Sentencia C-92 de marzo 18 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1786

Magistrado Ponente:

Dr. Carlos Gaviria Díaz

Demandante: Carlos Alberto Maya Restrepo

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º (parcial) del Decreto 2265 de 1991

Santafé de Bogotá D.C., dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

II. Texto de la norma acusada

“DECRETO NÚMERO 2265 DE 1991

(Octubre 4)

“Por el cual se adoptan como legislación permanente unas disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades del estado de sitio.

...

“ART. 4º—Adóptase como legislación permanente las siguientes disposiciones del Decreto Legislativo 303 de 1991:

“ART. 1º—Las personas que se sometan a la justicia en las condiciones y por razón de los delitos adelante contemplados, tendrán derecho a las rebajas de pena previstas, por delito confesado, cometido antes de la fecha de la entrega, siempre que cumplan efectivamente la pena privativa de la libertad impuesta en la sentencia respectiva como se prevé en este decreto. En este último caso se exceptúa la casación de procedimiento a que se refiere el inciso tercero del artículo 9º del mismo decreto”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 241 y 10 transitorio de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la acusación formulada contra el artículo 4º (parcial) del Decreto 2265 de 1991.

2. Planteamiento del problema

El demandante considera que el artículo 4º del Decreto 2265 de 1991, en el aparte que adopta como legislación permanente el artículo 1º del Decreto 303 de 1991, es inconstitucional, porque el Gobierno Nacional al suprimir la frase “y no serán extraditados por ningún delito confesado o no” que aparecía en este último ordenamiento y otras expresiones, modificó su texto sin tener facultades para hacerlo, violando así las atribuciones que le confirió la asamblea nacional constituyente en el artículo 8º transitorio de la Constitución.

Entonces, el problema jurídico que debe absolver la Corte es el siguiente: ¿Se extralimitó el Gobierno Nacional en el ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 8º transitorio de la Constitución, el adoptar como legislación permanente el artículo 1º del Decreto 303 de 1991 y modificar algunas expresiones y excluir de su texto la frase “y no serán extraditados por ningún delito confesado o no?

Dado que el cargo formulado por el actor se refiere exclusivamente a la posible extralimitación de facultades por parte del Gobierno Nacional al expedir la norma demandada, la Corte limitará su pronunciamiento únicamente a este aspecto.

3. Alcance de la competencia concedida por el artículo 8º transitorio de la Constitución

Antes de la vigencia de la Constitución de 1991, nuestro país vivía paradójicamente, como normal, una situación permanente de estado de excepción, dentro de la cual los derechos y libertades de los ciudadanos podían ser restringidos, de tal manera que su consagración como garantía plena se había convertido en irrisoria. Frente a esta situación, el constituyente, motivado por un espíritu de renovación, consideró que esta circunstancia de anormalidad jurídica y alteración de las condiciones funcionales del Estado, debía limitarse, hasta el punto de que sólo en momentos en que realmente fuera imperioso contrarrestar con mecanismos distintos a los ordinarios los factores generadores de desorden, se justificara la adopción de medidas extraordinarias. Por ello, reformó el artículo 121 de la Constitución de 1886, que permitía al ejecutivo un uso amplio de las facultades legislativas encaminadas al restablecimiento del orden.

No obstante el propósito de restablecer la normalidad jurídica dentro de un Estado que, como social de derecho, ante todo busca la prevalencia de las garantías ciudadanas y no su limitación, el constituyente estimó conveniente autorizar al Gobierno Nacional para adoptar como legislación permanente algunas de las disposiciones que habían sido expedidas en virtud del estado de sitio. La razón no era otra que evitar los traumatismos propios del tránsito constitucional, en un país que había vivido por 40 años una situación de anormalidad jurídica. Ante estas circunstancias y teniendo en cuenta que el Congreso se encontraba en receso hasta el 1º de diciembre de 1991, fecha en la cual se iniciarán las sesiones de este cuerpo legislativo, en las disposiciones transitorias de la Carta se consagró:

“ART. TRANS. 8º—Los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de estado de sitio hasta la fecha de promulgación del presente acto constituyente continuarán rigiendo por un plazo máximo de noventa días, durante los cuales el Gobierno Nacional podrá convertirlos en legislación permanente, mediante decreto, si la comisión especial no los imprueba”.

De conformidad con este precepto, el ejecutivo gozaba de competencias propias del legislador ordinario, por un tiempo limitado y para un asunto específico: convertir en legislación permanente, siempre que no fueran “improbados” por la comisión especial legislativa, aquellas normas de excepción que, a su juicio, debían continuar rigiendo.

