Sentencia C-937 de diciembre 14 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-8583

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 62 de la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la Ley General de Educación”.

Demandante: Carlos José Lasprilla Villalobos.

Bogotá, D.C., catorce de diciembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe la norma demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial Nº 41.214 del 8 de febrero de 1994, y se subrayan los apartes acusados:

LEY 115 DE 1994 

(Febrero 8)

Por la cual se expide la Ley General de Educación

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(…)

TÍTULO III

Modalidades de atención educativa a poblaciones

(…)

CAPÍTULO 3

Educación para grupos étnicos

(…)

“ART. 62.—Selección de educadores. Las autoridades competentes, en concertación con los grupos étnicos, seleccionarán a los educadores que laboren en sus territorios, preferiblemente, entre los miembros de las comunidades en ellas radicados. Dichos educadores deberán acreditar formación en etnoeducación, poseer conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en especial de su lengua materna, además del castellano.

La vinculación, administración y formación de docentes para los grupos étnicos se efectuará de conformidad con el estatuto docente y con las normas especiales vigentes aplicables a tales grupos.

El Ministerio de Educación Nacional, conjuntamente con las entidades territoriales y en concertación con las autoridades y organizaciones de los grupos étnicos establecerán programas especiales para la formación y profesionalización de etnoeducadores o adecuará los ya existentes, para dar cumplimiento a lo dispuesto en esta ley y en la Ley 60 de 1993”.

(…).

VII. Fundamentos de la decisión

1. Competencia de la Corte.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición parcialmente acusada forman parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la Ley General de Educación”.

2. Asunto preliminar: Ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de conformación de proposición jurídica completa, y falta de certeza en los cargos.

Observa la Corte, que la demanda se dirige exclusivamente contra el fragmento normativo “Las autoridades competentes en concertación con” contenida en el artículo 62 de la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la Ley General de Educación”. Se formulan dos cargos en contra de este aparte normativo: el primero consistente en el quebrantamiento del derecho de participación por omisión de consulta previa frente a una decisión legislativa que afecta directamente a las comunidades indígenas (art. 6º del Convenio 169 de la OIT); y el segundo por desconocimiento de los principios de autonomía e identidad de estas comunidades indígenas (arts. 1º, 2º, 7º, 10, 13, 40.2, 68 y 4º), quebrantamiento que tendría su origen en la “ambigüedad” de la expresión “concertación” prevista como mecanismo de selección de los etnoeducadores, y la preponderancia de las autoridades administrativas frente a las indígenas.

A partir del estudio de la demanda, las intervenciones y el concepto de la Procuraduría General de la Nación, encuentra la Corte que se presenta ineptitud sustantiva de la demanda respecto de los dos cargos formulados. A continuación se exponen las razones que conducen a esta conclusión.

Recuerda la Corte que es reiterada su jurisprudencia(5), sobre los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad, recogidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991(6), para suscitar un pronunciamiento de mérito. La corporación ha explicado que la consagración de estos presupuestos mínimos no puede entenderse como una limitación a los derechos políticos del ciudadano, pues lo que se persigue es fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para que pueda proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio que torne inocuo el ejercicio de este derecho político. Esto supone que el demandante cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre: (i) su capacidad para interponer la acción, (ii) cuál es la norma que se acusa, (iii) cuáles los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, (iv) el concepto o explicación de dicha violación, y (v) la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia(7).

Si bien el principio jurídico que domina la admisibilidad de la demanda es el pro actione, ello no significa que el actor no tenga que cumplir con una carga mínima que haga posible el examen de constitucionalidad que solicita. El requisito primario a partir del cual se construye en debida forma una censura de carácter constitucional, es la conformación de una proposición jurídica completa cierta y específica, de la que se prediquen los cargos de inconstitucionalidad formulados, y sobre la cual debe versar el examen de fondo a cargo del tribunal constitucional.

