Sentencia C-93 de febrero 15 de 2017

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Exp. D-11509

Magistrado Sustanciador:

Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 2º y 8º (parcial) del Decreto 2090 de 2003, “por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades”, y en contra del artículo 1º del Decreto 2655 de 2014, “por el cual se amplía la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto 2090 de 2003”.

Actor: Francisco Ramírez Cuellar

Bogotá D.C., quince de febrero de dos mil dieciséis.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en los siguientes

EXTRACTOS: «1. Normas demandadas.

El día 16 de mayo de 2016, el ciudadano Francisco Ramírez Cuellar presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2 y 8 (parcial) del Decreto 2090 de 2003 y contra el artículo 1º del Decreto 2655 de 2014, que definen, respectivamente, lo siguiente: (i) el ámbito material de aplicación de las normas pensionales especiales para las actividades de alto riesgo; (ii) el catálogo de labores y oficios calificados como de alto riesgo: los trabajos en minería en socavones o subterráneos, los que impliquen exposición a altas temperaturas por encima de los topes establecidos en las normas técnicas, a radiaciones ionizantes o a sustancias comprobadamente cancerígenas, las labores desplegadas por los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores aéreos en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil o la que haga sus veces, el trabajo de los cuerpos de bomberos en relación con las operaciones de extinción de incendios, y las labores del personal del INPEC dedicado a la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria; (iii) el ámbito temporal de vigencia y de aplicación de las normas especiales para las actividades de alto riesgo, en el sentido de que tales reglas se extienden solo a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de diciembre de 2014, y en el sentido de que quienes se afilien a partir de dicha fecha, lo deben hacer al régimen general previsto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 797 de 2003 y normas complementarias; (iv) la extensión de la vigencia del régimen anterior hasta el 31 de diciembre de 2024.

A continuación se transcriben y subrayan los apartes normativos impugnados:

Decreto 2090 de 2003

(Julio 26)

‘Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades’.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de sus facultades extraordinarias conferidas en el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797 de 2003,

DECRETA

(…)

‘ART. 1º—Definición y campo de aplicación. El presente decreto se aplica a todos los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo, entendiendo por actividades de alto riesgo aquellas en las cuales la labor desempeñada implique la disminución de la expectativa de vida saludable o la necesidad del retiro de las funciones laborales que ejecuta, con ocasión de su trabajo.

‘ART. 2º—Actividades de alto riesgo para la salud del trabajador. Se consideran actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores las siguientes:

1. Trabajos en minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos.

2. Trabajos que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud de salud ocupacional.

3. Trabajos con exposición a radiaciones ionizantes.

4. Trabajos con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas.

5. En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia expedida o reconocida por la Oficina de Registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de conformidad con las normas vigentes.

6. En los cuerpos de bomberos, la actividad relacionada con la función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios.

7. En el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, la actividad del personal dedicado a la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo en el que ejecuten dicha labor. Así mismo, el personal que labore en las actividades antes señaladas en otros establecimientos carcelarios, con excepción de aquellos administrados por la fuerza pública.

(…)’

‘ART. 8º—Límite del régimen especial. El régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en este decreto, solo cubrirá a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de diciembre del año 2014.

El límite de tiempo previsto en este artículo podrá ampliarlo, parcial o totalmente, el Gobierno nacional hasta por 10 años más, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales

A partir de la fecha determinada en el inciso primero de este artículo o la determinada por el Gobierno nacional de conformidad con lo establecido en el inciso anterior, quienes actualmente estén afiliados a las actividades que en el presente decreto se definen como alto riesgo, continuarán cobijados por el régimen especial de que trata este decreto. Los nuevos trabajadores, se afiliaran al sistema general de pensiones en los términos de la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y aquellas que las modifiquen o adicionen y sus respectivos reglamentos”.

Decreto 2655 de 2014

(Diciembre 17)

‘Por el cual se amplía la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto 2090 de 2003’

El Presidente de la República de Colombia

En ejercicio de sus facultades constitucionales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003.

(…)

DECRETA

‘ART. 1º—Prórroga. Ampliar la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto 2090 de 2003, hasta el 31 de diciembre del año 2024”.

(…)

II. Consideraciones

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.5 de la Carta Política, esta corporación es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, como quiera que se trata de enunciados contenidos en un decreto-ley.

2. Asuntos a resolver.

De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos:

En primer lugar, debe establecerse la procedencia del pronunciamiento judicial, ya que según algunos intervinientes, la controversia planteada no es susceptible de ser valorada en este escenario, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, el litigio propuesto por el actor ya habría sido resuelto por esta corporación en las sentencias C-189 de 1996(79), C-853 de 2013(80) y C-651 de 2015(81), por lo que, al haberse configurado el fenómeno de la cosa juzgada, la Corte debe estarse a lo resuelto en aquellas providencias; (ii) y en segundo lugar, en la demanda no se habría estructurado adecuadamente el debate constitucional, por lo que, ante la ineptitud sustantiva de la demanda, solo es viable un fallo inhibitorio.

En segundo lugar, en caso de desestimar los señalamientos anteriores y de considerar procedente el control constitucional, se debe evaluar la validez de la normatividad demandada, resolviendo dos interrogantes: (i) por un lado, si la circunstancia de que la aviación civil no sea calificada por el artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 como actividad de alto riesgo, desconoce los derechos fundamentales de estos profesionales, y en particular los artículos 1º, 2º, 4º, 11, 13, 25, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; (ii) y por otro lado, si las restricciones temporales a la vigencia del régimen pensional para las actividades de alto riesgo, contenidas en el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003, desconoce las reglas constitucionales que obligan al legislador a mantener reglas diferenciales en materia pensional para las personas que realizan actividades de alto riesgo.

De acuerdo con esto, metodológicamente se procederá de la siguiente manera: (i) primero, se determinará si en razón las de las sentencias C-189 de 1996(82), C-853 de 2013(83) y C-651 de 2015(84) se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, y si por tanto, este tribunal debe estarse a lo resuelto en aquellas providencias; (ii) segundo, se establecerá si los términos en que fue planteada controversia judicial permiten la estructuración del juicio de constitucionalidad planteado en el proceso; (iii) por último, en caso de descartar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada y de afirmar la aptitud de los cargos esbozados en este proceso, se establecerá la constitucionalidad de la normatividad impugnada, a partir de los planteamientos del escrito de acusación, de las intervenciones y del concepto del Ministerio Público; para este efecto se determinará, por un lado, si la circunstancia de que la legislación no haya previsto que los aviadores civiles son destinatarios del régimen pensional de las actividades de alto riesgo desconoce el derecho de estas personas a la vida, a la salud y a la seguridad social, y por otro lado, si las restricciones a la vigencia temporal de dicho sistema desconoce las previsiones sobre el régimen pensional.

3. Configuración del fenómeno de la cosa juzgada.

Tal como se expresó en los acápites precedentes, algunos de los intervinientes afirmaron que la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas ya había sido valorada y determinada en otros fallos judiciales que han hecho tránsito a cosa juzgada, por lo cual, no cabría un nuevo examen de estos mismos preceptos.

Así, por un lado, se sostuvo que la validez del artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 ya había sido establecida por esta corporación, cuando, en el marco de la Sentencia C-189 de 1996(85), se declaró la exequibilidad de una disposición cuyo contenido es materialmente equivalente al que se cuestiona en esta oportunidad, en tanto no se prevé la aviación como actividad sujeta al régimen pensional de las actividades de alto riesgo, y cuando, en el marco de la Sentencia C-853 de 2013(86), se declaró la exequibilidad del artículo hoy demandado.

Asimismo, algunos de los intervinientes afirmaron que también en relación con el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003, que establece límites temporales al sistema pensional de las actividades peligrosas, ya existe un fallo judicial que declaró su constitucionalidad, y que dicha providencia hizo hecho tránsito a cosa juzgada, por lo cual, tampoco es procedente el examen planteado por el demandante.

Pasa entonces la Corte a valorar la existencia de la cosa juzgada.

3.1. La cosa juzgada en la Sentencia C-189 de 1996.

3.1.1. Con respecto a la Sentencia C-189 de 1996(87), la Corte estima que aunque en dicho fallo se evaluó la constitucionalidad de un contenido normativo equivalente al que se cuestiona en este proceso, a partir de los mismos señalamientos, no se configura el fenómeno de la cosa juzgada porque, por un lado, los estándares del juicio de constitucionalidad pudieron alterarse en razón del Acto Legislativo 1 de 2005, que establece reglas específicas sobre el sistema pensional y sobre la normatividad aplicable a las pensiones de alto riesgo, y porque, por otro lado, existe un hecho nuevo, dado que los cargos de la presente demanda se estructuraron en función de investigaciones, estudios y hallazgos recientes, y en todo caso posteriores a 1996, sobre la exposición de los tripulantes de aeronaves a radiaciones ionizantes, y sobre el impacto de estas últimas en su salud.

