Sentencia C-926 de noviembre 8 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-926 de 2006 

Ref.: expediente D-6279

Magistrado Ponente:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Actor: Douglas Velásquez Jácome.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 27, parcial, del Decreto-Ley 1900 de 1990 “por el cual se reforman las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y afines”.

Bogotá, D.C., ocho de noviembre de dos mil seis.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada.

A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, tal como obra en el Diario Oficial 39507 de 19 de agosto de 1990. Se subraya lo demandado.

“DECRETO 1900 DE 1990

(agosto 19)

por el cual se reforman las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y afines.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 14 de la Ley 72 de 1989, y oído el concepto de la comisión asesora creada por el artículo 16 de dicha ley,

DECRETA:

(…).

TÍTULO III

Servicios de telecomunicaciones

CAPÍTULO 1

Clases de servicios

ART. 27.—Los servicios de telecomunicaciones se clasifican, para efectos de este decreto, en básicos, de difusión, telemáticos y de valor agregado , auxiliares de ayuda y especiales.

(…).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

Por dirigirse la demanda contra una norma que forma parte de un decreto dictado por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, al tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de la Carta, corresponde a esta corporación decidir sobre su constitucionalidad.

2. Lo que se debate.

2.1. Según el demandante, el ejecutivo excedió el límite material establecido en la ley habilitante para el ejercicio de las facultades extraordinarias señaladas en la Ley 72 de 1989, por cuanto el artículo 27 parcialmente acusado del Decreto 1900 de 1990, modificó la clasificación de servicios de telecomunicaciones establecida en el artículo 1º de la mencionada ley.

2.2. Quienes intervinieron en esta acción pública se opusieron a la pretensión contenida en la demanda.

El interviniente de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, le solicitó a la Corte que profiriera una sentencia inhibitoria, porque el actor no desarrolló los supuestos necesarios para analizar el concepto de violación de la norma acusada. En subsidio, que se declare la exequibilidad de la misma, en razón a que el ejecutivo se limitó a cumplir una disposición legal que en nada contraviene los postulados constitucionales.

Por su parte el apoderado del Ministerio de Comunicaciones explicó que la norma es exequible y obedece a la facultad otorgada al ejecutivo para que reforme normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de que trata el artículo 1º de la Ley 72 de 1989.

2.3. El Procurador, además de compartir los criterios expresados por los intervinientes, opina que el ejecutivo contaba con la habilitación suficiente para regular los servicios del sector de telecomunicaciones, concepto dentro del cual se incluyen los servicios telemáticos y de valor agregado que se cuestionan.

Planteado así el objeto de la presente acción, se examinará si se está ante la vulneración que aduce el demandante.

3. Cuestión preliminar. La solicitud de inhibición.

En esta etapa procesal, al examinar detenidamente la demanda de la referencia, encuentra la Corte que el demandante no plantea una formulación sobre la norma parcialmente acusada con respecto a los artículos 4º, 113 y 114 de la Constitución.

De manera que si bien al momento de la admisión de la demanda, se observó que alcanzaba el cumplimiento de los requisitos formales exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ahora, al confrontar los argumentos que sustentan el concepto de violación de las expresiones acusadas, contrastándolos con la intervención ciudadana, con el concepto del señor Procurador y con el contexto completo del Decreto 1900 de 1990, la mayor ilustración denota que el actor no suministró argumentos suficientes para un pronunciamiento de fondo por parte de esta corporación, en cuanto a los artículos constitucionales mencionados.

Como se deduce de los antecedentes de esta providencia, el actor no expuso las mínimas razones jurídicas que le permitieran a la Corte pronunciarse de fondo, respecto del cargo relacionado con el posible desconocimiento de los artículos 4º 113 y 114 de la Carta. El demandante se limitó a señalar que, en su concepto dichas disposiciones se encontraban vulneradas, pero no especificó las razones que fundamentan la vulneración aludida. Esto conduce, necesariamente, a compartir el criterio del Ministerio de Comunicaciones y del señor Procurador de inhibirse, por ineptitud sustantiva de la demanda, con relación a los referidos artículos.

No obstante lo anterior y como el actor plantea además su inconformidad frente a lo estipulado en el artículo 27 (parcial) del Decreto 1900 de 1990, por cuanto en su concepto hubo un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, este cargo será analizado, en aplicación del principio pro actione puesto que el examen que se haga de las demandas de inconstitucionalidad no puede ser tan exigente que se llegue al punto de enervar la efectividad de este derecho político (1) .

Adicionalmente, como la ha manifestado esta corporación “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido a todo ciudadano para acudir ante la Jurisdicción Constitucional y obtener una sentencia” (2) .

4. Análisis del cargo sobre el supuesto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la ley 72 de 1989.

Ha dicho la Corte que cuando se plantea la posible vulneración de una norma expedida con anterioridad a la Constitución de 1991, resulta necesario identificar previamente el marco normativo constitucional frente al cual debe hacerse el análisis de los cargos formulados.

