Sentencia C-924 de septiembre 6 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-924 de 2005 

Ref.: expediente D-5683

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º (parcial) de la Ley 923 de 2004, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”.

Actor: José Luis Herrera Gómez

Bogotá, D.C., seis de septiembre de dos mil cinco.

II. Norma demandada

A continuación se transcribe la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 45.777 de diciembre 30 de 2004, resaltando el aparte demandado:

“LEY 923 DE 2004

“Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”.

ART. 6º—El Gobierno Nacional deberá establecer el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad desde el 7 de agosto de 2002, de acuerdo con los requisitos y condiciones de la presente ley.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una ley de la República.

2. El asunto bajo revisión.

De acuerdo con la demanda que se ha presentado, debe la Corte determinar si es contraria a la Constitución la disposición contenida en el artículo 6º de la Ley 923 de 2004, conforme a la cual, dentro del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, el Gobierno Nacional deberá establecer el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia originadas en hechos en misión del servicio o simple actividad, de acuerdo con los requisitos y condiciones previstos en esa ley, desde el 7 de agosto de 2002.

Para el demandante la expresión “desde el 7 de agosto de 2002” contenida en la disposición acusada resulta contraria al principio constitucional de igualdad (C.P. art. 13) porque los militares y policías que hayan sido afectados gravemente en su salud y en su capacidad laboral con anterioridad al siete de agosto de 2002, no obstante estar en igualdad de condiciones fácticas y jurídicas que aquellos que resultaron lesionados con posterioridad a esa fecha, no se beneficiarían del nuevo régimen, que, a diferencia del anterior, contempla una pensión por incapacidad permanente parcial de entre el 50% y el 75% . En su criterio, mientras no se haya vencido el término de prescripción de las mesadas previsto en las normas reglamentarias, todos aquellos que presenten ese nivel de incapacidad deben acceder a la pensión de acuerdo con el régimen previsto en la Ley 923 de 2004. Lo contrario, estima, no solo resulta contrario a la igualdad, sino que vulnera los derechos a la dignidad humana, la salud y la familia de los policías y militares afectados, y desconoce el imperativo un orden jurídico materialmente justo.

Quienes intervienen por los ministerios de la Protección Social y de Defensa Nacional y por el comando general de las Fuerzas Militares, coinciden en señalar que la norma se expidió en desarrollo de la libertad de configuración de legislador; que la misma rige hacia el futuro, sin que, por consiguiente se afecten los derechos adquiridos con anterioridad a su vigencia, y que, con criterios de equidad, el legislador podía disponer un efecto retroactivo, para proteger a personas que de una manera próxima a la fecha de vigencia de la ley hubiesen sido afectadas por incapacidad en las condiciones en ella previstas, para lo cual se tuvo en cuenta consideraciones presupuestales y el nuevo entorno que en materia de seguridad se impuso como consecuencia de la expedición de la Ley 812 de 2003, por medio de la cual se adoptó el plan de desarrollo para el período 2002 - 2006 y que contiene los lineamientos del programa de seguridad democrática.

Quien interviene a nombre de la Universidad Libre expresa que la expresión demandada no es contraria a la Constitución, puesto que en la propia ley se dispone que el gobierno deberá, en todo caso, respetar los derechos adquiridos.

Para el Ministerio Público, por el contrario, la disposición acusada resulta violatoria de la Constitución, porque consagra un beneficio para un grupo de personas excluyendo a otras que se encuentran en las mismas condiciones, sin que exista un criterio razonable o proporcional para la exclusión.

Con base en los anteriores planteamientos se tiene que la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico:

¿Resulta contrario al principio de igualdad que el legislador, al establecer el marco dentro del cual el Gobierno Nacional deberá fijar el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, haya dispuesto un efecto retroactivo para el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad, solo a partir del 7 de agosto de 2002?

3. Antecedentes y alcances de la disposición acusada.

Para una mejor compresión del problema de constitucionalidad que habrá de abordarse en este caso, resulta preciso determinar el alcance de la disposición demandada, lo cual puede hacerse estableciendo cuál es la situación jurídica que en materia del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública se presenta de acuerdo con lo que en ella se establece y cuál sería esa situación si tal disposición no se hubiese incorporado al ordenamiento jurídico.