3.1.2. En efecto, en el proceso judicial que dio lugar a la Sentencia C-189 de 1996 se demandó el artículo 1º del Decreto 1281 de 1994, que determina el catálogo de actividades sometidas al régimen especial de pensiones de alto riesgo, y que, al hacerlo, no prevé la aviación civil. Por el contrario, se califican como actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, los “trabajos en minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos”, [los] trabajos que impliquen prestar el servicio a altas temperaturas, por encima de los valores permisibles, determinados por las normas técnicas de salud ocupacional, [los] trabajos con exposición a radiaciones ionizantes, y [los] trabajos con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas”. Por su parte, el artículo 2º del Decreto 2090 de 1993, hoy demandado, fija igualmente el elenco de actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores, a efectos de someterlo a unas reglas especiales en materia pensional, incluyendo: “1. [Los] trabajos en minería que implican prestar el servicio en socavones o en subterráneos. 2. [Los] trabajos que implique la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud ocupacional. 3. [Los] trabajos con exposición a radiaciones ionizantes. 4. [Los] trabajos con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas. 5. En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo (…) 6. En los cuerpos de bomberos, la actividad relacionada con la función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios. 7. En el Instituto Penitenciario y Carcelario, Inpec, la actividad del personal dedicado a la custodio y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo en el que ejecuten dicha labor (…)”.

Como puede advertirse, ambas normatividades establecen una lista exhaustiva y cerrada de oficios sujetos a una normatividad pensional especial, y en ninguna de ellas se prevé la aviación civil. Aunque el Decreto 2090 de 2004 incluye dos actividades adicionales no contempladas originalmente en el Decreto 1281 de 1994, esta circunstancia no es jurídicamente relevante, ya que la prescripción objeto de la controversia es la misma en uno y otro caso, a saber un contenido normativo negativo: la no inclusión de la aviación dentro del listado de actividades sujetas al régimen especial de las pensiones de alto riesgo.

Así pues, existe una identidad en los contenidos normativos atacados.

3.1.3. Asimismo, existe una coincidencia en el debate propuesto, pues en ambos casos el cuestionamiento a la constitucionalidad de la norma legal se hace radicar en que la aviación civil no fue calificada como actividad de alto riesgo, debiéndolo estar a juicio del demandante.

Es así como en la Sentencia C-189 de 1996 se advierte que según el accionante, el déficit legislativo se produce por una omisión normativa, al no haberse calificado la aviación civil como actividad de alto riesgo, de modo que el problema jurídico a resolver es si esta omisión desconoce la preceptiva constitucional, y en particular, los derechos a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y al pago oportuno y al reajuste de las pensiones. Al respecto se sostiene lo siguiente: “el análisis de inconstitucionalidad (…) se basa, no en lo que dichas normas establecen, sino en lo que excluyeron (…) la omisión, básicamente, consistió en la no inclusión de la actividad desarrollada por los aviadores civiles, como actividades de alto riesgo”. Y en este orden de ideas, “el asunto objeto del presente proceso se centra en que los artículos demandados no permiten que se aplique a los aviadores civiles el sistema de pensión especial de vejez, del cual gozan los trabajadores que desarrollan actividades calificadas como de alto riesgo”.

Esta es la misma crítica del actor al artículo 2º del Decreto 2090 de 2003, pues a su juicio, el déficit normativo consiste en que la aviación civil no fue calificada como una actividad de alto riesgo para efectos pensionales, y en que, por esta vía, desconoce los artículos 1º, 2º, 4º, 11, 13. 25, 29, 48 y 53 de la Carta Política.

3.1.4. Pese a la doble coincidencia anterior, existen dos elementos que descartan la configuración de la cosa juzgada. Por un lado, tal como lo expresó el propio demandante y algunos de los intervinientes, el Acto Legislativo 1 de 2005 introdujo nuevas reglas sobre el sistema pensional, y específicamente sobre las pensiones para actividades de alto riesgo, que podrían tener incidencia en el juicio de constitucionalidad, por lo cual, ante el cambio normativo sobrevenido con posterioridad a la expedición de la Sentencia C-189 de 1996, la existencia de este último fallo no descarta, por sí solo, la viabilidad del examen judicial propuesto por el accionante.

Es así como el artículo 48 de la Carta Política, modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2005 establece, entre otras cosas, la obligación del legislador de asegurar la sostenibilidad financiera del sistema, la eliminación progresiva de los regímenes especiales, y la obligación de que los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de la pensión de vejez por actividades de alto riesgo, sean los fijados en las leyes del sistema general de pensiones. Así pues, en la medida en que sobrevino un cambio normativo a nivel constitucional en aquellas materias que en este proceso constituyen el objeto del debate jurídico, no se presenta una coincidencia en los elementos estructurales del litigio judicial, y por ende, la controversia planteada en este proceso no fue resuelta por este tribunal en la Sentencia C-189 de 1996.

3.1.5. Asimismo, puede advertirse que las premisas fácticas y probatorias que en las que se ampara la actual controversia judicial, no son equivalentes a las que se propusieron en el proceso judicial que dio lugar a la Sentencia C-189 de 1996.

En efecto, en el referido trámite, el fundamento del requerimiento fue la consideración general de que la aviación es una actividad con una alta peligrosidad, que expone a los aviadores y a la tripulación a unos riesgos más altos que los provocados por las demás ocupaciones, incluso las que son calificados como de alto riesgo, como la desplegada por los controladores aéreos, “que realizan su labor en tierra, y su función es auxiliar a los aviadores”. Por el contrario, en este proceso la pretensión se sustenta, no en los riesgos y peligros inherentes a este oficio, sino en la presunta exposición de los aviadores a las radiaciones ionizantes, según reciente documentación producida en los últimos años por la OIT, la Comisión Internacional de Protección Radiológica (ICPR), la Administración Americana Federal de Aviación (FAA), el Comité Científico de Naciones Unidas sobre los Efectos de la Radiación Atómica (UNSCEAR) o la NASA.

En este orden de ideas, estima la Corte que como la pretensión planteada por el actor debe ser valorada a partir de nuevas premisas no tenidas en cuenta en el proceso judicial anterior, la existencia de la Sentencia C-189 de 1996 no torna inviable el examen propuesto por el actor.

Lo anterior no obsta, sin embargo, para que las líneas jurisprudenciales sentadas en aquella providencia puedan ser utilizadas como precedente relevante en esta oportunidad.

3.2. La cosa juzgada en la Sentencia C-853 de 2013(88). 

3.2.1. Con respecto a la Sentencia C-853 de 2013(89), tampoco se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada, puesto que los contenidos normativos objeto del pronunciamiento en aquella providencia y en este proceso, no son coincidentes.

En efecto, aunque en dicho proceso se demandó el mismo artículo 2º del Decreto 2090 de 2003, los contenidos normativos atacados difieren en uno y otro caso, ya que en aquella oportunidad se controvirtió la exclusión tácita de las labores ejecutadas por el cuerpo técnico de investigación de la Fiscalía General de la Nación, y en este proceso se cuestionó la falta de inclusión de la aviación civil. De este modo, aunque en ambos casos se demandó el artículo 2º del Decreto 2090 de 2003, los contenidos negativos objeto de los repartos, son distintos.

Nuevamente, la circunstancia antedicha no obsta para que los precedentes fijados en dicha providencia puedan ser utilizadas como precedente relevante en esta oportunidad.

3.3. La cosa juzgada en la Sentencia C-651 de 2015(90). 

3.3.1. Finalmente, con respecto a la Sentencia C-651 de 2015(91), la Corte también descarta la configuración del fenómeno de la cosa juzgada en relación con el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003, ya que aunque el contenido normativo impugnado es el mismo en uno y otro caso, los cargos objeto del pronunciamiento judicial son distintos.

En efecto, en la referida providencia se abordaron dos problemas jurídicos: por un lado, si la extensión de la vigencia del régimen pensional para las actividades de alto riesgo, con posterioridad al 31 de julio de 2010, desconoce los estrictos plazos temporales contenidos en el artículo 48 de la Constitución Política para la expiración de los regímenes pensionales especiales. Y por otro lado, si el Presidente de la República tenía la competencia para sujetar la vigencia de las normas para las pensiones de alto riesgo, a un plazo y a una condición, y para exigir que la prolongación de la vigencia temporal de dicha normatividad se encuentre precedida de un decreto administrativo y de un concepto técnico sobre la persistencia de las razones en que se fundamentó la necesidad de contar con reglas diferenciales para las pensiones de las personas que realizan actividades de alto riesgo.

