Sentencia C-928 de diciembre 10 de 2009 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-928 de 2009

Ref.: Expediente D-7753

Magistrado Ponente:

Dr. Juan Carlos Henao Pérez

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 6º (parcial) del artículo 7º de la Ley 1259 de 2008

Demandantes: Paula Torres Holguín

Bogotá, D.C., diez de diciembre de dos mil nueve.

EXTRACTOS:«II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de la disposición normativa demandada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 47.208 de 19 de diciembre de 2008.

“LEY 1259 DE 2008

“(Diciembre 19)

“Por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones

“El Congreso de Colombia

“DECRETA:

“(...).

“CAPÍTULO III.

“De las sanciones a imponerse por medio del comparendo ambiental.

“ART. 7º—De las sanciones del comparendo ambiental. Las sanciones a ser impuestas por medio del comparendo ambiental serán las contempladas en la normatividad existente del orden nacional local acogidas o promulgadas por las administraciones municipales, y sus respectivos concejos municipales, las cuales son:

“1. Citación al infractor para que reciba educación ambiental, durante cuatro (4) horas por parte de funcionarios pertenecientes a la entidad relacionada con el tipo de infracción cometida, sean secretarías de gobierno, u otras.

“2. En caso de reincidencia se obligará al infractor a prestar un día de servicio social, realizando tareas relacionadas con el buen manejo de la disposición final de los residuos sólidos.

“3. Multa hasta por dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes por cada infracción, si es cometida por una persona natural. La sanción es gradual y depende de la gravedad de la falta.

“4. Multa hasta veinte (20) salarios mínimos mensuales vigentes por cada infracción, cometida por una persona jurídica. Este monto depende de la gravedad de la falta, sin embargo nunca será inferior a cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

“5. Si es reincidente, sellamiento de inmuebles (par. del art.16 de la L.142/94).

“6. Suspensión o cancelación del registró o licencia, en el caso de establecimientos de comercio, edificaciones o fábricas, desde donde se causan infracciones a la normatividad de aseo y manejo de escombros. Si el desacato persiste en grado extremo, cometiéndose reiteradamente la falta, las sanciones antes enumeradas pueden convertirse en arresto” (se resaltan los apartes demandados).

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones, que forman parte de una ley.

Problema jurídico

2. El artículo 7º de la Ley 1259 de 2008 establece una serie de sanciones para las personas que infrinjan las disposiciones en materia de aseo, limpieza y recolección de escombros. El numeral 6º (parcial) del mismo artículo aquí demandado, dispone que las sanciones mencionadas pueden convertirse en arresto si se desatienden en gradó extremo las indicaciones de las autoridades y si la falta sancionada se comete en forma reiterada.

La demandante plantea que el aparte demandado del numeral 6º del artículo 7º es vulneratorio de los derechos a la libertad y al debido proceso, por cuanto establece una responsabilidad objetiva, no indica límites de tiempo para la pena de arresto, ni plazos de prescripción para la imposición de la misma, y, además no establece en términos claros y precisos en qué ocasiones se puede imponer la sanción de arresto. También asegura que la sanción de arresto es particularmente desproporcionada en relación con los recicladores.

La solicitud de la declaración de inconstitucionalidad de la disposición demandada es apoyada en el Procurador General de la Nación, por los intervinientes en representación de la facultad de jurisprudencia de la Universidad del Rosario y de la clínica jurídica de interés público, CJIP de la Universidad Pontificia Bolivariana. También es coadyuvada por los directores de la Asociación Nacional de Industriales, ANDI, y la Federación Nacional de Comerciantes—Fenalco, los cuales expresaron que la norma vulnera el artículo 28 de la Constitución, el cual dispone que la pena de arresto solamente puede ser impuesta por una autoridad jurisdiccional.

Los intervinientes en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de la Universidad Santiago de Cali abogaron por la declaración de exequibilidad de la disposición demandada. Afirman que la ley persigue garantizar los derechos al medio ambiente y a la salud a través del establecimiento de buenas prácticas en el manejo de los residuos sólidos y los escombros. Anotan que la infracción de la ley debe ser sancionada, y que la sanción de arresto solamente se puede imponer después de que el contraventor haya reincidido en forma reiterada y en grado extremo en la infracción de las normas de aseo y manejo de escombros. El representante del Ministerio de Ambiente indica también que la norma no vulnera el debido proceso, por cuanto la discrecionalidad de la autoridad administrativa para imponer la sanción de arresto debe respetar los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Además expresa que en materia ambiental se debe presumir la culpa o dolo del infractor.

En vista de lo anterior, en este proceso la Corte deberá resolver los tres siguientes problemas jurídicos: (i) ¿vulnera la disposición acusada el artículo 29 de la Constitución, por cuanto establece una responsabilidad objetiva y no contempla límites de tiempo para la pena de arresto, ni términos de prescripción para la imposición de la misma, ni términos claros y precisos para establecer en qué oportunidades puede imponerse esa sanción?; (ii) en el caso específico de los recicladores, ¿imposición de la sanción de arresto vulnera el principio de proporcionalidad?; y (iii) ¿vulnera la disposición acusada el artículo 28 de la Constitución, en la medida en que establece que las autoridades administrativas pueden imponer la sanción de arresto a las personas que cometan reiteradamente las faltas establecidas en la Ley 1259 de 2008 y desacaten en grado extremo las normas de aseo y manejo de escombros?

Sin embargo antes de proceder a resolver los problemas planteados, y habida consideración de que ha sido planteado en el proceso, se debe estudiar previamente si la demanda es apta.

La aptitud de la demanda

3. El interviniente en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo manifiesta que la demanda no cumple con los requisitos mínimos que ha establecido la Corte para poder pronunciarse sobre las acciones de inconstitucionalidad. Al respecto expresa que la demandante se limita a citar las normas constitucionales que considera violadas, sin indicar en forma clara y específica por qué razón la disposición acusada “es contraria al contenido material de los artículos constitucionales citados”. Si bien el interviniente no le solicita a la Corte que se inhiba para pronunciarse sobre la demanda por el argumento que expone, considera la Corte que debe pronunciarse sobre este punto.

La Corte considera que la demanda de la actora sí aporta suficientes razones para fundamentar la acusación acerca de que la disposición acusada vulnera el principio del debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Constitución. También aporta suficientes elementos para generar una duda razonable acerca de la proporcionalidad de la aplicación de la disposición para el caso de los recicladores. En efecto como ha quedado dicho en los antecedentes de la presente sentencia, los cargos formulados contra la norma acusada, consistentes fundamentalmente en el quebrantamiento del artículo 29 y del principio de proporcionalidad, son claros desde los distintos puntos de vista desde los cuales el actor enfoca su análisis de la norma acusada.

Por lo tanto, la Corte concluye que la demanda es apta y que es procedente pronunciarse de fondo sobre ella. Por lo demás es importante expresar que, en virtud del principio pro actione, los requisitos establecidos para la aptitud de los cargos no pueden ser interpretados con absoluta rigidez, por cuanto ello restringiría en demasía la posibilidad de que los ciudadanos hagan uso de la acción pública de inconstitucionalidad.

Ahora bien, la demandante acusa de inconstitucionalidad tanto la expresión varias veces aludida, contenida en el numeral 6º del artículo 7º de la Ley 1259 de 2008, como otras dos expresiones que hacen parte del inciso primero del mismo artículo. El texto de estas últimas es: “serán las contempladas en la normatividad existente y “las cuales”. Evidentemente, los cargos de la demanda no tienen ninguna relación con estas dos frases, pues ellas no se refieren específicamente a la sanción de arresto contemplada en el numeral 6º, sino que son aplicables a todas las sanciones establecidas en el mencionado artículo 7º de la Ley 1259 de 2008. Por lo tanto, la presente providencia se concentrará en el examen de constitucionalidad de la expresión que reza: “Si el desacato persiste en grado extremo, cometiéndose reiteradamente la falta, las sanciones antes enumeradas pueden convertirse en arresto”.

La norma acusada es inconstitucional. En materia de imposición de penas privativas de la libertad existe reserva judicial, razón por la cual las autoridades administrativas no pueden imponer penas de arresto

4. El numeral 6º del artículo 7º de la Ley 1259 de 2008 establece que, en caso de que una persona cometa reiteradamente una de las infracciones contempladas en esa ley, persistiendo el desacato en grado extremo, las sanciones allí previstas pueden convertirse en arresto.

Los intervinientes en representación de la Asociación Nacional de Industriales, ANDI, y de la Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco, afirman que la norma demandada contradice el texto mismo del artículo 28 de la Constitución, el cual establece que “(n)adie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley”. En vista de que esta acusación se refiere a una violación evidente de la Constitución, que no exigiría mayor argumentación, la Corte procederá a analizarla en primer lugar.

5. El artículo 1º de la Ley 1259 de 2008 establece que el objeto de la misma es “crear e implementar el comparendo ambiental como instrumento de cultura ciudadana, sobre el adecuado manejo de residuos sólidos y escombros, previendo la afectación del medio ambiente y la salud pública, mediante sanciones pedagógicas y económicas a todas aquellas personas naturales o jurídicas que infrinjan la normatividad existente en materia  de residuos sólidos; así como propiciar el fomento de estímulos a las buenas prácticas ambientalistas”.

Después, el artículo 4º determina quiénes pueden ser sujetos pasivos del comparendo ambiental; el 5º dispone que todas las infracciones relacionadas en el artículo 6º constituyen “faltas sancionables mediante el comparendo ambiental”; y el 7º, del cual forma parte la expresión que ha sido demandada en este proceso, prescribe cuáles son las sanciones que pueden imponerse por medio del mencionado comparendo.

El capítulo IV de la ley se ocupa de las entidades responsables de “la instauración y aplicación del comparendo ambiental”. De esta manera, el artículo 8º ordena que el instrumento del comparendo ambiental se aplique en todos los municipios del país, para lo cual los concejos municipales deberán expedir la reglamentación correspondiente en el término de un año a partir de la entrada en vigencia de la ley. Luego, los artículos 9º y 10 disponen cuáles son los funcionarios públicos encargados de imponer las sanciones que se generan con ocasión del comparendo ambiental. Dada la importancia de estos dos artículos para este proceso, se transcriben a continuación:

“ART. 9º—Responsable de la aplicación del comparendo ambiental. El responsable de la aplicación de la sanción por comparendo ambiental en cada circunscripción municipal será su respectivo alcalde, quien podrá delegar en su secretario de gobierno o en quien haga sus veces. En cuanto a las infracciones ambientales en vías o espacios públicos causadas desde vehículos automotores o de tracción humana o animal, el responsable será  el respectivo alcalde, quien podrá delegar en su secretario de tránsito o en la autoridad que haga sus veces.