El artículo 241 de la Constitución determina de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos allí expuestos. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública solo puede adelantarse cuando efectivamente existe una demanda en forma, esto es, una acusación de un ciudadano contra una norma legal planteada en los términos que señala el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991(8).

En relación con el requisito consistente en expresar los motivos por las cuales los textos constitucionales se estiman violados, exigido por el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en múltiples oportunidades(9), esta corporación ha subrayado la importancia de requerir del ciudadano actor el cumplimiento de unas mínimas cargas de comunicación y argumentación, que provea de razones conducentes para hacer posible el debate, con las que se informe adecuadamente al tribunal constitucional, para que este profiera una decisión de fondo sobre los preceptos legales acusados.

En este sentido, existe un precedente consolidado en materia de las exigencias argumentativas del cargo de inconstitucionalidad. Así, se ha determinado que dicha censura debe cumplir con atributos de claridad(10), certeza(11), especificidad(12), pertinencia(13) y suficiencia(14).

2.1. Ineptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo por omisión de consulta previa:

2.1.1. El artículo 62, parcialmente acusado, regula el mecanismo de selección de educadores que laboren en territorios de comunidades étnicas, y forma parte del capítulo tercero del mencionado cuerpo normativo dedicado a la “Educación para grupos étnicos”. Este se encuentra integrado por nueve disposiciones (arts. 55 a 63) a través de las cuales se define la etnoeducación (art. 55), sus principios y fines (art. 56); se establece que la enseñanza de los grupos étnicos será bilingüe, tomando como fundamento la lengua materna del respectivo grupo (art. 57); se prevé el fomento y promoción de la formación de educadores en el dominio de las culturas y lenguas de los grupo étnicos (art. 58); se dispone que el Gobierno Nacional, en concertación con los grupos étnicos preste asesoría especializada en el desarrollo curricular, en la elaboración de textos y materiales educativos y en la ejecución de programas de investigación y capacitación etnolingüística (art. 59); se prohíbe la injerencia de organismos internacionales, públicos o privados en la educación de los grupos étnicos, sin la aprobación del Ministerio de Educación, y sin el consentimiento de las comunidades interesadas (art. 60); se contempla la continuidad de los programas o proyectos educativos que estuvieren desarrollando organizaciones de grupos étnicos, con sujeción a los planes educativos regionales o locales (art. 61); y finalmente se prevé que la celebración de contratos para la prestación del servicio educativo para comunidades étnicas se ajusten a los procesos, principios y fines de la etnoeducación, y su ejecución sea concertada con las autoridades de las entidades territoriales indígenas y de los grupos étnicos.

La norma parcialmente acusada, a su vez regula varias materias relativas a la educación para grupos étnicos: (i) el procedimiento de la concertación entre las autoridades competentes y los grupos étnicos para la selección de los educadores que laboren en sus territorios; (ii) la selección deberá efectuarse preferiblemente de entre los miembros de las comunidades radicadas en dichos territorios; (iii) los requisitos que deben cumplir los etnoeducadores, tales como acreditar formación en etnoeducación, poseer conocimientos básicos del grupo étnico, en especial de su lengua, además del castellano; (iv) la sujeción de la vinculación, administración y formación de docentes al estatuto docente y a las normas especiales vigentes aplicables a tales grupos; (v) la creación de programas especiales para la formación y profesionalización de etnoeducadores y la adecuación de los ya existentes, con la intervención conjunta del Ministerio de Educación Nacional, la autoridades territoriales y las autoridades y organizaciones de los grupos étnicos.

