Sentencia C-927 de septiembre 6 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-927 de 2005 

Ref.: expediente D-5697

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 918 de 2004 “Por la cual se adoptan normas legales, con meros propósitos declarativos, para la protección laboral y social de la actividad periodística y de comunicación a fin de garantizar su libertad e independencia profesional”.

Demandante: Julio Ernesto Hencker Arcila.

Sentencia aprobada en Bogotá, D.C; el día seis del mes de septiembre de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

El siguiente es el texto de la norma demandada, conforme su publicación en el Diario Oficial 45.764 de 16 de diciembre de 2004.

“LEY 918 DE 2004

(Diciembre 15)

Por la cual se adoptan normas legales, con meros propósitos declarativos, para la protección laboral y social de la actividad periodística y de comunicación a fin de garantizar su libertad e independencia profesional.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—Objeto. Esta ley tiene por objeto la adopción de normas legales, con meros propósitos declarativos, para la protección laboral y social de la actividad periodística a fin de garantizar su libertad e independencia profesional.

Para los efectos del inciso anterior se entiende que la actividad profesional que se reconoce en la presente Ley es de la rama de la comunicación en sus diferentes denominaciones.

ART. 2º—Registro. Los títulos expedidos por las universidades o instituciones de educación superior legalmente reconocidas podrán registrarse en el Ministerio de Educación Nacional.

ART. 3º—Revalidación, convalidación y homologación. Para los efectos de la revalidación, convalidación y homologación de los títulos respectivos se tendrán en cuenta las distintas denominaciones en la rama de la comunicación.

ART. 4º—Títulos de instituciones extranjeras. Los títulos académicos expedidos por las instituciones extranjeras en la rama de la comunicación de que trata la presente ley podrán ser reconocidos por el Ministerio de Educación Nacional de Colombia.

ART. 5º—Efectos legales. Las normas legales que amparan el ejercicio del periodismo serán aplicables en su integridad a los profesionales que ejercen dicha actividad bajo las distintas denominaciones de que trata la presente ley.

PAR.—También, para todos los efectos legales, se reconocerá la categoría profesional, con miras a la protección laboral y social, a las personas que acrediten el ejercicio de su actividad como periodistas o comunicadores ante el Ministerio de la Protección Social, o ante la entidad que haga sus veces, o ante las instituciones de educación superior legalmente reconocidas, empresas de comunicación y organizaciones gremiales o sindicales del sector. Para los efectos de este reconocimiento, se tendrán como medios de prueba las acreditaciones académicas, laborales, gremiales y sindicales del sector. Tales acreditaciones se expedirán a partir de criterios objetivos, razonables y verificables.

ART. 6º—Igualmente declárase el día cuatro (4) de agosto de todos los años como el día del periodista y comunicador en conmemoración de la primera publicación de la Declaración de los Derechos del Hombre, realizada el 4 de agosto de 1794 por Antonio Nariño Precursor de la Independencia.

ART. 7º—Vigencia. La presente ley rige a partir de su sanción y deroga todas las normas que le sean contrarias”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

Primera. Competencia.

La Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política.

Segundo. Lo que se debate.

Para el actor, existe una inconsistencia en el texto de la Ley 918 de 2004, sancionada por el Presidente de la República, después de las objeciones estudiadas por la Corte en sentencias C-650 de 2003 y C-987 de 2004, pues el texto de la ley finalmente sancionado, omite sin razón alguna el artículo 9º del proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República.

Tercera. Antecedentes sobre el trámite del Proyecto de Ley 030 de 2001, 084 de 2001 acumulados-Cámara, y 278 de 2002-Senado y las objeciones presentadas ante la Corte Constitucional.

Los reproches del ejecutivo al Proyecto de Ley 030 de 2001, 084 de 2001 (acumulados) Cámara, y 278 de 2002 Senado, consistieron en la posible vulneración de los artículos 20, 25 y 26 de la Constitución Política, por cuanto, en su concepto, en el artículo 5º del proyecto de ley, el legislador pone condicionamientos como la acreditación de la categoría para ejercer el periodismo o comunicación social, limitando la libertad de expresión.