PAR.—La Policía Nacional, los agentes de tránsito, los inspectores de policía y corregidores serán los encargados de imponer directamente el comparendo ambiental a los infractores.

ART. 10.—Responsables de imponer el comparendo ambiental por infracción desde vehículos. Para el caso de los conductores o pasajeros de vehículos automotores o de tracción humana o animal, en movimiento o estacionados, como infractores de las normas de aseo y limpieza, serán los agentes de policía en funciones de tránsito o los agentes de tránsito, los encargados de imponer el comparendo ambiental, con la respectiva multa de un (1) salario mínimo mensual legal vigente”(2) .

Como se observa, el primer inciso del artículo 9º de la ley establece que los responsables de la aplicación de las sanciones por el comparendo ambiental dentro de los respectivos municipios son los alcaldes municipales, quienes pueden delegar esa facultad en sus secretarios de gobierno. También a ellos les corresponde aplicar las sanciones para el caso de las infracciones ambientales causadas desde vehículos, aunque igualmente pueden delegar esta atribución en el secretario de tránsito o en quien haga sus veces. A su vez, el parágrafo 1º del mismo artículo 9º dispone que la Policía Nacional, los agentes de tránsito, los inspectores de policía y los corregidores son las autoridades encargadas de imponer directamente las sanciones a los infractores. Además, el artículo 10 establece que en el caso de las infracciones cometidas desde vehículos serán los agentes de policía con funciones de tránsito o los policías de tránsito los encargados de imponer el comparendo ambiental.

Lo anterior significa que las responsabilidades sobre la aplicación de las sanciones por causa del comparendo ambiental reposa sobre los alcaldes o sus delegados. Todos ellos son funcionarios administrativos(3). Por lo tanto, es claro que la norma demandada faculta a autoridades administrativas para imponer la pena de arresto, en los casos en que un infractor haya cometido en forma reiterada alguna falta contra las normas de aseo y de recolección de escombros y haya desacatado en grado extremo los comparendos ambientales que les han impuesto esas autoridades administrativas.

6. El artículo 23 de la Constitución de 1886 establecía que “[n]adie podrá ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arrestado, ni detenido ni su domicilio registrado, sino a virtud de mandamiento escrito de autoridad competente, con las formalidades legales y por motiva previamente definido en la ley (...)” (resaltados no originales).

Como se observa, la Constitución de 1886 no exigía que las sanciones de arresto fueran proferidas siempre por un juez. De allí que en el texto constitucional se señalaba que la orden de arresto podía ser expedida por “la autoridad competente”, con el cumplimiento de las formalidades señaladas.

El Constituyente de 1991 decidió dar un viraje radical en este punto y determinó, en el inciso primero de su artículo 28, que “[n]adie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley”(4)(resaltados no originales).

De esta manera, a partir de la entrada en vigencia definitiva del artículo 28 de la Constitución de 1991 no es admisible dentro del .ordenamiento constitucional que funcionarios diferentes a las autoridades judiciales dicten sanciones de arresto.

7. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reafirmado en forma consistente que las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones de arresto. Así, en la Sentencia T-490 de 2002 la Corte conoció sobre una acción de tutela instaurada por un ciudadano contra una sanción de arresto que le había sido impuesta por el alcalde municipal por irrespeto a la autoridad, con base en normas contenidas en el Código de Policía de Cundinamarca, de 1986. La Corte concedió la tutela, ordenó inaplicar parcialmente los artículos pertinentes del mencionado código y, en consecuencia, revocó las resoluciones sancionatorias expedidas por el alcalde. Entre los argumentos expuestos en la parte motiva de la sentencia se encontraba el de que bajo la Constitución de 1991 solo las autoridades judiciales pueden dictar medidas de privación de la libertad personal. Afirmó la Corte:

“En materia del derecho a la libertad personal, el constituyente ha estructurado una serie de garantías sin antecedentes en nuestra tradición jurídica. La Constitución establece una reserva judicial en favor de la libertad individual siendo indispensable el mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley, para que una persona pueda ser reducido a prisión, arresto o detención (C.P., art. 28). En adelante, solamente las autoridades judiciales tienen competencia  para imponer penas que conlleven la privación de la libertad. En consecuencia, a la autoridad administrativa le está vedado imponer motu proprio las penas correctivas que entrañen, directa o Indirectamente, la privación de la libertad, salvo mandamiento escrito de la autoridad judicial competente.

(...).

“La opción por la libertad que llevó a consagrar el monopolio de las penas privativas de la libertad en cabeza de los jueces, se basa en el principio de la separación de poderes, propio del régimen democrático y republicano. Los jueces son, frente a la administración y al propio legislador, los principales defensores de los derechos individuales. Por ello su protección inmediata ha sido confiada a la rama judicial, como garantía de imparcialidad contra la arbitrariedad, impidiendo así que la autoridad acusadora acabe desempeñando el papel de juez y parte. Si la autoridad administrativa tuviere la potestad de imponer penas de arresto, sin intervención  judicial que las autorice (C.P., art. 28), la protección del derecho a la libertad personal confiada a esta última se tornaría innecesaria y carecería de efectividad para cumplir su cometido. El reconocimiento de los derechos fundamentales y su limitación o restricción en la práctica, suponen la intervención de una instancia imparcial, que mediante una decisión motivada, proporcional y razonada, concilie los valores intereses en pugna, permitiendo la judicialización del conflicto social y evitando la exacerbación de la violencia mediante el uso exclusivo de la coacción”.

8. Igualmente, en la Sentencia C-175 de 1993 la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del Decreto 2010 de 1992 “Por el cual se toman medidas para aumentar la eficacia de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones”, dictado en ejercicio de las atribuciones derivalas de la declaración del estado de conmoción interior.

En la sentencia se declaró la inconstitucionalidad del artículo 5º del decreto, que establecía que dentro de la institución policial “quien sea sancionado con arresto severo, habiendo sido objeto de esta misma sanción por tres (3) veces o más durante los cinco (5) años anteriores a la imposición de dicha sanción, incurrirá en causal de mala conducta”.

La Corte encontró que la norma vulneraba abiertamente el artículo 28 de la Constitución, “por consagrar la sanción de arresto severo como pena imponible a los miembros de la Policía Nacional por parte de autoridades administrativas pertenecientes a dicha Institución y como consecuencia de la violación del régimen de disciplina y honor de la Institución, contenido en el Decreto 100 de 1989”. Agregó después:

“En consecuencia mal pueden los comandantes de estación, los coordinadores de los servicios especializados, los comandantes de departamento, los directores de escuela, los jefes de servicios especializados, los jefes de división, el director del hospital central, el ayudante general, los directores de la dirección general, el subdirector general de la policía, el inspector general, etc., imponer penas de arresto severo como sanción pues la Constitución no se los permite, al haber quedado proscrita la imposición de penas privativas de la libertad por parte de autoridades administrativas, motivo por el cual esta corporación, en total acuerdo con los ciudadanos impugnadores y en contra del criterio del Procurador General de la Nación, procederá a declarar inexequible el artículo 5º del Decreto 2010 de 1992 por infringir abiertamente el artículo 28 de la ley suprema”.

En la misma sentencia la Corte aseguró que en esa ocasión no podía pronunciarse sobre otras normas de los reglamentos de policía que contemplaran el arresto como sanción disciplinaria, por cuanto estaba realizando el control automático de constitucionalidad de un decreto de conmoción interior. Sin embargo, aclaró que la conclusión a la que había llegado la Corte en la providencia implicaba de manera  implícita la inconstitucionalidad de las normas del reglamento que establecieran la sanción disciplinaria de arresto, razón por la cual “es claro que tales disposiciones son inaplicables, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución”(5).

9. Ahora bien, tanto en la Sentencia T-490 de 1992 como en la Sentencia C-175 de 1993 la Corte advirtió que era consciente del texto del artículo 28 transitorio de la Constitución de 1991, el cual dispone: “Mientras se expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles solucionables actuablemente con pena de arresto por las autoridades de policía, estas continuaran conociendo de los mismos”.

En este sentido, en la aludida Sentencia T-490 de 1992, la Corte expresó lo siguiente sobre al alcance del artículo 28 constitucional transitorio y sobre la obligación del Congreso de la República de expedir a la mayor brevedad la ley que atribuyera completamente a las autoridades judiciales el conocimiento sobre esas conductas:

“La norma transitoria cobija tanto los hechos punibles de irrespeto o desobediencia a la autoridad, como a las demás contravenciones especiales, particularmente las consagradas en la Ley 23 de 1991, cuya competencia esta atribuida a las autoridades de policía. Por mandato constitucional, de imperiosa observancia dado el carácter de derecho de aplicación inmediata que ostenta la libertad (C.P. art. 85), corresponde al legislador en un término breve, expedir la ley que atribuya integralmente a las autoridades judiciales el conocimiento de estas conductas, so pena de incurrir en constitucionalidad por vía o misiva”(6).

10. La existencia del artículo 28 transitorio de la Constitución condujo a la Corte a declarar la constitucionalidad de varias normas que fueron demandadas en los primeros años de entrada en vigencia de la Constitución, a pesar de que en ellas se facultaba a las autoridades administrativas para imponer penas de arresto.

Así ocurrió en la Sentencia C-024 de 1994, en la cual la Corte estudió la constitucionalidad de distintos artículos del Código Nacional de Policía. En la sentencia la Corte recalcó que, a partir de la Constitución de 1991, existía estricta reserva judicial en materia de afectación a la libertad personal, aun cuando estableció que de la misma Constitución se derivaban dos excepciones, a saber: la captura en flagrancia, contemplada en el artículo 32 de la Carta, y la detención administrativa preventiva, consagrada en el inciso segundo del artículo 28 de la Constitución y cuya duración no podía exceder en ningún caso las treinta y seis horas.

Antes de entrar a examinar las normas demandadas, la corporación reiteró que el artículo 28 transitorio de la Constitución  permitía “a las autoridades de policía el conocimiento de los hechos punibles sancionables con pena de arresto, pero solo mientras la ley atribuye tal competencia a las autoridades judiciales” (resaltados originales).