2.1.2. Como se indicó la demanda se dirige exclusivamente contra el fragmento “Las autoridades competentes en concertación con”, del artículo 62 de la Ley 115 de 1994. Para sustentar el cargo por omisión al deber de realizar consulta previa a las comunidades étnicas, el demandante realiza una exposición teórica sobre los principios de democracia participativa y pluralista, hace referencia al bloque de constitucionalidad sobre la consulta previa y cita prolijamente jurisprudencia de esta corporación sobre esa materia (C-141/10; C-06/10; y C-030/08). Sobre la razón de la violación se pregunta: “Cabe entonces la formulación de la pregunta sustancial en relación con el tema de fondo en comento: ¿debió llevarse a cabo una consulta a las comunidades indígenas previa a la expedición de la Ley 115 de 1994, en particular del artículo 62 —sobre selección de etnoeducadores— de la misma?”. Y luego de trascripciones teóricas sostiene: “Aunque podría parecer de sobra, bien puede aclararse que la disposición legal que establece las condiciones de selección de los educadores indígenas en la Ley General de Educación es a todas luces una que atañe y afecta directamente a las comunidades indígenas”.

Finalmente, sostiene que revisados los antecedentes de la Ley 115 de 1994, no aparecen registros oficiales en el sentido que se hubieren realizado consultas previas o concomitantes al proceso legislativo, con las comunidades indígenas, “tendientes a escuchar, tener en cuenta y condicionar el avance de la iniciativa a la opinión de las mismas en cuanto a la selección de los etnoeducadores, lo que terminaría siendo el artículo 62 de la norma acusada”(15).

2.1.3. Observa la Corte que la demanda no cumple las exigencias básicas para justificar un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por presunta violación del deber de efectuar consulta previa.

La primera falencia que observa la Corte radica en que el demandante no precisó el objeto normativo de su demanda, es decir el precepto respecto del cual, a su juicio, debió surtirse el procedimiento de consulta previsto en el artículo 6º del Convenio Nº 169 de la OIT sobre los derechos de los pueblos indígenas y tribales. La demanda se dirige expresamente contra la expresión “Las autoridades competentes, en concertación con” del artículo 62 de la Ley 115 de 1994; sin embargo, en su exposición hace referencia a la integridad del artículo 62, e incluso a la Ley 115 como tal.

Ciertamente, el artículo 62 contempla un plexo de medidas atinentes al procedimiento de concertación con las autoridades competentes para la selección de los educadores; a la prelación de los miembros de la comunidad como potenciales etnoeducadores; a los requisitos que deben acreditar, especialmente en materia lingüística; a la sujeción de la vinculación, administración y formación de los etnoeducadores, al estatuto docente; a la creación concertada con el gobierno, las autoridades territoriales y las étnicas, de programas especiales para la formación y profesionalización de etnoeducadores y la adecuación de los existentes. Sin embargo, el actor no precisó a cuál de estos enunciados normativos se refiere su censura y si bien dirigió su demanda contra un aparte de la medida referida a la selección de los educadores por el mecanismo de concertación, la referencia genérica a la integridad del artículo 62 despoja el cargo de la certeza y especificidad requeridas. De esta forma, no se cumple con el presupuesto de conformación de una proposición jurídica completa cierta y específica de la que se prediquen los cargos de inconstitucionalidad formulados, sobre la que debe versar el examen de fondo a cargo del tribunal constitucional.

Reitera la Sala que no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes, sino examinar aquellas que han sido objeto de una demanda ciudadana en forma. De otra parte, no sobra recordar que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la integración de la unidad normativa por parte de la Corte es un mecanismo excepcional, que opera “… cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”(16).

En el caso concreto, no se encuentra la Corte ante una demanda debidamente formulada por un ciudadano, comoquiera que no se identificó de manera completa, cierta y específica un objeto normativo que contemple una medida que afecte directamente a las comunidades indígenas. Por las consideraciones expuestas, la Corte se inhibirá de emitir pronunciamiento de mérito en relación con el cargo por violación del derecho de participación de las comunidades indígenas derivada de la omisión de la consulta previa, en relación con el segmento normativo acusado.

2.2. Ineptitud sustantiva de la demanda en relación con el cargo por violación a la autonomía e identidad de las comunidades indígenas.