Dado el carácter legislativo de la potestad conferida, el gobierno contaba con atribuciones para expedir decretos con fuerza de ley en los que se incluyeran como normas permanentes disposiciones que se hubieran dictado bajo al amparo del estado de sitio, hasta la fecha de promulgación de la Constitución —7 de julio de 1991—, con el único condicionamiento atrás referido.

Para la Corte es claro que en virtud de las competencias otorgadas por el artículo 8º transitorio, el ejecutivo al adoptar decretos de estado de excepción para que rigieran en tiempos de normalidad, no podía modificar su texto y variar el contenido sustancial, pues de hacerlo se extralimitaría en las atribuciones conferidas que tan sólo lo autorizaban para “convertirlos en legislación permanente”. En consecuencia, bien podía efectuar correcciones de sintaxis y suprimir aquellas referencias que en tales disposiciones se hiciera al estado de sitio o a su vigencia transitoria, más no variar su contenido esencial.

Distinta sería la situación si la Constitución hubiera autorizado al gobierno para adecuar o reformar la legislación de estado de sitio con el fin de adoptaría como norma permanente, puesto que en este caso sí hubiera podido efectuar las modificaciones que considerara pertinentes. Pero ello no fue así.

Ante estas circunstancias, concluye la Corte que en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 8º transitorio de la Constitución, el Gobierno Nacional estaba obligado a reproducir de manera idéntica el texto de las disposiciones dictadas al amparo del estado de sitio que, en su criterio, debían seguir rigiendo para tiempos de normalidad. Obsérvase que la selección de los decretos que debían adoptarse como permanentes era discrecional del gobierno, pues el constituyente no le fijó ningún condicionamiento en ese sentido. Bajo estos parámetros se analizará la demanda.

4. El Decreto 2265 de 1991. Antecedentes. Política de sometiendo a la justicia.

El Decreto 2265 de 1991, al que pertenece la disposición objeto de acusación, expedido por el Gobierno Nacional en virtud de las facultades que le confirió el constituyente en el artículo 8º transitorio del estatuto superior, adoptó como legislación permanente varias disposiciones dictadas bajo el estado de sitio, que contenían la política de sometimiento a la justicia. Esta política, que había comenzado a ser implementada a mediados de 1980, debido a las alarmantes cifras de delincuencia organizada, buscaba desarticular organizaciones al margen de la ley, mediante la concesión de ciertos beneficios.

Dentro de este marco, por ejemplo, fueron expedidas normas que reducían la pena, como la Ley 2ª de 1984 que en su artículo 34 contemplada la reducción de una tercera parte a la mitad de la pena, por colaboración; o el artículo 45 de la Ley 30 de 1986 que permitía disminuir el castigo de la mitad a las dos terceras partes, si la persona denunciaba con prueba idónea a partícipes o encubridores. También se adoptaron medidas que permitían la extinción de la acción penal o, incluso, el perdón judicial por delitos que atentaran contra la seguridad pública, la libertad individual, el patrimonio, la vida e integridad de funcionarios públicos, si la cooperación con la justicia había sido eficaz (decretos 180 y 2490 de 1988).

La garantía de la no extradición, por su parte, también fue considerada como una herramienta idónea para que ciertos delincuentes, especialmente aquellos dedicados al tráfico de estupefacientes, se entregaran a las autoridades. Cabe citar entre las disposiciones que contenían tal beneficio el Decreto 3030 de 1990, que prohibía la extradición de personas que estando detenidas confesaran los delitos; el Decreto 0303 de 1991, que en el artículo 1º establecía que las personas que se sometieran a la justicia, en las condiciones y por razón de los delitos contemplados en el primer decreto mencionado, no serían extraditadas por ningún delito confesado o no.

5. El artículo 4º del Decreto 2265 de 1991 y la supuesta violación del artículo 8º transitorio de la Constitución.

a) Requisitos formales.

En primer término debe la corte verificar si el Decreto 2265 de 1991, al cual pertenece la disposición objeto de acusación parcial, expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 8º transitorio de la Constitución, se ajustó o no a los límites formales allí señalados, para luego resolver el cargo formulado.

El artículo 8º transitorio de la Constitución, concedió un plazo de noventa días después de la promulgación de la Carta de 1991, para que el Gobierno Nacional convirtiera en legislación permanente decretos dictados al amparo del estado de sitio, siempre y cuando los ordenamientos que expidiera no fueran importados por la comisión especial.