Se acude a esta aproximación del problema por dos razones: primero, porque, como se puede apreciar al revisar el trámite del correspondiente proyecto de ley, la disposición acusada no estaba presente en el proyecto original, fue incorporada en el curso de los debates en el Congreso y tiene un contenido de regulación autónomo y separable del propio del resto de la ley, y, segundo, porque, tanto en la demanda, como en la intervención del señor Procurador General de la Nación —que se pronuncia por la inexequibilidad del aparte acusado— se asume que, suprimida la expresión demandada, el régimen de la Ley 923 se aplicaría no solo a quienes a partir de la misma se sitúen en sus supuestos de hecho, sino también a la totalidad de los miembros de la fuerza pública que por hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad, hayan sufrido invalidez entre el 50% y el 75% con anterioridad a la vigencia de la ley.

La Ley 923 de 2004 se expidió con el objeto de fijar las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19 literal e) de la Constitución Política.

A ese efecto, el Gobierno Nacional, a través de los ministros de Defensa Nacional, de Hacienda y Crédito Público, y de Protección Social, presentó un proyecto de ley (2) en cuya exposición de motivos se puso de presente que de acuerdo con la Constitución a los miembros de la fuerza pública les corresponde un régimen prestacional especial, que debe ser reglamentado por el gobierno, a partir de la ley marco que sobre la materia se expida por el Congreso. Se agregó en la exposición de motivos que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le habían sido conferidas para ello, había expedido el Decreto 2070 de 2003, por medio del cual se reformaba el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, pero que, sin embargo, dicho decreto había sido declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-432 de 2004, “… dejando a partir de ese momento sin piso jurídico el otorgamiento de pensión de invalidez o sustitución de la misma, pensión de sobrevivientes y asignación de retiro, a los miembros de la fuerza pública…”, razón por la cual se consideraba “… de imperiosa necesidad regular lo concerniente a las normas, criterios y objetivos que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública”.

El proyecto presentado por el gobierno se encontraba contenido en dos títulos, el primero de los cuales contenía los alcances, objetivos y criterios del régimen de pensiones y asignación de retiro del personal de la fuerza pública, y el segundo referido a los artículos que establecen el marco pensional y asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública. En el articulado propuesto no figuraba el actual artículo 6º de la ley, y en materia de vigencia simplemente se disponía que “La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias” (3) .

La exposición de motivos concluía señalando que “… de conformidad con lo dispuesto en el artículo séptimo de la Ley 819 de 2003, el presente proyecto es compatible con el marco fiscal de mediano plazo y los costos fiscales que se pueden generar con la expedición de los decretos que la desarrollen se encuentren previstos”.

El proyecto, con algunas modificaciones, fue aprobado en primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, sin que, hasta ese momento se hubiese incorporado la disposición del artículo sexto. Durante el segundo debate, en la plenaria de la Cámara de Representantes, se presentó una proposición aditiva, que fue aprobada, con el siguiente tenor:

Artículo nuevo. El Gobierno Nacional podrá establecer el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia originadas en hechos ocurridos en misión del servicio, desde el 7 de mayo del 2004, de acuerdo con los requisitos y condiciones de la presente.

Quien presentó la proposición la sustentó señalando que “… como se cayó el régimen que permitía que los soldados y los militares que sufrieran alguna lesión en combate o que murieran, pudieran quedar amparados los sobrevivientes en caso de muerte o los lesionados, esta proposición busca que el gobierno pueda retroactivamente reconocer esas situaciones, porque hay varios que están hoy afectados sin pensión (4) ”.

Ese texto fue aprobado en los mismos términos en la Comisión Séptima del Senado y fue luego modificado en la plenaria de esa corporación, para establecer que, la fecha a partir de la cual el reconocimiento de las pensiones se haría en las condiciones de la nueva ley, sería el 7 de agosto de 2002. La comisión de conciliación que se reunió conforme a lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución, acordó mantener el texto aprobado en la plenaria del Senado, y así fue definitivamente aprobado el proyecto de ley.