2.2.1. En relación con este cargo el demandante sostiene que “el proceso de concertación que para el caso del artículo 62 de la Ley 115 de 1994 establece el legislador, se funda en un concepto peligrosamente ambiguo sin mayor clarificación por parte de las autoridades estatales (…)”. En este orden de ideas, a juicio del actor, “el término ‘concertación’ deja un amplio margen de incertidumbre al no tener una definición clara y por ende una vinculatoriedad efectiva. La falta de criterios objetivos que limiten la discrecionalidad de ‘la autoridad competente’ y la obliguen a tomar en cuenta la opinión de la comunidad, atenta fehacientemente contra la identidad cultural y étnica de estos pueblos así como contra los derechos a la identidad cultural y educativa de los mismos”.

En consecuencia, según su parecer, “los intérpretes con poder de decisión pueden fácilmente controvertir el seguramente sano espíritu del legislador y actuar en un amplísimo campo eventualmente lesivo para los intereses de las comunidades indígenas (…) Una posición dominante de la administración municipal, sumada a la ambigüedad de la norma pueden llevar a un resultado que vulnere la autonomía de la comunidad indígena”.

La posición dominante a que alude el actor se derivaría del hecho de que, de conformidad con el artículo 83 de la Ley 715 de 2001, hasta tanto los resguardos indígenas no se erijan como entidades territoriales, serán aquellos los beneficiarios de los recursos del sistema general de participaciones destinados para educación, y corresponde al municipio en el cual se encuentre el respectivo resguardo, la administración de los mencionados dineros.

2.2.2. Planteado así el cargo, observa la Corte que carece del requisito de certeza para provocar un pronunciamiento de mérito, toda vez que la censura del actor no se funda en una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada, sino en una distinta inferida por él, a partir de otras normas no demandadas y de sus temores personales por posibles interpretaciones provenientes de “intérpretes con poder de decisión”. Obsérvese que el ciudadano Lasprilla Villalobos no controvierte el sentido lingüístico que la palabra “concertación” le da a la expresión acusada, considerando incluso que incorpora “un sano espíritu del legislador”.

La ambigüedad que acusa el demandante respecto de la expresión acusada, y en la cual sostiene de manera preponderante su censura, se fundamenta en una visión aislada y descontextualizada de la misma. Así lo advirtió también uno de los intervinientes institucionales al señalar que “El actor realiza una lectura recortada de la norma y parece desconocer el inciso tercero de la misma conforme al cual ‘la vinculación, administración y formación de docentes para los grupos étnicos se efectuará de conformidad con el estatuto docente y con las normas especiales vigentes aplicables a tales grupos’ (…) El demandante deja de lado ‘trascendentales hechos’ que permiten una interpretación de la norma en su contexto e impiden visiones sesgadas o acomodaticias, que no surgen de la disposición revisada”(17).

En efecto, una interpretación del segmento normativo acusado en el contexto del artículo del cual forma parte, e incluso del título en el que este último se inserta, imprimen al precepto acusado un alcance más amplio que el literal y aislado, tomado por el actor como punto de partida de su disertación.

Ciertamente, el segmento normativo acusado forma parte del artículo 62 de la Ley General de Educación, cuyo propósito es regular el procedimiento de selección de los educadores que deben laborar en los territorios ocupados por los grupos étnicos. Dispone este precepto que la selección de los educadores que laborarán en los territorios ocupados por grupos étnicos, o etnoeducadores, se llevará a cabo mediante la concertación entre estos grupos y las autoridades competentes, es decir, las encargadas de administrar el sistema educativo general, que de conformidad con la Ley 715 de 2001, son las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos).

Dicha selección, según el precepto parcialmente acusado, se llevará a cabo dando prelación a aspirantes pertenecientes a las comunidades étnicas destinatarias del servicio. Para acceder a un cargo de esta naturaleza se deberá acreditar formación en etnoeducación y poseer conocimientos básicos sobre el respectivo grupo étnico. En cuanto a competencias lingüísticas deben los aspirantes, además del castellano, demostrar conocimientos especialmente de su lengua materna.

