Sentencia C-926 de septiembre 6 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-926 de 2005 

Ref.: Expediente D-5707

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 84 (parcial) de la Ley 812 de 2003.

Actor: Marco Palacios Rozo

Bogotá, D. C., seis de septiembre de dos mil cinco.

II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial Nº 45.231 del 27 de junio de 2003:

“LEY 812 DE 2003

(junio 26)

por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un estado comunitario.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 84.—Recursos a las universidades públicas. Se mantendrán los aportes totales de la Nación al conjunto de universidades estatales de acuerdo con los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992. A partir de la vigencia de la presente ley, se concertará y acordará con los rectores de las universidades públicas, nacionales y territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribución, basada en indicadores de gestión, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podrá exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuirá conservando el esquema vigente.

PAR.—El Gobierno Nacional asignará por intermedio del Icetex cada año cien (100) créditos para estudios profesionales y quince (15) para estudios de postgrados a estudiantes procedentes de cada uno de los nuevos departamentos, que formaban las antiguas comisarías, San Andrés, comunidades negras del Pacífico y la costa nariñense y caucana. Para la asignación de los créditos referidos a los estudiantes de educación superior se tendrá en cuenta el orden de las pruebas de Estado.

Para efectos del cumplimiento y garantías que se requieran para la asignación del crédito, los entes territoriales regionales servirán de garantes”.

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional Y fundamentos de la decisión

1. El problema jurídico.

De acuerdo con los antecedentes referidos le corresponde a la Corte resolver si los principios constitucionales de autonomía universitaria, reserva legal y unidad de materia resultan desconocidos al haber dispuesto el legislador en el artículo 84 de la Ley 812 de 2003 que los aportes de la Nación se mantendrán al conjunto de universidades estatales, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992; y por contemplar la norma el imperativo de concertar y acordar con los rectores de las universidades públicas los criterios y el procedimiento de la redistribución, basada en indicadores de gestión, de hasta el 12% de las transferencias nacionales que les corresponden a tales entes.

Para resolver lo anterior, recordará su jurisprudencia sobre la autonomía universitaria, sus límites y la facultad del legislador para regular la materia.

2. La autonomía universitaria y el margen de acción limitado del legislador en la materia. Su carácter no absoluto permite la intervención adecuada de la rama ejecutiva en las universidades.

El artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, que se traduce en la facultad que tienen las universidades para autodeterminarse y autogobernarse sin la intromisión de poderes externos. Se manifiesta no solo en el ámbito académico, como expresión de la libertad de pensamiento y del pluralismo ideológico plasmado en la Carta Política, sino en el administrativo y financiero, orientada a regular todo lo relacionado con la organización interna del ente, que implica manejar su presupuesto y sus recursos (4) .

La Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior dispone que la autonomía universitaria consagrada en la Constitución reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional (5) .

Dicha autonomía encuentra fundamento “en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo” (6) .

En torno al punto esta corporación ha sostenido:

“La autonomía universitaria se concreta entonces en la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior. En ejercicio de esta, las universidades tienen derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional” (7) .

En consecuencia, la autonomía se predica no solo hacia el interior del ente universitario sino frente a terceros y frente al Gobierno Nacional. Por ello se ha sostenido que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo autónomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder político (8) .

Ahora bien, conforme lo ha señalado la jurisprudencia, la autonomía está determinada por el campo de acción de las universidades, el cual se manifiesta en la libertad para (1) darse sus propios estatutos; (2) fijar las pautas para el nombramiento y designación de sus profesores, autoridades académicas y administrativas; (3) seleccionar sus alumnos; (4) señalar sus programas académicos y los planes de estudio que regirán su actividad académica, conforme a los parámetros mínimos señalados en la ley, y (5) aprobar y manejar su presupuesto (9) .

La autonomía fue concebida para que las universidades gocen de libertad al momento de adoptar las condiciones jurídicas necesarias para el logro de su misión educativa y cultural, y con independencia de cualquier instancia privada o pública ajena a su ámbito que pudiese someterlas. De manera que se garantiza que las universidades sean verdaderos centros de pensamiento libre, exentos de presiones que puedan perturbar su cometido o que les impidan cumplir adecuadamente con sus objetivos y funciones.