Igualmente, se objetó el parágrafo del artículo 5º del proyecto por establecer una discriminación contra las personas que a pesar de poseer el conocimiento, la vocación, el interés, la disponibilidad y otras tantas cualidades para expresar su opinión, ven coartado su derecho por no poder cumplir los requisitos que se exigen para que los acrediten en la categoría de periodistas profesionales o comunicadores sociales, lo cual les impedirían la posibilidad de laboral.

Sobre la creación del Fondo Antonio Nariño como Fondo Mixto para el desarrollo del periodismo del artículo 6º del proyecto de ley, consideró que vulnera los artículos 347, 356 y 387 de la Constitución.

Para el Presidente, si bien la Ley 397 de 1997, autorizó la creación de fondos mixtos de promoción de la cultura y las artes en el ámbito territorial, dado que el artículo 6º cuestionado no precisa si el Fondo Antonio Nariño estará adscrito a alguna entidad del orden nacional, departamental o municipal, cabe la posibilidad de que la Nación, realice aportes a dicho fondo de tal manera que se infrinja el sistema general de participaciones establecido por la Constitución, que prohíbe que las leyes decreten gastos a cargo de la Nación, para los mismos fines para los cuales ella transfiere a las entidades territoriales parte de sus ingresos.

Señaló también el Presidente que el numeral 1º del artículo 8º del proyecto altera la estructura de la administración nacional, pues al establecer que en la junta directiva del fondo participará el titular del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Protección Social) o su delegado quien lo presidirá, es posible interpretar dicha norma como que este fondo estaría dentro de ese ministerio, con lo cual se modificarían las funciones del Ministerio de Protección Social, sin contar con la iniciativa del ejecutivo, necesaria para estos efectos, según lo dispuesto en el artículo 154 de la Carta.

El 16 de junio de 2003, la plenaria de la Cámara declaró infundadas las objeciones presidenciales, lo mismo hizo el Senado en sesión del 19 de junio de 2003, razón por la que el 25 de junio del mismo año, el Congreso de la República envió a la Corte Constitucional los proyectos de ley parcialmente objetados.

Fue así como, en Sentencia C-650 de 2003, la Corte se pronunció sobre las objeciones presidenciales formuladas, y decidió:

“Primero. Declarar parcialmente fundada la objeción por inconstitucionalidad formulada por el Presidente de la República al parágrafo transitorio y al parágrafo del artículo 5º del Proyecto de Ley 030 de 2001, conexos con el inciso primero del artículo 5º y con el artículo 1º de la misma Ley 084 de 2001 (acumulados) – Cámara y 278 de 2002 Senado, “por medio de la cual se reconoce legalmente la profesión de comunicador social y periodista y se dictan otras disposiciones”.

Segundo. En consecuencia, DECLARAR INEXEQUIBLES

— el artículo 1º del Proyecto de Ley 030 de 2001, 084 de 2001 (acumulados) -Cámara y 278 de 2002 Senado, “por medio de la cual se reconoce legalmente la profesión de comunicador social y periodista y se dictan otras disposiciones”;

— la expresión “constitucionales” contenida en el artículo 5º del Proyecto de Ley 030 de 2001, 084 de 2001 (acumulados) –Cámara y 278 de 2002 Senado, “por medio de la cual se reconoce legalmente la profesión de comunicador social y periodista y se dictan otras disposiciones”;

— la palabra “TRANSITORIO” del parágrafo del artículo 5º y las siguientes expresiones “a la entrada en vigencia de la presente ley” y “en forma remunerada, bien sea mediante contrato laboral o de manera independiente, durante un término no menor a diez (10) años. El término señalado para tal acreditación ante el Ministerio de trabajo y Protección Social es de un (1) año improrrogable a partir de la sanción de la presente ley”;

— las siguientes expresiones del parágrafo del artículo 5º “entre sus titulares y las instituciones públicas o privadas que estipulen en sus reglamentos el desempeño de determinados cargos por periodistas profesionales. Los contratos de trabajo que se celebren en esta materia deberán ceñirse a lo prescrito por el Código Sustantivo del Trabajo, previa presentación del registro expedido por el Ministerio de Educación Nacional o la certificación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”; y,

2. DECLARAR EXEQUIBLES los siguientes apartes del artículo 5º del proyecto de ley.

ART. 5º—Efectos legales. Las normas legales que amparan el ejercicio del periodismo serán aplicables en su integridad a los profesionales que ejercen dicha actividad bajo las distintas denominaciones de que trata la presente ley.