Por eso, después de destacar que con la nueva Constitución desaparecía la posibilidad de que las autoridades administrativas impusieran penas privativas de la libertad, salvo la detención preventiva administrativa, manifestó que, sin embargo, en el estudio de constitucionalidad que realizaría a continuación declararía la exequibilidad de distintas normas, con base en el artículo 28 transitorio, en el entendido de que esa declaración solamente tendría efectos hasta el momento en que se dictara la ley que le asignara a las autoridades judiciales el conocimiento de las conductas sancionadas con arresto:

“De manera que frente a la nueva Constitución Política, concluye la Corte que ninguna autoridad administrativa podrá imponer pena de privación de la libertad, excepción hecha de la situación temporal prevista en el artículo 28 transitorio de la Constitución. La Constitución política de Colombia es celosa en la guarda de la libertad personal y no es un azar que el artículo 28 establezca como condición esencial para que a una persona se le prive de su libertad, el que sea un funcionario judicial quien la decrete, con la rigurosa observancia de las demás exigencias que allí mismo se señalan(7).

“De conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional procederá en cada caso a declarar la constitucionalidadde las normas acusadas que atribuyan a las autoridades de policía la facultad de privar de la libertad a las personas e imponer penas de arresto; pero se trata de una constitucionalidad condicionada puesto que ella se fundamenta en el artículo 28 transitorio, por lo cual solo opera hasta tanto el legislativo expida la ley que le confiera por vía definitiva a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados actualmente con pena de arresto”(8) (negrilla y subraya originales).

Con base en la anterior precisión acerca de la vigencia temporal del artículo 28 transitorio de la Constitución, la Corte declaró la constitucionalidad del literal a) del artículo 56, que establecía que nadie podía ser privado de la libertad sino mediante previo mandamiento escrito de autoridad competente; y del inciso segundo del artículo 62, que disponía que la captura con base en una orden administrativa debía realizarse en hora hábil.

11. También en la Sentencia C-041 de 1994 se declaró la constitucionalidad de una serie de artículos del Código del Menor que facultaban a los defensores y los comisarios de familia, y a otros funcionarios administrativos, para imponer sanciones pecuniarias convertibles en arresto. En esa ocasión, la Corte expresó que la facultad de los funcionarios aludidos para ordenar arrestos se sustentaba temporalmente en el artículo 28 transitorio de la Constitución, razón por la cual declaró la exequibilidad de las normas atacadas:

“30. Por último, coincide esta Corte con el criterio expuesto por el Procurador, en el sentido de sustentar temporalmente la facultad de las autoridades de policía como lo son los defensores y comisarios de familia para imponer penas de arresto en la disposición del artículo transitorio 28 de la Constitución que reza así: ‘mientras se expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, estas continuarán conociendo de las mismas’ en relación con esta atribución, señaló esta Corte lo siguiente: ‘La norma transitoria cobija tanto los hechos punibles de irrespeto o desobediencia a la autoridad, como las demás contravenciones especiales, particularmente las consagradas en la Ley 23 de 1991, cuya competencia está atribuida a las autoridades de policía’. ”(9).

12. El mismo argumento fue expuesto en la Sentencia C-212 de 1994, en la cual la Corte conoció sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada, entre otras normas, contra diferentes artículos de la Ley 23 de 1991, “por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los despachos judiciales y se dictan otras disposiciones”. La ley les confería a los inspectores penales de policía, y en su defecto a los inspectores de policía y a los alcaldes, la competencia para juzgar una serie de contravenciones especiales. Dentro de las sanciones imponibles se encontraba la pena de arresto.

En su providencia, la Corte indicó que el artículo 116 de la Constitución autorizaba a que, excepcionalmente, el legislador les atribuyera facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas, salvo para la instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos. Por lo tanto, consideró que la atribución otorgada las autoridades administrativas para juzgar las contravenciones especiales se ajustaba a la Constitución, siempre y cuando “la respectiva contravención no sea castigada con pena privativa de la libertad”.

En la sentencia se expresó que las normas que facultaban a las autoridades de policía para ordenar el arresto de personas vulneraban claramente el artículo 28 de la Constitución. Sin embargo, también en esta ocasión la Corte consideró que esas disposiciones todavía no podían ser declaradas inconstitucionales, por cuanto aún se encontraba rigiendo el artículo 28 transitorio de la Constitución, que permitía que subsistiera temporalmente la atribución controvertida:

“El mandato de autoridad judicial es elemento esencial dentro del conjunto de requisitos exigidos para toda forma de detención,  prisión o arresto, a tal punto que si en un caso concreto la privación de la  libertad proviniere de funcionario perteneciente a otra rama u órgano del poder público, se configuraría la inconstitucionalidad del procedimiento y sería aplicable el artículo 30 de la Carta (hábeas corpus), como mecanismo apto para recuperar la libertad.

“Debe considerarse, además, que el artículo 28 del actual ordenamiento es de aplicación inmediata, según dispone el artículo 85 Ibídem. Por ello, para poder sostener la competencia de las autoridades de policía en cuanto al  conocimiento de  los hechos punibles sancionables con pena de arresto mientras se expide la ley, que lo radique en cabeza de autoridades judiciales, fue indispensable la expedición de una norma temporal expresamente orientada a ello, cuyo carácter es excepcional y restrictivo (art. 28, transitorio de la Constitucion). He allí el único sustentó constitucional actual de esa extraordinaria competencia administrativa.

“(...).

“Ante la perentoria disposición del artículo 28 de la Carta, ninguna autoridad administrativa puede disponer de la libertad del individuo.

“(...).

“Así las cosas, pugnan con la Constitución de 1991 todas aquellas normas legales o de otro orden que consagren la posibilidad de que una autoridad distinta a la judicial pueda ordenar detención, prisión o arresto u otro tipo de sanciones o medidas preventivas que impliquen privación la libertad del imputado, sindicado o condenado.

“Tal sería el caso de las normas acusadas, en cuanto se refieren a contravenciones especiales sancionables con pena arresto. Así lo declararía la Corte si no fuera por la existencia del artículo 28 transitorio de la Carta. En él se dispuso que, mientras se expide la ley que atribuye a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, estas continuarán conociendo de los mismos”.

Por lo tanto, la Corte declaró la exequibilidad de las normas acusadas. Sin embargo, advirtió que “Cuando la ley establezca la jurisdicción especial de que se trata, los artículos ahora acusados, en cuanto consagren la posibilidad de que las autoridades administrativas indicadas sancionen contravenciones especiales con pena de arresto, habrán perdido vigencia dada su incompatibilidad con el articulo 28 permanente de la Constitución. Es decir, quedarán derogados por la Carta Política ante la desaparición del precepto transitorio que había prorrogado su vigencia de manera temporal”(10).

13. Más tarde, en la Sentencia C-295 de 1996 la Corte examinó la constitucionalidad del Decreto 717 de 1996, dictado en el marco de la declaración del estado de conmoción interior. El artículo 8º del decreto les conferían los gobernadores la facultad de sancionar las infracciones a las medidas contempladas en el decreto, con multas convertibles en penas de arresto.

La Corte declaró la inconstitucionalidad de la facultad del gobernador de imponer sanciones de arresto. Al respecto expresó que la excepción temporal contemplada en el artículo 28 transitorio constitucional solamente era aplicable a los inspectores de policía:

“Esta corporación en anteriores oportunidades (sents. C-490/92, C-173/93, C-041/94, C-212/94 y C-270/94), ha señalado que la orden de detención, tal como se encuentra consignada en el artículo 9º (sic) del decreto materia de revisión constitucional, solo puede provenir de una autoridad judicial y en manera alguna es potestativo de los agentes de las administraciones seccionales como funcionarios administrativos que son. Por excepción, solamente en el caso de los inspectores de policía se declaró una exequibilidad condicionada entre tanto se expidiera la reglamentación a que se refiere el artículo 28 transitorio de la Constitución Política.

“De ahí que la facultad conferida a los gobernadores para imponer multas conmutables en un dia de ‘arresto’ por cada día de salario contradice abiertamente el artículo 28 de la Carta Política, según el cual, la privación de la libertad no puede efectuarse sin ‘en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente’ con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley”(11).

14. En el año 1995, el Congreso de la República expidió la Ley 228 de 1995, “por la cual se determina el régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones”. Varias de sus disposiciones fueron juzgadas por la Corte Constitucional en su Sentencia C-364 de 1996.

En la providencia la Corte anotó que con la Ley 228 de 1995 el Congreso había dado cumplimiento al mandato contenido en el artículo 28 transitorio constitucional acerca de “atribuir a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía... “Por lo tanto, en la sentencia se expresó que con la mencionada ley había perdido vigencia el régimen temporal constitucional contemplado en el artículo 28 transitorio constitucional y adquiría pleno vigor el articulo 28 permanente de la Constitución.

Al mismo tiempo, en la sentencia se declaró la inexequibilidad de una expresión del artículo 16 de la ley, que establecía que los jueces solamente conocerían sobre las contravenciones a que se referían esa y otras leyes que fueran cometidas a partir de la vigencia de la ley. La Corte consideró que el mantenimiento de la competencia de las autoridades administrativas para juzgar y sancionar las contravenciones cometidas hasta el momento de entrada en vigor de la ley desconocía los artículos 28 y 29 de la Constitución, además de que vulneraba el principio de igualdad:

“Para la Corte, la prolongación de la competencia en manos de las autoridades de policía vulnera los derechos a la libertad y al debido proceso, consagrados respectivamente en los artículos 28 y 29 de la Constitución, que confieren exclusivamente a las autoridades judiciales la facultad de limitar, a través de la imposición de sanciones de prisión o arresto, la libertad de los ciudadanos.

“Con la expedición de la Ley 228 de 1995 cobra plena vigencia el artículo 28 de la Carta, resultando inconstitucional la aplicación del artículo 28 transitorio, pues este solo rigió hasta el momento en que se expidió la ley que transfirió a los jueces el conocimiento de las contravenciones sancionadas con pena de arresto. En los considerandos de la misma ley se expresa: ‘Precisamente esta es la ley que reclama la Constitución y a la cual acude la honorable Corte Constitucional, por consiguiente todas estas contravenciones deben pasar al conocimiento de los jueces penales’”(12).

“Pero además, el articulo 16 demandado sí vulnera el derecho a la igualdad de los procesados por las contravenciones cometidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 228 de 1995, quienes, en virtud de la disposición, serán sometidos al juicio de funcionarios idóneos ya que no siempre estos son abogados, dependientes, subordinados jerárquicamente, carentes de autonomía y motivados por el interés de la administración; a diferencia de quienes realicen los hechos típicos con posterioridad a la vigencia de la ley, que serán juzgados por jueces, funcionarios de quienes se predica su autonomía e independencia.