La capacidad de autodeterminación y autorregulación que caracteriza a las universidades estatales les proporciona una capacidad especial de decisión para el desempeño de sus funciones, para darse su organización y gobierno, y para manejar su presupuesto conforme al régimen especial autorizado por la Constitución.

En cuanto al manejo de recursos, es claro que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de autorregulación administrativa es la de elaborar y manejar su propio presupuesto (10) . Las universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, las cuales son definidas de manera autónoma por dichos entes sin intervención alguna por parte de la autoridad pública o del sector privado. La Ley 30 de 1992 reconoció tal facultad cuando señaló que las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional pero solo en cuanto se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo; y dentro de sus características están las de tener personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y atribución para elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponden (11) .

Sobre la autonomía presupuestal la Corte manifestó que “el contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que estas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta corporación ya había señalado que la ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la ley de presupuesto” (12) .

Ahora bien, la Carta Política (art. 69) señaló que las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos de acuerdo con la ley, y, además, dispuso, respecto de las universidades estatales, que el legislador estableciera su régimen especial. Del aludido precepto constitucional no surge solamente que las universidades públicas gozan de autonomía sino que están sujetas a un régimen especial de autonomía desarrollada de acuerdo con la ley. En ese orden, la autonomía encuentra límites en la Constitución y en la ley, pero siempre que el legislador no afecte su esencia (13) .

En efecto, la autonomía de las universidades estatales no puede considerarse absoluta (14) , no solo porque debe respetar los demás derechos protegidos en la Carta Política, sino porque el legislador regula su actuación y está facultado constitucionalmente para establecer las condiciones para la creación y gestión de dichos entes educativos (C.Pol., art 68), para dictar las disposiciones con arreglo a las cuales se darán sus directivas y sus estatutos (C.Pol., art 69) y para dictar su régimen especial. Empero, la actuación del legislador está restringida puesto que se encuentra vedado para establecer directrices o dictar normas que desconozcan la autonomía garantizada por la Constitución.

En ese orden, se considera una intervención indebida la de regular directamente cuestiones tales como organización académica —selección y clasificación de docentes, programas de enseñanza— u organización administrativa —manejo de presupuesto y destinación de recursos—. Al respecto ha sostenido la jurisprudencia que “[s]i el legislador se inmiscuyera en los aspectos referidos o en otros de igual significación, estaríamos en presencia de una intervención indebida en la vida de la universidad y se incurriría en una violación de su autonomía” (15) .

De otra parte, la autonomía universitaria no excluye la intervención adecuada del Estado en la educación (16) . Por ello las universidades, con el propósito de alcanzar los fines del artículo 67 de la Carta Política, no son ajenas a la inspección y vigilancia que ejerce el Estado, pero siempre que este respete y no menoscabe su autonomía. El solo hecho de que dichos entes universitarios estén vinculados al Ministerio de Educación Nacional no significa que pueden ser asimilados a otro órgano también vinculado, pues es preciso respetar y garantizar su autonomía. En consecuencia, la vinculación de las universidades al ministerio se debe entender sin perjuicio de su autonomía.

En punto al tema la jurisprudencia ha considerado que “la inspección y vigilancia del Estado sobre la universidad colombiana y particularmente sobre la universidad oficial, supone un control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes directrices de la política educativa reconocida y consignada en la ley. Esa injerencia no puede suponer el control de los nombramientos del personal, definición de calidades y clasificación del personal docente o administrativo, y mucho menos, con el examen o control de las tendencias filosóficas o culturales que animan las actividades educativas o de investigación, porque la comunidad científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos” (17) .

Es por dicho motivo que a pesar de gozar de autonomía las universidades públicas no pueden ser consideradas como “islas dentro del ordenamiento jurídico”, es decir, ajenas y totalmente independientes del Gobierno Nacional y a su regulación (18) . Sin embargo, no hay que olvidar que el reconocimiento que hizo el constituyente a la autonomía impone un mandato estricto al legislador. Por tal razón habrá de verificarse en cada caso si una disposición afecta o no esa autonomía y si esa afectación resulta constitucional.

Con fundamento en lo expuesto entra la Corte a analizar la constitucionalidad de la disposición demandada.