PAR.—También, para todos los efectos legales, se reconocerá la categoría de Periodista Profesional, a las personas que acrediten ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, o ante la entidad que haga sus veces, el ejercicio profesional de su trabajo, como periodistas o comunicadores sociales.

PAR.—La certificación de la acreditación de la categoría de Periodista Profesional, expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, será suficiente para efectos laborales y contractuales.

Tercero. DECLARAR PARCIALMENTE FUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la República a los artículos 6º y 7º (parcial), conexos con todo el artículo 7º y con el artículo 8º, del Proyecto de Ley 030 de 2001, 084 de 2001 (acumulados) – Cámara y 278 de 2002 Senado, “por medio de la cual se reconoce legalmente la profesión de comunicador social y periodista y se dictan otras disposiciones”.

Cuarto. En consecuencia, DECLARAR INEXEQUIBLES los artículos 6º, 7º y 8º del Proyecto de Ley 030 de 2001, 084 de 2001 (acumulados) –Cámara y 278 de 2002 Senado, “por medio de la cual se reconoce legalmente la profesión de comunicador social y periodista y se dictan otras disposiciones”.

Quinto. De conformidad con lo ordenado por los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, por intermedio de la secretaría general remítase copia del expediente legislativo y de esta sentencia a la Cámara de origen para que, oído el ministro del ramo se rehagan e integren las disposiciones afectadas. Una vez cumplido este trámite, el proyecto de ley deberá ser devuelto a la Corte Constitucional para efectos de que esta se pronuncie en forma definitiva”.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 167 superior, el proyecto de ley fue devuelto al Congreso para que se diera acatamiento a las exigencias señaladas en la referida sentencia y se ajustara su texto a los mandatos constitucionales, según las objeciones formuladas por el Presidente de la República, estudiadas por esta corporación.

Hechos los respectivos ajustes y después de acatar los lineamientos trazados en la sentencia (1) , el legislativo envío nuevamente el proyecto a la Corte para fallo definitivo. En Sentencia C-987 de 2004, la Corte revisó el nuevo texto del proyecto de ley, y concluyó que se había cumplido con la exigencia de que trata el artículo 167 Superior (2) , advirtió que no se pronunciará sobre los demás artículos del proyecto, por cuanto su contenido específico no ha sido examinado desde la perspectiva de su ajuste con la Constitución. Dijo la Corte:

“[c]omo se puede deducir de la exposición desarrollada, el proyecto que ahora se analiza da cuenta parcial de las observaciones formuladas por esta corporación en la sentencia y en el auto anotados. Por ello se debe concluir que el Congreso solamente rehizo e integró en forma parcial las disposiciones del proyecto que estaban afectadas por inconstitucionalidad, de acuerdo con lo manifestado en el dictamen de la Corte, pronunciado mediante la Sentencia C-650 de 2003.

Este proceso de objeciones presidenciales se ha extendido en el tiempo, en aras de incentivar la colaboración armónica entre los órganos del Estado y de preservar la labor realizada por el legislativo. En vista de que ya se han surtido distintas comunicaciones entre el Congreso y la Corte y que el proyecto ya ha sido reformado en dos ocasiones, considera esta corporación que es necesario proceder a dictar sentencia definitiva sobre este proceso.

La Corte concluye que algunas de las modificaciones introducidas al proyecto son incompatibles con su dictamen, mientras que otras se adecuan a él. De esta manera, se declarará la constitucionalidad del artículo 1º —con la salvedad que se anota a continuación—, del primer inciso y el primer parágrafo del artículo 5º y del inciso segundo del artículo 6º del proyecto, siempre por los cargos planteados en las objeciones y analizados. Al mismo tiempo, se declarará la inexequibilidad del término “principalmente”, incluido tanto en el nuevo título de proyecto de ley como en el primer inciso del artículo primero. También se declarará la inconstitucionalidad del segundo parágrafo del artículo 5º y de los artículos 6º, 7º y 8º, con la mencionada excepción del inciso segundo del artículo 6º, sobre el día del periodista”.