El Decreto 2265 de 1991, tal como lo exigía el artículo 8º transitorio de la Carta se presentó a la comisión especial el 16 de agosto de 1991 para efectos de su aprobación, organismo que decidió no improbarlo(1). Igualmente su expedición se produjo dentro del término fijado por la Constitución, hecho que tuvo ocurrencia el 4 de octubre de 1991 (ochenta y tres días después de promulgada la Carta). En consecuencia, no hay reparo constitucional por estos aspectos.

(1) Gacetas Legislativas Nº 2, 14 y 40.

b) Requisitos materiales. El artículo 1º del Decreto 0303 de 1991, como ya se anotó, concedía a las personas incursas en los delitos señalados en el Decreto 3030 de 1990, que se sometieran a la justicia, dos tipos de beneficios: la rebaja de la pena, y la garantía de que no serían extraditadas por ningún delito, confesado o no. Por su parte, el artículo 4º del Decreto 2265 de 1991, objeto de acusación parcial, expedido por el gobierno en uso de las facultades otorgadas por el artículo 8º transitorio de la Carta, al adoptar como legislación permanente la citada disposición, suprimió la frase que hacía referencia a la garantía de la no extradición y modificó otras expresiones que el demandante en realidad no cuestiona. Para al actor, tal modificación significa un exceso en el uso de la competencia atribuida al ejecutivo en el artículo transitorio, que tan sólo la facultaba para hacer una selección de las normas cuya vigencia deseaba fueran permanentes, y una vez sometidas a consideración de la comisión especial, adoptara el mismo texto sin introducir modificación alguna.

Pues bien: a continuación se transcriben las disposiciones correspondientes con el fin de observar las diferencias existentes entre éstas, subrayando las mencionadas por el demandante.

El artículo 1º del Decreto 303 de 1991, dictado al amparo del estado de sitio, prescribe:

“ART. 1º—De conformidad con lo previsto en el Decreto Legislativo 3030 de 1990, las personas que se sometan a la justicia en las condiciones y por razón de los delitos allí contemplados, tendrán derecho a las rebajas de pena allí previstas, y no serán extraditadas por ningún delito, confesado o no, cometido antes de la fecha de entrega, siempre que cumplan efectivamente la pena privativa de la libertad impuesta en la sentencia respectiva como se prevé en el mencionado decreto. En este último caso se exceptúa la cesación de procedimiento a que se refiere el inciso tercero del artículo 9º del mismo decreto”.

El artículo 4º del Decreto 2265 de 1991, que adoptar como legislación permanente la norma antes transcrita es del siguiente tenor:

“ART. 1º—Las personas que se sometan a la justicia en las condiciones y por razón de los delitos adelante contemplados tendrán derecho a las rebajas de pena previstas, por delito confesado, cometido antes de la fecha de la entrega, siempre que cumplan efectivamente la pena privativa de la libertad impuesta en la sentencia respectiva como se prevé en este decreto. En este último caso se exceptúa la cesación de procedimiento a que se refiere el inciso tercero del artículo 9º del mismo decreto”.

Al comparar estos dos textos se advierte, sin mayor esfuerzo que son diferentes, pues al artículo 1º del Decreto 303 de 1991 se le introdujeron las modificaciones que enseguida se enuncian, variando de esta forma su significado y alcance: se suprimió la frase “de conformidad con lo previsto en el Decreto Legislativo 3030”; la expresión “allí” se cambió por “adelante”; el segundo “allí” se suprimió; “y no serán extraditadas por ningún delito confesado o no” se suprimió y se sustituyó por “delito confesado”, y la expresión “el mencionado” se sustituyó por éste”.

Cambios que no son simplemente de forma sino de carácter sustancial, puesto que se excluyó uno de los beneficios que se condecía a las personas que se sometieran a la justicia, cual es el de no ser extraditadas por cualquier delito confesado o no, sin tener el gobierno facultades para hacerlo, violando de esta manera el artículo 8º transitorio de la Constitución que, como ya se expresó, sólo la autorizaba para convertir disposiciones de estado de sitio en legislación permanente y no para crear regulaciones jurídicas diferentes. En consecuencia, la Corte procederá a retirar del ordenamiento positivo el artículo demandado en su totalidad, por exceder los límites fijados en la norma constitucional habilitante.