Como puede advertirse, el debate constitucional es sustancialmente distinto en uno y otro caso. Con respecto al primer interrogante abordado en la Sentencia C-651 de 2015, lo que se cuestionó es que el Ejecutivo haya extendido la vigencia temporal del régimen pensional de las actividades de alto riesgo más allá del plazo general establecido en el Acto Legislativo 1 de 2005, para la expiración de los regímenes pensionales especiales, es decir, más allá del 31 de julio de 2010. En este proceso, lo que se cuestiona es todo lo contrario, vale decir, la circunstancia de que se haya impuesto una restricción a la vigencia temporal de este mismo régimen. En otras palabras, en el proceso de constitucionalidad anterior se controvirtió la prolongación de la vigencia de las reglas pensionales, mientras que ahora el reparto es la imposición de límites a la vigencia de tales previsiones. Y así las cosas, las pretensiones en los procesos judiciales son opuestas: en el trámite anterior se buscaba que la vigencia de los sistemas pensionales exceptivos no se prolongara más allá del 31 de julio de 2010, y ahora se pretende la vigencia indefinida de las normas especiales que rigen las pensiones de alto riesgo.

3.3.2. Asimismo, el fundamento normativo de la acusación es diferente, pues mientras en el primer caso el sustento del señalamiento es la regla constitucional que establecía un plazo presuntamente inexorable para la expiración de los regímenes pensionales especiales, en este caso el cargo se ampara en una supuesta regla que ordena la vigencia indefinida del régimen pensional para las actividades de alto riesgo.

De este modo, existe una diferencia en dos elementos estructurales del litigo: en el contenido de la acusación, y los referentes del juico de constitucionalidad.

3.4. Por las razones expuestas, la Corte descarta la configuración del fenómeno de la cosa juzgada en relación con las sentencias C-189 de 1996, C-8543 de 2013 y C-651 de 2015.

4. Viabilidad y alcance del escrutinio judicial.

4.1. Planteamiento general.

Según se expuso en los acápites precedentes, algunos de los intervinientes señalaron que no era viable el pronunciamiento judicial propuesto por el accionante, puesto que el escrito de acusación adolecía de deficiencias insalvables que impedían la estructuración del juicio de constitucionalidad.

En este sentido, se advirtieron las siguientes deficiencias: (i) primero, con respecto al artículo 1º del Decreto 2090 de 2003, el Ministerio del Trabajo sostuvo que existe una carencia absoluta de cargos, en la medida en que las acusaciones se dirigieron, o bien contra la norma que excluyó la aviación civil como actividad de alto riesgo, o bien contra aquella otra que establece los plazos de vigencia del régimen pensional para dichas actividades, por lo que en ningún momento se controvirtió el artículo 1º del Decreto 2090 de 2003, que establece el ámbito de aplicación del Decreto, así como el criterio general empleado para calificar una actividad como de alto riesgo; (ii) y segundo, con respecto al artículo 2º del mismo decreto, el Ministerio del Trabajo sostiene que la demanda no proporcionó las bases del escrutinio judicial, porque no individualizaron los elementos de la omisión legislativa alegada, al no señalarse los preceptos constitucionales que obligaban al legislador a someter a un régimen pensional especial la aviación civil, ni las razones de la presunta vulneración. A juicio del interviniente, la Corte debería abstenerse de pronunciarse sobre la exequibilidad del precepto demandado, mediante un fallo inhibitorio.

Pasa entonces la Corte a valorar estos señalamientos.

4.2. Los criterios para determinar la viabilidad del escrutinio judicial.

4.2.1. Esta corporación ha fijado dos pautas fundamentales para valorar la aptitud de las demandas de inconstitucionalidad y para determinar la procedencia y alcance del control de constitucionalidad(92).

4.2.2. En primer lugar, teniendo en cuenta que la acción pública de inconstitucionalidad fue concebida en la Carta Política como el mecanismo jurisdiccional por excelencia para garantizar la superioridad y la integridad de la Constitución dentro del sistema jurídico, esta corporación ha concluido que únicamente son susceptibles de ser valorados en esta instancia aquellas problemáticas que apunten a poner en evidencia la incompatibilidad y la oposición entre las normas infra-constitucionales y el ordenamiento superior.

Esta exigencia tiene al menos tres implicaciones: (i) por un lado, las acusaciones ajenas a esta problemática, como aquellas que apuntan a controvertir el uso que los operadores jurídicos le han dado al precepto en escenarios específicos, o a cuestionar la disposición legal a partir de argumentos de conveniencia, no están llamados a ser valorados en este escenario, por ser ajenos a su naturaleza; (ii) asimismo, los cargos planteados en el proceso deben dar cuenta de los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad: los preceptos constitucionales que sirven como referente del escrutinio judicial, el contenido normativo cuestionado, y las razones plausibles de la oposición entre el precepto legal demandado y el ordenamiento superior; esto, en la medida en que sin la indicación de los elementos básicos del juicio de validez, el juez constitucional carecería de los insumos fundamentales para valorar la constitucionalidad del precepto demandado; (iii) sin perjuicio de que la individualización de estos componentes fundamentales del juicio de constitucionalidad es una condición sine qua non del pronunciamiento judicial, la valoración de los cargos planteados en el proceso debe tener un nivel razonable de flexibilidad y apertura, sin que se supedite el pronunciamiento judicial al cumplimiento de tecnicismos o formalismos ajenos a la indicación de los componentes fundamentales del juicio de validez; de esta manera, incluso si estos elementos se encuentran dispersos o desarticulados a lo largo de la demanda, o incluso si los cargos no revisten mayor grado de sofisticación o elaboración, es viable el pronunciamiento judicial si la conformación de los componentes medulares de la litis pueden obtenerse a partir de una revisión integral de los planteamientos de la demanda, de las intervenciones y del concepto del Ministerio Público.

4.2.3. En segundo lugar, en la medida en que según la Carta Política la decisión del juez constitucional debe obtenerse a partir de dinámicas deliberativas abiertas, públicas y participativas, en las que la ciudadanía, la sociedad civil organizada, la academia, las instancias estatales encargadas de la implementación de la medida atacada y los sujetos potencialmente afectados con la normatividad tengan la posibilidad de exponer su punto de vista, de controvertir las aproximaciones distintas, y de suministrar al juez constitucional los elementos de juicio para que ésta efectúe una valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto legal cuestionado, la Corte ha concluido que, en principio, solo son susceptibles de ser valoradas las acusaciones que han sido objeto de este debate democrático.

A partir de estas premisas, este tribunal ha entendido, por un lado, que en principio el juicio de constitucionalidad recae sobre las acusaciones que se plantean en la demanda de inconstitucionalidad, y no necesariamente se extiende a las que se introducen tardíamente a lo largo del proceso judicial, salvo que por la ocurrencia de circunstancias excepcionales se logre configurar la controversia jurídica en los términos descritos, como cuando todos o la mayor parte de los intervinientes y la procuraduría coinciden en abordar una nueva temática, o las nuevas acusaciones se encuentran indisolublemente vinculadas a las planteadas originalmente en la demanda de inconstitucionalidad; asimismo, se ha entendido que el juez constitucional no puede subsanar unilateralmente las deficiencias del proceso deliberativo, o introducir nuevas problemáticas no analizadas a lo largo del trámite judicial.

4.2.4. En este marco, pasa la Corte a determinar la viabilidad del examen judicial propuesto en este proceso.

4.3. Viabilidad del control en relación con el artículo 1º del Decreto 2090 de 2003.

Con respecto al artículo 1º del Decreto 2090 de 2003, la Corte coincide con los planteamientos del Ministerio del Trabajo, en el sentido de que el accionante no formuló ninguna acusación en contra de este precepto, y en el sentido de que los cargos se orientaron a controvertir la constitucionalidad de los artículos 2º y 8º del mismo decreto. Así las cosas, al no existir ningún cargo susceptible de ser valorado en este escenario, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre la exequibilidad de este precepto.

4.4. Viabilidad del control en relación con el artículo 2º del Decreto 2090 de 2003.

4.4.1. Con respecto al artículo 2º del Decreto 2090 de 2003, el accionante argumenta que los recientes hallazgos sobre la exposición de los aviadores a las radiaciones ionizantes y sobre los efectos de dicho fenómeno en la salud humana, obligaban al legislador, y en este caso al Ejecutivo, a incluir la aviación civil dentro de las actividades de alto riesgo, y sujetarla al respectivo régimen pensional diferencial, que permite el retiro anticipado de los trabajadores. Como las labores desplegadas por estos profesionales es incluso más riesgos que las demás previstas en el mismo artículo 2º del decreto 2090 de 2003, su falta de inclusión configuraría una omisión legislativa, por el desconocimiento de los artículos 1º, 2º, 4º, 11, 13, 25, 29, 48 y 53 de la Carta Política, susceptible de ser enmendada por el juez constitucional mediante una sentencia de constitucionalidad condicionada.