En consecuencia, se adoptaron las siguientes decisiones:

“Primero. Declarar que el Congreso rehizo e integró parcialmente las disposiciones afectadas de inconstitucionalidad, según lo determinó el dictamen proferido por la Corte mediante la Sentencia C-650 de 2003, contenidas en el Proyecto de Ley 030 de 2001 y 084 de 2001 – acumulados Cámara - y 278 de 2002 Senado.

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del proyecto de ley, por los cargos analizados, salvo lo dispuesto en el siguiente numeral.

Tercero. Declarar INEXEQUIBLE el vocablo “principalmente”, contenido tanto en el inciso primero del artículo primero, como en el nuevo título del proyecto de ley.

Cuarto. Declarar EXEQUIBLES el inciso primero y el parágrafo primero del artículo 5º del proyecto, por los cargos analizados.

Quinto. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo segundo del artículo 5º del proyecto.

Sexto. Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 6º del proyecto, por los cargos analizados, e INEXEQUIBLE el resto del artículo.

Séptimo. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 7º y 8º del proyecto de ley.

Octavo. Envíese el proyecto al Presidente de la República para la correspondiente sanción del proyecto de ley”.

Es decir, conforme a los antecedentes expuestos, el artículo que figuró como noveno en los textos unificados presentados a consideración de la Cámara de Representantes y el Senado de la República (Gacetas del Congreso 261 y 264/2004), denominado “Estatutos, código de ética y protección profesional”, no fue incluído en el texto de la Ley 918 de 2004, sancionada por el Presidente de la República el quince (15) de diciembre de ese año y publicada en el Diario Oficial 45764, razón esta por la cual la Sala considera necesario analizar si dicha omisión genera no sólo el desconocimiento de la voluntad del legislador, sino también de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la mencionada Sentencia C-987 de 2004.

Cuarta. Análisis de la norma acusada.

Analizado, el trámite de las objeciones presidenciales, de conformidad con el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución, la Sala observa que en esa oportunidad, la Corte no hizo pronunciamiento alguno sobre el anterior artículo 9º, pese a que dicho artículo estaba incluído en el proyecto de ley enviado a la Corte Constitucional por el Congreso de la República, pero fue suprimido sin explicación alguna.

En síntesis, luego de tramitadas las objeciones, el texto del proyecto de ley, incluía el artículo 9º que se refiere a:

“ART. 9º—Estatutos, código de ética y protección profesional. Las organizaciones gremiales o sindicales de los profesionales de que trata la presente ley deberán adoptar o actualizar y divulgar sus estatutos y sus respectivos códigos de ética, al tenor de las normas aquí establecidas en un término no mayor a seis (6) meses a partir de la sanción de las presente ley.

Todo profesional de los definidos en la presente ley, que sea contratado bajo cualquier modalidad o enviado por un medio de comunicación u organización a cubrir una noticia o evento en situación, lugar o condición que implique riesgos para su vida o integridad personal o para su libertad, tendrá derecho a que el contratante o quien utilice sus servicios previamente constituya seguros mediante los cuales lo proteja de dichos riesgos”.

Ese texto, fue incluído en el informe (pág 3. Gaceta 362 de 19 de julio de 2004) suscrito por los senadores María Isabel Mejía Marulanda, Edgar Artunduaga Sánchez y Germán Hernández Aguilera, publicado en la Gaceta del Congreso 264 de junio 10 de 2004 como parte integrante de la ley.

De igual manera, el mismo texto aparece como parte integrante del proyecto de ley y como artículo noveno en el informe presentado a la Cámara, por los honorables representantes Alfonso Rafael Acosta Osio, Oscar Leonidas Wilches Carreño y Edgar Eulisese Torres Murillo, según consta en acta de plenaria número 111 de junio 15 de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso 392 de 28 de julio de 2004, pág. 6.

Estos informes fueron aprobados por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, razón por la cual el artículo mencionado aparece como parte del texto definitivo unificado publicado en las gacetas números 261 y 264 de junio 10 de 2004, Cámara y Senado respectivamente.

En tales circunstancias aparece con absoluta claridad que sin atribución constitucional para el efecto se sancionó como ley un proyecto distinto al aprobado por el Congreso, luego del trámite de las objeciones presidenciales. Es decir, en el trámite que correspondía al ejecutivo de sancionar y promulgar las leyes, se omitió la inclusión de un artículo en una ley de la República, desconociendo el trámite legislativo y el control constitucional que se había dado a la misma.

