Sentencia C-923 de noviembre 18 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Ref: Expedientes D-2507, D-2512, D-2522, D-2530 y D-2531 (acumulados).

Actores: Hernán Antonio Barrero Bravo, Orlando Pacheco Coronado, Jorge Arango Mejía, Godfrey Correa, Humberto Alfonso Bertieri, Luis Alberto Cáceres Arbeláez.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 y los artículos 160, 161, 162, 163, 164, 165 y 166 del Decreto 1122 de 1999.

Santafé de Bogotá D.C., dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y nueve.

(...).

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en los Diarios Oficiales Nº 43.458, del 29 de diciembre de 1998 y Nº 43622 del 29 de junio de 1999, respectivamente, y se subraya lo demandado:

“LEY 489 DE 1998

(Diciembre 29)

“Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política se dictan otras disposiciones”.

(...).

ART. 120.—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expedida con fuerza de ley para:

1. Suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades, organismos y dependencias de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, esto es, consejos superiores, comisiones de regulación, juntas y comités: ministerios y departamentos administrativos; superintendencias; establecimientos públicos; empresas industriales y comerciales del Estado; unidades administrativas especiales; empresas sociales del Estado; empresas estatales prestadoras de servicios públicos; institutos científicos y tecnológicos; entidades de naturaleza única y las demás entidades y organismos administrativos del orden nacional que hayan sido creados o autorizados por la ley.

2. Disponer la fusión, escisión o disolución y consiguiente liquidación de sociedades entre entidades públicas, de sociedades de economía mixta, de sociedades descentralizadas indirectas y de asociaciones de entidades públicas, en las cuales exista participación de entidades públicas del orden nacional.

3. Dictar el régimen para la liquidación y disolución de entidades públicas del orden nacional.

4. Suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública.

5. Revisar y ajustar las normas del servicio exterior y la carrera diplomática.

6. Modificar la estructura de la Contraloría General de la República, determinar la organización y funcionamiento de su auditoría externa; suprimir, fusionar, reestructurar, transformar o liquidar el Fondo de Bienestar Social de que trata la Ley 106 de 1993, determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleados de la Contraloría General de la República, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto; y dictar las normas sobre la carrera administrativa especial de que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes a su régimen personal.

7. Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación y de la Procuraduría General de la Nación; determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de sus servidores públicos, crear, suprimir y fusionar empleos en dichas entidades; modificar el régimen de competencias interno y modificar el régimen de carrera administrativa previsto para los servidores de tales entidades.

PAR. 1º—Las facultades extraordinarias conferidas por el presente artículo, se ejercitarán por el gobierno con el propósito de racionalizar el aparato estatal, garantizar la eficiencia y la eficacia de la función administrativa y reducir el gasto público.

PAR. 2º—El acto que ordene la fusión, supresión o disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades fusionados, suprimidos o disueltos, la titularidad y destinación de bienes o rentas, y la forma en que se continuarán ejerciendo los derechos, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable; la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia contenidas en la Ley 443 de 1998, la situación de los servidores públicos vinculados a ellas.

PAR. 3º—En ejercicio de las facultades conferidas por el presente artículo el Presidente de la República no podrá modificar códigos, leyes estatutarias, orgánicas y aquéllas de que trate el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política. Igualmente, en ejercicio de estas facultades, el Presidente de la República no podrá fusionar o suprimir entidades u organismos creados o previstos por la Constitución Política. Así mismo, salvo lo previsto en los numerales 6º y 7º, el ejercicio de las facultades; que se confieren en el presente artículo, no incluye los órganos, dependencias o entidades a las cuales la Constitución Política le reconoce un régimen de autonomía.

PAR. 4º—Las facultades de que tratan los numerales 6º y 7º del presente artículo serán ejercidas una vez oído el concepto del Contralor General de la República, del Fiscal General de la Nación y del Procurador General de la Nación, en lo relativo a sus respectivas entidades.

PAR. 5º—Por virtud de las facultades contenidas en el presente artículo el gobierno no podrá crear ninguna nueva entidad u organismo público del orden nacional. En tal sentido se considera que se crea una entidad nueva cuando quiera que la resultante del ejercicio de las facultades persiga objetivos esencialmente distintos de aquéllos originalmente determinados por el legislador para la entidad o entidades respectivas”.

“DECRETO 1122 DE 1999

(Junio 26)

“Por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe”.

