarea de velar por el normal funcionamiento de todo el aparato económico en vista de la producción, distribución y consumo de bienes y servicios, con miras a lograr unas mejores condiciones de convivencia; policivo, normatividad encaminada a tutelar el orden público, la tranquilidad, la seguridad pública; la prevención de hechos punibles, asegurando de manera eficaz una buena prestación del servicio de policía y la debida conducción de los ciudadanos; por ejemplo, el Código de Policía; sobre salubridad pública; sobre transporte y tránsito terrestre, etc.

En el ámbito del derechos administrativo penal disciplinario se ubican los poderes disciplinarios del juez, en virtud de los cuales éste impone sanciones disciplinarias a sus empleados y correccionales a los demás empleados o particulares. Tales poderes tienen por objeto dotarlo de “una serie de instrumentos que posibilitan su labor, sin los cuales le sería difícil mantener el orden y la disciplina que son esenciales en espacios en los cuales se controvierten derechos y se dirimen situaciones en las que predominan conflictos de intereses...”(4).

(4) C-218 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.

Es de advertir que cuando se trata de la imposición de sanciones correccionales a los particulares o empleados públicos que actúan en el proceso, bien en calidad de partes o de auxiliares de la justicia, el juez ejerce esa potestad a través de actos de naturaleza jurisdiccional, “desde los puntos de vista orgánico, funcional y material”(5), no susceptibles por ello de ser revisados ante la jurisdicción contencioso administrativa.

(5) T-351 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

De acuerdo con la anterior exposición, puede concluirse que la sanción por el desacato a las órdenes dadas por el juez de tutela es una sanción que se inscribe dentro de los poderes disciplinarios del juez, pues su objetivo es el de lograr la eficacia de las órdenes proferidas tendentes a proteger el derecho fundamental reclamado por el actor. Precisión que la Corte ya había hecho en sentencias anteriores:

“La facultad del juez de imponer la sanción por el incumplimiento de tal orden (la proferida por el juez con base en las facultades que se le otorgan dentro del trámite de la acción de tutela y con ocasión de la misma), debe entenderse inmersa dentro del contexto de sus poderes disciplinarios asimilables a los que le concede al juez civil el numeral 2º del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil”(6).

(6) C-243 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

“... la figura jurídica del desacato, ... no es más que un medio que utiliza el juez del conocimiento de la tutela, en ejercicio de su potestad disciplinaria, más exactamente correccional, para sancionar, inclusive con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales, en favor de quien ha demandado su amparo(7)”.

(7) T-554 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Ahora bien: ninguna razón jurídica justifica la atribución de una doble naturaleza a la sanción por desacato dada en materia de tutela, según el momento procesal en que se emita la orden, pues con todas las órdenes que el juez de tutela profiera se busca, en última instancia, el logro de un objetivo común cual es la protección del derechos fundamental reclamado por el actor, y la sanción que el juez aplica por el incumplimiento de una cualquiera de estas órdenes, no persigue una finalidad distinta a la de lograr la eficacia de la acción impetrada.

En consecuencia, no es correcta la apreciación del actor cuando atribuye naturaleza penal a la sanción por el desacato que impone el juez de tutela a quien incumpla una orden dada en el fallo, y como ésta es la base sobre la que edifica los cargos contra el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la demanda no está llamada a prosperar, como se expondrá seguidamente.

2. La sanción por desacato y el principio del juez natural.

Teniendo en cuenta que la sanción por desacato corresponde al ejercicio de los poderes disciplinarios del juez, la autoridad judicial facultada para aplicarla es el juez que dio la orden, y no el penal, como erradamente lo entiende el actor. Precisión que ya hizo la Corte en la sentencia C-243 de 1996 precitada. En ella se dijo:

“De la lectura del inciso segundo del artículo 52, se deduce claramente que el adjetivo “mismo” se utiliza para referirse al juez de primera instancia, o, según el caso al juez que profirió la orden, toda vez que exclusivamente a él se refiere el inciso primero del artículo. No importa si dicho juez conoció la acción en primera o en segunda instancia, toda vez que al tenor de lo prescrito por el art. 31 del Decreto 2591 de 1991, la impugnación del fallo no es óbice para su cumplimiento; es decir, aun mediando impugnación, el fallo debe ser cumplido de inmediato”.

3. Concurrencia de las sanciones penal y disciplinaria por desacato.

El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 dispone que el incumplimiento de una orden proferida por un juez dentro del trámite de la acción de tutela, dará lugar a la sanción por desacato, “sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”. Para el actor, la concurrencia de sanciones por desacato prevista en la norma acusada y la que pueda imponerse por el delito de fraude a resolución judicial vulnera el principio del non bis in idem, dado que en ambas normas se reprime la misma conducta.

En síntesis, lo que plantea el actor es que el artículo 52 acusado es inconstitucional porque la conducta que la norma sanciona ya está tipificada en el artículo 184 del Código Penal.

