Sentencia C-922 de julio 19 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sent.: C-922 de 2000

Ref.: Expediente OP-032.

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Objeciones presidenciales al proyecto de ley 9ª de 1999 —Senado de la República— 120 de 1998 —Cámara de Representantes— “por medio de la cual se autoriza la emisión de la estampilla pro-hospitales universitarios.

Santafé de Bogotá, D.C., julio diecinueve de dos mil.

EXTRACTOS: «El presidente del honorable Senado de la República remitió a esta corporación, con el oficio de 21 de junio de 2000, el proyecto de ley 9ª 1999 Senado de la República, 120 de 1998, Cámara de Representantes, “por medio de la cual se autoriza la emisión de la estampilla pro-hospitales universitarios”, el cual fue motivo de objeciones parciales, por razones de inconstitucionalidad, por el señor Presidente de la República.

El Congreso declaró infundadas las objeciones presidenciales e insistió en la aprobación del proyecto, de suerte que le corresponde a la Corte decidir sobre su exequibilidad, según los términos del artículo 167 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2067 de 1961.

I. Texto del proyecto de ley objetado, “por medio del cual se autoriza la emisión de la estampilla pro-hospitales universitarios”.

El Congreso de Colombia

DECRETA

ART. 1º—Autorízase a las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios para que ordenen la estampilla “Pro-hospitales universitarios”.

ART. 2º—El producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se destinará principalmente para:

a) Inversión y mantenimiento de la planta física;

b) Dotación, compra y mantenimiento de equipo (sic) requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con las funciones propias de las instituciones;

c) Compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorios, científicas, tecnológicas y otras que requieran para su cabal funcionamiento, y

d) Inversión en personal especializado.

ART. 3º—Autorízase a las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios para que determinen las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos.

ART. 4º—Las providencias que expidan las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios, en desarrollo de la presente ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

ART. 5º—Las obligaciones de adherir y anular las estampillas a que se refiere esta ley quedan a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos.

ART. 6º—El recaudo de esta estampilla se destinará exclusivamente para lo establecido en el artículo 2º de la presente ley y la tarifa con que se graven los distintos actos, no podrán (sic) exceder del dos por ciento (2%) del valor de los hechos a gravar.

ART. 7º—Los recaudos por la venta de las estampillas estarán a cargo de las secretarías de hacienda departamentales y las tesorerías municipales de acuerdo a las ordenanzas que los reglamenten y su control, así como su correspondiente traslado, estarán a cargo de las respectivas contralorías departamentales.

ART. 8º—La emisión de las estampillas cuya creación se autoriza por medio de la presente ley, será hasta por la suma de seis mil millones de pesos moneda corriente ($ 6.000.000) anuales por departamento y hasta por el diez por ciento (10%) del valor del presupuesto del respectivo departamento en concordancia con el artículo 172 del Decreto-Ley 1222 de 1986.

ART. 9º—La presente ley rige a partir de su promulgación.

(...).

lIl. Consideraciones de la Corte

1. La situación jurídica planteada.

El señor Presidente de la República recibió el proyecto de ley el 19 de noviembre de 1999 y lo devolvió, sin sancionar y con varias objeciones por razones de inconstitucionalidad, el 29 siguiente. Como el proyecto consta de 9 artículos se infiere, según el artículo 166 de la Constitución, que el presidente actuó dentro de los términos señalados en dicha norma.

En el Congreso, las objeciones fueron objeto de examen por sendas comisiones accidentales de mediación, cuyos informes propusieron declarar infundadas las objeciones. Sometidos luego a las plenarias respectivas, dichos informes fueron aprobados el 9 de noviembre de 1999 por el Senado y al día siguiente por la Cámara Representantes.

2. Exámenes de las objeciones.

2.1. Primera objeción.

Según se ha visto, se hace consistir en la violación de los artículos 157 y 161 de la Constitución, al haberse introducido en la plenaria del Senado importantes modificaciones que no fueron objeto de examen ni en la comisión ni en la plenaria de la cámara y, ni siquiera, en la comisión respectiva del propio Senado, lo que quiere decir, en esas circunstancias, que en buena medida el proyecto de ley objeto de examen, se tramitó y aprobó sin la participación de la Cámara de Representantes.