A juicio de esta corporación, la controversia así planteada no es susceptible de ser valorada por esta corporación en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, por las razones que se indican a continuación.

4.4.2. En primer lugar, el accionante plantea problemáticas extrañas y ajenas al control constitucional de la legislación, porque desde una perspectiva material, sus cuestionamientos no apuntan a controvertir el contenido de Decreto 2090 de 2003 por su incompatibilidad con las exigencias constitucionales, sino más bien a cuestionar el uso que los operadores jurídicos han hecho del tal normatividad, y a enmendar los presuntos yerros en su interpretación y aplicación, mediante un pronunciamiento judicial de esta corporación que fije una línea hermenéutica vinculante.

En efecto, el actor y los intervinientes que coadyuvaron la demanda consideran que la aviación civil debería estar calificada por la ley como una actividad de alto riesgo, sujeta al régimen pensional especial de las actividades de alto riesgo, en razón de la exposición a la que se encuentran sometidas los pilotos y los demás tripulantes de los aviaciones a las radiaciones ionizantes, radiaciones que provocan afectaciones graves a la salud. Así planteado el debate, en el proceso judicial la controversia se centró en este debate específico sobre la exposición de los aviadores a las radiaciones ionizantes, y sobre el impacto de las mismas en su salud.

No obstante, el mismo artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 contempla expresamente las actividades que implican una exposición a radiaciones ionizantes, como actividad de alto riesgo. Es así como el numeral del 3 del referido precepto establece que “se consideran actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores (…) [los] trabajos con exposición a radiaciones ionizantes”.

En este orden de ideas, como el fundamento de la acusación es que la aviación expone a las personas a altos niveles de radiaciones ionizantes que serían perjudiciales para la salud, y como al mismo tiempo la legislación califica los trabajos que implican una exposición semejante como actividad de alto riesgo, en realidad el debate que se plantea no se orienta a cuestionar la validez de la norma que fija el repertorio de actividades de alto riesgo, incluyendo la hipótesis de los trabajos que implican contacto con radiaciones ionizantes, sino a determinar si la aviación encuadra dentro de esta última causal.

Esta controversia, sin embargo, implica realizar un ejercicio analítico distinto del que se efectúa en el marco del control abstracto de constitucionalidad, porque no se trata de establecer si un mandato legal es incompatible con los postulados constitucionales, sino de interpretar y aplicar en casos concretos la preceptiva legal. No se trata de establecer si la norma que califica los trabajos que implican contacto con radiaciones ionizantes como actividades de alto riesgo contraviene la Carta Política, sino de determinar si la aviación civil encuadra dentro de esta hipótesis general.

¿Cómo se explica entonces que el demandante y los intervinientes hayan apelado a este tribunal en el marco de la acción pública de constitucionalidad para resolver la problemática aludida? La respuesta se encuentra en la misma demanda de inconstitucionalidad y en las intervenciones ulteriores que coadyuvaron el escrito de acusación. Tanto el demandante como ACDAC manifestaron que las aerolíneas se niegan sistemáticamente a reconocer que los aviadores se exponen a altos niveles de radiación, por lo cual, se rehúsan a hacer las cotizaciones adicionales al sistema pensional, previstas en la legislación para las actividades de alto riesgo; asimismo, expresaron que ante la desidia de los empleadores de los aviadores, habían acudido infructuosamente a distintas instancias estatales como la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Salud, la Contraloría General de la República, la Presidencia de la República y Colpensiones, para obtener este reconocimiento. Y una vez agotadas estas instancias, se acudió a la Corte Constitucional para lograr que los aviadores fuesen reconocidos como destinatarios del régimen pensional especial para las actividades de alto riesgo, en razón de los altos niveles de radiación a los que se encuentran expuestos.

Así las cosas, en últimas lo que se pretende con la intervención del juez constitucional en este debate, es que la Corte asuma un rol distinto del que le corresponde en el marco del control abstracto de constitucionalidad. Primero, efectuando una labor hermenéutica, para determinar el alcance del artículo 2º del Decreto 2090 de 2003; y segundo, efectuando una labor subsuntiva, estableciendo si la aviación civil encuadra dentro del numeral 3º del artículo 2º de dicha normatividad. De este modo, la Corte solventaría un debate de carácter eminentemente técnico, pero encubierto bajo las formas y el ropaje de un juicio de constitucionalidad.

En este sentido, la Sala Plena coincide con los planteamientos de la Procuraduría General de la Nación. A juicio de la vista fiscal, como la inconstitucionalidad alegada por el accionante se hizo radicar en la consideración sobre la exposición de los aviadores a radiaciones ionizantes, hipótesis ya prevista en la ley, el déficit legal advertido por el accionante es inexistente, y en este marco, el problema radicaría, no en la configuración de una omisión legislativa relativa, sino en deficiencias en los procesos de interpretación y aplicación de la preceptiva legal. Y en este escenario, la actividad procesal de los aviadores debería estar encaminada, no a atacar la normativa legal, sino a hacerla cumplir.

La Corte toma nota, sin embargo, de las consideraciones efectuadas por ACDAC, en el sentido de que a pesar de las múltiples actuaciones emprendidas ante las distintas autoridades estatales para que la aviación sea considerada como actividad de alto riesgo, hasta el momento, tales actuaciones han resultado infructuosas. Se estima, no obstante, que esta consideración es insuficiente para justificar la intervención judicial en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, pues el problema planteado por el actor es, desde una perspectiva material, inconsistente e incompatible con la naturaleza del control abstracto de constitucionalidad, porque en este tipo de procesos lo que se debate es si la preceptiva legal es inconsistente con el ordenamiento superior, y en este caso el debate y la problemática de fondo es que las instancias encargadas de manejar el sistema pensional, presuntamente interpretan y aplican erróneamente una normatividad cuya validez no se cuestiona. En definitiva, esta herramienta procesal no puede ser utilizada cuando resultan infructuosas todas las demás.

4.4.3. Podría argumentarse, empero, que en realidad sí existe una omisión legislativa relativa, porque aun cuando el Decreto 2090 de 2003 prevé de manera general los trabajos que implican una exposición a radiaciones ionizantes como actividad de alto riesgo, esta misma normatividad debía, o bien especificar en el numeral 3º del artículo 2º que esto comprende a los aviadores civiles, o bien consagrar la aviación civil como categoría autónoma y diferenciada, en un numeral independiente.

Si en gracia de discusión se acepta este argumento, en todo caso el debate propuesto es inviable, porque en este proceso judicial no se encuentran los insumos para reconfigurar el cargo de inconstitucionalidad, pues ni el accionante ni ninguno de los intervinientes que coadyuvaron la demanda señaló las razones por las que el legislador tenía el deber de especificar el alcance de la causal sobre la exposición a radiaciones ionizantes, o el deber de crear una categoría autónoma para estos profesionales, máxime cuando la lógica que subyace al artículo 2º de Decreto 2090 de 2003 es la de fijar criterios generales que puedan adaptarse a las muy variables circunstancias de tiempo, modo y lugar, y la de no individualizar todas las labores que en un momento específico deban ser consideradas como de alto riesgo. Es posible, por ejemplo, que en virtud de los progresos tecnológicos crecientes, una labor específica que en un momento implicó una exposición a radiaciones ionizantes, en otro momento no genere este riesgo. Así las cosas, la tesis de que existía un deber del legislador de especificar que el numeral 3º del artículo 2º comprende a los aviadores civiles, o que la aviación civil debía ser consagrada como una causal autónoma no solo no fue justificada en la demanda, sino que además, resulta incompatible con la racionalidad subyacente al Decreto objeto de la demanda de inconstitucionalidad(93).

4.4.4. Ahora bien, incluso obviando la dificultad anterior, la Corte encuentra que en el proceso judicial no se proporcionaron los elementos básicos para la estructuración del examen propuesto por el actor. Las acusaciones de la demanda, incluso articuladas y alimentadas con los insumos proporcionados por los intervinientes que coadyuvaron el escrito de acusación, no logran identificar los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad. Se encuentran al menos tres tipos de deficiencias.

4.4.4.1. Por un lado, las premisas fácticas y los elementos probatorios sobre la exposición de los aviadores a las radiaciones ionizantes y sobre su impacto en la salud, que constituyen el fundamento de la pretensión de la demanda de inconstitucionalidad, no son conclusivos.