El objetivo de esa adición fue el de que las previsiones del nuevo régimen contenido en el proyecto de ley se aplicasen no solo hacia el futuro, sino que beneficiasen también a quienes se hubiesen situado en los supuestos de hecho de la norma a partir de la fecha señalada por el legislador, esto es, el siete de agosto de 2002. En ausencia de esa previsión la norma se sujetaría al régimen general de vigencia de la ley en el tiempo y, en este caso, a la expresa disposición conforme a la cual la ley empezaría a regir a partir de la fecha de su promulgación. Esto es, en ausencia del contenido normativo acusado, el régimen de pensiones por invalidez previsto en la Ley 923 de 2004 se aplicaría solamente a quienes a partir de la vigencia de la misma se situasen dentro de sus supuestos de hecho. Dicha ley no tendría efecto retroactivo, el cual, salvo cuando proceda el principio de favorabilidad, solo se produce por decisión del legislador y siempre y cuando no se afecten situaciones jurídicas consolidadas conforme a leyes anteriores.

En este contexto es claro que la norma acusada no establece una limitante para la aplicación del nuevo régimen de pensiones por invalidez de los miembros de las fuerza armadas, como sostiene el demandante, sino que, por el contrario, su alcance es el de ampliar la cobertura de la ley, que en ausencia de dicha previsión, solo regiría hacia el futuro.

De este modo, el problema jurídico que se desprende de la demanda puede descomponerse en dos cuestiones distintas:

a. ¿Resulta inconstitucional que la ley por medio de la cual se establece un nuevo marco de referencia para que el gobierno establezca el régimen especial de pensiones por invalidez de los miembros de las fuerzas armadas rija solo hacia el futuro y no cobije a las personas que se encuentren en condiciones de invalidez de entre el 50% y el 75% por hechos ocurridos con anterioridad a su vigencia?

b. ¿Resulta contrario a la igualdad que el legislador, al establecer un efecto retroactivo para la ley, hubiese fijado como fecha para el efecto el siete de agosto de 2002, sin que, por consiguiente, tal retroactividad resulte aplicable a todos los integrantes de la fuerza pública que, con anterioridad a esa fecha, hubiesen perdido su capacidad laboral por hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad?

4. No es contrario a la igualdad el establecimiento de un nuevo régimen pensional, más favorable, que no resulte aplicable a las situaciones ocurridas con anterioridad a la ley que lo establece.

La primera dimensión del problema de constitucionalidad que se ha planteado en este proceso ya ha sido abordada por la Corte Constitucional. En efecto, en la Sentencia C-434 de 2003 (5) , la Corte, al pronunciarse sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Ley 447 de 1998, por medio de la cual se establecía una pensión vitalicia y otros beneficios a favor de parientes de personas fallecidas durante la prestación del servicio militar obligatorio, señaló que no podía decirse que el aparte normativo entonces demandado, que establecía que el nuevo régimen allí establecido se aplicaría “[a] partir de la vigencia de la presente ley”, resultaba contrario a los derechos de los beneficiarios de quienes por razón de la prestación del servicio militar obligatorio hubiesen fallecido antes del 23 de julio de 1998, fecha en que empezó a regir la nueva ley.

Puso de presente la Corte que el problema remitía a la consideración de dos regímenes jurídicos diferentes, puesto que el anteriormente vigente consagraba una indemnización a los beneficiarios de los soldados y grumetes que fallecían a causa de las heridas o accidente aéreo en combate o por acción directa del enemigo, bien sea en conflicto armado internacional o en mantenimiento del orden público, al paso que el que se establecía en la ley demandada no consagraba una indemnización sino una pensión a favor de tales beneficiarios.