De acuerdo con la norma, la vinculación, administración y formación de docentes para los grupos étnicos se efectuará de conformidad con el estatuto docente y con las normas vigentes aplicables a tales grupos. Al respecto cabe precisar que tal como lo constató la Corte en la Sentencia C-208 de 2007, el estatuto de profesionalización docente establecido en el Decreto 1278 de 2002, excluyó de su contenido los procesos de vinculación, administración y formación de docentes para los grupos étnicos. Ello, sin embargo, dijo la Corte “no desvirtúa su sometimiento a las normas constitucionales sobre las formas de acceso, permanencia y retiro de la función pública, las cuales tiene como propósito brindarles a todos los docentes estatales, sin distingo de razas, las garantías propias de los sistemas de administración de personal como son la igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad laboral y la posibilidad de ascender dentro de la carrera”.

Comoquiera que esta corporación, en la mencionada sentencia, indicó que mientras se expide el estatuto docente específico para los etnoeducadores se aplicarán las disposiciones de la Ley General de Educación, resulta pertinente acotar que el artículo 63 de este ordenamiento prevé que “cuando fuere necesaria la celebración de contratos para la prestación del servicio educativo para las comunidades de los grupos étnicos, dichos contratos se ajustarán a los procesos, principios y fines de la etnoeducación y su ejecución se hará en concertación con las autoridades de las entidades territoriales y de los grupos indígenas”.

De acuerdo con la misma normatividad, la educación de los grupos étnicos estará orientada por los principios y fines generales de la educación, y por los particulares de la etnoeducación. Por ende, atenderá los criterios de integridad, interculturalidad, diversidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad, y tendrá como finalidad afianzar los procesos de identidad, conocimiento, socialización, protección y uso adecuado de la naturaleza, sistemas y prácticas comunitarias de organización, uso de las lenguas vernáculas, formación docente e investigación en todos los ámbitos de la cultura.

Dispone así mismo el precepto parcialmente acusado que el Ministerio de Educación Nacional, conjuntamente con las entidades territoriales y en concertación con las autoridades y organizaciones de los grupos étnicos, establecerá programas especiales para la formación y profesionalización de etnoeducadores o adecuará los ya existentes para dar cumplimiento a lo dispuesto en esta ley.

2.2.3. Establecido así, a partir de un método sistemático de interpretación, el alcance del precepto en el que se inserta el segmento normativo acusado, encuentra la Corte que carece de certeza la afirmación del demandante en el sentido que aquel no toma en cuenta los intereses de los grupos étnicos, ni su derecho diferenciado a una educación acorde con sus valores, su cultura, su historia, sus creencias, y su particular visión del mundo.

En efecto, la afirmada “ambigüedad” de la expresión “concertación,” usada por el legislador como uno de los criterios que deben actuar para la selección de los docentes encargados de impartir educación en los grupos étnicos, responde a una percepción subjetiva del ciudadano demandante, fundada más en prevenciones relativas a la aplicación de la norma, y no en el alcance material y objetivo que se le ha dado al vocablo.

De hecho la concertación entendida como auténtico diálogo intercultural, ha sido considerada tanto por la normatividad internacional, como por la jurisprudencia constitucional como un mecanismo eficaz de participación, siempre y cuando se desarrollo de buena fe, de manera auténtica, oportuna y eficiente.

Sobre el particular el artículo 27 del Convenio 169 de la OIT establece:

Artículo 27

1. Los programas y los servicios de educación destinados a los pueblos interesados deberán desarrollarse y aplicarse en cooperación con estos a fin de responder a sus necesidades particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.

2. La autoridad competente deberá asegurar la formación de miembros de estos pueblos y su participación en la formulación y ejecución de programas de educación con miras a transferir progresivamente a dichos pueblos la responsabilidad de la realización de esos programas, cuando haya lugar.