En efecto, el demandante argumenta que los niveles de radiación recibidos por los aviadores impactan negativamente su salud, y que de ello dan cuenta las cancelaciones de certificados médicos de los aviadores allegados al proceso judicial. Aunque el accionante allegó información y documentación relevante que da cuenta de esta problemática, estos insumos resultan insuficientes por las siguientes razones: (i) primero, como según la documentación científica que consta en este proceso, todas las personas se encuentran expuestas a radiaciones ionizantes, las pruebas aportadas en este proceso no debían estar orientadas solo a demostrar que los aviadores están expuestos estas radiaciones, sino a demostrar que los niveles de radiación superan los estándares generalmente aceptados, y que esto se traduce en una afectación de la salud de estos profesionales; de esta circunstancia no se da cuenta en el proceso judicial, y por el contrario, según la información proporcionada por gran parte de los intervinientes, esta dosis se ajusta a los estándares generalmente aceptados; (ii) segundo, las cancelaciones de certificados médicos tampoco acreditan el vínculo causal entre las radiaciones ionizantes y las patologías allí detectadas; por el contrario, la mayor parte de las patologías mencionadas no corresponden a los efectos que según la literatura médica se producen por la exposición a radiaciones ionizantes, tal como ocurre con la depresión, los accidentes cerebro vasculares, la diabetes, los trastornos de la personalidad, la artrosis cervical, el trastorno fóbico, el infarto de miocardio, el trastorno de ansiedad, el vertido crónico o la artrosis de rodilla; incluso, tal como lo adviertieron algunos de los intervinientes, estas afecciones corresponden a enfermedades de origen común, y no de origen profesional; (iii) tercero, en la comunidad médica y científica persisten las disputas sobre los estándares permisibles de radiación anual, y sobre los promedios de radiación a los que se encuentran sujetos los aviadores; (iv) cuarto, para demostrar que la aviación civil debía ser calificada como actividad de alto riesgo no bastaba con acreditar que la exposición a la radiaciones ionizantes tiene la potencialidad de afectar su salud, sino que esto se traduce en una reducción de la expectativa de vida saludable, o en la necesidad de que este grupo poblacional sea retirado anticipadamente de la vida laboral, cuestiones estas frente a las cuales no se aportaron pruebas; (v) y finalmente, no todas las personas que se dedican a la aviación están expuestos a los mismos niveles de radiación, pues ello depende de múltiples variables como la altitud de los viajes, la zona de tránsito según su mayor o menor proximidad a los polos, la protección del avión frente a las radiaciones, la frecuencia de los vueltos, y la misma función ejercida por los aviadores, porque incluso, los pilotos inspectores de operaciones y los pilotos chequeadores de ruta cumplen su rol sin volar.

De este modo, la Sala carece de los insumos técnicos necesarios para establecer si los aviadores se encuentran expuestos a niveles de radiación ionizante que superan los estándares generalmente aceptados, y si este contacto se traduce en afectaciones de la salud que en condiciones normales disminuye la expectativa de vida saludable o torna necesario el retiro anticipado de la labor productiva.

4.4.4.2. Asimismo, los cuestionamientos al artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 parten de una comprensión manifiestamente inadecuada del ordenamiento jurídico, así: (i) tal como expresaron algunos de los intervinientes en este proceso, el accionante asume equivocadamente que todos los aviadores se encuentran sometidos al régimen pensional general establecido en la Ley 100 de 1993, cuando el Decreto 1282 de 1994 establece unas reglas diferenciales para los aviadores civiles que tiene semejanzas con el régimen pensional para las actividades de alto riesgo, y que también prevén un retiro anticipado de la actividad laboral; (ii) asimismo, el demandante establece una equivalencia plena entre las actividades de alto riesgo con las actividades peligrosas, cuando se trata de categorías autónomas que obedecen a racionalidades distintas; las riesgos inherentes al trabajo por los accidentes laborales y las enfermedades de origen profesional, que son los fenómenos a los que parece aludir el actor en algunos apartes de la demanda, son cubiertos a través del sistema de seguridad social en riesgos laborales, y no a través de regímenes pensionales especiales; (iii) el Acto Legislativo 1 de 2005 no radica en el legislador la obligación de revisar el listado de actividades de alto riesgo, ni la de evaluar cada uno de las labores y oficios existentes; (iv) la racionalidad que subyace al artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 no es la de individualizar cada uno de los oficios y labores de alto riesgo, sino la de fijar criterios generales para que en cada momento histórico se determine qué actividades se encuentran comprendidas dentro de tales categorías.

4.4.4.3. Y finalmente, en el proceso no se aportaron los elementos de juicio ni los insumos para valorar la incompatibilidad entre el contenido normativo atacado, y los artículos 1º, 2º, 4º, 11, 13, 25, 29, 48 y 53 de la Carta Política. En general, el accionante afirma la oposición normativa entre la disposición demandada y el ordenamiento superior, pero no explica el sentido de la contradicción, y lo hace a partir de argumentos circulares, peticiones de principios, o de consideraciones sobre los efectos remotos e inciertos de las normas demandadas en la vida de los pilotos.

Por tan solo mencionar algunos ejemplos, el accionante estima que la norma contraviene el artículo 1º de la Constitución. A su juicio, la medida legislativa desconoce la dignidad de los aviadores, por no proteger la vida, la salud y la integridad física de las personas que realizan actividades de alto riesgo: “la dignidad exige que se proteja su vida, su salud y su integridad, mucho más cuando desarrollan actividades catalogadas como de alto riesgo, que en el caso de los pilotos posee igualmente dos implicaciones legales, una que no se puede suspender arbitrariamente la protección que da la ley nacional e internacional en estos casos, porque el trabajador asume la actividad peligrosa que debe ser cubierta por el patrono y dos, su labor además debe estar catalogada como de alto riesgo con implicaciones negativas para su salud, tiene también riesgos para la propia vida de este, porque su labor diaria está sometida a variables catastróficas por el carácter mismo de su trabajo”. Como puede advertirse, el actor afirma que la disposición demandada desconoce la dignidad humana porque no califica la aviación como una actividad de alto riesgo, pero el fundamento de su reclamo es el supuesto, no demostrado, de que la aviación es una actividad de alto riesgo, y de que un yerro en esta calificación se traduce en una afectación de la dignidad humana. La conclusión de su argumento es la misma premisa del razonamiento, con lo cual se produce una petición de principio. Tampoco se da cuenta de la afectación de la vida, de la salud y de la integridad física de los aviadores por el hecho de no contar con un régimen pensional específico, y mucho menos de la forma en que esta circunstancia impacta negativamente su dignidad.

La misma deficiencia puede advertirse con respecto a las argumentaciones en torno al desconocimiento de la prevalencia del interés general, y de los derechos a la vida y a la salud. A juicio del actor, el legislador, sin ninguna base científica y técnica, optó por retirar la protección legal y constitucional de los aviadores, lo cual no puede explicarse sino por el interés de beneficiar a las empresas aéreas, que ya no tienen que efectuar las cotizaciones adicionales al sistema de seguridad social, en virtud de la medida legislativa atacada. Además, la norma genera una “vulneración del derecho a la vida que incrementa el riesgo ordinario de la actividad peligrosa de la aviación, consistente en no asegurar unas condiciones que deben gozar para eliminar o reducir la amenaza de la propia vida y la de sus pasajeros”. Un eventual alivio económico para los empleadores, derivado de la adscripción de los trabajadores a un determinado régimen pensional, no puede configurar un cargo de inconstitucionalidad, ni esta circunstancia acredita el desconocimiento de la prevalencia del interés general. Asimismo, tampoco se explica cómo la adscripción de los trabajadores a un determinado régimen pensional puede afectar la vida, la salud y la integridad física de los aviadores y potenciar los riesgos inherentes a la aviación, ni cómo tales riesgos son evitables a través de unas reglas pensionales diferenciales.

Y frente al cargo por la presunta afectación del derecho a la igualdad, el accionante no realiza un análisis comparativo entre la aviación civil y las actividades contempladas en el artículo 2º del Decreto 2090 de 203, identificando las similitudes relevantes entre todas ellas, para derivar de allí la necesidad constitucionalidad de que aquella se encuentre sometida al mismo régimen normativo de estas últimas.

4.4.5. De este modo, la Corte concluye que no es procedente el juicio de constitucionalidad propuesto por el demandante respecto del artículo 2º del Decreto 2090 de 2003, puesto que plantea asuntos ajenos a la verificación de la compatibilidad de la legislación con el ordenamiento superior, y puesto que en el proceso no se encuentran los insumos para la estructuración del juicio de constitucionalidad, vale decir, los elementos fácticos y probatorios que dan cuenta de la exposición de los aviadores a niveles de radiación ionizante que reduce su expectativa de vida saludable o hace necesario su retiro anticipado de la vida laboral, la indicación de los preceptos constitucionales que fueron vulnerados, y las razones de la incompatibilidad normativa.