“No constituye razón suficiente para mantener en los inspectores de polícía el conocimiento de las contravenciones sancionadas actualmente, con arresto, el hecho de que las normas anteriores resultan más favorable a los procesados, pues de ninguna manera el juez penal o promiscuo municipal a quien corresponda conocer de los hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de la ley, podrá desconocer los beneficios o garantías concedidos en las normas preexistentes, por expresa prohibición del artículo 29 de la Carta, que establece: “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”. No obstante; en materia penal puede aplicarse la ley posterior, pero cuando ella resulta más favorable al procesado’”.

15. Ahora bien, en la misma Ley 228 de 1995 mencionada en el fundamento jurídico anterior se incluyó un artículo que determinaba que, con el objeto de darle plena aplicación al artículo 28 de la Constitución, a partir de la entrada en vigencia de la ley, las autoridades administrativas no podrían ordenar medidas de privación de la libertad. Reza el artículo 41 de la ley:

‘“ART. 41.—Garantias del artículo 28 de la Constitución Política. Sin perjuicio de lo dispuesto por la ley estatutaria que regula los estados de excepción en Colombia, a partir de la vigencia de la presente ley el allanamiento, los registros y la privación de la libertad no podrán ser ordenadas por las autoridades administrativas:

“Se dará plena aplicación al artículo 28 de la Constitución Política con las excepciones en ella previstas”.

Precisamente esa disposición fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad, la cual fue resuelta por la Corte en su Sentencia C-626 de 1998. El actor afirmaba que la prohibición a las autoridades administrativas de ordenar sanciones de arresto vulneraba los valores constitucionales de la justicia y la paz, al igual que los fines del Estado. Además, manifestaba que ese enunciado normativo se encontraba en contradicción con uno contenido en el artículo 15 de la misma ley que disponía qua las penas de multa impuestas para ciertas contravenciones contempladas en algunas normativas podían ser convertibles en arresto.

La Corte declaró la constitucionalidad del artículo 41 de la ley. Al respecto manifestó que “con el artículo 41 de la Ley 228 de 1995, el legislador reglamentó, por vía de interpretación auténtica, las limitaciones del articulo 28 superior que facultan únicamente a las autoridades judiciales para ordenar la detención, prisión o arresto de cualquier persona”.

Luego, la Corte estimó que debía integrar la unidad normativa con el artículo 15 de la misma ley y procedió a declarar la inconstitucionalidad de la norma en la que se establecía la facultad de las autoridades administrativas de convertir en arresto las sanciones de multa. Al respecto señaló la Corte:

“De la lectura del mismo, se desprende, sin ningún margen de duda que resulta contrario el segmento de la disposición referida, a lo dispuesto en la Carta Política, pues repárase que la atribución conferida a las autoridades administrativas para realizar conversiones de multas en arrestos en aquellas contravenciones sancionables actualmente con dicha pena, excepto en las contravenciones especiales definidas en las leyes 228 de 1995, 23 de 1991 y 30 de 1986, en virtud de lo previsto en el artículo 28 superior, es inexequible, ya que la facultad de ordenar pena de arresto con relación a las personas que incumplan el pago de multa, constituye una única y exclusiva de las autoridades judiciales, las cuales son los únicos titulares para ordenar la privación de la libertad, como lo ha señalado la jurisprudencia sobre la materia”(13).

16. Como se ha indicado en la Sentencia C-364 de 1996 se advirtió que con la Ley 228 de 1995 había cesado el régimen de transición contemplado en el artículo 28 transitorio de la Constitución, que permitía que las autoridades de policía pudieran continuar conociendo sobre los hechos punibles que eran sancionados con medidas de arresto.

Por eso, en distintas sentencias proferidas a partir de esa providencia se ha declarado la inconstitucionalidad de normas que autorizaban la imposición de la pena de arresto o la privación de la libertad por parte de autoridades administrativas, por ser violatorias de la reserva judicial en materia de libertad contenida en el artículo 28 de la Constitución.

17. De esta manera, en la Sentencia C-199 de 1998 se declaró la inexequibilidad del primer inciso del artículo 207 del Código Nacional de Policía (D. 1355/70), en el cual se autorizaba a los comandantes de estación y de subestación de policía a retener en el comando al que irrespetare, amenazare o provocara a los agentes de policía en el desarrollo de sus funciones. El texto del artículo 207 era el siguiente:

“ART. 207.—Compete a los comandantes de estación y de subestación aplicar la medida correctiva de retenimiento en el comando:

“1. Al que irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la policía en el desarrollo de sus funciones.

“2. Al que deambule en estado de embriaguez y no consienta en ser acompañado a su domicilio.

“3. Al que por estado grave de excitación pueda cometer inminente infracción a la ley penal”.

El demandante afirmaba que el artículo 207 del Código Nacional de Policía vulneraba los artículos 28 y 29 de la Constitución. La Corte le concedió la razón en relación con el numeral primero, pero consideró que los otros dos numerales eran constitucionales. Al respecto afirmó que mientras en el primer numeral la retención se imponía como sanción, en los restantes numerales se trataba de medidas de protección(14).

En relación con el primer numeral afirmó la Corte:

“Dado que la disposición mencionada, contenida en el decreto examinado de acuerdo con lo expuesto, tiene el carácter de sanción que implica la privación de la libertad, para la Corte dicha norma vulnera el artículo 28 de la Constitución Política de Colombia.

“En efecto, la norma demandada atribuye a una autoridad administrativa la función de ordenar la privación de la libertad, sin previo mandamiento judicial en aquellos casos en que se irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la policía, en desarrollo de sus funciones, lo cual resulta atentatorio de la libertad personal y del mandato constitucional que prohíbe la detención sin orden judicial. Por dicha razón, dicha norma será declarada inexequible”.

Y acerca de los otros dos numerales aseguró:

“A juicio de la Corte, las anteriores previsiones constituyen verdaderas medidas de protección y no contrarían la Constitución, por las siguientes razones:

“En primer lugar, dicha medida correccional tiene una finalidad legítima pues pretende salvaguardar valores constitucionales como la vida o la integridad personal. Es evidente, que una persona en un estado momentáneo de debilidad, puede llegar a afectar intereses de terceros que ella misma estima valiosos cuando se encuentra en pleno uso de sus facultades, porque, es un hecho que el consumo de alcohol, y los estados de intensas emociones, en un elevado número de personas, ocasionan el relajamiento de lazos inhibitorios y la consiguiente exteriorización de actitudes violentas’(15).

“Pero además, esta medida también protege al sujeto sobre el cual recae, porque en un estado transitorio de incompetencia para tomar decisiones libres, puede él mismo atentar contra su vida o su salud, o provocar a otros para que lo hagan.

(...).

“Por otra parte, es una medida correctiva eficaz , ya que el retenido está bajo la proteccion de las autoridades, quienes pueden actuar de manera inmediata, frente a eventuales perjuicios contra valores esenciales del ordenamiento, y no existen medios eficaces menos numerosos, para lograr la finalidad constitucional planteada, pues es claro que la multa, la promesa de buena conducta o la conminación, no modifican el estado actual de incompetencia transitoria del sujeto, que es el supuesto fáctico en el que se funda y justifica esta medida de protección. Además, y en el caso de la embriaguez, la norma contempla que las autoridades de policía ya han intentado acompañar la persona a su lugar de residencia, pero ante su renuencia, no les queda otro camino que conducirla a la estación.

“Así mismo, es evidente que la carga que se impone a la persona es mínima, pues el tiempo de la retención no puede exceder las 24 horas, mientras que el beneficio proteger la vida y la integridad de las personas, es significativamente mayor.

(...).

“En consecuencia estima la Corte que las medidas consagradas en los numerales 2º y 3º de la disposición acusada, no equivalen propiamente a privación de la libertad sino a la adopción de una medida correctiva razonable, que no comportan una carga excesiva para el afectado, dada su corta duración, ni limitan la realización de los proyectos de vida individuales; en cambio, garantizan otros valores reconocidos constitucionalmente, como la prevalencia del interés general y la preservación del orden público”(16).

18. Luego, en la Sentencia C-189 de 1999 se declaró la inexequibilidad de sendas expresiones contenidas en el numeral 9º del articulo 158 y en el artículo 182 del Decreto 1809 de 1990, “Por el cual se introducen reformas al Código Nacional de Tránsito Terrestre (D. 1344 de ago.4/70) “La primera expresión autorizaba a las autoridades de policía para ordenar el arresto de las personas que condujeran un vehículo en estado de embriaguez o bajo efectos de sustancias alucinógenas, y la segunda incluía el arresto dentro de las sanciones imponibles por incurrir en faltas contra las disposiciones del código(17).

La Corte concluyó que las normas eran inexequibles, por cuanto “desconocen el articulado de la Carta Política, y la jurisprudencia de esta corporación sobre el alcance del articulo 28 superior(18) , pues a través de ellas se faculta a las autoridades de policía para imponer una sanción privativa de la libertad con desconocimiento de las exigencias mínimas establecidas en la Constitución: orden escrita de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por los motivos señalados en la ley”.

En la sentencia se refutaron los argumentos expuestos por los intervinientes acerca de que el arresto correccional se justifica porque pretendía “salvaguardar valores constitucionales como la vida o la integridad personal”. Al respecto afirmó en primer lugar:

“Y es que no existen razones suficientes, que permitan establecer con certeza que las personas embriagadas atenten, por ese solo hecho, contra la convivencia ciudadana, o contra los derechos de los demás, es decir que necesariamente incurran en conductas delictivas que las hagan merecedoras de una sanción o de una medida como la que contienen los artículos demandados. Bajo los principios de dignidad y de libertad que inspiran la Constitución, no es posible presuponer que el embriagado  es potencialmente peligroso y que deba privársele de la libertad por esa sola circunstancia; solo en el evento de que la conducta delictiva se realice, y previa orden judicial, se puede detener a la persona en las circunstancias descritas; de lo contrario se desconocen no solo los derechos a la libertad y al debido proceso, sino a la presunción de inocencia.

“Téngase en cuenta que la inmovilización del vehículo a la que deben proceder las autoridades administrativas en estos casos, según el mismo numeral 9º del artículo 181 demandado, es suficiente para garantizar lque la persona ebria no continuará conduciendo y, por tanto, los demás —y ella misma, no tendrán que enfrentar un riesgo mayor al que les impone el tránsito en condiciones normales”.

También se rechazó el argumento acerca de que con las medidas se protegía la salud de la persona embriagada. Al respecto afirmó la Corte que “tampoco este argumento tiene justificación a la luz de la Constitución y de la  jurisprudencia de esta Corte, porque se trata de una sanción y no de una medida de protección, y porque aun si se tratará de una de estas medidas, se vulneraría el principio de la proporcionalidad“. En el mismo sentido, recordó que la jurisprudencia de la corporación había establecido la invalidez constitucional de las políticas perfeccionistas y la improcedencia de las “medidas de protección coactiva a los; intereses de la propia persona”(19).