Puntualizó la Corte que en ambos casos el ordenamiento jurídico había previsto unos instrumentos de protección para los familiares de quienes falleciesen o hubiesen fallecido por razón de la prestación del servicio militar obligatorio y que cosa distinta era que el legislador hubiese “… reconsiderado el régimen inicialmente consagrado y que frente a unos nuevos condicionamientos haya estimado insuficiente la indemnización en él consagrada (6) ”. Agregó la corporación que el solo hecho de que se haya variado el régimen inicialmente previsto y se haya optado por unas condiciones distintas, que “… no se hayan extendido a los vinculados por ese régimen, no torna inexequible esa nueva normatividad (7) ”. Concluyó la Corte que los anteriores argumentos mostraban que no existía una vulneración del derecho fundamental de igualdad. “Simplemente se está ante supuestos fácticos ocurridos en tiempos diferentes y sometidos a regímenes jurídicos también distintos. Y es claro que cada uno de esos supuestos debía y debe regirse por el régimen jurídico vigente y aplicable al tiempo de su ocurrencia (8) ”.

La doctrina constitucional sentada en esa sentencia resulta plenamente aplicable al problema que en esta oportunidad estudia la Corte, porque lo que ahora se cuestiona es que el nuevo régimen para el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia de los integrantes de la fuerza pública originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad, no se aplique de manera retroactiva a quienes estaban vinculados al régimen anterior a la ley.

Cabe anotar que la Corte Constitucional, en diversas oportunidades se había pronunciado sobre el régimen pensional de los integrantes de la fuerza pública, tal como estaba consagrado antes de la expedición de la Ley 923 de 2004, para señalar que el mismo, en cuanto consagraba unas condiciones para acceder a las pensiones de invalidez o de sobrevivencia distintas de las previstas en el régimen general de la seguridad social, no resultaba contrario al principio de igualdad (9) . De este modo la inconstitucionalidad que se propone por el actor se orienta a que se declare que, por un imperativo del principio constitucional de igualdad, los integrantes de la fuerza pública o sus beneficiarios cuya situación jurídica estaba vinculada al régimen pensional previo a la Ley 923 de 2004, tienen derecho de acceder a la pensión en las condiciones en ella previstas.

Para el demandante, al excluir del ámbito de la nueva ley a los integrantes de la fuerza pública que con anterioridad a su vigencia hubiesen perdido su capacidad laboral en un porcentaje de entre el 50% y el 75%, se lesiona la igualdad porque se da un tratamiento distinto a personas que se encuentran en igualdad de condiciones fácticas y jurídicas. Sin embargo esa apreciación es equivocada, puesto que entre los dos conjuntos de sujetos entre los cuales se plantea la comparación hay una diferencia en las circunstancias fácticas que tiene consecuencias jurídicas. El momento en el que ocurren los hechos que dan lugar a la pensión es determinante del régimen jurídico aplicable. Se trata, por consiguiente, de conjuntos de sujetos sometidos a regímenes jurídicos distintos y cuya situación, en cada caso, debe resolverse con sujeción al régimen vigente en el momento en el que ella se presente. Quienes con anterioridad a la promulgación de la Ley 923 de 2004 hubiesen perdido parcialmente su capacidad laboral por actos de misión del servicio o en simple actividad, tenían, para el momento en el que la nueva ley empezó a regir, una situación jurídica consolidada, la cual no puede verse afectada por leyes posteriores. En principio ello significa que tal situación no puede ser desconocida ni desmejorada por la nueva normatividad, pero también que quienes se encuentren en ella no acceden a las condiciones más beneficiosas que en el futuro se establezcan por el legislador para los mismos supuestos fácticos. Esto es, la nueva ley rige hacia el futuro y se aplica a los hechos que ocurran a partir de su vigencia, sin que las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad se vean afectadas por la misma. Por consiguiente, no puede predicarse la igualdad de condiciones jurídicas entre sujetos sometidos a regímenes pensionales distintos.

En la precitada Sentencia C-434 de 2003, la Corte, después de hacer un recuento sobre el régimen general de vigencia de la ley en el tiempo y de precisar la facultad que tiene el legislador para determinar el momento a partir del cual sus prescripciones normativas han de producir efectos, señaló que desconocer esa facultad para afirmar que por virtud del principio de igualdad “… su deber radica en retrotraer el efecto vinculante de sus decisiones al momento mismo de ejercicio del poder constituyente primario (10) equivaldría a consagrar, como regla general, la retroactividad de la ley y no su vigencia hacia futuro (11) ”. Agregó la Corte que “[c]on tal entendimiento se pondría en peligro la estabilidad del sistema jurídico pues reinaría la más absoluta incertidumbre e inseguridad ante el desconocimiento de las leyes futuras que luego se habrían de aplicar a los hechos presentes y pasados”.