4.5. Viabilidad del control frente al artículo 8º del Decreto 2090 de 2003.

4.5.1. Aunque algunos de los intervinientes señalaron que las acusaciones de la demanda no satisfacen las cargas elementales para un pronunciamiento de fondo, no hicieron ningún reparo específico a las acusaciones formuladas en contra del artículo 8º del Decreto 2090 de 2003. En cualquier caso, como en todo caso en el proceso se sostuvo que en general la demanda era inepta, resulta necesario determinar si los repartos del demandante al referido precepto legal, son susceptibles de ser evaluados en este escenario.

4.5.2. Según el demandante, el Acto Legislativo 1 de 2005 dispone la eliminación progresiva de los regímenes pensionales especiales y la unificación gradual del sistema. No obstante, para este mismo acto legislativo, el régimen general comprende dos tipos de pensiones: las ordinaria y las de alto riesgo, las cuales deben subsistir por hacer parte de este régimen general. Por el contrario, los regímenes paralelos, como el previsto anteriormente para la Fuerza Pública o para el Presidente de la República, sí debían ser eliminados progresivamente. En este marco, el accionante concluye la imposición de límites temporales al sistema pensional para las actividades de alto riesgo contraviene el acto legislativo, porque para este, este tipo de pensiones debe subsistir.

En este sentido, el accionante afirma lo siguiente: “La Constitución no solo distingue los regímenes pensionales en común y especial, siendo el primero aquel que se caracteriza por ser general a todas las personas, incluyendo a las de alto riesgo, y por ser de carácter indefinido, y siendo los segundos aquellos que corresponden a la Fuerza Pública, al Presidente de la República y a los antiguos regímenes especiales temporales, sino que también distinta las pensiones del régimen común en pensiones que pueden llamarse ordinarias, porque involucran a todas las personas beneficiarias, y las pensiones calificadas por la misma Constitución como `pensión de vejez por actividades de alto riesgo’. Por lo tanto, son pensiones dentro del régimen común que ampara la Constitución, sin limitaciones especiales (…) la norma acusada desatiende las exigencias constitucionales debido a la confusión que hace la norma acusada entre el régimen legal de pensiones y las clases mismas de la pensiones, infracción que, a su turno, se traduce en haber puesto límite temporal a las pensiones de alto riesgo (…) esta supresión no se ajusta a la Carta Política”.

4.5.3. A juicio de la Sala, independientemente de la solidez de estos argumentos, el cargo proporciona los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad: (i) por un lado, se encuentran individualizados los contenidos normativos que presuntamente contravienen la Carta Política, a saber, las reglas que establecen lo siguiente: que el régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo únicamente comprenden a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de diciembre de 2014, que a partir de esta fecha o a partir de la fecha fijada por el Gobierno nacional, quienes se encuentren afiliados a dicho sistema continúan cobijados por este, y que los afiliados a partir de ese momento deben hacerlo al sistema general de pensiones en los términos de la Ley 100 de 1993 y legislación complementaria; (ii) por otro lado, se indica el contenido normativo de orden constitucional que a su juicio fue transgredido por la legislación, a saber la regla contenida en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2005, incorporada al artículo 48 superior, en el que se establece que los requisitos y los beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del sistema general de pensiones; (iii) y finalmente, el demandante expresa las razones que a su juicio configuran la incompatibilidad entre los dos contenidos; para el actor, el constituyente incorporó las pensiones de las actividades de alto riesgo al sistema general de pensiones, por lo cual, como elemento integrante suyo, debía tener un carácter indefinido, y en cambio la norma demandada limita su vigencia temporal.

4.5.4. Al existir en este proceso los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad, el cargo formulado por el accionantes es susceptible de ser valorado en el este escenario.

5. Planteamiento del problema jurídico y metodología de resolución.

5.1. Según se expresó en los acápites precedentes, el accionantes y los intervinientes que actuaron en su favor estiman que el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 contraviene el artículo 48 de la Carta Política, al imponer restricciones temporales a la vigencia de las reglas sobre las pensiones de alto riesgo, y que a su juicio, deberían tener una vigencia indefinida.

5.2. Por su parte, la defensa de la medida legislativa se estructuró a partir de tres tipos de argumentos: (i) por un lado, se precisa la distinción entre derechos adquiridos y expectativas legítimas, para luego sostener que las acusaciones de la demanda parten de una confusión conceptual entre estas dos figuras; (ii) por otro lado, se indican las razones por las que el legislador se encuentra habilitado para suprimir las reglas pensionales especiales para las actividades de alto riesgo; en este sentido, se argumenta que la calificación de los oficios es una cuestión contingente, porque depende de que en momento dado su realización implique una afectación tal a la salud, que provoque una disminución en la expectativa de vida o la necesidad ineludible de un retiro anticipado de la vida productiva, y que esto varía en función de múltiples variables, y que en todo caso, la obligación del legislador no consiste en compensar los daños a la salud con regímenes prestacionales más favorables, sino en adoptar todas las medidas que sean necesarias para impedir la afectación de la salud en razón del trabajo, y en asegurar a los trabajadores frente a los riesgos de accidentes, enfermedades y muerte; (iii) finalmente, el Ministerio Público advierte que el examen constitucional propuesto por el actor resulta prematuro, puesto que solo puede efectuarse cuando se aproxime la expiración del régimen pensional especial, que según el artículo 1º del Decreto 2655 del 2014 es el 31 de diciembre de 2024. A juicio de la entidad, solo en ese momento se puede establecer si se han superado las condiciones que hicieron necesario un régimen pensional diferencial; y como en este momento no es posible efectuar dicho análisis porque por disposición legal las reglas para las pensiones de alto riesgo se extienden hasta la referida fecha, los cargos del accionante resultan insostenibles.

5.3. En este orden de ideas, corresponde a la Corte determinar si las reglas que limitan la vigencia y aplicabilidad en el tiempo del régimen especial de las pensiones de alto riesgo, desconocen las pautas contenidas en el Acto Legislativo 1 de 2005, y consecuencialmente los derechos prestacionales de los destinatarios de este sistema pensional.

Con este propósito, se seguirá la siguiente metodología: (i) en primer lugar, se determinar el contenido y alcance del artículo 8º del Decreto 2090 de 2003, y en particular, se identificarán las reglas que fijan la vigencia y la aplicabilidad en el tiempo del régimen de las pensiones de alto riesgo; (ii) en segundo lugar, a partir de las previsiones del Acto Legislativo 1 de 2005, invocado por el accionante y por los intervinientes que coadyuvaron las pretensiones de aquel como fundamento de la inconstitucionalidad, se determinará si existía un deber del legislador de mantener indefinidamente el referido régimen; (iii) y finalmente, a partir de los insumos anteriores se evaluarán los cargos de la demanda.

6. Contenido y alcance del artículo 8º del Decreto 2090 de 2003

6.1. El artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 regula el régimen sobre las pensiones de alto riesgo, fijando su vigencia y aplicabilidad en tiempo.

6.2. Con respecto a la vigencia de esta normatividad, el referido artículo establece un término de vigencia complejo, integrado por dos elementos: un plazo supletivo y no perentorio, y una condición. Así, en principio, la vigencia de la normatividad en cuestión se extiende únicamente hasta el 31 de diciembre de 2014; sin embargo, la misma norma habilita al Gobierno nacional extender este plazo hasta por 10 años, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales. En este sentido, el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 determina que “el régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en este decreto, solo cubrirá a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de diciembre de 2014. El límite de tiempo previsto en este artículo podrá ampliarlo, parcial o totalmente, el Gobierno nacional hasta por 10 años más, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales”.

6.3. Este esquema obedece, por un lado, al propósito del constituyente y del legislador de garantizar la unificación progresiva del sistema pensional del país, para que todas las personas, independientemente de la actividad económica ejercida, se encuentren gobernadas por las mismas reglas, de modo que los requisitos y los beneficios pensionales sean uniformes; este propósito de unificación comprende también a quienes realizan actividades de alto riesgo, porque históricamente han estado sujetos a reglas diferenciales en materia pensional. Sin embargo, el esquema descrito también obedece al propósito del legislador de proteger a los trabajadores que se encuentran expuestos a condiciones adversas de trabajo lesivas de su salud, que tienen la potencialidad de impactar negativamente su expectativa, calidad de vida y capacidad de trabajo, mediante su retiro anticipado de su actividad productiva, sufragado con una pensión de vejez.