En efecto, el proyecto de Ley 120 de 1998, “por medio de la cual se autoriza la emisión de la estampilla Pro-hospital Universitario Ramón González”, se presentó el 12 de noviembre de 1998 por la representante Juana Yolanda Bazán Achury e inició su trámite en la cámara a través de la comisión tercera constitucional permanente. La publicación del proyecto se llevó a cabo en la gaceta del Congreso 287 del 23 de noviembre de 1998.

El 26 de febrero de 1999 se presentó ponencia para primer debate por el representante Oscar López Cadavid, documento que fue publicado en la gaceta del Congreso 11 del 13 de marzo de 1999, donde el ponente solicita a la corporación que se dé primer debate, sin que se le introduzca modificación alguna.

El texto del proyecto fue aprobado por la comisión tercera de la cámara en sesión del 7 de abril de 1999 y se publicó en la gaceta del Congreso 77 del 5 de mayo de 1999.

El 4 de junio de 1999 se presentó a la secretaría de la cámara el escrito de ponencia para segundo debate del proyecto de ley 120 de 1998, elaborado por el representante Gustavo Amado López, que se publicó en la gaceta del Congreso 149 del 8 de junio siguiente.

Llama la atención a la Corte el hecho de que, en los diferentes debates ante la cámara, se mantuvo la idea original del proyecto, en el sentido de que la estampilla constituiría un arbitrio rentístico a favor del Hospital Universitario Ramón González Valencia y de que su emisión y regulación sería responsabilidad de la asamblea departamental de Santander.

El 19 de agosto de 1999 se presentó ante la comisión tercera constitucional permanente del Senado, ponencia para primer debate del proyecto de ley 9ª de 1999 por la senadora Piedad Zuccardi y la única modificación que se introdujo fue la relacionada con la reducción de la tarifa del 3%, prevista en el artículo 6º, al 2%, para armonizar el proyecto con lo establecido en el Decreto-Ley 1222 de 1986. La ponencia se publicó en la gaceta del Congreso 277 del 26 de agosto de 1999.

En la ponencia de la senadora Piedad Zuccardi, para segundo debate en la plenaria del Senado, que se presentó el 2 de septiembre de 1999, se modificó el contenido del proyecto de ley, al extender los beneficios de la estampilla a todos los hospitales universitarios del país y, por consiguiente, se autorizó a las distintas asambleas departamentales para disponer la emisión de la especie, señalar su tarifa, las operaciones relativas al pago del tributo, y establecer los demás elementos propios de éste.

La justificación de la propuesta anterior se redujo simplemente a señalar lo siguiente:

“La versión original del proyecto en comento consta de 9 artículos, que se refieren básicamente al objetivo del proyecto, en cuanto a la expedición y monto límite de la emisión, y a la autorización delegada en cabeza de la asamblea departamental de Santander, para que ésta a su vez ordene la emisión y la distribución del producto de la misma”.

“Con el propósito de evitar la dispersión de proyectos sobre un mismo tema, me permito presentar al estudio de los honorables senadores un pliego de modificaciones en el cual se autoriza a las asambleas departamentales, en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios, la emisión de la estampilla pro-hospitales universitarios”.

Según constancia del secretario general del Senado de la República (fl. 184), la proposición con que terminó el informe de ponencia referido fue aprobado por la plenaria el 2 de noviembre de 1999.

En razón de que en la plenaria del Senado se le introdujeron al proyecto modificaciones de importancia, las mesas directivas del Senado y la Cámara de Representantes, integraron una comisión accidental de mediación, que se encargó de unificar el texto definitivo del proyecto. El informe de la comisión fue aprobado por la plenaria del Senado el 9 de noviembre de 1999 y por la plenaria de la cámara al día siguiente.

De lo expuesto se puede reparar fácilmente que, si bien el proyecto no fue esencialmente modificado por la decisión de la plenaria del Senado, en todo caso sí se amplió e indudablemente se modificó su alcance, al extender los beneficios del tributo a todos los hospitales universitarios departamentales.

Siguiendo el criterio señalado por la Corte en la Sentencia C-702 de 1999 (1) , la Presidencia de la República hace ver que la modificación introducida por el Senado al proyecto en examen, no fue debatida en la Cámara de Representantes, de manera que la omisión señalada no se subsanó con la intervención de la comisión accidental de mediación y cuyo informe, aprobados por las plenarias del Senado y la cámara (sic).

(1) M.P. Fabio Morón Díaz.