Registro de instrumentos públicos y notariado.

ART. 160.—Función pública registral. La función pública del registro de instrumentos públicos podrá ser ejercida por las cámaras de comercio del país, dentro del año siguiente a la expedición de este decreto. En subsidio podrá estar a cargo de otros sujetos de derecho privado escogidos mediante concurso público, o del Estado directamente.

PAR. TRANS.—La Superintendencia de notariado y registro continuará ejerciendo el servicio público de registro de instrumentos públicos, hasta tanto entre a operar dicha función a cargo de los particulares.

Todo lo anterior se regirá por lo dispuesto en el capítulo XVI de la Ley 489 de 1998.

ART. 161.—Sistema de registro. Con el fin de facilitar a los usuarios el acceso al servicio registral, el Gobierno Nacional velará por el establecimiento de un sistema nacional para el registro de instrumentos públicos, con base en tecnología de punta, que permita la interconexión y consiguiente unificación de las diferentes oficinas de registro del país. El gobierno dispondrá lo referente a la financiación del establecimiento, adecuación, funcionamiento y mantenimiento del sistema unificado de registro.

ART. 162.—Financiación. Excluidos los recursos destinados a la financiación de inversiones para la construcción, adecuación y dotación de los despachos judiciales y de establecimientos de reclusión, de los ingresos provenientes de los derechos por registro de instrumentos públicos y otorgamiento de escrituras destinados a la Superintendencia de Notariado y Registro por la Ley 55 de 1986, el Consejo Directivo de la Superintendencia destinará un monto para la financiación de las funciones de inspección y vigilancia a su cargo y otro monto para la financiación de la prestación del servicio público registral. Los excedentes, de haberlos, serán asignados por partes iguales a inversión en despachos judiciales y establecimientos carcelarios.

PAR.—De ser ejercida la función registral por las cámaras de comercio u otros sujetos de derecho privado, los recursos provenientes de los derechos por registro de instrumentos públicos serán administrados por éstas o aquéllos. Tales recursos, hasta la concurrencia de los costos totales de operación, que incluyen la remuneración por la prestación del servicio, serán de las cámaras de comercio o de otros sujetos particulares, según el caso, para asegurar la óptima financiación del mismo.

Para el primer año, el Gobierno Nacional, previo acuerdo con las cámaras de comercio u otros sujetos de derecho privado que asuman el servicio, estimará el costo total de la operación del registro en que incurra, teniendo en cuenta la expedición de certificados y demás actuaciones administrativas originadas en estas función, la amortización de las inversiones en que incurran en el montaje y puesta en marcha de este servicio, tales como edificaciones, adecuación de oficinas, infraestructura y tecnología, y una remuneración por la prestación del servicio. Al término del primer año, se ajustarán la diferencia entre el costo estimado y el costo real total de operación, bien que el administrador gire a la superintendencia la suma excedente, o que la superintendencia reconozca y gire al administrador la suma faltante con cargo a los recursos del numeral 3º de este artículo.

Finalizado el primer año, el Gobierno Nacional fijará el porcentaje de cada uno de los derechos registrales que corresponderán a la cámaras de comercio o al prestador particular, cuidando de garantizar la óptima y eficiente prestación del servicio.

ART. 163.—Archivos. El Gobierno Nacional mediante reglamentación que expedirá para el efecto, determinará la forma de transferir a la entidad prestadora de la función pública registral, los sistemas de información debidamente adecuados para el año 2000, archivos físicos y magnéticos, folios y toda documentación a cargo de las oficinas de registro de la Superintendencia de Notariado y Registro.

ART. 164.—Procedimientos administrativos. Todas las actuaciones y procesos administrativos que se encuentren en curso a la fecha de traslado de la función registral a las cámaras de comercio o a los sujetos de derecho privado, deberán culminarse por la Superintendencia de Notariado y Registro.

ART. 165.—Régimen laboral. Cuando la función pública del registro de instrumentos públicos, sea ejercida por las cámaras de comercio del país u otro sujeto de derecho privado el régimen laboral aplicable a sus empleados será el de derecho privado que regula las relaciones de carácter particular.

ART. 166.—Procedimiento de registro.

El artículo 94 del Decreto 2150 de 1995.