19. En la Sentencia C-530 de 2003 se declaró, entre estas cosas, la inconstitucionalidad de una expresión del artículo 133 del Código Nacional de Tránsito y Transporte (L. 769/2002), que establecía que se impondría pena de arresto a los peatones y ciclistas que, luego de haber sido amonestados por incumplir las normas de transito, hubieran omitido asistir al curso formativo correspondiente en materia de tránsito(20).

En la sentencia se afirmó que del contexto de la norma se deducía que la sanción de arresto seria impuesta por una autoridad administrativa. Al respecto se expresó que, de acuerdo con la Constitución y la jurisprudencia de la Corte, las autoridades administrativas no tienen competencia para privar a las personas de su libertad. Por lo tanto, luego de hacer referencia a diferentes sentencias de esta corporación se concluyó:

“(...) es claro que el aparte demandado desconoce la Carta política, y la jurisprudencia de esta corporación sobre el alcance del articulo 28 superior (...), pues a través de ella se faculta a diversas autoridades administrativas e incluso militares para imponer una sanción privativa de la libertad con desconocimiento de las exigencias míninas establecidas en la Constitución: orden escrita de autoridad judicial competente, cumplimiento de las formalidades legales y configuración de los motivos señalados en la ley. Por tanto, el aparte final del artículo 133 de la Ley 769 de 2002 será declarado inexequible”.

20. En la Sentencia C-237 de 2005 la Corte declaró la inconstitucionalidad de un aparte del artículo 69 del Código Nacional de Policía, en el que se establecía que la policía podría recapturar a las personas que incumplían con su deber de presentarse ante el jefe de policía luego de que capturadas inicialmente en flagrancia, habían sido dejadas en libertad con el compromiso de comparecer dentro de las 48 horas siguientes ante el mencionado jefe de policía(21).

Después de referirse al derecho a la libertad personal y a la reserva judicial en materia de privación de la libertad concluyó:

“La única excepción establecida en la Constitución Política al principio de reserva judicial, necesaria para privar de la libertad a una persona, es la establecida en el artículo 32 Constitucional. Así las cosas, cuando una persona sea sorprendida en flagrancia en la comisión de una conducta punible puede ser capturada por cualquier persona, con mayor razón por una autoridad administrativa, y posteriormente ser conducida ante un juez. En el presente caso, dicha captura no requiere de orden judicial previa, lo que comporta una excepción al principio de reserva judicial.

“De lo anterior se desprende, que la captura debe ir aparejada de la flagrancia. No puede entenderse esta sin aquella para que opere como excepción al principio de reserva judicial. Por ende, es la flagrancia el sustento de la privación de la libertad. En suma, es la flagrancia la que justifica la captura. No existiendo esta, la captura se coinvierte en violatoria del principio ya anotado.

“Pues bien, la captura establecida en el inciso 2º del artículo 69 del Decreto-Ley 1355 de 1970, no está aparejada con la flagrancia. En consecuencia, la captura no tiene como justificación la flagrancia. La aprehensión señalada en la norma, se produce: i. tiempo después de que la persona ha sido sorprendida en flagrancia, no teniendo como razon de ser esta, ii. su justificación radica en el incumplimiento de una orden administrativa.

“En consecuencia, la persona luego de ser aprehendida en flagrancia recupera su libertad, para posteriormente ser capturada si incumple la orden de comparendo. Situación anterior, que configura una clara negación de la flagrancia, por cuanto la captura no se produce al momento de estarse cometiendo la infracción sino estando la persona en uso de su derecho fundamental de libertad, tiempo posterior de la actividad flagrante.

“Lo anterior apareja, la inoperancia de la excepción al principio de reserva judicial, por estar desligada la captura del momento de la flagrancia. Por tal razón, la captura establecida en la norma demandada, vulnera el artículo 32 Constitucional, por cuanto en realidad no es un desarrollo de la flagrancia allí determinada sino una negación a la misma.

“Así las cosas, debe esta Corte finalmente concluir, en primer lugar, que la captura de que trata el inciso 2º parcial del artículo 69 del Decreto-Ley 1355 de 1970, no proviene de autoridad judicial competente sino del desconocimiento de una orden de carácter administrativo, vulnerándose el principio de reserva judicial establecido en el artículo 28 Constitucional.

“Igualmente, en segundo lugar, que dicha captura se efectúa en momento diferente al de la flagrancia, vulnerándose la excepción .al principio ya referido establecido en el artículo 32 Constitucional.

“Por las razones expuestas esta Corte declarará inexequible la expresión del inciso 2º del artículo 69 del Decreto-Ley 1355 de 1970, que afirma ‘si la persona citada no cumple la orden de comparendo deberá ser capturada’”.

21. En la Sentencia C-850 de 2005 la Corte declaró la inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 70 del Código Nacional de Policía, que establecía que cuando el contraventor fuera capturado en flagrancia y llevado inmediatamente ante el jefe de policía, los testigos debían ser trasladados junto con el contraventor y, en el caso de que no quisieran hacerlo libremente, podían ser obligados por la fuerza(22). La Corte estableció que el traslado forzado del testigo vulneraba su libertad personal y que la única forma de obligarlo a asistir era a través de una orden judicial.

En esa ocasión expresó la Corte:

“Pues bien, las expresiones contenidas en el inciso primero de la norma referida permiten que los testigos de una contravención puedan ser obligados por la fuerza a ser trasladados ante el jefe de policía si se resisten a ello.

“De lo anterior se desprende, que dicho traslado a la fuerza es una clara privación del derecho de libertad consagrado en la Constitución Nacional. Las condiciones de dicho traslado implican para el testigo la imposibilidad de ejercer su libertad personal.

“Ahora bien, la libertad como derecho fundamental es la cláusula general protegida por la Constitución, no obstante su límite solo puede ser efectuado por intermedio de orden judicial situación no contemplada en la frase acusada, sino que por el contrario se deja al arbitrio de una autoridad administrativa, en este caso las autoridades de policía, la conducción a la fuerza de los testigos .que hayan presenciado una contravención. Esta situación constata una privación de la libertad violatoria del artículo 28 Constitucional, por cuanto se quebranta el principio de reserva judicial como límite de la libertad personal.

“Lo anterior, no significa que el testigo de la ocurrencia de una contravención no tenga el deber de declarar cuando se le cite para ello y que también puede hacerlo inmediatamente después de ocurridos los hechos, si lo quiere. Así entonces, una cosa es que el testigo asista voluntariamente a una citación pero sin ser privado de la libertad. La regla general es la citacion de los testigos. Si el testigo citado no asiste puede justificar su no asistencia, existiendo la posibilidad de que sea conducido cuando no medie justificación o haya sido renuente, esto siempre que medie la orden de un juez.

“En consecuencia, el inciso primero del artículo 70 del Decreto-Ley 1355 de 1970 será declarado inexequible”.

22. En la Sentencia C-176 de 2007 la Corte conoció sobre una demanda presentada contra distintas normas del Código Nacional de Policía, dos de las cuales ya habían sido examinadas en su constitucionalidad en la Sentencia C-024 de 1994. Ciertamente, como se advirtió en el FJ 10, en esa providencia la Corte declaró constitucionalidad condicionada de apartes de los artículos 56 y 62 del código, que autorizaban la privación de la libertad con base en una orden de autoridad administrativa o de autoridad competente. En aquella ocasión, la Corte concluyó que, en atención de la vigencia del artículo 28 transitorio de la Constitución, esas normas eran constitucionales de maneta temporal, hasta que se expidiera la ley que le atribuyera a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados con pena de arresto.

Pues bien, en la Sentencia C-176 de 2007 la Corte estableció, en primer lugar, que sobre las normas demandadas no existía cosa juzgada absoluta y que, dado que a partir de la expedición de la Ley 228 de 1995 había dejado de regir el artículo 28 transitorio de la Constitución, procedía examinar nuevamente su constitucionalidad.

A continuación, luego de reseñar distintas sentencias de constitucionalidad, afirmó que de acuerdo con los artículos 28 y 250 de la Constitución, este último tal como fue modificado por el Acto Legislativo 3 de 2002, la privación de la libertad debía ser ordenada por autoridad judicial competente.

Aseguró que,

“(...) la voluntad del constituyente estuvo claramente dirigida, en primer lugar, a señalar el mandato de autoridad judicial competente como elemento previo y esencial dentro del conjunto de requisitos exigidos para la privación legítima de la libertad en segundo lugar, a suprimir la posibilidad de que el ejecutivo ordene la retención de las personas, con lo que, en principio, se deja sin piso la captura dispuesta por orden autoridad administrativa. De esta forma, se concluye, que por regla general, ninguna autoridad administrativa podría disponer de la libertad del individuo, sin que previamente se hubiere proferido orden del juez competente”.

En este sentido, en la sentencia se afirmó que la Constitución solamente preveía como excepción a esa regla la captura en flagrancia y que el legislador no podía establecer otra salvedad “al deber de obtener mandamiento escrito de autoridad judicial competente para que la policía pueda privar válidamente de la libertad a una persona”. Sin embargo, aclaró que la detención por orden administrativa contemplada en el numeral 2º del artículo 62 del Código Nacional de Policía no era asimilable a la retención transitoria consagrada en el numeral 8º del artículo 186 y en el artículo 192 del mismo código:

“(...) la detención por orden administrativa que regula la norma acusada (art. 62, inc. 2º, del Código de la Policía) no puede asimilarse a la figura de restricción momentánea de la libertad (D. 1355/70, arts. 192 y 186), pues las situaciones a las que se refiere la demanda involucran los casos en los que, en cumplimiento de las funciones preventiva y correccional a cargo de las autoridades de policía, restringen derechos y libertades ciudadanas para mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (C.P., art. 218)”(23).

Por lo tanto, en la sentencia se declaró la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 62, el cual autorizaba la captura de personas con base en una orden administrativa, y se dispuso la constitucionalidad condicionada del literal a) del artículo 56 y del artículo 58, en el entendido de que la privación de la libertad autorizada en estas dos normas requería mandato previo de autoridad judicial competente(24).

23. Finalmente, en la Sentencia C-720 de 2007 se declaró tanto la inconstitucionalidad del encabezado del artículo 207 del Código Nacional de Policía como la del artículo 192 del mismo, que establecía: “[l]a retención transitoria consiste en mantener al infractor en una estación o subestación de policía hasta por 24 horas”. Al mismo tiempo se concluyó que era constitucional el numeral 8º del artículo 186 que dispone que dentro de las medidas correctivas se encontraba “la retención transitoria”.