Estos dos objetivos, aparentemente contrapuestos, se aseguraron con la fórmula legislativa propuesta. En primer lugar, se fijó un plazo de vigencia general, supletivo y no perentorio, al cabo del cual, en principio, expira el régimen pensional diferencial, en el entendido de que en este plazo se habrán hecho los ajustes necesarios para que, o bien se eliminen las condiciones que exponen a los trabajadores a las afectaciones de su salud, o bien estos riesgos sean enfrentados y absorbidos por el Sistema General de Riesgos Profesionales; esto implica, por ejemplo, modificar las condiciones de trabajo de quienes históricamente han realizado actividades de alto riesgo, para que la ejecución de estas labores no se traduzca en una reducción de su expectativa de vida o en la necesidad de retirarse anticipadamente de tales oficios. Sin embargo, dado que el cumplimiento y satisfacción de este objetivo no es ineludible, el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 sometió este plazo a una especie de condición resolutoria, habilitando al gobierno para extender el plazo hasta por 10 años, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales en el que se acredite la necesidad de prorrogar la vigencia del régimen pensional especial(94).

Esto, en el entendido de que “las pensiones de vejez por actividades de alto riesgo responden justamente a la necesidad de proteger de forma especial a quienes, por la profesión u ocupación que ejercen, están sujetos a una disminución de sus expectativas de vida saludable. Un tratamiento pensional uniforme en esta materia supondría desconocer la cláusula de erradicación de las injusticias presentes. El Decreto 2090 de 2003 incluye como beneficiarios de las pensiones de alto riesgo, por ejemplo, a quienes desempeñan trabajos en minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos; trabajaos que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles; trabajaos con exposición a radiaciones ionizantes o a sustancias comprobadamente cancerígenas; trabajos en los cuerpos de bomberos, en actividades relacionadas con la función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios; trabajos en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, en actividades de custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo en el que ejecuten dicha labor”.

6.4. Por otro lado, el mismo artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 establece las reglas sobre la aplicabilidad del régimen de las pensiones de alto riesgo, determinando que independientemente de la vigencia del mismo, las personas vinculadas a este sistema específico antes del 31 de diciembre de 2014, o antes de la fecha establecida por vía gubernamental, se rigen por dicha normatividad, mientras que los afiliados a partir de ese momento, se gobiernan por la normatividad del sistema general de pensiones, sin las especificidades del régimen especial para actividades de alto riesgo.

Como puede advertirse, el parámetro de referencia para determinar el régimen jurídico aplicable a las personas que realizan actividades peligrosas, es la fecha en que se afilian al sistema pensional en calidad de trabajadores de alto riesgo, y no el momento en el que adquieren el derecho a la pensión de alto riesgo. Por ello, si a la fecha en que expira la vigencia del régimen pensional especial, las personas se encuentran vinculadas a este sistema, los trabajadores respectivos tienen derecho que se cotice según las reglas especiales, y los requisitos y beneficios pensionales serán los determinados en dicha normatividad, así no haya adquirido el derecho a la pensión(95).

7. Existencia de un deber constitucional de mantener la vigencia de las reglas diferenciales para las pensiones correspondientes a las actividades de alto riesgo.

7.1. Tal como se expresó anteriormente, el accionante y algunos de los intervinientes estiman que el legislador no se encontraba habilitado para limitar la vigencia de las reglas diferenciales establecidas para las pensiones de alto riesgo. Dos argumentos soportan su pretensión. Primero, partiendo de que la base de que el Acto Legislativo 1 de 2005 únicamente dispuso un plazo de expiración para los regímenes pensionales exceptivos y especiales, y no para la normatividad que regula las pensiones de alto riesgo, se concluye que en cambio, y por contraste, esta debe tener una vocación de vigencia indefinida. Y segundo, partiendo de la consideración de que el Acto Legislativo 1 de 2005 dispuso que las reglas de las pensiones de alto riesgo se inscriben en el marco del sistema general de pensiones y de que por este motivo no constituyen un régimen paralelo, se concluye que el constituyente estableció, de manera tácita, la vigencia indefinida de tales reglas. Y de manera consecuencial a la transgresión del Acto legislativo 1 de 2005, se habrían vulnerados los derechos fundamentales de los beneficiarios de esta normatividad.

Por su parte, el Ministerio Público y los intervinientes que solicitan la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado, niegan la existencia de este deber de mantener la vigencia de las reglas diferenciales para las actividades de alto riesgo, puesto que el deber primordial del Estado consiste en garantizar el trabajo de las personas en condiciones tales que no afecten su salud, y en asegurar a las personas de las contingencias inherentes a las actividades productivas, deberes que no se satisfacen a través de la creación de un régimen pensional especial, sino a través del sistema de riesgos profesionales y a través de la promoción de cambios en las distintas ocupaciones.

En este escenario, corresponde a este tribunal determinar si el Acto legislativo 1 de 2005 consagra, expresa o tácitamente, el deber del legislador de mantener la vigencia de las reglas diferenciales para las pensiones de alto riesgo.

7.2. La Corte estima que aunque efectivamente en el referido Acto Legislativo 1 de 2005 no se dispuso la expiración de la normatividad relativa a las pensiones de alto riesgo, y que en cambio se aclaró que dicha regulación se enmarca en el sistema general de pensiones, particularmente en el régimen de prima media con prestación definida, de tales premisas no se deriva un deber constitucional del legislador de mantener la vigencia de la mencionada normatividad. Por tanto, con fundamento en dicho precepto no podría argumentarse que cualquier restricción su vigencia es inconstitucional.

7.3. En efecto, tal como se explicó en la Sentencia C-651 de 2015(96), el plazo previsto en el Acto Legislativo para la expiración de los regímenes pensionales exceptivos y especiales, a saber, e 31 de julio de 2010, no comprendía las reglas diferenciales para las pensiones para las actividades de alto riesgo. Esto, en la medida en que la desaparición progresiva se dispuso únicamente para los regímenes que se apartaban del esquema económico previsto en la Ley 100 de 1993, bien sea en su modalidad de primera media con prestación definida, o bien sea en su modalidad de ahorro individual, y que además, al apartarse de este modelo económico, afectaban la sostenibilidad del sistema pensional. En contraste, las reglas diferenciales para las pensiones de alto riesgo se enmarcan perfectamente dentro de la lógica general del sistema pensional de la Ley 100 de 1993, y especialmente en el régimen de prima media con prestación definida, y además, la previsión de una edad temprana de jubilación y unas reglas menos exigentes en cuanto al número mínimo de semanas de cotización para obtener el derecho pensional, tienen como contrapartida una mayor contribución al sistema, por lo cual, tampoco se afecta la sostenibilidad del sistema. Así las cosas, la Corte concluyó en su momento que las reglas previstas en el Acto Legislativo 1 de 2005, que disponían la eliminación progresiva de los regímenes pensionales especiales, no se extendían a las reglas para las pensiones para actividades de alto riesgo.

Al respecto, la Corte sostuvo lo siguiente: “El Decreto 2090 de 2003 no consagra un régimen especial de pensiones, sino un esquema normativo de pensiones de alto riesgo que se inscribe en el régimen de prima media con prestación definitiva, dentro del sistema general de pensiones. Aparte, el Acto Legislativo 1 de 2005 no solo no prohíbe expresamente la existencia de reglas especiales para pensiones de alto riesgo, que se inserten en los regímenes general del sistema general de pensiones, sino que de acuerdo con una lectura literal, sistemática, contextual y teleológica, tampoco previó su desaparición inmediata o diferida. El texto de los incisos 11 y 13, y del parágrafo transitorio 2, del artículo 48 de la Carta, no solo no excluyen expresa e inequívocamente estas reglas, sino que de hecho, en una lectura conjunta de sus previsiones con el parágrafo transitorio 5º del mismo precepto, las consideran como parte del sistema general de pensiones, y las deja a salvo de las limitaciones y restricciones previstas por el Acto Legislativo 1 de 2005. Esta conclusión encuentra pleno respaldo en los debates parlamentarios que antecedieron a la expedición de la reforma constitucional del año 2005, así como en una lectura teleológica o finalista del acto legislativo, y en una interpretación integral de la Constitución que tenga en cuenta su vocación igualitaria, expresada ante todo en su artículo 13, incisos 2º y 3º, que consagra una “cláusula de erradicación de las injusticias presentes”.

7.4. Lo anterior no implica, sin embargo, que la reforma constitucional de 2005 haya impuesto al legislador el deber de mantener las reglas diferenciales para las actividades de alto riesgo. O en otras palabras, de existir un imperativo constitucional de mantener indefinidamente la vigencia de estas reglas, este imperativo no tiene como fundamento el Acto Legislativo que se invoca en la demanda como fundamento de la solicitud de inexequibilidad.