3. El contenido del artículo 84, en lo acusado, y el desconocimiento de la autonomía de las universidades estatales.

Dispone el artículo 84 de la Ley 812 de 2003 que (1) se mantendrán los aportes totales de la Nación al conjunto de universidades estatales de acuerdo con los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992; (2) a partir de la vigencia de la Ley se concertará y acordará con los rectores de las universidades estatales los criterios y el procedimiento de una redistribución, basada en indicadores de gestión, de un porcentaje de hasta el 12% de las transferencias, y (3) el porcentaje restante se distribuirá respetando el esquema vigente.

Conforme a lo contemplado en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 los presupuestos de las universidades públicas —que pueden ser nacionales o territoriales— están constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por aportes de los entes territoriales y por los recursos y rentas propios de cada institución. No obstante, a pesar de recibir dineros públicos, su presupuesto es independiente del presupuesto nacional o del de las entidades territoriales. Ello es una consecuencia directa de la autonomía universitaria garantizada en la Carta Política (19) . El mismo artículo 86 previó una fórmula para lograr que dichos aportes mantengan su valor constante.

Por su parte, el artículo 87 de la referida ley establece un incremento de los aportes que debe hacer el Gobierno Nacional para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del producto interno bruto, el cual deberá realizarse a partir del sexto año de vigencia de la ley.

Ahora bien, imponer a las universidades públicas —tal como lo pretende la norma acusada— el deber de concertar y acordar con el gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribución de un porcentaje del total de las transferencias, que no podrá exceder del 12%, es someterlas a una especie de control presupuestal estricto por parte del gobierno que no puede ser aplicado a las universidades estatales “en razón de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomía” (20) . Así mismo, como acertadamente lo afirma el Procurador General de la Nación, esos procesos de concertación y acuerdo con el gobierno implican que cada universidad negocie asuntos inherentes a su autodeterminación, autogobierno y autorregulación. En consecuencia, esa intervención gubernamental plasmada en el artículo objeto de reproche en asuntos propios de las instituciones superiores vulnera flagrantemente la autonomía universitaria.

En efecto, que la redistribución de un porcentaje del total de las transferencias se base en resultados de gestión, ya sea administrativa, financiera o académica, es facultar al gobierno para entrar a premiar o a castigar a las universidades públicas con recortes o incrementos en su presupuesto, lo que implica variarles sus recursos ya asignados, desconocer su libertad para el manejo de los mismos y por contera violar su autonomía universitaria.

Sujetar la distribución del porcentaje a indicadores de gestión, que no se encuentran precisados por el legislador, es una forma a través de la cual el gobierno, utilizando mayor o menor distribución de ese 12%, puede interferir en decisiones que corresponden al ámbito interno de las universidades estatales. Quien califica finalmente los indicadores de gestión es el gobierno, luego de un proceso de concertación, el cual se traduce en una intervención indebida en las universidades, ya que prevalecerán, en todo caso, los criterios impuestos por el gobierno.

Si lo pretendido es garantizar la calidad de los estudios y de las investigaciones, a través de los resultados de gestión, considera la Corte que la medida adoptada por la norma no es adecuada para lograr tal fin, en cuanto se constituye en una injerencia indebida del gobierno que atenta contra la autonomía universitaria garantizada en la Carta Política.

El Consejo Superior Universitario como máximo órgano de dirección y gobierno de las universidades (21) y en el cual tiene participación el Gobierno Nacional a través del Ministro de Educación Nacional o su delegado, o del gobernador, o del alcalde, según sean nacionales, departamentales, distritales o municipales, será el escenario propicio para realizar la rendición de cuentas respectiva, así como para analizar y evaluar la gestión alcanzada y el cumplimiento de las metas propuestas por el propio ente universitario (22) . Será cada ente universitario el que maneje sus recursos y la distribución del presupuesto, el cual, por demás, pertenece a cada universidad individualmente considerada y no al conjunto de ellas.

Lo anterior no lleva a admitir la existencia de una total y absoluta independencia de los entes universitarios oficiales, pues como se afirmó hacen parte del Estado y este tiene la obligación no solo de contribuir a su crecimiento y fortalecimiento, a través de la asignación de recursos y fijación de directrices educativas, sino de respetar sus propósitos, políticas y autonomía. Con todo, las universidades se deben sujetar a los principios, valores y garantías constitucionales, así como al ordenamiento jurídico que las rige, siempre que dicha regulación sea estrictamente proporcionada y respete el contenido esencial de la autonomía universitaria (23) .