Para enfrentar el cargo, la Corte debe advertir en primer término que si bien es cierto que entre los artículos 52 del Decreto 2591 de 1991(8) y 184 del Decreto 100 de 1980 —Código Penal— existe similitud, en cuanto se trata de normas de carácter punitivo que tienen un mismo rango legal, e incluso los elementos integrantes de las conductas típicas se asemejan, también lo es que estas circunstancias no hacen inconstitucional la norma acusada, pues dicho vicio sólo puede derivarse de la inconformidad de la disposición con otra de rango superior, y no de los conflictos que puedan existir entre dos normas de igual jerarquía legal.

(8) El Decreto 2591 de 1991 fue expedido por el Presidente de la República con fundamento en las facultades extraordinarias que le confirió el Constituyente en el literal b) del artículo 5º transitorio de la Carta.

Los conflictos normativos que puedan surgir entre la disposición demandada y cualquiera otra de orden legal, deben ser resueltos por los jueces ordinarios al conocer de los casos particulares, pero no por la Corte, cuya competencia se limita exclusivamente, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numerales 4º y 5º de la Carta, a establecer si por el aspecto formal o por su contenido material las leyes y decretos acusados vulneran la Constitución.

En estos términos, el tema de decisión para la Corte se limita a verificar si el contenido material del artículo 52 acusado(9) al prever, en forma abstracta la concurrencia de sanciones, disciplinaria por desacato y penal, vulnera o no el principio del non bis in idem o cualquiera otra disposición constitucional.

(9) En análisis de los especiales requisitos de forma del Decreto 2591 de 1991 ya fue realizado por la Corte en la sentencia C-155A de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz.

Partiendo de la distinción que se hizo entre sanciones disciplinarias y penales, y reiterando la jurisprudencia elaborada por la Corte en el sentido de que estos dos tipos de sanciones pueden concurrir porque están previstos en normas de categoría, contenido, objeto, finalidad y alcances diferentes(10), se concluye que la previsión, normativa abstracta de las sanciones, disciplinaria por desacato y, penales a que haya lugar, eventualmente aplicables en virtud del incumplimiento de las órdenes proferidas por el juez de tutela, tanto en el trámite de la acción como en el fallo, no vulnera el principio del non bis in idem, ya que la índole de los procesos y la causa de iniciación de los mismos, es distinta en ambos casos. El primero corresponde al ejercicio de los poderes disciplinarios del juez y se inicia con el fin de lograr la efectividad de la orden proferida y con ella el respeto del derecho fundamental vulnerado; en tanto que el segundo es de naturaleza penal y su finalidad es la de castigar la vulneración de los bienes jurídicos constitucional o legalmente protegidos, producida con la omisión del cumplimiento de lo ordenado.

(10) Ver, entre otras, las sentencias T-413 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón; C-060 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-319 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-427 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.

Lo anterior no es óbice para que en supuestos determinados los jueces de tutela o los penales, respectivamente, se abstengan de aplicar la sanción disciplinaria o penal, derivada del incumplimiento de una orden proferida por un juez de tutela, si consideran que al hacerlo imponen una doble sanción por un mismo hecho, pues no debe olvidarse que el ejercicio de la función punitiva supone siempre el respeto de las garantías sustanciales y adjetivas de los procesados.

4. Procedimiento para la imposición de sanciones por desacato.

Para la imposición de la sanción por desacato el legislador estableció en el inciso segundo del artículo 52 acusado, un procedimiento especial, distinto al regulado en el Código de Procedimiento Civil para el trámite de las sanciones que el juez impone en ejercicio del poder disciplinario que se le ha conferido, y diferente también, por su naturaleza, al previsto en el Código de Procedimiento Penal. La inaplicación del procedimiento penal para imponer la sanción por el desacato de la orden dada en el fallo por el juez de tutela no vulnera el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta, pues, como reiteradamente se ha dicho, esta sanción es de carácter disciplinario y no penal.

En relación con el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la Corte, mediante la sentencia Nº C-243 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, declaró exequible la expresión “La sanción será impuesta por el mismo juez, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”, e inexequible la frase que dice: “La consulta se hará en el efecto devolutivo”.

(...)

4. Conclusión.

En síntesis, la sanción por desacato que impone el juez de tutela a quien incumpla una orden proferida, bien sea en el trámite de la acción o en el fallo, es una sanción de carácter correccional, que por su naturaleza se distingue de las sanciones penales que puedan derivarse del incumplimiento de las mismas órdenes y, en principio, no se vulnera el non bis in idem cuando concurran ambos tipos de sanciones. Por tanto, se declarará exequible el inciso primero del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, pues dicha norma no vulnera el artículo 29 de la Carta ni ninguna otra disposición superior.

III. Decisión

Con fundamento en las razones expuestas, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

2. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-243 de 1996, en relación con la expresión “La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental”, contenida en el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-092 de febrero 26 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).

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