“Para el registro de instrumentos públicos se presentará el formato de registro que para tal efecto elabore la Superintendencia de Notariado y Registro, debidamente diligenciado por el notario ante el cual se haya otorgado la escritura pública, donde consten los elementos básicos del negocio jurídico relevantes para su inscripción.

El referido formato, síntesis del instrumento público notarial, hará parte integral del mismo, llevará las firmas de los otorgantes, y su veracidad y exactitud será responsabilidad de los notarios. No tendrá efectos jurídicos negociables y su valor se limitará a los efectos del registro. No representará costo adicional para los otorgantes””.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4º y 5º de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre las demandas de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una ley expedida por el Congreso de la República y un decreto expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas con base en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política.

2. La cosa juzgada constitucional en relación con el artículo 120 de la Ley 489 de 1998.

El señor procurador en su vista fiscal, según lo relatado, ha puesto de presente que mediante sentencia C-702 del presente año esta corporación declaró la inconstitucionalidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, disposición demandada dentro del presente proceso, por lo que habrá de estarse a lo resuelto en dicha providencia.

En efecto, allí se expresó como fundamento de la decisión:

“Así pues, se incurrió en un vicio que no sólo tiene que ver con la forma sino con el contenido material o de fondo de la función legislativa que le corresponde al Congreso de la República, como órgano soberano de la representación popular. Tal falencia hace que el artículo 170 de la Ley 489 de 1998 que se revisa sea inexequible, por ser contrario a la letra y al espíritu de la Constitución Política.

Por ello, la Corte Constitucional lo declara inexequible a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998, por cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades extraordinarias al ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca.

Al adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir efecto alguno”.

3. La inconstitucionalidad por consecuencia de las disposiciones acusadas del Decreto 1122 de 1999.

De otra parte, en relación con los artículos 160, 161, 162, 163, 164, 165 y 166 del Decreto 1122 de 1999, es necesario determinar si es procedente la aplicación de la llamada “inconstitucionalidad por consecuencia” y si para tal efecto es pertinente efectuar la integración de la unidad normativa con el resto de las disposiciones que integran el Decreto 1122 de 1999.

De conformidad con su encabezamiento, el Decreto 1122 de 1999 “por el cual se dicta normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la administración pública y fortalecer el principio de la buena fe”, fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4º del artículo 120 de la Ley 489 de 1998. Esta última disposición, en efecto, autorizaba al presidente para expedir normas con fuerza de ley para “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública”.

Por lo anterior, es claro que la fuente normativa directa e inmediata de las disposiciones contenidas en el Decreto 1122 de 1999 es la autorización extraordinaria otorgada por el legislador en la norma legal declarada ya como inconstitucional por esta corporación.

La Corte de manera general ha señalado que se configura una “inconstitucionalidad consecuencial” cuando en los casos de decretos con fuerza de ley, derivados ya sea de la declaratoria del estado de emergencia o del ejercicio de facultades extraordinarias, ha recaído un pronunciamiento de inconstitucionalidad sobre el decreto que declara el estado de emergencia o sobre la norma legal de autorizaciones extraordinarias(1). De manera específica también la Corte se ha pronunciado sobre decretos expedidos en uso de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 y ha dado aplicación a la figura de la inconstitucionalidad consecuencial al declarar la inexequibilidad de los Decretos 110 de 1999 y 1155 de 1999, expedidos con base en las mismas facultades, en las sentencias C-845 de 1999(2) y C-870A de 1999(3), respectivamente.

Así mismo, en las sentencias en cita, la corporación, en armonía con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489, que se expidió con efectos desde la fecha de promulgación de la misma, decidió que la inexequibilidad de los decretos dictados en ejercicio de las facultades extraordinarias “por obvias razones de unidad normativa”, debía proferirse con efectos desde la fecha de promulgación, como quiera que fueron expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias declaradas inconstitucionales a partir del acto mismo de su concesión, precisamente por estimar que al haber sido otorgadas en forma viciada, nunca nacieron a la vida jurídica. Discurrió así la Corte:

