Sentencia C-922 de agosto 29 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO C-922 DE 2001

Ref: Exp. D-3434

Magistrado Ponente:

Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra

Actor: Álvaro Édgar Hernández Conde

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º del Decreto 1074 de 1999.

Bogotá, D.C., agosto veintinueve de dos mil uno.

EXTRACTOS: «La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados doctores Alfredo Beltrán Sierra —quien la preside—, Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

I. Antecedentes

El ciudadano Álvaro Édgar Hernández Conde, en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 241, numerales 4º y 5º, de la Constitución Política, demandó ante esta Corte la inconstitucionalidad del artículo 2º del Decreto 1047 de 1999, por considerarlo contrario al artículo 29 de la Constitución Política.

II. Norma demandada

Se transcribe a continuación el texto de la disposición demandada:

DECRETO 1074 DE 1999 

Por el cual se establece el régimen sancionatorio aplicable a infracciones cambiarias en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

(...).

“ART. 2º—Régimen transitorio. Los procedimientos administrativos cambiarios adelantados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en los cuales se haya proferido y notificado acto de formulación de cargos a los presuntos infractores con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, continuarán tramitándose hasta su culminación conforme a lo previsto en el Decreto Ley 1092 de 1996”.

VI. Consideraciones de la Corte

Competencia

1. Por dirigirse la demanda contra normas que forman parte de un decreto dictado por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, al tenor de lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241 de la Carta, corresponde a esta corporación decidir sobre su constitucionalidad.

El problema jurídico que se plantea en la demanda

2. El Decreto 1074 de 1999, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el artículo 93 de la Ley 488 de 1998. Dichas facultades se otorgaron “para expedir el régimen sancionatorio en materia cambiaria”.

El referido decreto, expedido con base en las facultades señaladas, consta de tres artículos. En el primero de ellos, que modifica el artículo 3º del Decreto Ley 1092 de 1996, se señalan las sanciones a las cuales quedarán sujetas las personas o entidades que infrinjan el régimen cambiario, en operaciones cuya vigilancia y control sea competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. En el segundo, que es el demandado, se indica que “(l)os procedimientos administrativos cambiarios adelantados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en los cuales se haya proferido y notificado acto de formulación de cargos a los presuntos infractores con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, continuarán tramitándose hasta su culminación conforme a lo previsto en el Decreto Ley 1092 de 1996”. Finalmente el tercer artículo del decreto dispone la fecha de su entrada en vigencia.

A juicio del demandante, el artículo 2º del Decreto 1074 de 1999, a pesar de que en su redacción indica que “los procedimientos administrativos cambiarios” adelantados por la DIAN, en ciertos casos continuarán rigiéndose por la ley antigua y en otros por la nueva, lo cual haría entender que es una norma que regula los efectos en el tiempo de normas procesales o de ritualidad, en realidad no se refiere a ello, sino a la aplicación en el tiempo de las disposiciones sustanciales contenidas en el artículo 1º del mismo decreto, que como se dijo, consagran las nuevas sanciones aplicables a quienes infrinjan el régimen cambiario. Por esta razón, estima que tal disposición es inconstitucional, en cuanto ordena que el infractor sea sancionado de conformidad con la nueva ley (D. 1074/99), cuando a la fecha de su entrada en vigencia no haya sido notificado del acto de formulación de cargos, sin consideración al momento en el cual se cometió la infracción. En su sentir, la norma sancionatoria que debiera aplicarse, es la vigente en el momento de cometer la infracción, so pena de desconocer la garantía de legalidad de las penas que consagra el artículo 29 superior.

