Sentencia C-938 de octubre 15 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-938 de 2003 

Ref.: Expediente D-4567

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5º y 25 (parcial) de la Ley 756 de 2002.

Actor: Flavio Vega Barrera.

Bogotá, D.C., quince de octubre de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II Normas acusadas

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación el Diario Oficial 44878 del 25 de julio de 2002, subrayando los apartes acusados.

LEY NÚMERO 756 DE 2002

(Julio 23)

“Por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 5º—El numeral 1º del artículo 10 de la Ley 141 de 1994 quedará así:

1. Practicar, directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de las regalías y compensaciones y suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la situación”.

ART. 25.—Modifíquese el parágrafo 2º y adiciónese el parágrafo 4º del artículo 3º de la Ley 141 de 1994, así:

PAR. 2º—Para efectos de la presente ley, se entiende como proyecto regional aquellos que al ejecutarse, beneficien a agrupaciones de municipios de diferentes departamentos o del mismo departamento.

Para el caso de las inversiones viales, se exceptúan el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, quien podrá definir el tipo de vía a la que aplicará su inversión.

PAR. 4º—La Comisión Nacional de Regalías, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 10 numeral 2º de la Ley 141 de 1994, con el objeto de controlar y vigilar la correcta utilización de las regalías y compensaciones en los términos de los artículos 14 y 15 de la mencionada ley, podrá disponer la contratación de interventorías financieras y administrativas con entidades públicas o con firmas o entidades privadas, para vigilar la utilización de las participaciones de regalías y compensaciones con cargo a las respectivas entidades territoriales. El valor de estos contratos no podrán superar el uno por ciento (1%) de estos recursos.

La Comisión Nacional de Regalías solicitará a la entidad recaudadora, el descuento de este concepto”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte

Competencia

1. Esta corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de los apartes normativos acusados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, por estar contenidos aquellos en una ley.

Problemas jurídicos planteados

2. Corresponde a la Corte establecer:

i) Si las facultades de la Comisión Nacional de Regalías de practicar, directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de las regalías y compensaciones, suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la situación, y disponer la contratación de interventorías financieras y administrativas con entidades públicas o con firmas o entidades privadas, para vigilar la utilización de las participaciones de regalías y compensaciones con cargo a las respectivas entidades territoriales, hasta un máximo del uno por ciento (1%) de estos recursos, forman parte del control fiscal atribuido a la Contraloría General de la República y son por tanto contrarias a lo dispuesto en los artículos 117, 119 y 267 de la Constitución.

ii) Si la mencionada facultad de disponer la contratación de interventorías con cargo a las respectivas entidades territoriales vulnera la destinación especial de dichos recursos económicos y, en consecuencia, lo estatuido en los artículos 359, 360 y 361 superiores.

Examen de los problemas jurídicos planteados

3. De conformidad con lo previsto en el artículo 332 de la Constitución, “[e]l Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”.

Por su parte, el artículo 360 ibídem establece que la explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.

Igualmente preceptúa que los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones. Se configura así un derecho de participación directa de aquellas entidades en dichas contraprestaciones económicas a favor del Estado.

De otro lado, el artículo 361 superior dispone que con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignadas a los departamentos y los municipios, se creará un fondo nacional de regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Éstos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.

De esta última disposición nace un derecho de participación indirecta de las entidades territoriales, a través del Fondo Nacional de Regalías, en los ingresos excedentes provenientes de las regalías, que no sean asignados directamente a los departamentos y los municipios, en los términos que señale la ley.

Existe una destinación constitucional de las regalías a favor de las entidades territoriales.

Con base en tales normas, la Corte Constitucional ha expresado que el titular de las regalías y compensaciones es el Estado y que las entidades territoriales son beneficiarias de ellas en virtud de un derecho de participación, así:

“Las disposiciones citadas reconocen así el derecho de los departamentos y municipios productores, así como de los puertos marítimos y fluviales, de participar en las regalías que se paguen al Estado por la explotación de un recurso natural no renovable. Por regalía se ha entendido una contraprestación económica determinada a través de un porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no renovables 1 . Ahora bien, nótese que el derecho de las entidades territoriales citadas es a participar en la regalía, esto es, a recibir un porcentaje que el Estado les cede como titular de una contraprestación económica que le ha sido pagada por los encargados de extraer el recurso mineral. En otras palabras, la Carta Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos se deriven” (1) .

1 Cfr. Decreto 2655 de 1988, artículo 213.

(1) Sentencia C-567 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.

4. Según lo establecido en el artículo 267 de la Constitución, el control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.

Señala la misma disposición que dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley y que aquel incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.

Así mismo contempla que en los casos excepcionales previstos por la ley, la contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial y que la contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal y no tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización.