Sobre este aspecto, la Sentencia C-893 de 22 de octubre de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, precisó:

“Para el análisis constitucional de las leyes de facultades extraordinarias, se ha dicho, tanto por la Corte Suprema de Justicia como por esta Corporación, que ese examen se ha de realizar teniendo como marco de referencia, los trámites y la asignación de competencias contenidos en la Constitución vigente al momento del otorgamiento de esas facultades. En efecto, la Corte Suprema de Justicia, durante el tránsito constitucional surgido a raíz de la expedición de la Carta de 1991, al analizar decretos expedidos con fundamento en ejercicio de facultades extraordinarias expedidas al amparo del artículo 76-12 de la Constitución de 1886, dejó sentado que los ataques por extralimitación del Presidente en las facultades extraordinarias debían examinarse en torno a la Constitución vigente al tiempo de su otorgamiento.

Señaló igualmente la Corte Suprema de Justicia, que ‘la investidura extraordinaria de poderes legislativos a favor del jefe del ejecutivo en últimas entraña una cuestión de competencia porque lo que hace la ley de autorizaciones es precisamente trasladar a dicho funcionario la competencia de la que en principio carece, en forma eminentemente transitoria y por lo demás concurrente con la del legislador ordinario (Congreso), pues éste por ese solo hecho no pierde la capacidad normadora que le es inherente. Por ello, cuando una disposición dictada en razón de la delegación extraordinaria de funciones es atacada por exceso en las mismas y no por otros motivos, lo que se está alegando en el fondo es la falta de competencia del ejecutivo para expedirla.

(...) la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el solo hecho de que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento respecto de actos con cuya emisión, dentro del término y con los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente.

(...).

Por otra parte, de optarse por una solución diferente se causarían traumatismos de incalculables consecuencias a la sociedad, al sumirla en la incertidumbre sobre la vigencia de gran parte del ordenamiento jurídico por el que se venía rigiendo. Piénsese, por ejemplo, en lo que implicaría para el país la posible desaparición, de un momento a otro, de casi todos los Códigos, expedidos —como han sido— en desarrollo de facultades extraordinarias que hoy, según el artículo 150-10 de la Constitución que hace poco entró en vigor, no pueden emplearse para semejante propósito; o la del sistema tributario nacional, condensado en el estatuto tributario (D. 624/89) que igualmente es fruto de esta clase de facultades, no utilizables tampoco a partir de la Constitución de 1991 para decretar impuestos en virtud del mismo precepto superior citado’ (3) .

En ese mismo sentido se ha pronunciado esta corporación desde sus inicios, al expresar que: ‘En lo que respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos que establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio.

El tema específico de la acusación formulada en la demanda que se resuelve, esto es, el potencial abuso de las facultades otorgadas, no puede abordarse sino mediante la verificación de normas que delimitaban la tarea del gobierno en el momento en que hizo uso de la habilitación legislativa’ (4) ”.

En consecuencia, siguiendo la jurisprudencia enunciada, la validez de un acto en el cual se encuentra incluido el elemento de competencia del órgano que lo expide, se rige por la norma vigente en el lugar o en el momento de su celebración. Sin embargo, cuando el estudio de constitucionalidad recae sobre la materia de las normas expedidas por el ejecutivo, es indispensable confrontar el precepto demandado con los contenidos de la nueva Constitución, debiéndose verificar si a la luz del ordenamiento superior vigente en el momento de hacer el análisis de constitucionalidad, las disposiciones acusadas pueden subsistir.

En el caso sub examine, el cargo formulado por el demandante alude al posible exceso de competencia del ejecutivo en la expedición de una disposición derivada de la habilitación otorgada por la Ley 72 de 1989, que toca directamente con la materia y no únicamente con los contenidos formales, los cuales fueron analizados por esta corporación, declarando que no existió ningún vicio de inconstitucionalidad frente a la oportunidad en la expedición del decreto (5) ; por tanto, también se confrontará el artículo parcialmente acusado con la Constitución vigente.

Pues bien, está visto que el Decreto-Ley 1900 de 1990 se expidió con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República mediante la Ley 72 de 1989, artículo 14.

La razón de ser del decreto fue reformar las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones. Su objeto, de conformidad con lo estipulado en el artículo 1º del mismo, era el ordenamiento general de las telecomunicaciones y de las potestades del Estado en relación con su planeación, regulación y control, así como el régimen de derechos y deberes de los operadores y de los usuarios.

Para el ciudadano demandante, el ejecutivo excedió las facultades otorgadas en la ley habilitante, por cuanto el artículo 27 del Decreto-Ley cambió, según aduce, la clasificación de los servicios de telecomunicaciones dispuesta en la Ley 72 de 1989, al clasificar como servicios de telecomunicaciones los servicios telemáticos y de valor agregado, cuando estos se hallaban clasificados como servicios de comunicaciones. En términos más precisos, en concepto del actor el Decreto expedido por el Presidente de la República reguló, en forma diversa a la contemplada en la Ley de facultades, la clasificación en el servicio de telecomunicaciones.