Algunos de los intervinientes acogen la interpretación que de la norma hace el demandante, y en consecuencia abogan por su inconstitucionalidad o por su constitucionalidad condicionada a la aplicación del principio de favorabilidad. Esta última es la posición de la vista fiscal. Otros, en cambio, indican que la disposición sólo regula aspectos procesales de los juicios de responsabilidad cambiaria, por lo cual no tiene el alcance que se le atribuye en la demanda, pero que aún si se refiriera a aspectos sustanciales como la aplicación de un régimen sancionatorio u otro, no sería inconstitucional por la vigencia del principio de favorabilidad. Finalmente, la DIAN estima que la disposición no es inconstitucional porque el legislador tiene libertad para decretar la retroactividad de la ley nueva cuando ello contribuye al bien común, además de que en el caso presente, en ciertos eventos la nueva norma es más favorable a los infractores.

Conforme con lo expuesto, es menester que la Corte desentrañe el sentido de la disposición demandada, para establecer si ella desconoce el principio de irretroactividad de la ley sancionatoria.

El sentido y alcance del artículo 2º del Decreto 1074 de 1999

3. El artículo demandado dispone de un lado la aplicación de la ley antigua (D. 1092/96) a los procedimientos administrativos cambiarios adelantados por la DIAN en los cuales, a la entrada en vigencia de la nueva ley (D. 1074/99), ya se hubiere proferido y notificado acto de formulación de cargos; y de otro, implícitamente dispone la aplicación de la ley nueva a aquellos procedimientos de la misma naturaleza en los cuales, a tal fecha de entrada en vigencia, no se hubiere proferido y notificado el mencionado acto.

El demandante aduce que los efectos en el tiempo del tránsito de legislación que regula la disposición, no se refieren a las normas rituales que regulan los procedimientos administrativos de responsabilidad cambiaria, sino a las sustanciales que definen las sanciones aplicables a las infracciones de esa naturaleza. El asunto es importante, pues si lo regulado fuera el tránsito de leyes procesales, la aplicación inmediata de la nueva ley a procesos en curso en principio no desconocería la Constitución (1) , al paso que si tratara del tránsito de leyes sustanciales que fijan un régimen sancionatorio, la aplicación de la nueva ley a infracciones administrativas cometidas con anterioridad a su vigencia, sería inconstitucional (salvo el caso en que la nueva ley fuera favorable al infractor), por violación del artículo 29 de la Constitución Política en el inciso en que dispone:

(1) Sobre la aplicación general inmediata de nuevas normas procesales a trámites en curso, la jurisprudencia ha señalado que “la norma general que fija la ley es el efecto general inmediato de las nuevas disposiciones procesales, salvo en lo referente a los términos que hubiesen empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua. Esta norma general, en principio, no resulta contraria a la Constitución pues no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, que es lo que expresamente prohíbe el artículo 58 superior. Sentencia C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

“Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.

Visto lo anterior, la Corte encuentra que la disposición demandada es ciertamente oscura, y que admite dos interpretaciones cada una de las cuales debe ser examinada frente a la Constitución:

a. En primer lugar, la norma permite una lectura literal, conforme a la cual ella regula los efectos en el tiempo del tránsito de legislación de carácter procedimental. Las expresiones “los procedimientos administrativos cambiarios ....en los cuales se haya proferido y notificado acto.... continuarán tramitándose hasta su culminación conforme a lo previsto en el Decreto Ley 1092 de 1996” parecen referirse a ello. Esta interpretación literal, sin embargo, llevaría a concluir que la disposición es superflua, o que en realidad nada dice, pues estaría regulando un tránsito de legislación que no se ha producido. En efecto, el Decreto 1074 de 1999 fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el artículo 93 de la Ley 488 de 1999, para “expedir el régimen sancionatorio en materia cambiaria”. Ese régimen sancionatorio estaba contenido hasta entonces en el Decreto 1092 de 1996, y el nuevo decreto, expedido con base en las facultades referidas, vino a modificarlo. No obstante, la modificación fue solamente parcial, pues el único artículo reformado fue el tercero, que contenía las sanciones aplicables a quienes infringieran el régimen cambiario en operaciones cuya vigilancia y control fueran de competencia de la DIAN. El procedimiento administrativo cambiario que debe seguirse para la imposición de las sanciones, contenido en el capítulo III (arts. 4º y ss.) del Decreto 1092 de 1996, no sufrió ninguna modificación. Así, el nuevo decreto dentro del cual se inserta la disposición acusada, no contiene ninguna reforma del régimen procedimental. Por ello, la lectura literal de la norma acusada llevaría a concluir que ella dispone que la legislación procedimental antigua continuará aplicándose a los procedimientos administrativos cambiarios en los cuales, a la fecha de su entrada en vigencia, ya se haya proferido y notificado acto de formulación de cargos. Lo cual, en estricto rigor, no era necesario decirlo puesto que no existe una nueva legislación procedimental, aparte que, por su puesto, aquellos procedimientos administrativos en los cuales si se hubiere proferido tal acto a tal fecha, también continuarán rigiéndose por el Decreto 1092 de 1996, pues no existe otra regulación aplicable.