No obstante es preciso anotar que la modificación de la expresión “allí contemplados” por “adelante contemplados” y la supresión de la frase “de conformidad con lo previsto en el Decreto 3030 de 1990”, no varía el contenido sustancial de las normas, pues tanto en la de estado de sitio como en la acusada se está haciendo referencia a las personas que se sometan a la justicia por razón de los delitos establecidos en la Ley 30 de 1986, y los de competencia de los jueces de orden público. Sin embargo, de acuerdo con el razonamiento que se acaba de exponer, estos apartes tampoco podían ser reformados, y por tanto, quedan también cubiertos por la inconstitucionalidad antes aludida.

Dice el Procurador General de la Nación que “al omitir las expresiones “y no serán extraditadas por ningún delito confesado o no”, el legislador extraditado adecuo el texto del Decreto 2265 de 1991 de la Carta Política vigente, toda vez que el artículo 35 prohíbe la extradición de nacionales. En cuanto a la entrega de extranjeros, es claro que la Constitución lo permite y, por tanto, la norma que anteriormente lo prohibía actualmente es inexequible, razón por la cual el ejecutivo se abstuvo de reproducir el mencionado texto”. Además, agrega que dada la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, “la materialidad de la disposición objeto de examen, prima sobre los análisis de orden formal, relacionados con la identidad de los textos legales confrontados”.

No comparte la Corte el criterio del procurador por estas razones:

a) Cuando se demanda una norma legal por exceso en las facultades extraordinarias conferidas al gobierno, ya sea por el Congreso o directamente por el constituyente, la conformación constitucional debe hacerse frente a la carta vigente al momento de su concesión.

b) El vicio de inconstitucionalidad de que adolece la norma demandada no es de carácter simplemente formal, como se afirma, sino sustancial pues la extralimitación de facultades por parte del gobierno significa un exceso en la competencia atribuida. Sobre este punto resulta ilustrativa la sentencia C-546 de 1993(2) que contiene la jurisprudencia vigente:

(2) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

“1. La competencia, en derecho público equivale a la capacidad en el derecho privado. Pero mientras en éste esa es la regla, en aquél constituye la excepción, pues los funcionarios sólo pueden hacer aquello para lo que estén expresamente facultados por el ordenamiento. Es ella un presupuesto esencial de validez de los actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de validez de los actos jurídicos de derecho privado.

Asimilar ese presupuesto a la forma, es incurrir en una confusión indadmisible, puesto que a ésta sólo puede acceder el sujeto calificado (competente o capaz, según el caso) para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación jurídica. La falta de competencia genera, pues, un vicio que hace anulable el acto de derecho público indebidamente producido, así como la incapacidad, en el derecho privado, genera una nulidad que nada tiene que ver con la inadecuada elección de la forma que ha de corresponder al acto, conforme a su naturaleza jurídica.

2. La separación de las ramas del poder y la órbita restrictiva de competencia, son instituciones anejas al estado de derecho, pues constituyen instrumentos imprescindibles para el logro de la finalidad inmediata que esa forma de organización política se propone, a saber: la sujeción al derecho de quienes ejercen el poder. Eso significa que cada una de las ramas tiene funciones asignadas de acuerdo con el fin que se le atribuye, y que cada funcionario tiene un ámbito delimitado dentro del cual debe circunscribir el ejercicio de su funciones. La actividad cumplida ser fuera de esos ámbitos es ilegítima, es decir, constituye un supuesto de anulabilidad, pues sólo de esa manera se consigue que cada rama y cada funcionario despliegue su acción dentro de precisos límites normativos.

3. Las normas que habilitan a un órgano o a un funcionario para que temporariamente ejerza funciones que de modo permanente están atribuidas a otro, son de carácter excepcional y, por tanto, no extendibles más allá de los términos fijados en las respectivas normas de modo preciso. Al funcionario o al órgano se le atribuye competencia para que cumpla las funciones que claramente se le indican y sólo éstas. La extralimitación en el ejercicio de dichas funciones —que desde el punto de vista formal han podido ejercitarse de manera irreprochable— comporta falta de competencia y, por ende, ausencia del presupuesto esencial que da, al funcionario o a la corporación, legitimidad para acceder a la forma.

4. El artículo 242-3 de la Carta Política que establece un término de caducidad para las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el ejercicio de la competencia. Y no podría hacerlo, porque si la indebida elección de forma para la producción del acto, cumplido por quien tiene competencia, se reputa un vicio menor, saneable por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad para producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no puede producir efectos jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por carecer, ab initio, del presupuesto esencial para surgir el mundo del derecho: la competencia, precedente obligado del uso de la forma.