La Ley de facultades en su artículo 1º dice que el Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Comunicaciones, adoptará la política general del sector de comunicaciones y ejercerá las funciones de planeación, regulación y control de todos los servicios de dicho sector, que comprende entre otros: los servicios de telecomunicaciones, los servicios informáticos y de telemática, los servicios especializados de telecomunicaciones o servicios de valor agregado y los servicios postales.

Por su parte, el artículo 27 parcialmente acusado señala que los servicios de telecomunicaciones se clasifican, para efectos de este decreto en básicos, de difusión, telemáticos y de valor agregado, auxiliares de ayuda y especiales.

De manera que el citado artículo 1º de la Ley 72 de 1989, se refiere en forma general al sector de comunicaciones, para definir el campo sobre el cual el ministerio ejercerá su competencia, y en el artículo parcialmente acusado, el ejecutivo, precisando uno de los contenidos normativos de la ley habilitante, consideró necesario definir las clases de servicios de telecomunicaciones.

En tal virtud puede concluirse que, contrario a lo manifestado por el actor, las facultades otorgadas al Presidente fueron precisamente dadas para poder modificar las normas que regulan las actividades y servicios señalados en el artículo 1º de la Ley 72 de 1989, entre ellos los servicios de telecomunicaciones, incluidos los de valor agregado y de telemática.

Los de valor agregado son servicios de comunicaciones que envuelve, en sí mismo, el concepto de telecomunicaciones. El decreto-ley los define en el artículo 31 como aquellos que utilizan como soporte servicios básicos, telemáticos, de difusión, o cualquier combinación y proporcionan la capacidad completa para el envío o intercambio de información. Forman parte de este servicio, entre otros, el acceso, envío, tratamiento, depósito y recuperación de información.

Los servicios telemáticos son aquellos que, utilizando como soporte servicios básicos, permiten el intercambio de información entre terminales con protocolos establecidos para sistemas de interconexión abiertos, como telefax, videofax y datafax (D.L. 900/90, art. 30) (6) .

Así las cosas, existe correspondencia entre la ley de delegación y el decreto acusado, ya que el ejecutivo, como legislador extraordinario, estaba autorizado para reformar las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones, y precisamente en el artículo 27 parcialmente acusado, fijó una clasificación, sujetándose a las pautas materiales establecidas por el legislador ordinario.

Cambiar la clasificación de los servicios a telecomunicaciones, cuando estos estaban catalogados como servicios de comunicaciones, obedece a una relación de género y especie, que para la Corte no constituye, como aduce el demandante, un exceso en las facultades extraordinarias, que contraría la Constitución, debido a que se contaba con la habilitación necesaria para modificar las normas que regulaban los servicios de comunicaciones, señalar su alcance y la aplicación de los mismos.

Los servicios de valor agregado y telemáticos hacen parte del sector de telecomunicaciones definidos en el Decreto 1900 de 1990, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 72 de 1989 y en nada afecta la connotación de servicios de comunicaciones con la de servicios de telecomunicaciones, señalada por el demandante, pues los conceptos son acordes entre sí.

Aunado a lo anterior, tal como lo señala la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones y reitera el Ministerio Público, desde una perspectiva puramente técnica respecto de los servicios de telecomunicaciones, es a partir de las mismas definiciones legales contenidas en los decretos y estatutos que regulan la materia que se establece que los servicios telemáticos y de valor agregado, apartes acusados, por sus características tecnológicas y operativas, forman parte de los servicios de telecomunicaciones.

Por consiguiente, como conclusión se tiene que los apartes demandados no sólo no desconocen el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, sino que se trata de una habilitación legal, con el fin de establecer conceptos y principios sobre la organización de las telecomunicaciones en Colombia, pues, en este caso, entre el tema señalado por el legislador ordinario y la disposición desarrollada hay una relación directa de índole material, que no excede las facultades extraordinarias conferidas.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar exequibles las expresiones “telemáticos y de valor agregado” contenidas en el artículo 27 del Decreto-Ley 1900 de 1990 “por el cual se reforman las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y afines”, en cuanto no hubo exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase».

(1) Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.

(2) Ver entre otras las Sentencias C-1052 de octubre 4 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-362 de 28 de marzo de 2001 y C-510 de 25 de mayo de 2004 M. P. Álvaro Tafur Galvis.

(3) Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 25 de julio de 1991. M.P. Pedro Escobar Trujillo.

(4) Sent. C-416 de 18 de junio de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(5) La sentencia C-189 de 19 de abril de 1994 precisó: “[d]ado que la ley de facultades empezó a regir a partir de su publicación, esto es, el día 20 de diciembre de 1989, (diario oficial No. 39111) y el decreto 1900 de 1990, parcialmente acusado, se dictó el 19 de agosto de 1990 según consta en el diario oficial 39507 de esa misma fecha, no hay reparo constitucional por este aspecto, pues el Gobierno Nacional acató el límite temporal fijado por el legislador ordinario”.

(6) El Decreto 1900 de 1990 fue reglamentado por el Decreto 1794 de 1991, el cual a su vez fue modificado por el Decreto 3055 de 2003, que reglamenta la prestación de servicios de valor agregado y telemáticos.

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