La Corte precisa que las universidades en conjunto deben responder a una política educativa que puede definir, sin duda, el Gobierno Nacional, pero siempre que no se afecte su autonomía.

De otra parte, la corporación también advierte vulneración del principio de reserva de ley, toda vez que se permite al ejecutivo, a través de la concertación, fijar criterios y el procedimiento para la redistribución de las transferencias a las universidades, cuando ello, en principio y siempre que respete la autonomía universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador.

Así las cosas, se declarará la inexequibilidad de las expresiones “A partir de la vigencia de la presente ley, se concertará y acordará con los rectores de las universidades públicas, nacionales y territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribución, basada en indicadores de gestión, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podrá exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuirá conservando el esquema vigente” del artículo 84 de la Ley 812 de 2003.

Respecto a la expresión “al conjunto de las universidades estatales”, también demandada, la Corte considera que por sí misma no quebranta los principios de autonomía universitaria y de reserva de ley, por cuanto con la inexequibilidad que a través de esta sentencia se declara se mantienen los aportes a todas las universidades sin sacrificio de su autonomía y de la distribución que corresponde a cada ente universitario.

Finalmente, y en cuanto a la violación del principio de unidad de materia, también alegada por el actor, no se pronunciará la Corte habida cuenta que no está debidamente planteado el cargo, pues para formular una demanda por violación de dicho principio es necesario señalar la materia de la cual se ocupa la ley, el contenido de la norma que en su criterio no se relaciona con dicha materia y expresar la razón por la cual la disposición acusada no guarda relación con el tema de la ley (24) , cuestiones que no fueron cumplidas por el actor, pues “no basta con afirmar que determinadas normas no guardan relación con el núcleo temático de la ley, sino que hay que presentar las razones por las cuales no resulta posible establecer ningún tipo de relación de conexidad entre unas y otro” (25) .

Decisión

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE, y por los cargos analizados en esta sentencia, la expresión “al conjunto de universidades estatales”, que hace parte del artículo 84 de la Ley 812 de 2003.

2. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “A partir de la vigencia de la presente ley, se concertará y acordará con los rectores de las universidades públicas, nacionales y territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribución, basada en indicadores de gestión, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podrá exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuirá conservando el esquema vigente”, que hacen parte del artículo 84 de la Ley 812 de 2003.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

(4) Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1435 del 25 de octubre de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger). Sobre el tema de autonomía universitaria y los parámetros fijados por la jurisprudencia al respecto, puede consultarse la sentencia T-674 del 9 de junio de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(5) Artículo 28.

(6) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-492 del 12 de agosto de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(7) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-547 del 1º de diciembre de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(8) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-513 del 9 de octubre de 1997 (M.P. Jorge Arango Mejía).

(9) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-492 de 1992, ya citada, T-515 del 15 de noviembre de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-810 del 18 de septiembre de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

(10) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-547 de 1994, ya citada.

(11) Artículo 57.

(12) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En esa oportunidad la Corte estudió la constitucionalidad de un artículo del Decreto 111 de 1996 (estatuto orgánico del presupuesto) según el cual se facultaba al Gobierno Nacional para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales en ciertos eventos. La Sala Plena consideró que “el gobierno, con el fin de poder cumplir sus responsabilidades fiscales globales, solo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas, pero no existe ninguna razón para que el ejecutivo establezca específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades. Admitir que el gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas entidades”. (Negrillas fuera del texto original).

(13) Se puede consultar la sentencia C-188 del 8 de mayo de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(14) En torno al punto puede consultarse la sentencia C-008 del 17 de enero de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

(15) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-299 del 30 de junio de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

(16) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-195 del 21 de abril de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

(17) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-299 de 1994, ya citada.

(18) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-492 de 1992, ya citada y C-053 del 4 de marzo de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(19) Puede consultarse la sentencia C-931 del 29 de septiembre de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

(20) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-053 de 1998, ya citada.

(21) El artículo 64 de la Ley 30 de 1992 se ocupa de regular lo atinente a su integración.

(22) Sobre la participación del Estado en el Consejo Superior Universitario y la no violación por ese aspecto de la autonomía universitaria, se puede consultar la sentencia C-589 del 13 de noviembre de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(23) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-810 de 2003, ya citada.

(24) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-579 del 5 de junio de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

(25) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-910 del 21 de septiembre de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

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