Por otra parte, en relación con el control fiscal directo sobre la gestión fiscal de las entidades territoriales, el artículo 272 de la Constitución establece que “[l]a vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.

“La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales.

Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal”.

5. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 361 superior, la Ley 141 de 1994 creó la Comisión Nacional de Regalías (art. 7º) como una unidad administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía (2) , con el objeto de vigilar y controlar la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado y la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.

(2) En virtud del artículo 1º del Decreto 2141 de 1999, por el cual se modifica la estructura de dicha comisión, la misma fue adscrita al Departamento Nacional de Planeación.

Dicha comisión tiene carácter administrativo, tanto desde el punto de vista orgánico como funcional, en desarrollo de la atribución del Estado de dirigir en forma general la economía nacional y de intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados y para promover el desarrollo armónico de las regiones, conforme a lo contemplado en el artículo 334 de la Constitución.

Así lo señaló esta corporación en la citada Sentencia C-567 de 1995, en la cual expresó:

“Por tanto, la Comisión Nacional de Regalías cuya creación y objeto establece el artículo 7º, acusado en su integridad, no es una entidad excluyente con las funciones de control fiscal, acreditadas en cabeza de las contralorías locales, es, sencillamente, un espacio administrativo de inspección e intervención del Estado en la economía con fines de regulación de un sector de la misma para racionalizar la utilización de unos bienes de carácter nacional a cuyo goce tienen derecho los departamentos y municipios, pero dentro de las condiciones establecidas por la ley; no se trata de una entidad de ejecución sino de inspección, control y vigilancia de la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones, en el que deberá respetarse la especialidad que involucra la Comisión de Regalías y el sector al cual va dirigida.

"(…).

"De otra parte, es claro que la mencionada entidad ejerce funciones regladas por la ley para cumplir los fines de la intervención del Estado en la economía y de la dirección general en la misma, establecidas en la ley con los citados fines constitucionales de racionalización de la economía en los términos del artículo 334 de la Carta Política. Obsérvese, por demás, que el mencionado fondo es de origen constitucional y se ocupa de distribuir unos recursos de propiedad del Estado entre las entidades territoriales en los términos que señale la ley y para los fines establecidos en la misma Constitución” (3) .

(3) Este criterio fue reiterado en la Sentencia C-427 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, en la cual se examinó la constitucionalidad del artículo 10, numeral 4º, de la Ley 141 de 1994. Salvamento de voto Jaime Araújo Rentería.

En consecuencia, el ejercicio de dicho control por parte de la Comisión Nacional de Regalías persigue la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, y no impide ni limita el ejercicio del control fiscal por parte de las contralorías, las cuales conservan plenamente su competencia.

Ello significa que las facultades de esa comisión para practicar, directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de las regalías y compensaciones, suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la situación, y disponer la contratación de interventorías financieras y administrativas con entidades públicas o con firmas o entidades privadas, para vigilar la utilización de las participaciones de regalías y compensaciones con cargo a las respectivas entidades territoriales, no forman parte del control fiscal asignado en la Constitución a las contralorías y, por consiguiente, los apartes impugnados no vulneran los artículos 117, 119, 267 y 272 superiores.

No obstante, la Corte estima necesario señalar que:

i) La ineficiencia o la inadecuación del uso de las regalías y compensaciones por parte de las entidades territoriales, de que trata el artículo 5º de la Ley 756 de 2002, deberán determinarse con un criterio objetivo.

Por el contrario, su determinación con un criterio subjetivo permitiría que las entidades territoriales fueran privadas de dichos recursos sin un fundamento real o cierto, así sea temporalmente, con desmedro de la autonomía que les otorga la Constitución.

ii) La contratación de interventorías financieras y administrativas con firmas o entidades privadas, a que se refiere el aparte acusado del artículo 25 de la Ley 756 de 2002, deberá realizarse por concurso público, con el fin de garantizar el principio de igualdad de los proponentes (Cons., art. 13), el principio de transparencia derivado de la moral administrativa (art. 88 ibíd.) y los principios que rigen la función administrativa (art. 209 ibíd.).

6. De acuerdo con lo previsto en el artículo 359 de la Constitución, “[n]o habrá rentas nacionales de destinación específica.

“Se exceptúan:

1. Las participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos, distritos y municipios”.

Como se indicó, las regalías constituyen rentas del Estado, y no de la Nación, entendida como nivel central, con exclusión del departamental, distrital, municipal, regional o provincial. Sobre este punto la Corte ha manifestado:

“14. Conforme a lo anterior, es claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de las regalías que genera su explotación sea de un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las regalías.