— En varias oportunidades la Corte ha sentado su criterio sobre la razón de ser de las comisiones de conciliación y el alcance de las funciones que le asigna el artículo 161 de la Constitución.

Así, en Sentencia C-008 de 1995 (2) , la Corte señaló que el papel de la comisión accidental, en los términos del artículo 161 de la Constitución Política, es procedente cuando surgen discrepancias entre las cámaras alrededor de un determinado proyecto, lo que quiere decir, que en cada una de ellas se examinó un asunto determinado, pero cada una ofrece una propuesta de regulación diferente sobre el particular, de manera que entonces resulta necesario conciliar tales diferencias.

(2) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

En la Sentencia C-702 de 1999, se advierte que la función de una comisión accidental no puede llegar hasta el extremo de pretermitir el ordenamiento constitucional, que prescribe que las distintas cuestiones que se contemplan en un proyecto de ley deben ser objeto de debate en las comisiones y plenarias de una y otra cámara porque de no serlo así, se desconocerían los principios de identidad relativa y consecutividad consagrados en el artículo 157, numerales 2º y 3º.

Según la mencionada disposición un proyecto no será ley, “sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara”, y sin “haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate”.

En tal virtud, agrega la referida sentencia:

“De modo que unas comisiones accidentales integradas cuando surgen discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, para que reunidas conjuntamente preparen el texto que será sometido a la decisión final en la sesión plenaria de cada cámara, no pueden llenar con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el primer debate en la comisión constitucional permanente, y durante el segundo debate que se cumple en la plenaria de cada cámara”.

— Es evidente que en el caso en estudio la plenaria del Senado modificó el proyecto aprobado por la comisión y la plenaria de la cámara, pero es cierto también, que el asunto debatido en la cámara guarda identidad de materia con el examinado y aprobado por la plenaria del Senado, al punto que sólo difieren en la comprensión del concepto, es decir, en relación con los beneficiarios, porque todos los demás elementos que lo integran como son: la clase de tributo, los objetivos que se buscan financiar, el manejo y control del mismo, las tarifas, el límite de los recaudos, etc., se mantienen intactos.

En este orden de ideas, forzoso es admitir que la regulación de la materia que aprobó finalmente el Senado en su plenaria, fue objeto de debate en la cámara. Y al existir discrepancias entre los textos aprobados en dichas corporaciones se justificaba la intervención de la comisión de mediación para conciliarlas.

Así, entonces, con la mediación de la comisión de conciliación, y la aprobación por las plenarias del informe de ésta, se cumplió cabalmente el trámite del proyecto de ley.

Es de anotar que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la Corte Suprema de Justicia, cuando tenía a su cargo el control de constitucionalidad, sostuvo que con fundamento en el principio de identidad un proyecto de ley debía ser exactamente el mismo en las diferentes instancias de su trámite. Sin embargo, la situación varió fundamentalmente a raíz de la expedición de la Constitución de 1991, cuyas normas admiten la posibilidad de que en las plenarias de las cámaras se puedan introducir modificaciones a un proyecto, siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida. Y el problema relativo a las discrepancias entre lo aprobado en una y otra cámara se resolvió con la previsión contemplada en el artículo 161, que mediante las comisiones accidentales que deben preparar el texto unificado que supere las diferencias acaecidas, que requiere ser aprobado por las plenarias de cada cámara, busca remediar aquéllas y darle la necesaria unidad normativa al proyecto.

En las circunstancias anotadas, resulta infundada la objeción de la Presidencia de la República objeto de análisis, y por consiguiente exequible el proyecto, porque los procedimientos surtidos ante el Congreso en los aspectos señalados, se adecuan a los preceptos de los artículos 157 y 161 de la Constitución.

2.2. Segunda objeción.

Alude a la violación del artículo 355 de la Constitución, en virtud de que el proyecto crea un tributo en beneficio de instituciones hospitalarias, algunas de las cuales son de carácter privado.

La Corte ha entendido la prohibición constitucional de decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, no tiene un alcance absoluto.

Por lo tanto, no toda transferencia de recursos o bienes públicos a favor de particulares, sin contraprestación alguna, puede catalogarse como auxilio o donación prohibido, pues cuando la transferencia de aquéllos obedece al cumplimiento de finalidades constitucionales, no se incurre en la violación del precepto del artículo 355.