b. Teniendo en cuenta que la interpretación literal expuesta lleva a concluir que la norma es superflua o innecesaria, cabe entonces entenderla de otra manera, si ella es leída dentro del contexto en el que está insertada, esto es el Decreto 1074 de 1999. Esta lectura armónica con el resto del decreto, permite entender que aunque el tenor literal pareciera referirse a los efectos en el tiempo del tránsito de las normas relativas a los procedimientos aplicables para sancionar las infracciones cambiarias, en realidad lo que el legislador quiso fue regular los efectos del cambio de las normas sustanciales que fijan las sanciones por violación del régimen cambiario, pues la modificación legal fue ésta y no la de las normas de procedimiento. Esta lectura de la disposición aplicaría la inveterada norma de hermenéutica jurídica, según la cual las disposiciones deben entenderse en el sentido en el que producen efectos y no en el que no los producen.

Ahora bien, cada una de las dos interpretaciones de la norma acusada, deben ser objeto de examen de constitucionalidad separado.

Examen de constitucionalidad de la norma acusada.

4. En cuanto a la primera de las interpretaciones expuestas, según la cual la norma acusada regula el tránsito de normas procesales, como queda dicho ella hace que la disposición sea superflua. Ahora bien, el que una norma sea superflua o confusa, no la hace devenir en inconstitucional. En el caso presente, el artículo demandado que ordena que una normatividad ritual que no ha sido modificada continúe aplicándose, no tiene la virtualidad de desconocer las normas superiores.

5. En cuanto a la segunda interpretación, según la cual la norma acusada regula los efectos en el tiempo del tránsito de regulación sustantiva relativa a las sanciones aplicables por infracción del régimen cambiario, en operaciones cuya vigilancia y control fueran de competencia de la DIAN, la Corte observa lo siguiente: La Constitución regula expresamente en su canon 29 el tema de los efectos del tránsito de la ley penal en el tiempo. Al respecto, se recuerda, indica:

“nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio...

“... En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”.

Interpretando esta disposición superior la Corte ha dicho:

“En relación con el tema que ocupa la atención de la Corte, merece comentario especial la expresión contenida en el artículo 29 de la Constitución Política, según la cual “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” y el alcance que dicha expresión tiene en relación con los efectos de la leyes procesales en el tiempo. Al respecto, es de importancia definir si dicha expresión puede tener el significado de impedir el efecto general inmediato de las normas procesales, bajo la consideración según la cual tal efecto implicaría que la persona procesada viniera a serlo conforme a leyes que no son “preexistentes al acto que se le imputa”.

“En relación con lo anterior, la Corte detecta que la legislación colombiana y la tradición jurídica nacional han concluido que las “leyes preexistentes” a que se refiere la norma constitucional son aquellas de carácter sustancial que definen los delitos y las penas. De esta manera se incorpora a nuestro ordenamiento el principio de legalidad en materia penal expresado en el aforismo latino nullum crimen, nulla poena sine praevia lege. Pero las normas procesales y de jurisdicción y competencia, tienen efecto general inmediato” (2) (negrillas fuera del original).