En primer lugar, en la sentencia se estableció que no existía cosa juzgada constitucional sobre ninguna de las tres normas que se examinarían. Al respecto afirmó que si bien los tres numerales del articulo 207 habían sido analizados en la Sentencia C-199 de 1998, en la sentencia no se había hecho referencia al encabezado del artículo(25). Además, se afirmó que sobré las demás normas no había existido ningún pronunciamiento de la Corte, a pesar de que en la misma Sentencia C-199 de 1998 se habían hecho pronunciamientos sobre la figura de la retención transitoria.

Luego de lo anterior, la Corte mencionó que en la Sentencia C-199 de 1998 se declaró la constitucionalidad de la retención transitoria consagrada en los incisos 2º y 3º “siempre que tenga carácter meramente preventivo o de protección y se someta a los principios de última ratio, proporcionalidad y estricta legalidad“. Por lo tanto, afirmó que la medida de protección debía ser sometida a un estricto juicio de proporcionalidad, dado que afectaba el derecho de las personas a la libertad.

De esta manera, una vez surtidos todos los pasos del juicio, estricto de proporcionalidad concluye que la retención transitoria establecida en el encabezado del artículo 207 y en el artículo192 vulneraba el principio de proporcionalidad y ,en consecuencia, era inconstitucional(26). Sin embargo, la Corte encontró que la decisión anterior no comportaba necesariamente la declaración de inconstitucionalidad del numeral 8º del artículo 186, razón por la cual procedió a declarar su constitucionalidad. Dijo la Corte:

“Por las razones expuestas, es decir, porque no resulta claro que la medida sea idónea para proteger a quien en estado de incapacidad transitoria requiere una protección especial; porque existen medios que, con una idoneidad equivalente a la retención transitoria, sacrifican en menor medida otros valores y principios constitucionales; y porque además se trata de un caso en el cual la medida afecta bienes particularmente valiosos en aras de evitar un daño sobre el que, en estricto sentido, no se tiene certeza; la Corte concluye que la retención transitoria, tal y como se encuentra regulada y entendida como una medida de protección, resulta inidónea, innecesaria y desproporcionada en relación con los fines que persigue. En consecuencia, tanto el artículo 192 del Decreto-Ley 1355 de 1970 y (...) la ‘expresión compete a los comandantes de estación y de subestación aplicar la medida correctiva de retenimiento en el comando’, contenida en el articulo 207 del mismo decreto deben ser declaradas inconstitucionales. Sin embargo, la Corte no declarará la inexequibilidad de lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 186 del CNP, pues la medida de la retención transitoria regulada de manera diferente a la forma como se regula en el actual código y siempre que incorpore la totalidad de las garantías constitucionales puede resultar ajustada a la Constitución”.

A continuación, la Corte consideró que, con el objeto de impedir que las autoridades de policía quedarán sin medios para poder atender casos que requerían la acción urgente de la policía para proteger los derechos a la vida y la integridad de personas puestas en situación de grave riesgo, casos para los cuales se había creado la figura de la retención transitoria, era precisó diferir los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de las normas. Por eso, decidió que las normas podían seguir siendo aplicadas, con una serie de condiciones que se enunciaron en la misma sentencia, hasta que culminara la legislatura que estaba cursando, es decir, hasta el 20 de junio de 2008. La Corte consideró que con ello el legislador podría tener un espacio de tiempo suficiente para expedir un nuevo Código Nacional de Policía que se ajustara a los principios que encarnaba la nueva Constitución. En ese sentido, en el numeral quinto de la parte resolutiva exhortó al Congreso de la República para que en ejercicio de su potestad de configuración, expida una ley que establezca un nuevo régimen de policía que desarrolle la Constitución(27).

24. Como se puede deducir de la narración efectuada, la evolución de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la facultad de las autoridades administrativas para privar de la libertad a las personas no ha estado exenta de discontinuidades. Así, en la providencia C-024 de 1994, la Corte estableció que, si bien la Constitución establecía una estricta reserva judicial en materia de privación de la libertad, ella misma establecía dos excepciones a esta regla. La primera es la captura en flagrancia, contemplada en el artículo 32 de la Constitución, y la segunda la detención administrativa preventiva, hasta por un máximo de 36 horas, deducida del inciso segundo, el artículo 28 de la Constitución(28). Sin embargo, con el paso del tiempo, y sin hacer ninguna referencia al inciso segundo del artículo 28 de la Carta, se afianzó la convicción de que, a la luz de la Constitución, la única excepción a la reserva judicial en materia de privación de la libertad residía en la captura en flagrancia.

Por otra parte, mientras en la Sentencia C-199 de 1998 se declaró la constitucionalidad de dos causales de retención transitoria contempladas en el artículo 207 del Código Nacional de Policía, bajo la consideración de que se trataba de medidas de protección de la vida e integridad de las personas, en la Sentencia C-720 de 2007 se declaró que esas medidas de protección eran desproporcionadas. Esta última sentencia también declaró la inconstitucionalidad del artículo 192 del código, que definía la retención transitoria, pero al mismo tiempo consideró que no era inconstitucional que el numeral 8º del artículo 186 del código estableciera la retención transitoria como una de las medidas correccionales. De la misma manera, en la Sentencia C-518 de 2002 se declaró la constitucionalidad de una serie de facultades sancionatorias conferidas a los comandantes de policía, entre las cuales se encontraba la de retención(29).

A pesar de lo anterior, se puede afirmar sin duda alguna que en todos estos años, con excepción del periodo en el que rigió el artículo 28 transitorio de la Constitución, la Corte ha sido consistente en declarar la inconstitucionalidad de las normas que asignan a las autoridades administrativas la facultad de ordenar sanciones de arresto. Ciertamente, en todas las sentencias reseñadas que han estudiado la constitucionalidad de preceptos que autorizaban a las autoridades gubernativas para imponer penas de arresto la Corte ha concluido que las normas son inconstitucionales.

Por lo tanto, también en esta ocasión la Corte debe declarar la inconstitucionalidad de la expresión examinada, por cuanto viola la reserva judicial en materia de privación de la libertad, contenida en el artículo 28 de la Constitución.

Dado que el análisis realizado a partir de la acusación acerca de la violación del principio de la reserva judicial es suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma, la Corte no se adentrará en el estudio de los demás cargos formulados contra el precepto.

De esta manera, en la parte resolutiva de la sentencia se declarará la inconstitucionalidad de la expresión Si el desacato persiste en grado extremo, cometiéndose reiteradamente la falta, las sanciones antes enumeradas pueden convertirse en arresto, incluida en el numeral 6º del artículo 7º de la Ley 1259 de 2008.

25. Antes de terminar, la Corte considera necesario referirse a dos puntos. El primero es que la Corte es consciente de que en el actual Código Nacional de Policía existen todavía disposiciones que facultan a las autoridades administrativas para imponer penas de arresto. A manera de ejemplo, el artículo 200 del código establece que cuando una persona a la que se le impuso la sanción de trabajo en obras de interés público no cumple con ella se le impondrá arresto supletorio(30). También el literal 18 del artículo 186 establece como medida correctiva el arresto supletorio. Al respecto la Corte considera necesario precisar que el hecho de que esas normas se encuentren consignadas dentro del Código Nacional de Policía no dice nada acerca de su constitucionalidad. Una afirmación certera acerca de si esas normas se ajustan a la Constitución solamente se podrán formular después de que sean sometidos a un juicio de constitucionalidad, a instancias de una demanda ciudadana.

El segundo punto tiene que ver con la necesidad de insistir ante el Gobierno Nacional y el Congreso de la República para que impulsen la expedición de un nuevo Código Nacional de Policía que se ajuste a los valores y principios que rigen la Constitución de 1991. Tal como se estableció en la Sentencia C-176 de 2007, desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 un número importante de normas del Código Nacional de Policía han sido declaradas inconstitucionales o constitucionales en forma condicionada, la mayor parte de ellas por cuanto vulneraban los principios de reserva legal, reserva judicial o debido proceso. De esta manera, el código ha perdido su coherencia interna y las autoridades no cuentan con un compendio normativo que establezca con claridad cuáles son sus facultades y los mecanismos con los que cuentan para ejercer su función de velar por la protección de los derechos y libertades ciudadanos. Por eso es tan importante expedir un nuevo Código Nacional de Policía que, en armonía con la Constitución de 1991, brinde a las autoridades de policía los instrumentos necesarios para la eficaz protección de los derechos de las personas.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Si el desacato persiste en grado extremo, cometiéndose reiteradamente la falta, las sanciones antes enumeradas pueden convertirse en arresto”, contenida en el numeral 6º del artículo 7º de la Ley 1259 de 2008.

2. INHIBIRSE para pronunciarse sobre la demanda entablada contra las expresiones “serán las contempladas en la normatividad existente y “las cuales son”, contenidas en el inciso primero del artículo 7º de.la Ley 1259 de 2008, por los motivos expuestos en el fundamento jurídico 3 de la parte motiva de esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional archívese el expediente.

(2) En el mismo sentido, los artículos 18 y 19 disponen:

“ART. 18.—De la forma de aplicación e imposición del comparendo ambiental. El comparendo ambiental se aplicará con base en denuncias formuladas por la comunidad a través de los medios dispuestos para ello, o con base en el censo de puntos críticos realizado por la instancia encargada de este oficio, o cuando un agente de tránsito, un efectivo de la policía, o cualesquiera de los funcionarios investidos de autoridad para imponer dicho comparendo, sorprendan a alguien en el momento mismo de cometer una infracción contra las normas de aseo y de la correcta disposición de escombros.

“ART. 19.—De la constatación de denuncias. En el caso de denuncias hechas por la comunidad, las autoridades mencionadas en el anterior artículo, irán hasta el lugar de los hechos, harán inspección ocular y constatarán el grado de veracidad de la denuncia. De resultar positiva procederán a aplicar el comparendo”.

(3) El artículo 39 de la Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades y organismos del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, dispone que “[l]as gobernaciones, las alcaldías, las secretarias de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según el caso”.

A su vez, en el artículo 2º de la Ley 769 de 2002 (“Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”), destinado a definir los conceptos utilizados en el código se establece que se entiende por organismos de tránsito las “unidades administrativas municipales distritales o departamentales que tienen por reglamento la función de organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y transporte en su respectiva jurisdicción”. A continuación, el articulo 3º determina que son autoridades de tránsito, en su orden, las siguientes: el Ministerio de Transporte, los gobernadores y los alcaldes; los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital; la Policía Nacional en sus cuerpos especializados de policía de tránsito urbano y policía de carreteras; los inspectores de policía, los inspectores de tránsito, corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial; la Superintendencia General de Puertos y Transporte; las Fuerzas Militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5º de este artículo; y los agentes de tránsito y transporte.