En efecto, en varias sentencias la Corte se ha pronunciado sobre el alcance de dicha norma, así:

— En Sentencia C-205 de 1995 (3) , dijo:

(3) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

“1. Según la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, la prohibición de decretar auxilios o donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado, sólo tiene las excepciones que la misma Constitución establece o que se derivan de sus normas. Todo subsidio estatal a usuarios de un servicio público o beneficiarios de una inversión pública, necesariamente posee un componente de transferencia de recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata contraprestación, total o parcial, a cargo de éste. A la luz del artículo 355 de la Constitución Política, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado”.

— En Sentencia C-251 de 1996 (4) , expresó:

(4) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

“El Estado puede entonces transferir en forma gratuita el dominio de un bien estatal a un particular, siempre y cuando no se trate de una mera liberalidad del Estado sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre los cuales está obviamente incluida la garantía de los derechos constitucionales. En efecto, la prohibición de los auxilios (C.P., art. 355) debe ser armonizada con el mandato del artículo 146, ordinal 4º, según el cual las cámaras no pueden decretar en favor de particulares erogaciones “que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente”. Puede entonces concluirse que no están prohibidas, porque no son actos de mera liberalidad sino de justicia distributiva, aquellas transferencias que se efectúen con el propósito de satisfacer derechos preexistentes, como sucede con los derechos que consagra la propia Constitución, siempre y cuando esa cesión sea imperiosa para la satisfacción de ese derecho constitucional”.

— Y en la Sentencia C-159 de 1998 (5) manifestó:

(5) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

“3.3. La prohibición de otorgar auxilios admite, no solo la excepción a que se refiere el segundo aparte del artículo 355 superior, sino las que surgen de todos aquellos supuestos que la misma Constitución autoriza, como desarrollo de los deberes y finalidades sociales del Estado con el fin de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país. Estos criterios responden a la concepción del estado social de derecho, el cual tiene como objetivo esencial promover la prosperidad general, facilitar la participación, garantizar los principios y deberes consagrados a nivel constitucional, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden social justo y proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades (6) ”; o como lo ha señalado en otra oportunidad la misma Corte, “El estado social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad” (7) .

(6) Ídem.

(7) Sentencia T-426 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

“Bajo este entendido se explica el otorgamiento de subsidios, avalados por la Corte en diferentes pronunciamientos, a los pequeños usuarios en los servicios públicos domiciliarios (C.P., art. 368), al fomento de la investigación y transferencia de la tecnología; a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras (C.P., art. 65), a la adquisición de predios para los trabajadores agrarios; (C.P., art. 64 a la ejecución de proyectos de vivienda social y a los servicios públicos de salud y educación (C.P. arts. 49 y 67)”.

— Estima la Corte que para resolver la mencionada objeción, en principio, no se requeriría justificar que el tributo en cuestión tiene como fundamento un precepto constitucional específico o contribuye a alcanzar finalidades constitucionales valiosas. Ello es así, porque en el artículo 1º del proyecto de ley se faculta a las asambleas departamentales para crear de modo general la estampilla “pro-hospitales universitarios”, sin concretar específicamente los beneficiarios del tributo, esto es, si son instituciones públicas o privadas, de tal suerte que corresponde a aquellas corporaciones definir en la respectiva reglamentación quiénes, en definitiva resultan favorecidos con dicho tributo. Por consiguiente, aun admitiendo como válida la objeción en el sentido de que el tributo no puede estar destinado a financiar actividades de organismos privados, ello sería irrelevante porque las asambleas podrían, bajo el supuesto de que deben acatar la Constitución y dentro del ámbito de su autonomía, señalar que aquél únicamente puede tener como beneficiarios a los hospitales universitarios públicos y no a los privados.

No obstante, a juicio de la Corte, la estampilla mencionada bien podría, estar dirigida a dar apoyo financiero a todos los hospitales universitarios, porque las actividades que desarrollan éstos, buscan hacer realidad el desarrollo de finalidades sociales deL Estado asociadas a la prestación de los servicios públicos y a la efectividad de derechos fundamentales y prestacionales, como son los de salud y la educación.

Es evidente, que la actividad que desarrollan dichos hospitales responde a cometidos públicos que constituyen finalidades sociales del Estado, concretamente previstos en los artículos 67, 69 inciso 3º, 70 y 71 de la Constitución.