Finalmente, puntualizó la Corte que no cabe argumentar que debe aplicarse el principio de favorabilidad en la interpretación de la legislación del trabajo, para promover, en sede de control constitucional, la aplicación retroactiva de la ley laboral, porque en las hipótesis de cambio de régimen en materia prestacional, no existe duda en torno al régimen jurídico aplicable a los supuestos fácticos acaecidos antes de la entrada en vigencia de la nueva ley. Se reitera así, que se trata de situaciones distintas, sujetas a regímenes jurídicos distintos, sin que, por ese solo hecho, pueda predicarse una violación del principio de igualdad, o se imponga la aplicación retroactiva de la ley que se estima consagra condiciones más favorables.

De este modo, en la medida en que con anterioridad a la expedición de la Ley 923 de 2004, el régimen pensional de los integrantes de la fuerza pública consagraba medidas de protección para quienes sufriesen distintos grados de invalidez o para los beneficiarios del personal que falleciese por causa de actos de misión del servicio o en simple actividad, no cabe decir que establecer un nuevo régimen en la materia, en el que se fijen condiciones que puedan considerarse más favorables, y que no se aplique a quienes estaban vinculados por el régimen anterior, resulte contrario al principio de igualdad.

5. La retroactividad en la aplicación de la Ley 923 de 2004, a partir del 7 de agosto de 2002 no es violatoria del principio de igualdad.

La segunda dimensión del problema de constitucionalidad que plantea la demanda remite a la consideración de la fecha a partir de la cual se dispuso sería aplicable el nuevo régimen que se expidiese con base en la Ley 923 de 2004 en materia de pensiones de invalidez y sobrevivencia de los miembros de la fuerza pública.

Durante el trámite del proyecto que concluyó con la expedición de la Ley 923 de 2004, los mencionados efectos retroactivos se plantearon inicialmente como una manera de enfrentar el vacío que se suponía se había creado por efecto de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003. Dicho vacío en realidad no existía, porque en la Sentencia C-432 de 2004 la Corte, de manera expresa, había señalado que “… la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003 y del numeral 3º del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, no implica crear un vacío legal que dejará a los miembros de la fuerza pública sin los presupuestos legales indispensables para garantizar las prestaciones sociales que amparen sus contingencias de tipo pensional”, porque, de acuerdo con las consideraciones que allí se hicieron, se producía “… la reincorporación automática de las normas anteriores que consagraban el régimen de asignación de retiro y de otras prestaciones a favor de los miembros de la fuerza pública, y que había sido derogado por el Decreto 2070 de 2003…”. Sin embargo, la disposición sobre retroactividad se mantuvo en el proyecto, pero con base en consideraciones de equidad. De este modo, no obstante que la Corte Constitucional había señalado en el pasado que la existencia de condiciones diferentes en los regímenes pensionales de la fuerza pública y en el general del sistema de seguridad social no era per se contraria a la igualdad, el legislador estimó que si por virtud del nuevo régimen, se producía una aproximación en las condiciones de los dos sistemas, resultaba razonable permitir que de ello se beneficiasen quienes habían accedido al anterior régimen de protección que ofrecía menores garantías. Es claro que desde esta nueva perspectiva, la fecha que inicialmente se había fijado como punto de partida para la aplicación del nuevo régimen —siete de mayo de 2004—, carecía de relevancia, pues la misma estaba referida al momento a partir del cual se declaró la inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003. Al fijar el siete de agosto de 2002 como fecha partir de la cual se aplicarían las condiciones de la nueva ley, se atendía, por una parte a consideraciones de proximidad, de tal manera que, quienes más recientemente se hubiesen visto situados en los supuestos previstos en la nueva ley pudiesen beneficiarse de las condiciones fijadas en ella, y por otra parte, a las limitaciones de orden presupuestal, que hacían imposible ampliar de manera indefinida la cobertura retroactiva del nuevo régimen.