(2) Sentencia C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

Conforme con lo anterior, si bien las normas procesales y de jurisdicción y competencia tienen efecto general inmediato, el principio de favorabilidad en materia penal se puede aplicar no sólo en materia sustancial sino también en materia procedimental cuando las normas instrumentales posteriores tienen relevancia para determinar la aplicación de una sanción más benigna.

6. Así pues, la Constitución prohíbe que alguien sea juzgado conforme a normas sustanciales que definan penas, que no sean preexistentes al acto que se imputa. Esta prohibición, aplicable en primer lugar a los juicios penales, resulta extensiva a todos los procedimientos administrativos en los que se pretenda la imposición de una sanción. En efecto, reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado que en el derecho administrativo sancionador son aplicables mutatis mutandis las garantías superiores que rigen en materia penal, entre ellas la de legalidad de las infracciones y de las sanciones, conforme a la cual nadie puede ser sancionado administrativamente sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen la sanción correspondiente (3) . Así por ejemplo, en la Sentencia C-386 de 1996, la Corte dijo:

(3) Sobre el particular pueden consultarse entre otras las siguientes sentencias: C-211 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. C-1161 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero. C-386 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

“El derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios del derecho penal se aplican, mutatis mutandis, en este campo, pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado. Ahora bien, uno de los principios esenciales en materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las faltas disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además, la sanción debe estar predeterminada”.

Aunque el aparte transcrito se refiere específicamente al derecho disciplinario como parte del derecho administrativo sancionador, las consideraciones recaen sobre este último en general. Posteriormente, en el mismo sentido anterior, en otro fallo la Corte especificó:

“La sanción administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administración entre otros, y consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, no debe ser ajena a los principios que rigen el derecho al debido proceso. Por tanto, debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados. En este sentido, se exige, entonces, que la sanción esté contemplada en una norma de rango legal —reserva de ley—, sin que ello sea garantía suficiente, pues, además, la norma que la contiene debe determinar con claridad la sanción, o por lo menos permitir su determinación mediante criterios que el legislador establezca para el efecto. Igualmente, ha de ser razonable y proporcional, a efectos de evitar la arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposición. En otros términos, la tipificación de la sanción administrativa resulta indispensable como garantía del principio de legalidad” (4) .

(4) Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

De esta manera se tiene que en el derecho administrativo sancionatorio rige el principio de legalidad de las sanciones, conforme al cual toda infracción debe ser castigada de conformidad con normas preexistentes al hecho que se atribuye al sancionado.

7. Así las cosas, la Corte observa que la disposición que se acusa, en su segunda interpretación, en principio sería inconstitucional en cuanto ordena que en ciertos casos infracciones cometidas con anterioridad a su vigencia sean sancionadas de conformidad con normas que no habían sido expedidas para el momento de la comisión de la falta. En efecto, ella dispone que se apliquen las nuevas sanciones contenidas en el Decreto 1074 de 1999, del cual forma parte, a las contravenciones respecto de las cuales no se haya producido acto de formulación de cargos para la fecha de su entrada en vigencia. Obviamente, la infracción puede haberse cometido antes o después de la entrada en vigencia del nuevo decreto, pero la aplicación de este último no depende de la fecha en que se cometió la falta, sino de la circunstancia de si para tal fecha de entrada en vigencia se había o no notificado el referido acto. Así, contravenciones administrativas cometidas en vigencia de la normatividad antigua, pueden ser sancionadas conforme a normas inexistentes en el momento de su comisión.

La inconstitucionalidad se presentaría por violación del artículo 29 de la Carta, que prohíbe que alguien sea juzgado según normas que no sean preexistentes al acto que se le imputa. Pero además, como bien lo señala uno de los intervinientes, los efectos que tolera la disposición son contrarios al principio de igualdad. Ello es así porque es posible que dos infractores que incurran en la misma fecha en la misma falta, sean juzgados conforme a normas sancionatorias diversas, si respecto de uno de ellos, a la fecha de entrada en vigencia del nuevo decreto, se ha proferido el acto tantas veces mencionado, y respecto del otro no.