“4. La procedencia de la unidad normativa es aún más clara si se tiene en cuenta que la sentencia C-702 de 1999 declaró la inconstitucionalidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, a partir de su fecha de promulgación, lo cual significa que, una vez notificada esa sentencia, y debido a su carácter retroactivo, es evidente que todos los decretos extraordinarios expedidos con fundamento en ese artículo cesan de producir efectos, debido a su incompatibilidad manifiesta con la Constitución (C.P., art. 4º). Así, es cierto que esos decretos siguen formalmente haciendo parte del ordenamiento jurídico, pues no han sido derogados por una norma posterior, ni ha recaído sobre ellos una sentencia de inconstitucionalidad con efectos erga omnes. Sin embargo, una vez notificada la sentencia C-702 de 1999, la inconstitucionalidad de esos decretos extraordinarios es evidente, pues el efecto retroactivo de esa sentencia implica que tales decretos carecen de cualquier norma habilitante, esto es, no tienen una causa jurídica que los sustente. En efecto, el presidente sólo puede ejercer funciones legislativas con base en una norma que lo habilite para tal efecto, como puede ser una ley de facultades extraordinarias o la declaración de un estado de excepción. Por ende, si desaparece, o nunca ha existido esa norma condición que habilita al presidente a ejercer funciones legislativas, entonces es obvio que los decretos leyes o los decretos legislativos son manifiestamente inconstitucionales, por carecer de cualquier fundamento jurídico. Esos decretos no son entonces normas legales sino en apariencia, por lo cual deben entonces ser inaplicados por las autoridades estatales (C.P., art. 4º), y no sólo por las judiciales sino también por las administrativas puesto que, como esta corporación ya lo precisó, la excepción de inconstitucionalidad, cuando es palmaria, debe también ser invocada por las autoridades administrativas. Dijo al respecto la sentencia C-069 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara:

“Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa la incompatibilidad entre las mismas por parte de las autoridades con plena competencia para ello.

Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitución en forma manifiesta no queda anulada o declarada inexequible pues esta función corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la norma de normas (C.P., arts. 237 y 241).

Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares “salvo norma expresa en contrario” como lo señala la primera parte del artículo 66 del Decreto 01 de 1984 también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4º de la Carta ya citado, que ordena —se repite— que “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”, sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6º de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones””. (Sent. C-870A/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

4. La unidad normativa de las disposiciones demandadas con el resto del Decreto 1122 de 1999.

Si bien es cierto que en el presente proceso la acción se encaminó contra algunas disposiciones y no contra la totalidad del Decreto 1122, la Corte habrá de conformar la unidad normativa y declarar la inexequibilidad de todo el decreto siguiendo la orientación que sobre el particular ha adoptado esta corporación.

Al respecto, en la reciente decisión sobre las normas del Decreto 1155 de 1999, expedido, precisamente, con fundamento en las mismas facultades extraordinarias que aquí se analizan, también precisó la Corte(4):

“Esta corporación considera que esa declaración de inexequibilidad debe proyectarse sobre todo el Decreto 1155 de 1999, del cual forma parte la norma acusada, en virtud de la figura de la unidad normativa, prevista por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991. Así, es cierto que, como lo ha señalado insistentemente esta Corte(5), esta figura es de operancia excepcional, ya que a esta corporación no le corresponde registrar oficiosamente la constitucionalidad de todo el ordenamiento legal sino únicamente analizar aquellas disposiciones demandadas por los ciudadanos (C.P., art. 241). Sin embargo, en el presente caso, la unidad normativa es evidente, pues todo el Decreto 1155 de 1999 se encuentra afectado por exactamente el mismo vicio que el artículo 89 acusado, a saber, que carece de todo fundamento jurídico debido a la declaración de inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998 por la sentencia C-702 de 1999.

(...).

En tales circunstancias, si es obvio que a partir de la notificación de la sentencia C-702 de 1999, los decretos-leyes expedidos con base en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, son inaplicables, por ser manifiestamente inconstitucionales (C.P., art. 4º), no tendría ningún sentido jurídico que se mantuvieran formalmente en el ordenamiento los artículos no acusados del Decreto 1155 de 1999, por no haber sido expresamente acusados, cuando es obvio que, de manera protuberante, carecen de toda eficacia jurídica, por cuanto ha desaparecido del ordenamiento la norma que les servía de base”.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-702 de 1999 que declaró la inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, a partir de la fecha de promulgación de ésta.

2. Declarar INEXEQUIBLE, a partir de la fecha de su promulgación, el Decreto 1122 del 26 de junio de 1999, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Ver, entre otras, las sentencias C-448 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-127 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(2) M.P. Fabio Morón Díaz.

(3) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(4) Ver Sentencia C-870A de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(5) Ver, entre otras, las sentencias C-221 de 1997 y C-320 de 1997.

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