Tal como se ha señalado, es posible que una ley tenga efectos retroactivos, pero siempre y cuando de ello no se deriven consecuencias lesivas para sus destinatarios (12) . En determinados supuestos, entonces, el legislador puede considerar esa posibilidad, lo cual cae dentro de su ámbito de configuración para establecer la vigencia de la ley, sin que quepa decir, sin embargo, que ello obedece a un imperativo constitucional.

Ese margen de discrecionalidad legislativa no se asimila a la arbitrariedad y, por consiguiente, siempre debe haber una razón suficiente detrás de las opciones legislativas.

En el presente caso se trataba de ampliar la cobertura en el tiempo de un beneficio de contenido prestacional. Tales beneficios, por definición, se encuentran vinculados a las posibilidades financieras del Estado para reconocerlos. La jurisprudencia constitucional ha avanzado en la delimitación del ámbito de los derechos de contenido prestacional y de su carácter progresivo. En este campo, por consiguiente, no cabe una dialéctica de todo o nada, porque siempre es posible avanzar en materia de cobertura y de condiciones y tales avances están supeditados a la capacidad efectiva de asumirlos. El mandato del artículo 48 de la Constitución sobre el carácter progresivo de la seguridad social, comporta que, el Estado, en la medida de lo posible, debe, no solo ampliar la cobertura de los servicios, sino avanzar en el contenido y en la calidad de las prestaciones.

En ese contexto, mientras no se trate de limitaciones que comporten retrocesos, para cuyo establecimiento se requiere la presencia de muy especiales condiciones y de una carga argumentativa muy sólida, es posible que por consideraciones presupuestales, determinados beneficios de contenido prestacional no se apliquen en un momento dado a todos aquellos que podrían considerarse como potenciales beneficiarios de los mismos. El límite en tales eventos estaría dado por la estimación más o menos ajustada del margen presupuestal disponible, condición que ahora viene impuesta por la legislación de presupuesto, conforme a la cual el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo (13) .

Observa la Corte que el alcance retroactivo del nuevo régimen establecido en la ley marco debe ser reglamentado por el gobierno (14) , para lo cual será preciso tener en cuenta que, tal como en distintas oportunidades ha sido puesto de presente por la Corte, el régimen prestacional especial que en materia de invalidez existía para los miembros de la fuerza pública, no era comparable con el régimen general de la seguridad social, porque el conjunto de prestaciones contenido en uno y otro sistema era distinto, y porque también era distinta la manera de establecer el grado de invalidez. Así, como quiera que quienes tuviesen la condición de invalidez en los términos del régimen preexistente a la Ley 923 de 2004 habían accedido, o tenían la vocación para acceder, a un sistema de protección distinto, el reglamento debe establecer las condiciones en las cuales tales personas pueden acceder al nuevo régimen, las compensaciones que quepa hacer en materia de prestaciones y la manera de establecer el grado de invalidez a efectos del reconocimiento de la pensión.

Destaca la Corte que la retroactividad prevista por el legislador, no se orienta a brindar protección a unas personas que hubiesen estado desprovistas de ella, sino que busca permitir que, dentro de las limitaciones que impone la situación de las finanzas públicas, algunas de tales personas, en razón de la proximidad de sus circunstancias con el momento del tránsito legislativo, pudiesen beneficiarse de las condiciones previstas en el nuevo régimen.

De este modo, no resulta contrario al principio de igualdad que el legislador al establecer un efecto retroactivo para las condiciones previstas en la Ley 923 de 2004 para el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad, haya fijado para el efecto como fecha de corte, el siete de agosto de 2002. Por otra parte, como quiera que el régimen prestacional anterior a la vigencia de la norma demandada contemplaba mecanismos de protección para los eventos de invalidez y muerte de los miembros de la fuerza pública, que no pueden considerarse per se contrarios a la Constitución, tampoco puede señalarse que al no disponerse un efecto retroactivo ilimitado para la nueva legislación se haya incurrido en violación de los derechos fundamentales a la salud o a la familia de las personas afectadas.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar la EXEQUIBILIDAD, por el cargo estudiado, de la expresión “… desde el 7 de agosto del 2002 …”, contenida en el artículo 6º de la Ley 923 de 2004.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(2) El proyecto de ley junto con su exposición de motivos fue publicado en la Gaceta del Congreso 386 de 2004.