Por todo lo anterior puede asegurarse sin duda alguna que tanto las autoridades responsables de la aplicación del comparendo ambiental como los funcionarios responsables de imponerlo son autoridades administrativas.

(4) En la Sentencia C-024 de 1994 se manifestó lo siguiente acerca del cambio producido en la Constitución de 1991 respecto de la libertad personal:

“Bajo el imperio de la Constitución de 1886, la reducción a prisión o arresto o la detención o el registro domiciliario procedían entonces a virtud de mandamiento escrito de autoridad competente. ¿Quiénes eran entonces consideradas como autoridades competentes? En términos generales se podía afirmar que estaban facultados para expedir órdenes escritas tanto las autoridades judiciales como las de policía. “Hubo pues un cambio importante y democrático en materia de libertad personal, entre la Carta de 1886 y la de 1991. Esta última, más celosa de la libertad personal y la inviolabilidad del domicilio, reservó al funcionario judicial la competencia de su limitación concreta.

“En la Asamblea Nacional Constituyente se deliberó de manera expresa acerca del monopolio judicial sobre la adopción de medidas y la imposición de sanciones que impliquen restricción del derecho a la libertad o la expedición de órdenes de allanamiento. En aquella oportunidad se dijo:

‘El principio general de que la libertad solo puede ser suspendida por mandamiento judicial emanado de autoridad competente, le cierra la puerta a los abusos de funcionarios subalternos, que muchas veces prevalidos de su fuero atentan contra la libertad del ser humano. Tal consagración tajante previene los riesgos de la extra limitación de funciones, y se acomoda perfectamente al principio de que solo los jueces, con las formalidades que le son propias, pueden reducir a prisión o arresto, o detener a los individuos [Gaceta Constitucional 82. Sábado 25 de mayo de1991, página 11]’”.

(5) La sentencia contó con una aclaración de voto conjunta presentada por dos magistrados, precisamente en relación con la decisión de declarar inexequible el artículo 5º del Decreto 2010 de 1992.

(6) Es importante aclarar que en el caso concreto de la Sentencia T-490 de 1992 la Corte consideró que las normas del Código de Policía de Cundinamarca en las que se había basado la sanción de arresto del actor eran desproporcionadas y, en consecuencia, no podían ser aplicadas al respecto indicó “La libertad personal no debe ser el precio del irrespeto o de la desobediencia. Cuando estas conductas adquieren una magnitud que no es razonable tolerar, la autoridad tiene a su alcance variadas opciones que van desde la imposición de multas hasta la aprehensión y conducción ante un juez de la persona que presuntamente pueda estar incursa en la flagrante comisión de un ilícito penal (...). En las democracias modernas solamente el juez ostenta la facultad de limitar o restringir la libertad física de las personas, ya que es precisamente la autoridad judicial la encargada de impartir justicia, previo el trámite de un procedimiento con el lleno de las garantías procesales que la Constitución ordena”.

(7) Cfr. Sentencia C-175 de 1993. Magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz.

(8) En la sentencia también se destacó cuál importante era que la mencionada ley fuera dictada prontamente:

“Frente al derecho a la libertad de las personas y a la exigencia del artículo 28 sobre el mandamiento escrito de autoridad judicial competente, la expedición de la ley se torna en una necesidad que debe ser atendida en forma urgente. Los fines esenciales del Estado imponen al órgano legislativo como órgano constituido el deber de llevar a cabo en un plazo razonable las reformas y desarrollos legales necesarios para garantizar la efectividad de las decisiones del constituyente puesto que los derechos individuales solo adquirirían “aplicabilidad inmediata” a partir de la adopción de la norma legal””.

(9) Corte Constitucional, Sentencia T-490 de 1992.

(10) También en la Sentencia C-270 de 1994 se examinó, entre otras disposiciones, la constitucionalidad de distintos artículos de la Ley 23 de 1991 (sobre varios de los cuales ya existía cosa juzgada constitucional, entre otras razones, por efecto de la Sent. C-212/94). La Corte reiteró su jurisprudencia acerca de que desde la perspectiva del régimen constitucional permanente era inconstitucional asignar a las autoridades administrativas facultades para ordenar medidas de privación de la libertad, pero que a la luz del régimen constitucional transitorio ello sí era posible. Por lo tanto, en la sentencia se declaró la constitucionalidad condicionada de los artículos de la Ley 23 de 1991 examinados en la sentencia, “hasta tanto el legislativo expida la ley que le confiera por vía definitiva a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados actualmente con pena de arresto”. Al respecto se afirmó en la providencia:

“De otra parte, en los fallos que se citan, la Corte Constitucional también ha puesto de presente que el régimen Constitucional transitorio avala de manera excepcional la competencia temporal de las autoridades de policía para imponer penas de arresto.

“En sentir de esta Corte, el artículo 28 transitorio de la Carta sustenta provisionalmente, esto es, en las condiciones y bajo los supuestos que en él se establecen, la constitucionalidad de normas que, como las estudiadas, consagran la posibilidad de que las autoridades administrativas indicadas sancionen contravenciones especiales con pena de arresto.

“Ha sido criterio de la corporación, el cual ahora se reitera, que el ejercicio por las autoridades policía de competencias jurisdiccionales respecto de hechos punibles sancionados por las normas existentes con arresto tiene en el artículo 28 transitorio de la Constitución Política un sustento constitucional que es precario y de carácter excepcional, en razón a que se circunscribe al lapso que tome la expedición de la ley que atribuya integralmente a las autoridades judiciales el conocimiento de dichas conductas.

“En otros términos: las normas que atribuyen a las autoridades de policía el conocimiento de los hechos punibles sancionables con pena de arresto, son constitucionales pero solo mientras la ley atribuye tal competencia a las autoridades judiciales. Es decir, son constitucionales en tanto no desaparezca del orden constitucional el artículo 28 transitorio de la Carta Política, que prorroga la vigencia de las disposiciones que permiten a autoridades administrativas sancionar contravenciones especiales con pena de arresto.

“En esas condiciones, la expedición de la ley que atribuya tal competencia a las autoridades judiciales, marcaría la pérdida del atributo de constitucionalidad que las normas cuestionadas ostentan en tanto se verifica dicha condición”.

El artículo 28 transitorio constitucional también constituyó el fundamento de la Sentencia C-536 de 1995, en la cual se declaró la exequibilidad condicionada de expresiones contenidas en el artículo 3º transitorio del Decreto 2700 de 1991 y en el inciso 2º del artículo 17 del Código Nacional Penitenciario y Carcelario, que establecían que las autoridades de policía continuarían imponiendo las sanciones de arresto hasta que se expidiera la ley que atribuyera a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles que eran sancionados con esa medida. En la sentencia se advirtió que “que las disposiciones acusadas prácticamente se limitan a transcribir lo dispuesto en el artículo transitorio 28 superior. En ese orden de ideas (...), esta corporación declarará su exequibilidad, pero advirtiendo que ellas mantendrán su vigencia constitucional y jurídica solo hasta el momento en que el Congreso profiera la ley que establezca la competencia de las autoridades judiciales a la que se ha hecho referencia”.

(11) La sentencia contó con tres salvamentos parciales de voto y una aclaración de voto.

(12) Ibidem.

(13) El texto del artículo 15 era el siguiente: “ART. 15.Salvo las contravenciones especiales de que trata la presente ley, las previstas en la Ley 23 de 1991 y aquellas a que se refiere la Ley 30 de 1986, las contravenciones actualmente sancionables con pena de arresto serán sancionadas con pena de multa hasta de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales. En estos casos procederá la conversión de multa en arresto de conformidad con el artículo 49 del Código Penal, a razón de un (1) día de salario mínimo legal diario por cada día de arresto”(la parte resaltada fue declarada inconstitucional).

(14) La sentencia contó con cinco salvamentos parciales de voto.

(15) Corte Constitucional. Sentencia C-221 de 1994. Magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz.

(16) La Corte aclaró, sin embargo, que “es preciso tener en cuenta que dado el amplio margen de apreciación que se le reconoce autoridad de policía para imponer la medida de retención en el comando, en ocasiones puede hacerse use indebido de esta potestad, e incurrir en actuaciones arbitrarias en detrimento de los derechos y garantías ciudadanas. Por ello, la Corte entiende, que tratándose de una medida correctiva como la examinada que en cierto modo restringe el ejercicio de la libertad personal reconocida como un valor esencial en el ordenamiento, es indispensable que en su aplicación las autoridades de policía actúen dentro de un marco razonable y prudente sin que puedan ocasionar lesiones de cualquier orden en contra de la integridad física de quien se encuentra en los estados previstos en las normas sub examine“. Con ello reafirmó que la medida solamente podía ser utilizada como ultima ratio y que en todo caso se debían observar criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

(17) Las partes pertinentes de las normas analizadas fueron las siguientes:

“158: El artículo 181 del Decreto-Ley 1344 de 1970, quedará:

“ART. 181.—Será sancionado con multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos el conductor de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:

“(...).

“9. Conducir un vehículo en estado de embriaguez o bajo los efectos de sustancias alucinógenas o estupefacientes. Además incurrirá en la suspensión de la licencia de conducción de seis (6) meses a un (1) año, arresto de veinticuatro (24) horas e inmovilización del vehículo”.

“182. El artículo 227 del Decreto-Ley 1344 de 1970, quedará así:

“ART. 227.—Las sanciones por faltas al presente código son:

“1. Multa.

“2. Suspensión de la licencia de conducción.

“3. Cancelación de la licencia de conducción.

“4. Arresto (...)” (los destacado corresponden a los apartes demandados, que fueron declarados inconstitucionales).

La sentencia contó con un salvamento de voto conjunto presentado por tres magistrados.

(18) Véase también la Sentencia C-199 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara: “la norma demandada atribuye a una autoridad administrativa la función de ordenar privación de la libertad, sin previo mandamiento judicial, en aquellos casos en que se irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la policía, en desarrollo de sus funciones, lo cual resulta atentatorio de la libertad personal y del mandato constitucional que prohíbe la detención sin orden judicial. Por dicha razón, dicha norma será declarada inexequible”.