8. No obstante, la Corte advierte que si bien la Constitución de manera general prohíbe la aplicación retroactiva de las disposiciones sancionatorias, establece sin embargo una excepción a dicha prohibición general. Esta excepción se da en el caso en el cual las normas posteriores son más favorables al sancionado que las anteriores, pues entonces la retroactividad no sólo no es inconstitucional, sino que además tal aplicación retroactiva es ordenada por la Constitución. Así lo dice claramente el artículo 29 antes transcrito: “... En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”.

El principio de legalidad de las sanciones indica de un lado que corresponde al legislador crear, modificar o suprimir los tipos penales y establecer, modificar o suprimir sanciones. De otro significa también que dicho señalamiento debe ser anterior al hecho que se pretende sancionar. No obstante, este último alcance del principio de legalidad de las sanciones no es absoluto, pues una persona puede resultar sancionada conforme a una ley que no estaba vigente al momento de cometer el delito o la falta, siempre y cuando sea más favorable que la que tenía vigencia en el momento en que se infringió la ley.

De esta manera, la aplicación del nuevo régimen sancionatorio contenido en el Decreto 1074 de 1999, a infracciones cometidas con anterioridad a la fecha de su entrada vigencia, si respecto de ellas no se hubiere notificado acto de formulación de cargos para tal fecha, a pesar de erigirse en la aplicación retroactiva de disposiciones sancionatorias, no sería inconstitucional si el nuevo régimen fuera más favorable que el antiguo, contenido en el Decreto 1092 de 1996. Corresponde entonces estudiar si el nuevo régimen es más favorable que el anterior.

Al comparar el régimen sancionatorio consagrado en el Decreto 1092 de 1996, con el que establece el Decreto 1074 de 1999, la Corte aprecia que de manera general éste último establece sanciones más benignas que aquél. Así por ejemplo, por la no presentación de la declaración de cambio, el régimen antiguo fijaba una sanción del 5% del valor de la operación no declarada, y el nuevo la establece en el 1% del valor de dicha operación, sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales. Sin embargo, como la misma ciudadana que interviene en nombre de la DIAN lo pone de presente, las sanciones correspondientes a las infracciones más graves fueron incrementadas. Adicionalmente, algunas de las nuevas sanciones han sido determinadas de conformidad con parámetros distintos de los utilizados en el régimen anterior. Por ejemplo, antes se establecía que para ciertas contravenciones el monto de la sanción sería un porcentaje del valor de la operación, y ahora se determina que será un número fijo de salarios mínimos mensuales legales vigentes. Estos parámetros no son comparables para establecer de manera general qué régimen es más favorable al infractor, lo cual debe verse en cada caso.

Por todo lo anterior, la Corte estima que la disposición acusada, en su segunda interpretación, puede tener, en cada caso particular, efectos constitucionales o inconstitucionales, dependiendo de la favorabilidad o desfavorabilidad de la norma sancionatoria concreta del Decreto 1092 de 1996 o del Decreto 1074 de 1999, que en virtud de lo ordenado por ella, resulta aplicable a los infractores del régimen cambiario, que cometieron la contravención administrativa antes de la entrada en vigencia de este último. En tal virtud, declarará la exequibilidad de esta última interpretación, condicionada a que la aplicación de la norma se restrinja a aquellos casos en que redunda en beneficio del infractor que cometió la contravención antes de su entrada en vigencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del Decreto 1074 de 1999, condicionado a que su aplicación se restrinja a las normas procedimentales que regulan los juicios de responsabilidad cambiaria, o que respecto de las normas sustanciales, se condicione su aplicación a que las infracciones del régimen sancionatorio cambiario, cometidas bajo la vigencia del Decreto 1092 de 1996, sean sancionadas conforme a la norma más favorable, háyanse o no formulado cargos.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

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