Era deber del Presidente de la República, de conformidad con el artículo 189 numerales 9º y 10 de la Constitución, sancionar y promulgar la ley, respetando en este caso la voluntad del legislador y el fallo proferido por la Corte Constitucional, pues precisamente en su oportunidad, presentó una serie de objeciones sobre varios artículos del proyecto de ley, las que después de analizadas por la Corte, se determinó cuales normas se ajustaban a la Carta Política, cuales debían excluirse por ser inexequibles y cuales mantenerse, sin que se hiciera pronunciamiento sobre el artículo noveno suprimido.

Esa anomalía vicia de inconstitucional la sanción de la ley, como quiera que el artículo 157 de la Carta, exige como uno de los requisitos para que el proyecto se convierta en ley, el señalado en el numeral 4º de esa disposición constitucional: “haber obtenido la sanción del gobierno”, y en la Constitución Colombiana no se autoriza al ejecutivo para impartir sanción parcial a los proyectos de ley, razón esta por la cual cuando ello ocurre, en realidad no se le ha dado cumplimiento al deber jurídico de sancionar las leyes conforme al texto de las mismas aprobado por el legislador, que es el órgano competente para su expedición conforme al artículo 150 de la Carta, así como para introducirles modificaciones.

Al ejecutivo corresponde, si así lo cree necesario, objetarlas por inconveniencia o por inconstitucionalidad. Pero una vez resueltas, conforme a la Constitución las objeciones formuladas de manera oportuna, no puede alterar el texto de la ley aprobada finalmente por el Congreso de la República. Su deber jurídico es el de impartirles sanción, mediante la firma de la ley por el Presidente de la República y el Ministro del ramo respectivo. De manera pues que si se suprime total o parcialmente una parte del texto del proyecto de ley aprobado por el legislador, desde el punto de vista jurídico, en realidad no se ha impartido sanción al proyecto para convertirlo en ley, pues semejante atribución no le fue conferida por la Constitución al Presidente de la República y mediante su ejercicio podría alterarse de manera sustancial la decisión del legislador, lo que resulta contrario al ordenamiento constitucional.

Así las cosas, encuentra la Corte que, en este caso, conforme al artículo 166 de la Carta, expiró ya el término que el Presidente de la República tuvo para sancionar el proyecto de ley a que se ha hecho referencia y, en tal virtud, para preservar la decisión del Congreso de la República la sanción y promulgación de la ley que cursó en el Congreso como proyectos 030 de 2001, 084 de 2001 acumulados Cámara y 278 de 2002 Senado, habrá de impartirse conforme a lo dispuesto por el artículo 168 de la Constitución, por el Presidente del Congreso.

VII. Decisión

Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar la existencia de un vicio en la sanción de la Ley 918 de 2004, que cursó en el Congreso como proyectos 030 de 2001, 084 de 2001 acumulados Cámara y 278 de 2002 Senado “Por la cual se adoptan normas legales, con meros propósitos declarativos, para la protección laboral y social de la actividad periodística y de comunicación a fin de garantizar su libertad e independencia profesional”, en cuanto no incluyó en su texto el artículo denominado “estatutos, código de ética y protección profesional” que correspondía al número noveno del texto unificado aprobado por la Cámara de Representantes y el Senado de la República.

En consecuencia, corresponderá a la señora presidenta del Congreso de la República sancionar y promulgar la ley mencionada, conforme a lo dispuesto por el artículo 168 de la Constitución.

Por secretaría general, envíese inmediatamente copia de esta sentencia a la Presidencia del Congreso de la República para el cumplimiento de lo resuelto.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(1) En principio, la Corte encontró que el nuevo proyecto no había sido rehecho e integrado de acuerdo con lo expresado en la Sentencia C-650 de 2003, por consiguiente, decidió mediante auto 008A de febrero 17 de 2004, retornarle el expediente al Congreso para que actuara de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución.

(2) Sobre esta decisión el magistrado Dr. Alfredo Beltrán, salvo el voto considerando que en el “fallo definitivo” no se escuchó a ningún Ministro. Es decir, se quebrantó de manera ostensible el precepto contenido en el artículo 167 inciso 4º de la Constitución Política con esa omisión.

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