3. Además, los gobiernos deberán reconocer el derecho de esos pueblos a crear sus propias instituciones y medios de educación, siempre que tales instituciones satisfagan las normas mínimas establecidas por la autoridad competente en consulta con esos pueblos. Deberán facilitárseles recursos apropiados con tal fin.

El parámetro de normativo enunciado establece un trabajo concertado, basado en la cooperación, entre los Estados y los grupos destinatarios de los programas y servicios de educación especial, de manera que responda a sus necesidades y aspiraciones sociales, económicas y culturales.

Es evidente que la educación constituye un asunto relativo a los “asuntos internos y locales” de los pueblos indígenas y que ello les da derecho en virtud de su autonomía a ser consultados y a participar de manera auténtica en las decisiones que se adopten en materia educativa, excluyendo imposiciones contrarias al desarrollo de su identidad cultural, o iniciativas que promuevan pretensiones integracionistas. Sin embargo, el Estado debe cumplir un papel de garante de que los sistemas e instituciones educativos de estas comunidades estén en consonancia con las normas mínimas nacionales en materia de educación. Esto exige que dicha evaluación se practique en cooperación con, y con la participación plena de, los pueblos indígenas. Adicionalmente, el Estado está obligado a brindar los recursos financieros suficientes para el establecimiento y la administración del servicio de educación especial.

Un esquema de concertación, lejos de vulnerar el derecho de participación de los grupos étnicos en las decisiones que pueden afectarlos, como sin suda son aquellas relacionadas con el derecho a la etnoeducación, ha sido considerado por la jurisprudencia de esta corporación como un ingrediente imprescindible para la materialización del principal instrumento de participación previsto a favor de los pueblos étnicos y raizales: la consulta previa.

Al respecto ha indicado la jurisprudencia que “teniendo en cuenta lo regulado por el artículo 34 del referido convenio de la OIT, según el cual la naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente convenio deberán determinarse con flexibilidad, tomando en cuenta las condiciones propias de cada país¨, el compromiso del Estado colombiano de adelantar las mencionadas consultas es de gran amplitud y debe ser interpretado flexiblemente según las circunstancias. Sin embargo ha precisado que dado que el derecho a la consulta tiene por objeto garantizar la participación en la adopción de las decisiones que afectan a las comunidades, no puede consistir en una simple información a dichos entes colectivos, sino que debe propiciar espacios de concertación en la escogencia de las medidas”(18) (destacado fuera del original).

Al destacar las posibilidades de diálogo intercultural y de concertación que ofrece el derecho a la consulta previa, en donde son inadmisibles posturas unilaterales, rígidas o intransigentes de veto o imposición, la Corte señaló: “El derecho a la consulta previa, previsto en el Convenio 169, no conlleva el derecho de los pueblos indígenas y tribales a vetar las medidas legislativas y administrativas que los afectan, sino que se presenta como una oportunidad para que los Estados partes consideren y valoren las posiciones que sobre sus decisiones tienen los integrantes y representantes de las minorías étnicas nacionales, forzándose a propiciar un acercamiento y, de ser posible, un acuerdo. Las consultas que se ordenan, entonces, no pueden ser utilizada para imponer una decisión, como tampoco para eludir el cumplimiento de una obligación, sino que deberán ser tenidas como una ocasión propicia y no desperdiciable para que las entidades gubernamentales encargadas de autorizar, ejecutar y vigilar la política estatal de erradicación de cultivos ilícitos consideren el derecho de los pueblos indígenas y tribales a exponer los condicionamientos que dicha política debe incluir, con miras a respetar su derecho a la integridad cultural, y la autonomía de sus autoridades en sus territorios”(19).

2.2.4. En conclusión, de la normatividad internacional, de la naturaleza misma y de los fines del derecho de participación de los grupos étnicos en las decisiones que los afecten, surge con nitidez la idea de que la concertación constituye un elemento fundamental de esa garantía, que posibilita un eficaz diálogo intercultural y el reconocimiento de posturas divergentes que conducen a acuerdos y decisiones conciliadas.