Con todo, se podrá objetar a la anterior interpretación que en el régimen jurídico legal colombiano el Estado como tal no es una persona jurídica, por lo cual no podría ser propietario de recursos, ni titular de regalías. Sin embargo, la Corte considera que esa objeción no es pertinente, porque es la ley la que debe ser interpretada a la luz de la Constitución, y no la Constitución a la luz de la ley. Además, como lo ha sostenido la doctrina nacional e internacional, incluso si el ordenamiento legal no reconoce personalidad jurídica al Estado como tal, esta se sobreentiende pues es un presupuesto de muchas de las construcciones del derecho público y del derecho constitucional. Así, según Planiol y Ripert, “el Estado se considera en todos los países como una persona que representa a la Nación entera en su soberanía y en su independencia”. Por ello, agregan esos autores, el Estado ha sido calificado de “persona moral necesaria” (4) .

(4) Planiol y Ripert. Tratado práctico de derecho civil francés, tomo I, página 69, citado por Jorge Arango Mejía. Derecho civil. Bogotá: Universidad Nacional y Universidad del Rosario, 1991, página 505.

15. La Corte reitera entonces lo señalado en anteriores decisiones (5) , esto es, que es el Estado como tal quien es el titular de las regalías. En ese orden de ideas, es natural que la Carta establezca diferentes competencias y derechos a los diversos órdenes territoriales a fin de lograr las finalidades perseguidas por el constituyente en esta materia. Así, a la Nación le corresponde la regulación y gestión de las regalías, pues de esa manera se logra un beneficio global equitativo para todos los colombianos. La Nación debe entonces respetar los derechos de participación y de compensación de las entidades territoriales, y está obligada a distribuir las sumas restantes a las entidades territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se benefician directamente de las regalías. Por ende, la gestión de esos recursos no se le confiere a la Nación para que sus beneficios se concentren en el gobierno central, sino para que pueda haber una distribución equitativa de las regalías, que sea acorde con el desarrollo armónico de las regiones (C.P., art. 334), para lo cual la Constitución ha previsto precisamente la existencia del “Fondo Nacional de Regalías” (C.P., art. 361). Por su parte, a las entidades territoriales les corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya que ellos están destinados a estimular la descentralización, favorecer la propia minería y proteger el medio ambiente (C.P., art. 360)” (6) .

(5) Ver las sentencias T-141 de 1994, C-567 de 1995 y C-036 de 1996.

(6) Sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Con base en lo anterior, el artículo 359 de la Constitución no es aplicable en materia de regalías y, por ende, no puede ser vulnerado por la expresión impugnada que contiene el artículo 25 de la Ley 756 de 2002.

7. El artículo 361 superior estatuye que con los ingresos provenientes de la regalías que no sean asignados a los departamentos y los municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Éstos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.

Esta norma consagra una destinación específica de la participación en las regalías que la misma asigna indirectamente, a través del Fondo Nacional de Regalías, a las entidades territoriales.

El demandante aduce que la expresión acusada del artículo 25 de la Ley 756 de 2002, al autorizar que de los recursos provenientes de las regalías que corresponden a las entidades territoriales se descuente hasta el uno por ciento (1%) para pagar el valor de los contratos sobre interventorías financieras y administrativas tendientes a vigilar la utilización de aquellos, quebranta la citada disposición constitucional, en cuanto cambia la destinación señalada en ella.

Este argumento no es aceptable, ya que con un criterio de razonabilidad debe entenderse, por una parte, que la defensa de dichos recursos económicos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables, que por voluntad del constituyente son del Estado colombiano y deben beneficiar a todos los nacionales del mismo y cuya obtención requiere frecuentemente grandes inversiones económicas y recursos de crédito con un costo financiero elevado, justifica la celebración de los contratos de interventoría administrativa y financiera para ejercer un control adecuado, y, por otra parte, justifica que su valor se pague con los mismos recursos, puesto que no sería posible hacerlo con otros.

En esta forma, la destinación del referido porcentaje de tales recursos económicos constituye un medio idóneo y razonable para asegurar su integridad y el cumplimiento de la destinación señalada en la disposición superior.

En consecuencia, la mencionada expresión no quebranta el artículo 361 de la Constitución y, por el contrario, permite su desarrollo, por lo cual el cargo no prospera.

Por lo anterior, la Corte declarará exequibles, por los cargos examinados en esta sentencia, el artículo 5º de la Ley 756 de 2002 “[p]or la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones”, y el aparte acusado del artículo 25 de la misma ley, en los términos del numeral 5º de estas consideraciones.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados en esta sentencia, el artículo 5º de la Ley 756 de 2002 “[p]or la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones”, y el aparte acusado del artículo 25 de la misma ley, en los términos del numeral 5º de las consideraciones.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

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