5. El estado de derecho de estirpe democrática no puede tolerar, en ningún tiempo, los actos producidos por quien carece de competencia, por una doble y poderosa razón: por que faltaría a su esencia de organización reglada que no puede permitir conductas oficiales por fuera de la norma, y porque no es compatible con su filosofía ni con su forma específica de organización, consentir que una rama usurpe las funciones de otra, cuando no le han sido delegadas, máxime si ese hecho se traduce en la suplantación del Congreso por el presidente.

6. Si las anteriores consideraciones son válidas en abstracto, dentro de una teoría general del estado de derecho, con mayor razón lo son en Colombia, donde con tanta frecuencia se opera el fenómeno de delegación de funciones legislativas en el Presidente de la República, y, por ende, un volumen tan significativo de la legislación está constituido por decretos leyes. Hacer extensiva la caducidad de la acción por vicios de forma a la inconstitucionalidad por desbordamiento en el ejercicio de la competencia, sería dejar sin control un acervo normativo que lo requiere, para evitar así que la democracia y el estado de derecho se desdibujen y pierdan su fisonomía”.

Además, cómo es posible sostener que la supresión que se hizo en la norma acusada de uno de los beneficios que consagraba el artículo 1º del Decreto 303 de 1991, cual es la no extradición por delito confesado o no, es un vicio de forma, si con ella se creaba una proposición jurídica distinta, variando así el contenido esencial de la norma originaria.

c) El artículo 1º del Decreto 303 de 1991 consagró, para todas las personas que se sometieran a la justicia en los términos y condiciones señalados en el Decreto 3030 de 1990 y por lo delitos en este mismo contemplados, el derecho a obtener rebajas de pena y a no ser extraditados, por ningún hecho punible, confesado o no, siempre y cuando el delito se hubiera cometido antes de la entrega y el condenado cumpliera efectivamente la pena privativa de la libertad. Beneficio que operaba para los nacionales, ya fuera por nacimiento o por adopción, y para los extranjeros que se encontraban en el territorio nacional.

Al expedirse la Constitución de 1991 (julio 7) consagrar en el artículo 35 “Se prohíbe la extradición de colombianos por nacimiento. No se concederá la extradición de extranjeros por delitos políticos o de opinión”, disposición que, dicho sea de paso, fue modificada por el acto legislativo 1 de 1997, pero por las razones señaladas en el literal a) de estas consideraciones no es aplicable al presente caso, quedaron excluidos de tal beneficio los nacionales colombianos por adopción y, por tanto, éstos podían ser sujetos pasibles de la extradición.

Así las cosas, el privilegio consagrado para todas las personas en el artículo 1º del Decreto 303 de 1991, de no ser extraditadas si se sometían a la justicia, también cubría a los nacionales por adopción y, en consecuencia, tal prerrogativa constituía para ellos una verdadera retribución por su entrega a la justicia.

En lo que respecta a los extranjeros, el estatuto superior únicamente prohíbe ala extradición por delitos políticas o de opinión; quiero esto significar que por los demás hechos punibles si pueden ser extraditados. Estas circunstancias bien podía el legislador consagrar en el artículo 1º del Decreto 303 de 1991, como en efecto lo hizo, la “no extradición” para los extranjeros que se sometieran a la justicia, en las condiciones, términos y por los delitos allí previstos, como un beneficio por su colaboración con la justicia.

Entonces, la supresión de la frase “y no serán extraditados por ningún delito confesado o no” en el texto adoptado como legislación permanente por el artículo 4º del Decreto 2265 de 1991, objeto de acusación, no era como se sostiene, una adecuación a la Constitución.

Lo que sí es indudable es que en relación con los nacionales colombianos por nacimiento, la garantía consagrada en el artículo 1º del Decreto 303 de 1991, de no ser extraditados por ningún delito confesado o no, sí era una reiteración de la norma constitucional que la prohíbe.

Finalmente, considere pertinente la Corte anotar que con posterioridad a la disposición acusada se expidieron el Decreto 2700 de 1991 y las leyes 40, 65 y 81, todas de 1993, 282 de 1996 y 365 de 1997, en las que se consagran beneficios para quienes colaboren con la justicia (rebajas de pena, sentencia anticipada, audiencia especial, etc.). Sin embargo ello no es óbice para que esta corporación se pronunciara, pues aquél precepto puede estar produciendo efectos.

Por las razones anotadas, esta corporación declarará inexequible el artículo 4º del Decreto 2265 de 1991, en la parte que adopta como legislación permanente el artículo 1º del Decreto 303 de 1991.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la constitución.

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 4º del Decreto 2265 de 1991, en la parte que adopta como legislación permanente el artículo 1º del Decreto 303 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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