En cuanto a los hospitales universitarios privados considera la Corte que son instituciones de utilidad común que persiguen finalidades de interés público y social en lo relativo a la formación universitaria y a la prestación de servicios de salud que benefician a sectores importantes de la comunidad; por lo tanto, el tributo sería de beneficio colectivo y no particular. En tal virtud, podría pensarse que, en principio, el beneficio del tributo podía extenderse a los mencionados hospitales.

No obstante lo anterior, considera la Corte que con el fin de preservar la plena vigencia de la Constitución y asegurar que los recursos públicos no se desvíen hacia finalidades diferentes a la atención de los cometidos a cargo de las entidades públicas (arts. 136, num. 4º y 355), la solución que se juzga más adecuada en este caso es la de dar aplicación al inciso final del artículo 355, cuando con el tributo se busque la financiación de los hospitales universitarios privados.

Por lo anterior, se declarará fundada la objeción e inexequible el proyecto en relación con el aspecto analizado y corresponderá al Congreso, mediante la aplicación del artículo 167 de la Constitución, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte.

2.3. Tercera objeción.

Esta objeción se concreta en el sentido de que el artículo 7º del proyecto de ley asigna a las contralorías departamentales una competencia que constitucionalmente no les corresponde.

El artículo cuestionado asigna a las secretarías de hacienda departamentales y a las tesorerías municipales el recaudo del producido de las estampillas y responsabiliza a las contralorías departamentales, no solo del control fiscal de dichos recaudos, sino de su traslado (se entiende que a los beneficiarios).

Según el artículo 272 de la Constitución, la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. El inciso 5º de esta disposición señala que los contralores departamentales, municipales y distritales ejercen, en el ámbito de su jurisdicción, funciones similares a las que la Constitución le atribuye al Contralor General de la República.

Desde esta perspectiva resulta claro que la función que le asigna el artículo 7º del proyecto a las contralorías departamentales de trasladar los recursos provenientes de las estampillas, no corresponde a las competencias propias de estos organismos, que esencialmente tienen que ver con el control de la gestión fiscal de los responsables del manejo de los recursos o bienes públicos.

La afirmación anterior resulta válida, si se considera que el control fiscal, es la función pública de vigilancia que ejercen la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, distritales y municipales, sobre el manejo por la administración y los particulares, cuando a ello hubiere lugar, de recursos o bienes del Estado.

No cabe duda entonces, que la responsabilidad impuesta por el artículo 7º del proyecto de ley sobre el traslado de los recursos provenientes de las estampillas a las contralorías departamentales, constituye una atribución extraña dentro del haz de competencias de estos organismos, con lo cual se vulnera el artículo 272 de la Constitución.

No obstante lo anterior entiende la Corte que todo el problema se reduce a una mala redacción de la norma, por las siguientes razones:

El recaudo del producido de la estampilla corresponde a las tesorerías departamentales y municipales, quienes deben hacer la transferencia de los correspondientes recursos a los hospitales universitarios. En tal virtud, es obvio que el control fiscal recae no solo sobre la actividad del recaudo sino también sobre el hecho de la transferencia de dichos recursos a sus beneficiarios.

Por las razones anteriores la Corte declarará fundada la objeción y por consiguiente inexequible la expresión “así como su correspondiente traslado” del artículo 7º del proyecto de ley, y dispondrá que el Congreso dé aplicación al artículo 167 de la Constitución.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. DECLARAR INFUNDADAS las objeciones formuladas por el Presidente de la República contra el proyecto de ley 120 de 1998 cámara, 9ª de 1999 Senado, por la alegada violación de los artículos 157, 161 y 355 de la Constitución, y por consiguiente, declarar EXEQUIBLE el proyecto.

2. DECLARAR FUNDADAS las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la República contra el proyecto de ley 120 de 1998 cámara, 9ª de 1999 Senado, en relación con la violación de los artículos 136-4, 267, 355 y 372 de la Constitución. Por consiguiente, en los términos de la parte motiva de esta sentencia se declara INEXEQUIBLE el proyecto y, específicamente, su artículo 3º en el aparte que dice “así como su correspondiente traslado”.

3. Remítase el expediente legislativo y copia de esta sentencia al señor presidente del Congreso de la República, con el fin de que se dé cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 167 de la Constitución y 33 del Decreto 2067 de 1991.

Cópiese, notifíquese y comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

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