(3) Artículo 5º del proyecto de ley.

(4) Se hace alusión a la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003 que se produjo mediante Sentencia C-432 del seis de mayo de 2004. Precisa la Corte que en esa sentencia, en su parte considerativa, se señaló que era “… procedente reconocer la reincorporación automática de las normas anteriores que consagraban el régimen de asignación de retiro y de otras prestaciones a favor de los miembros de la fuerza pública, y que había sido derogado por el Decreto 2070 de 2003, en la medida en que su vigencia permite salvaguardar los derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital y trabajo de los citados funcionarios, como emanación de la supremacía de la parte orgánica del texto fundamental”. Concluyó la Corte, entonces, que al declararse la inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003, las disposiciones que habían sido derogadas o modificadas por el mismo adquirían plena vigencia. El magistrado Jaime Araújo Rentería presentó aclaración de voto en relación con este aparte de la sentencia.

(5) M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(6) Sentencia C-434 de 2003.

(7) Ibídem.

(8) Ibídem.

(9) En la Sentencia C-890 de 1999 la Corte declaró la exequibilidad de los apartes acusados de los artículos 89, 90 y 91 del Decreto Ley 94 de 1989, que habían sido demandados porque en criterio del actor las normas acusadas, al exigirles a los miembros de la fuerza pública una incapacidad sicofísica del 75% para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez, quebrantaban el principio de igualdad material, por cuanto los trabajadores afiliados al régimen de la Ley 100 de 1993 tienen derecho a la misma prestación, a partir de una incapacidad del 50% (arts. 38 y 39). En la Sentencia C-970 de 2003 se declaró la existencia de cosa juzgada material (Sent. C-890/99) en relación con el porcentaje del 75% de invalidez como condición para acceder a la pensión, contenido en el Decreto 1796 de 2000, por medio del cual “… se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la fuerza pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”. En la Sentencia C-835 de 2002 se declaró la exequibilidad del literal c) del artículo 121 del Decreto 1213 de 1990, relativo a la pensión de sobrevivientes en el régimen de la Policía Nacional que había sido demandado por establecer un tratamiento distinto y menos favorable que el previsto para la pensión de sobrevivientes en el régimen general de seguridad social. En la Sentencia C-1032 de 2002 se declaró la exequibilidad, de algunas expresiones contenidas en los decretos 1211, 1212, 1213, y 1214 de 1990 que habían sido acusadas porque en criterio del actor establecían una clara discriminación frente al régimen general de la Ley 100 de 1993. Señaló la Corte que las prestaciones a que hacen referencia los diferentes sistemas se encuentran calculadas de manera distinta y en cada caso existen compensaciones diferentes que imposibilitan aplicar un mismo patrón de medición.

(10) En esa oportunidad la pretensión de la demanda se orientaba a que la pensión de sobrevivientes consagrada en la nueva ley se aplicase de manera retroactiva, desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991.

(11) Sobre este particular, la Corte en la Sentencia C-239 de 1994, había expresado que no le corresponde al juez constitucional disponer que una determinada ley tenga efecto retroactivo y que solo el legislador al dictar una ley, puede establecer su carácter retroactivo, aunque el juez, al momento de aplicarla, no puede desconocer las situaciones jurídicas concretas ya consolidadas.

(12) En la Sentencia C-619 de 2001 la Corte expresó que “… en materia de regulación de los efectos del tránsito de legislación, la Constitución solo impone como límites el respeto de los derechos adquiridos, y el principio de favorabilidad y de legalidad penal. Por fuera de ellos, opera la libertad de configuración legislativa”.

(13) Artículo 7º, Ley 819 de 2003.

(14) En el Decreto 4433 de 2004, por medio del cual “…se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública”, no se incluyó un desarrollo específico del artículo 6º de la Ley 923 de 2004.

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