(19) Agregó la Corte: “Desde este punto de vista, es claro que la privación de la libertad contemplada en los artículos 181 y 227 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, resulta desproporcionada si se la compara con la amonestación en privado, máxima sanción que las autoridades de policía pueden imponer al que en vía pública riña o amenace a otros (CNP, art. 201), o con la de presentación periódica ante el comando, que las mismas autoridades pueden imponer ‘al que reincida en riña o pelea’ (CNP, art. 206); en los últimos dos casos, algún daño se ocasionó a otro y no por ello se pierde la libertad a órdenes de un funcionario administrativo; en cambio en los casos contemplados en las normas demandadas, se priva de la libertad a quien no ha causado daño alguno y, posiblemente, no lo ocasionara”.

(20) El texto de la norma era el siguiente: “ART. 133.Capacitación. Los peatones y ciclistas que no cumplan con las disposiciones de este código, serán amonestados por la autoridad de tránsito competente y deberán asistir a un curso formativo dictado por las autoridades de tránsito. La inasistencia al curso será sancionada con arresto de uno (1) a seis (6)días” (lo destacados corresponden a la parte demandada y que fue declarado inconstitucional).

(21) El texto de la norma era el siguiente:

“ART. 69.—La policía podrá capturar a quienes sorprenda en flagrante contravención de policía, cuando el hecho se realice en lugar público y para el solo efecto de conducir al infractor ante el respectivo jefe de policía.

“En este caso, si el infractor se identifica plenamente y proporciona la dirección de su domicilio, el agente de policía puede dejarlo en libertad y darle orden escrita para que comparezca ante el jefe de policía dentro del término que ella señale sin que exceda de 48 horas siempre que, a su juicio, tal medida no perjudique el mantenimiento del orden público. Si la persona citada no cumple la orden de comparendo deberá ser capturada” (lo resaltado corresponde al aparte demandado y que fue declarado inconstitucional).

(22) El texto de la norma era el siguiente:

“ART. 70.—En el caso del artículo anterior [la captura en flagrancia contravencional] si el contraventor fuere capturado para llevarlo inmediatamente ante el jefe de policía, los testigos, si los hubiere, deberán ser trasladados junto con el contraventor. El testigo que se resista podrá ser obligado a la fuerza”.

(23) Sobre este último punto anotó: “De hecho, como se dijo en precedencia, la naturaleza esencial de la actividad de policía está dirigida a prevenir conductas que buscan evitar el abuso de los propios derechos o la afectación de los derechos de las demás personas. Por ese hecho, es evidente que, aquellos casos en los que las autoridades de policía limitan el derecho a la libertad o la libre circulación por periodos muy cortos de tiempo, para prevenir la ocurrencia de delitos o de conductas que afecten derechos de terceros, no se está en presencia de la captura por orden administrativa que regula la norma acusada, sino de la restricción momentánea del derecho a la libertad que reglamentan otras disposiciones, cuyo control de constitucionalidad no corresponde a la Corte en esta oportunidad porque no ha sido objeto de demanda ciudadana.

(24) El contenido del artículo 62 era el siguiente: “ART. 62.—La policía está obligada a poner al capturado dentro de la siguiente hora hábil a la de la captura a órdenes del funcionario que la hubiere pedido en su despacho o en el respectivo establecimiento carcelario, descontado el tiempo del recorrido o el de cualquier demora debida a circunstancias insuperables.

"Cuando se trate de orden administrativa la captura se realizará en hora hábil; si es inhábil se mantendrá al requerido en su casa hasta la primera hora hábil siguiente.

“Excepcionalmente en materia penal, la policía puede disponer hasta de 24 horas para establecer la plena identificación del aprehendido y comprobar la existencia de otras solicitudes de captura. Cuando ello ocurre, dará inmediatamente aviso a la autoridad que solicitó la captura (se resalta el inciso declarado inconstitucional).

El contenido de los artículos 56 y 58 es el siguiente:

“ART. 56.—Nadie puede ser privado de la libertad sino:

“a) Previo mandamiento escrito de autoridad competente; y

“b) En el caso de flagrancia o cuasiflagrancia de infracción penal o de policía”.

“ART. 58.—Cualquiera puede ser aprehendido por la policía y privado momentaneamente de su libertad mientras se le conduce ante la autoridad que ha ordenado su comparecencia” (se resaltan las normas demandadas).

“En la sentencia se examinó y declaró la constitucionalidad condicionada tanto del literal a) del artículo 56 como del artículo 58, en el entendido de que la privación de la libertad solamente podía ser ordenada por la autoridad judicial competente.

(25) En este punto es importante reproducir nuevamente el contenido del artículo 270 y reiterar que en la mencionada Sentencia C-199 de 1998 se declaró la inconstitucionalidad del primer numeral y la constitucionalidad de los numerales 2º y 3º:

“ART. 207.—Compete a los comandantes de estación y de sub estación aplicar la medida correctiva de retenimiento en el comando:

“1. Al que irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la policía en el desarrollo de sus funciones.

“2. Al que deambulen en estado de embriaguez y no consienta en ser acompañado a su domicilio.

“3. Al que por estado grave de excitación pueda cometer inminente infracción a la ley penal”.

(26) La sentencia contó con un salvamento de voto en el que se afirmó que la declaración de inexquibilidad debió haberse sustentado también en la violación del principio de reserva legal en materia de privación de la libertad y del principio de legalidad.

(27) La Corte fundamentó el exhorto de la siguiente manera:

“77. Como quedó expuesto, la Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad y la exequibilidad condicionada de múltiples normas del Decreto 1355 de 1970 la mayor parte de las decisiones fueron adoptadas al constatarse una vulneración de los principios de reserva legal, reserva judicial y debido proceso constitucional (C.N., arts. 28 y 29). Dado el origen del CNP podría sostenerse que muchas de las disposiciones, aun vigentes podrían eventualmente incurrir en los problemas de constitucionalidad ya advertidos por la Corte. Adicionalmente, las decisiones de constitucionalidad referidas han generado vacios e incluso inconsistencias en el sistema general de policía. Así por ejemplo no resulta difícil advertir que muchas de las medidas declaradas inconstitucionales no han sido remplazadas por medidas alternativas que presenten un alto grado de eficacia mientras respetan los derechos fundamentales y promueven el nuevo orden público constitucional. En suma, tanto, la ausencia de sintonía de las previsiones nacionales de policía con el ordenamiento constitucional, como la necesidad de contar con un cuerpo normativo lo suficientemente protector pero a la vez eficaz para la defensa de los derechos humanos mediante el ejercicio de la actividad de policía, aconsejan la pronta expedición de una nueva codificación más ajustada a los valores, principio y derechos del orden Constitucional.

“Además, no debe perderse de vista que las autoridades de policía en el ámbito territorial deben guiarse por los parámetros fijados por el legislador en el territorio nacional para poder dictar lasnormas de policía que se requieran en el respectivo nivel, atendiendo a las características de la vida social y comunitaria que le son propias. En la actualidad, la situación descrita con la normatividad nacional, ha hecho caer igualmente en desuso muchas de las normas de policía departamentales y locales, con lo cual se hace aun más evidente el vacío normativo y aun más imperiosa la necesidad de subsanarlo.

“En suma, la existencia de múltiples pronunciamientos sobre el Código Nacional de Policía, expedido hace treinta y siete (37) años mucho antes de que entrara en vigor la Constitución de 1991 y al amparo de un catálogo de valores y principios que no corresponden a nuevo orden constitucional, ponen de presente la falta de sintonía de dicha codificación con el derecho constitucional vigente. Ello hace más que aconsejable imperioso una revisión integral de dicho código para ajustarlo a los requerimientos constitucionales. Por tal razón, la Corte exhortará al Congreso para que en ejercicio de su potestad de configuración adopte una ley que establezca un nuevo régimen de policía en desarrollo de la Constitución”.

(28) Es importante mencionar que en la misma sentencia se establecieron las diez características constitucionales que definen la detención preventiva regulada por el inciso segundo del artículo 28:

(i) tiene que basarse en razones objetivas, en motivos fundados;

(ii) debe ser necesaria, esto es, debe operar en situaciones de apremio en las cuales no pueda exigirse la orden judicial, porque si la autoridad policial tuviera que esperar a ella para actuar, ya probablemente la orden resultaría ineficaz;

(iii) su único objetivo es verificar de manera breve los hechos relacionados con los motivos fundados de la aprehensión o la identidad de la persona, si es el caso poner a disposición de las autoridades judiciales competentes a la persona aprehendida para que se investigue su conducta.

(iv) tiene estrictas limitaciones temporales, pues la detención preventiva no puede exceder un límite máximo de 36 horas;

(v) la aprehensión no solo se debe dirigir a cumplir un fin preciso —verificar ciertos hechos o identidades— adecuadamente comprendido dentro de la órbita de las autoridades de policía sino que además debe ser proporcionada;

(vi) la detención gubernativa puede ser denunciada a través del derecho de habeas corpus como una garantía del control de la aprehensión;

(vii) las aprehensiones no pueden comportar la violación del principio de igualdad de los ciudadanos, es decir, no pueden ser discriminatorias y derivar en formas de hostilidad hacia ciertos grupos sociales;

viii) las aprehensiones no pueden utilizarse como pretexto para efectuar de manera abusiva registros domiciliarios sin orden judicial;

(ix) la persona objeto de una detención preventiva,no solo debe ser “tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”, sino que además debe ser informada de las razones de la detención y de sus derechos constitucionales y legales; y

(x) Finalmente, la ley debe regular las detenciones preventivas con el fin de establecer las formalidades que deben reunir y de delimitar los eventos y motivos en los que pueden operar.

(29) El texto del artículo 219, tal como fue modificado por el artículo 128 del Decreto 522 de 1971, es el siguiente: “Compete a los comandantes de estación o subestación de policía conocer de las faltas por las que sean aplicables las medidas correccionales de amonestación en privado, represión por audiencia pública, promesa de buena conducta, promesa de residir en otras zonas o barrios, prohibición de concurrir a determinados sitios públicos presentación periódica, retención y cierre de establecimiento” (se resalta los apartes que fueron examinados en la sentencia y que fueron declarados constitucionales).

(30) El texto del artículo 200 es el siguiente:

“ART. 200.—El trabajo en obras de interés público consiste en la ejecución de tareas que beneficien al municipio o a la comunidad; su duración no excederá en conjunto de cuarenta y ocho horas y se impondrá teniendo en cuenta el oficio, profesión o habilidad del infractor.

“La tarea se ejecutará sucesivamente por horas al día y de modo que no interfiera la ocupación habitual del infractor.

“Cuando el infractor no cumpla con el trabajo en el tiempo fijado y del modo prescrito se le impondrá arresto supletorio hasta por cinco días”.