De acuerdo con el sentido así clarificado de la expresión acusada, la selección de los educadores que se desempeñarán en los territorios ocupados por los grupos étnicos debe efectuarse a través del mecanismo de la concertación entre los voceros de las comunidades indígenas y las autoridades encargadas de administrar el servicio público de educación, el cual debe tomar cuenta de manera auténtica, los criterios a que alude la propia ley como son los de integridad de la comunidad, interculturalidad, diversidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad.

No sobra recordar, que de acuerdo con lo dispuesto en la Sentencia C-208 de 2007 las comunidades indígenas, en virtud de los derechos a la identidad cultural y educativa, son acreedoras de un tratamiento especial en relación con la vinculación, administración y formación de docentes y directivos docentes estatales, y que por lo tanto deben ser destinatarios de un estatuto docente especial que preserve su derecho de acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad laboral y la posibilidad de ascender dentro de la carrera, el cual además debe cumplir con los requerimientos constitucionales derivados del derecho a la participación en las decisiones que los afecten. Por ello tal como lo estableció dicha decisión, la aplicación de las disposiciones de la Ley 115 de 1994 para regular esta materia, tiene un carácter provisional.

2.2.5. Finalmente, teniendo en cuenta que otro de los argumentos en que apoya su demanda el ciudadano Lasprilla Villalobos, tiene que ver con lo que él denomina la preponderancia en que se encontrarían los entes territoriales frente a las comunidades indígenas en razón a que aquellos están facultados para la administración de los recursos provenientes del sistema general de participaciones, recuerda la Corte que se trata de un asunto que fue objeto de pronunciamiento por parte de esta corporación.

Efectivamente, los incisos segundo y tercero del artículo 83 de la Ley 715 de 2001(20), fueron objeto de una demanda ciudadana, en la que se argumentaba que la intervención de los municipios en el manejo de los recursos asignados a los resguardos indígenas, desconoce los derechos fundamentales a la autonomía y la participación de las comunidades indígenas.

La Corte, al absolver ese cargo, mediante la Sentencia C-921 de 2007, consideró que la intervención de los municipios resulta necesaria debido a la ausencia de un mecanismo constitucional que permita el giro directo de los recursos a los resguardos, dado que estos no son personas de derecho público. Sin embargo, señaló la corporación que la constitucionalidad de la disposición se halla sujeta a determinadas condiciones, como su carácter transitorio y la garantía de los derechos fundamentales a la autonomía y la participación de las comunidades en la ejecución de los recursos. La argumentación de la Corte siguió este curso:

“(i) Las entidades territoriales indígenas son beneficiarias directas de los recursos del sistema general de participaciones; (ii) los resguardos aún no se han constituido en entidades territoriales indígenas y no son personas de derecho público; (iii) esa situación no puede erigirse en un obstáculo insalvable para garantizar el derecho de los resguardos a ser reconocidos como beneficiarios del sistema general de participaciones(21); (iv) en ese orden de ideas, el contenido normativo del artículo demandado, al prever la intervención de los municipios en la administración de los recursos de los resguardos es una medida necesaria para garantizar su derecho a la participación en los recursos de la Nación, y no una limitación de la autonomía de las comunidades”.

Aclaró la Corte que la intervención de los municipios en la administración de estos recursos se ajusta a la Constitución dentro del siguiente marco y condiciones: (i) debe respetarse el carácter transitorio de la norma, pues cuando se expida la ley orgánica de ordenamiento territorial los recursos deberán ser girados directamente a las entidades territoriales indígenas; (ii) los municipios deben manejar en cuentas separadas los dineros y los resguardos; (iii) no corresponde al municipio decidir sobre la destinación de estos, ni muchos menos “hacer un uso discrecional de los mismos” (iv) el uso de los recursos debe consultar el interés de los grupos y comunidades indígenas; por lo tanto, (v) la decisión sobre su destinación debe ser autónoma y previa a la celebración del contrato mencionado; y (vi), cualquier discrepancia entre las autoridades de la comunidad y las autoridades municipales debe resolverse en favor de las primeras(22).