En efecto, desde una perspectiva meramente lógica, de la circunstancia de que la norma que dispuso la terminación de la vigencia de determinados regímenes, no se extienda a otras reglas especiales, no se sigue que estas últimas deban tener una vocación de vigencia indefinida. Y tampoco la circunstancia de que dicho acto legislativo sugiera que las pensiones de alto riesgo deben enmarcarse dentro del sistema general de pensiones, tampoco implica el deber del legislador de mantener su vigencia de manera indefinida.

Por el contrario, una aproximación literal, contextual, histórica y teleológica del Acto Legislativo 1 de 2005 permite excluir la línea hermenéutica acogida por el demandante, en el sentido de que allí se ordena al legislador, de manera tácita, la mantener vigencia de las reglas diferenciales para las pensiones de alto riesgo.

Es así como el precepto constitucional establece que “los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del sistema general de pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido”. Como puede advertirse, esta norma determina que los requisitos y beneficios correspondientes a las pensiones de vejez por actividades de alto riesgo deben sujetarse a las leyes del sistema general de pensiones, pero no radica en el legislador la obligación de mantener reglas diferenciales para estas actividades. De este modo, la regla constitucional no obliga al legislador a crear una régimen pensional para las actividades de alto riesgo, sino a enmarcarlo en el esquema económico previsto en la Ley 100 de 1993, en caso de que se opte por establecerlo.

Esta línea hermenéutica del Acto Legislativo 1 de 2005 es consistente con el proceso de aprobación parlamentaria y con el doble propósito del legislador de asegurar la unificación de los regímenes pensionales. Tal como se explicó en la Sentencia C-651 de 2015(97), la mención del constituyente a las pensiones de alto riesgo se produjo como respuesta a las inquietudes de algunos congresistas, en el sentido de que la orden de eliminar los regímenes pensionales exceptivos y especiales pudiera ser entendida como orden de hacer expirar la normatividad de las pensiones de alto riesgo, efecto que no era el buscado por el legislador. Es así como en el primer debate de la primera vuelta en la Cámara de Representantes se expresó la preocupación sobre la posible interpretación que se podía hacer de la reforma constitucional, en el sentido de que se extendería a las pensiones para las actividades peligrosas; esta preocupación se mantuvo a lo largo del trámite legislativo, de modo que en cuarto debate de la primera vuelta, en la sesión Plenaria del Senado de la República, el 14 de diciembre de 2004, se propuso la fórmula legislativa hoy cuestionada, como mecanismo para evitar una interpretación inadecuada de la reforma constitucional; y al mismo tiempo, esta disposición obligaría al legislador al inscribir las reglas para las pensiones de alto riesgo dentro de la lógica general del sistema pensional, y a no generar sistemas paralelos que al funcionar bajo otra racionalidad, pudiese afectar la sostenibilidad del sistema pensional.

7.5. En definitiva, la alusión del Acto Legislativo 1 de 2005 a las pensiones de alto riesgo no es la orden de mantener la vigencia de esta normatividad, sino la de obligar al legislador a enmarcar este régimen dentro de los esquemas económicos del sistema general de pensiones, en caso de que el legislador opte por establecer reglas diferenciadas para estas actividades.

8. Examen de los cargos propuestos.

8.1. Partiendo de las premisas anteriores, pasa la Corte a evaluar la constitucionalidad de las medidas legislativas atacadas, a partir de las acusaciones planteadas por el accionante, y de las observaciones que frente a las mismas formularon los intervinientes y el Ministerio Público.

8.2. Con respecto a las acusaciones del actor a las reglas que establecen restricciones a la vigencia de la normatividad sobre pensiones de alto riesgo, se encuentra el cargo por el presunto desconocimiento del Acto Legislativo 1 de 2005 y por la transgresión consecuencial de los derechos de las personas que realizan actividades de alto riesgo, no está llamado a prosperar.

Tal como se expresó en el acápite precedente, el Acto Legislativo 1 de 2005 no radicó en el legislador la obligación de darles vigencia indefinida, por las siguientes razones: (i) el hecho de que el límite previsto por el constituyente para los regímenes pensionales especiales no se extienda estas pensiones, no implica que tácitamente se le haya otorgado una vocación de vigencia indefinida a nivel constitucional; (ii) la circunstancia de que estas pensiones se enmarquen dentro del sistema general de pensiones, tampoco implica que etas tengan carácter indefinido; (iii) ninguna otra norma del Acto Legislativo 1 de 2005 hace mención expresa de este régimen; (iv) la mención que hizo el constituyente a estas pensiones atendía más a la necesidad de aclarar que estas no expirarían en el año 2010, y a la necesidad de obligar al legislador a que su regulación se enmarcara dentro del modelo económico del sistema general de pensiones, más que a la necesidad de constitucionalizar este sistema pensional.

Así pues, el cargo propuesto por el actor por la presunta infracción del Acto Legislativo 1 de 2005, no está llamado a prosperar. Lo anterior, sin perjuicio de que en virtud de otras normas constitucionales, el legislador pueda estar obligado a fijar reglas especiales en materia pensional, para quienes ejercen actividades de alto riesgo, en virtud de la cláusula de erradicación de las injusticias presentes.

8.3. Por otro lado, con respecto a las acusaciones en contra de las reglas sobre la aplicabilidad de las referidas reglas especiales para las pensiones por actividades de alto riesgo, la Corte también encuentra que tampoco están llamadas a prosperar, puesto que no se desconocen las previsiones del Acto Legislativo 1 de 2005, ni los derechos adquiridos ni las expectativas legítimas de quienes realizan actividades de alto riesgo.

Primero, tal como lo aclaró el Ministerio de Trabajo en su intervención, el derecho a la pensión lo tienen las personas que han satisfecho los requisitos para la prestación, y en esta oportunidad la norma demandada, al fijar un plazo de vigencia de las normas especiales, deja a salvo los derechos prestacionales de estas personas.

Segundo, tampoco se desconocen las expectativas legítimas de quienes se encontraban vinculadas al régimen de pensiones de alto riesgo al momento de entrar en vigencia el Decreto 2090 de 2003, pues las personas vinculadas al mismo hasta esa fecha, e incluso hasta el 31 de diciembre de 2014, y posteriormente hasta el 31 de diciembre de 2024, aun sin haber satisfecho los requisitos para la pensión, se siguen rigiendo por las normas especiales de la pensión por actividades peligrosas. Únicamente quienes se afilien al sistema pensional a partir del 31 de diciembre de 2014, o 31 de diciembre de 2024, lo hacen prescindiendo de las reglas especiales aludidas.

8.4. En este orden de ideas, las acusaciones del demandante en contra del artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 no están llamadas a prosperar.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

1. INHIBIRSE DE PRONUNCIARSE sobre la exequibilidad de los artículos 1º y 2º del Decreto 2090 de 2003, “por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades”, por ineptitud sustantiva de la demanda.

2. DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD de los incisos 1º y 3º del artículo 8º del Decreto 2090 de 2003, “por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades”, por los cargos analizados.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

79 M.P. Jorge Arango Mejía.

80 M.P. Mauricio González Cuervo.

81 M.P. María Victoria Calle Correa.

82 M.P. Jorge Arango Mejía.

83 M.P. Mauricio González Cuervo.

84 M.P. María Victoria Calle Correa.

85 M.P. Jorge Arango Mejía.

86 M.P. Mauricio González Cuervo.

87 M.P. Jorge Arango Mejía.

88 M.P. Mauricio González Cuervo.

89 M.P. Mauricio González Cuervo.

90 M.P. María Victoria Calle Correa.

91 M.P. María Victoria Calle Correa.

92 Sobre los criterios para valorar la aptitud de la demanda de inconstitucionalidad y para determinar la procedencia y el alcance el juicio de constitucional cfr. las sentencias C-647 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-728 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-017 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

93 De hecho, en el “Análisis para la definición de actividades que impactan la expectativa de vida saludable y por lo tanto deben considerarse de alto riesgo”, elaborado por el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, se aclara que determinación de las grandes categorías establecidas por el Ejecutivo como actividades de alto riesgo, es una definición genérica, que debe ser precisada por vía reglamentaria. En este sentido, en el referido documento se aclara que “esta definición de carácter general debe ser objeto de reglamentación de manera precisa frente a cada una de las actividades, considerando su doble naturaleza de alto riesgo en cuanto a vida saludable y riesgo profesional”.

94 Sobre este término de vigencia complejo para el régimen pensional de las actividades de alto riesgo, cfr. la Sentencia C-651 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.

95 Sobre las reglas para la aplicabilidad del régimen pensional de las actividades de alto riesgo, cfr. la Sentencia C-651 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.

96 M.P. María Victoria Calle Correa.

97 M.P. María Victoria Calle Correa.