De acuerdo con las anteriores precisiones, y contrario a lo afirmado por el ciudadano demandante sí existen criterios jurisprudenciales, e incluso unos condicionamientos vinculantes para el intérprete que permiten suministrar un alcance suficiente, claro y comprehensivo a la expresión “en concertación con las autoridades competentes” prevista en el artículo 62 de la Ley 115 de 1994.

Por las consideraciones precedentes, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre la demanda de constitucionalidad presentada por el ciudadano Carlos José Lasprilla Villalobos contra la expresión “Las autoridades competentes, en concertación con”, contenida en el inciso primero del artículo 62 de la Ley 115 de 1994, por ineptitud sustantiva de la misma.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre los cargos formulados contra la expresión “Las autoridades competentes, en concertación con”, contenida en el inciso primero del artículo 62 de la Ley 115 de 1994, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente».

(5) Los lineamientos generales sobre la materia han sido desarrollados, entre otras, en las sentencias C-131 de 1993; C-024 de 1994; C-504 de 1995; C-609 de 1996; C-236 de 1997; C-447 de 1997; y particularmente en la C-1052 de 2001.

(6) Decreto 2067 de 1991. Artículo 2º: “Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:

“1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;

“2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;

“3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;

“4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y

“5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

(7) Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.

(8) Corte Constitucional, A-062 de 2005.

(9) En particular, desde la Sentencia C-1052 de 2001 que recogió y sintetizó la línea decantada por años, se ha establecido un precedente que ha sido reiterado y consolidado en pronunciamientos posteriores. Ver al respecto las sentencias C-370 de 2006, C-922 de 2007, C-940 de 2008 y C-761 de 2009.

(10) La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque en razón del carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.

(11) La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que el cargo se dirija contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada, verificable a partir de la interpretación del texto acusado, y no sobre una distinta, inferida arbitrariamente por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda.

(12) El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere a que los argumentos expuestos por el demandante sean precisos, en la medida que develen una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política.

(13) Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En ese sentido, no se admiten cargos que se sustenten, por ejemplo, en simples consideraciones legales o doctrinarias; en la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante, a partir de su aplicación en un problema particular y concreto, o sobre el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales.

(14) La suficiencia hace referencia al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.

(15) Folio 33 de la demanda.

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-320 de 1997, reiterada en C-124 de 2011.

(17) Intervención del Departamento Nacional de Planeación.

(18) Sentencia C-620 de 2000. En esta sentencia la Corte examinó algunas normas de la Ley 773 de 2002 “Por la cual se dictan normas relativas a la administración, fabricación, transformación, explotación y comercialización de las sales que se producen en las salinas marítimas ubicadas en el municipio de Manaure, Guajira y Salinas de Zipaquirá y se dictan otras disposiciones”.

(19) Sentencia SU-383 de 2003.

(20) “Los recursos asignados a los resguardos indígenas, serán administrados por el municipio en el que se encuentra el resguardo indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios municipios, los recursos serán girados a cada uno de los municipios en proporción a la población indígena que comprenda. Sin embargo deberán manejarse en cuentas separadas a las propias de las entidades territoriales y para su ejecución deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el uso de los recursos en el año siguiente. Copia de dicho contrato se enviará antes del 20 de enero al Ministerio del Interior.

Cuando los resguardos se erijan como entidades territoriales indígenas, sus autoridades recibirán y administrarán directamente la transferencia”.

(21) Publicada en el Diario Oficial Nº 44.654 de 21 de diciembre de 2001. Cfr. artículos 82 y ss.

(22) Ver, T-704 de 2006. Fundamentos 6.4-6.6 y 6.9.